第1回勉強会「アフリカ開発と新JICAの一年」神氏

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第1回勉強会「アフリカ開発と新JICAの一年」神氏

  1. 1. IDDP 第 1 回勉強会 「アフリカ開発と新 JICA の一年」 講師:JICA 英国事務所 神公明氏 日時:2009 年 10 月 24 日 14:30-16:45 場所:JICA 英国事務所会議室 Agenda  エチオピアの食糧問題  Aid Effectiveness  新 JICA の成果  日本政府の公約 プレゼンテーション要旨  エチオピアの食糧問題の課題は食糧援助への依存体制により、食糧エンタイトルメン トの改善がなされてこなかったことである。地域格差を考慮し、食糧事情を改善するた めの対策を議論することが重要である。  2005 年のパリ宣言後、援助協調が進んでおり、またセクタープログラムや一般財政支援 などのアプローチが主流となっている。 その中で、被援助国政府のキャパシティビル ディングをどのように実現させるかが課題である。  新 JICA のビジョンは Dynamic and Inclusive Development である。統合の成果として、 円借款と無償資金協力間、セクター全体としてのモニタリング、決定までの期間短縮な どのシナジーがあげられる。  鳩山新政権は引き続き(1)TICADⅣ のプロセスを継続・強化、(2)MDG の達成と人間の安 全保障の推進に向けた努力を倍加、(3)アフガニスタン:反政府勢力との和解や再統合、 そのための農業支援や職業訓練など社会復帰支援の検討、(4)Shared security(支え あう安全保障)に注力すると明言。また、国際社会にとって 2010 年は MDG まで残り 5 年、 グレンイーグルスサミットから 5 年、パリ宣言の目標年と重要な年である。 プレゼンテーション  エチオピアの食糧問題  神氏が見たエチオピアの貧困  神氏は社会主義政権が崩壊し、貧困が最悪な時期である 1991 年から 1993 年ま でエチオピアに赴任。当時物資が乏しかったが、再度 2003 年から 2006 年に赴 任したときには物資が増加し、町の状況が改善したように感じた。しかし、一 歩裏通りに入ると前回赴任時とほとんど変わっていない貧困の状況であった。  エチオピアの気候・土壌  エチオピアは東アフリカのブルーナイルが流れており、気候的には恵まれて
  2. 2. いるが、地域ごとに収穫量の差がある。特に地溝帯地域には年間降水量 1000 ミ リ以下の半乾燥に近い地帯であるため、干ばつになりやすい。また、エチオピ アには 2000 年以上の文明の歴史があり、古くに栄えた地域では土壌が流出し、 脆弱になっている。  エチオピアでは 10 年ごとに大きな干ばつがあると言われている。2002 年にも 厳しい干ばつがあり、2003 年には 1320 万人が食糧援助を必要としていた。  エチオピアの課題  エ チ オ ピ ア 国 内 で は 、 DPPC (Disaster Prevention and Preparedness Committee)、RRC(Relief and Rehabilitation Commission)の設立により 、 2002 年の干ばつの前には海外からの援助をスムーズに届けられる体制ができ ており、2002 年の干ばつ時には餓死者は出ていない。しかし、食糧援助への依 存により、食糧生産の改善が放置されてきた。  農作物の増産の可能性のある地域はあるが、増産しても購買力のある食糧不 足農民がいないため、農村地域は自給自足の生活のままである。よって、干ば つになり食糧がなくなると食糧危機になり、食糧援助が必要になるという悪 循環である。マーケットメカニズムも働いていない。  Food distribution か ら cash for work ( Productive Safety Net Program(PSNP))へ  アメリカ、イギリスなど 6 カ国が援助を food から公共事業の推進のための cash に切り替えたが、日本は 1964 年に開始された関税引き下げに関する多国 間交渉(ケネディ・ラウンド(KR)交渉)の経緯を受けてきて誕生した KR 援 助が現物支給を指定していたことと、相手国政府にお金をそのまま渡すこと に対して議論があり、cash for work への参加ができなかった。  Cash for work のメリットは(1)Food distribution の Logistics が省けるこ とと、(2)エチオピア国内の食糧購買力が高まることである。国内の購買力が 高まることにより、農民の生産意欲が増加し、マーケットメカニズムが働く。  エチオピア国内は低い食料生産力、国内需給の断絶、低い食料購買力による経 済的貧困に陥っていたため、2003 年にメレス大統領が 年間で食糧依存体制 「5 から脱却する」と宣言し、政府は公共事業を実施しながら地域の生産性を高め る Productive Safety Net Program(PSNP)を実施した。世界銀行、DFID などが 年間 182 億円の資金協力をしたが、JICA は不参加。  上記プログラムは郡政府が中心となり、住民参加型で事業を計画したが、効果 を発揮しない事業もあり、調査のためのパイロット事業をエチオピア政府よ り JICA に依頼され、経済性、耐久性を考慮した適切な農村インフラ整備実証 (砂防ダム、テラス、道路整備、アグロフォレストリー、効率的な栽培などの営 農技術実証)を実施した。
  3. 3.  上記取り組みを実施したが、今回、(恒常的に食料援助が必要な 700 万人に加 えて新たに)620 万人の食糧援助が必要であるというニュースを見て、失望し ている。今後も引き続きエチオピアの食糧事情に注目していく必要がある。緊 急援助だけではなく、食糧事情を改善するための対応策を議論する必要があ る。  Aid Effectiveness  2005 年のパリ宣言※の目標は、Ownership(現地の政府のイニシアチブを強調), Alignment to local system(現地政府のルールを重視 ), Harmonization among Donors( ド ナ ー 間 の 目 的 を 共 有 し た 結 果 と し て の 援 助 プ ロ グ ラ ム の 構 成 ), Managing for Results(結果の管理), Mutual Accountability(ドナー・現地政府 間の説明責任)である。(※ODA の効果の改善のための取り組みについてドナー、途 上国政府、国際機関間で決めた方向性)  セクタープログラムと一般財政支援  セクタープログラム: ドナーごとに異なる手続きがコスト高を生むため、共 通目的を設定し、その中でドナーの役割分担を実施。現地政府との手続きの手 間などを解消する。  政府のオーナーシップを重視  ファンジビリティへの対応: お金の管理・援助資金の効果のアセスメント。 プロジェクトの余剰資金が生じた場合の使用用途の評価。 PR 文書の作成 、 MTEF(Medium-term Expenditure Framework)の策定。  構造調整プログラムの進化としての財政支援  一般財政支援の課題 (1) 財政支援で資金量が増えても、それを使う地方の行政能力をどう育てる か?  財政支援をしても、地方政府に渡るまでの資金の管理が実施できている のか、効果が出ているのかが疑問であるため、キャパシティビルディング が大切である。 (2) コンサルタントの雇用による役務代替で能力は育つか?  コンサルタントに発注すると被援助国政府にノウハウが残らないという 問題がある。 (3) JICA の財政管理能力向上プロジェクトと財政支援型援助の違い或いはベ ストミックスは?  チャンネルの複数化  エチオピアで 2005 年 5 月に選挙結果、結果に不満の野党支持者が暴動、警察が 発砲し 200 名が死亡、7 万人が逮捕される事態になった。ドナーはこれに抗議 して一般財政支援を停止。エチオピア政府は公約違反と非難、英国大臣は「政
  4. 4. 府を支援するのではなく貧困にあえぐ人々を支援する」と応酬。約半年後に地 方 交 付 金 に イ ア マ ー ク し た 基 本 サ ー ビ ス ( PBS: Protection of Basic Services)財政支援に切り替えて再開した。  サービスデリバリーに特化した形で支援を実施  地方政府の Capacity building を実施  アフリカの経済成長  90 年代は「成長しないアフリカ」と言われていたが、国際的な資源価格の高騰 により、アフリカの鉱物資源への投資が増加、経済成長のドライバーとなった。 2000 年以降の議論ではアフリカにおける年率 5%の経済成長を背景にインフラ 整備や民間部門への支援が取り上げられている。  最近の開発課題は以下のとおりである。JICA も DFID も重視している。  経済成長志向  農業支援  インフラ整備  官民連携(PPP)と民間投資促進  新 JICA の成果  ビジョンは Dynamic and Inclusive Development である。Dynamic には「経済成長」、 Inclusive は「格差が広がらないように物事を進めていく」という意味が込められ ている。  昨年 10 月に JICA と JBIC の円借款業務が統合し、外務省の無償資金協力の予算が JICA に移譲された。予算規模は円借款 7700 億円、無償資金協力 1000 億円、技術協 力 1600 億円である。  JICA の統合は DAC でも評価されている。ドイツなどでも援助機関がばらばらにな っている実情があるためである。統合した事実だけではなく、統合の成果に注目す る必要がある。  統合の効果として、以下 3 スキームのシナジーが報告されている。 1. インドネシアにおける気候変動対策(2009 年度プログラム円借款 307 億円、 森林火災予防計画、マングローブ情報センター計画) 2. モンゴル金融危機対策(財政支援借款 29 億円、社会セクター政策改革(教育・ 都市開発)技術協力とボランティア) 3. エジプト・カイロ地下鉄(要請から実施決定まで過去平均 7 カ月かかってい たところを 1 カ月に短縮)  職員の感じているシナジー 1. 西さん(タンザニアで 3 年間行政担当)  円借款と無償資金協力を同じチームで実施することが可能になった。
  5. 5.  マクロからミクロまですべて含めたモニタリング、戦略作りができるよ うになった。 2. 佐原さん(タイ、ミャンマー向け円借款、技術協力担当)  案件形成において、案件のみではなく各セクター全体を俯瞰して課題へ の取り組みを同時並行して進められるようになった。 3. 稲田さん(総務部、気候変動対策室)  組織としては統合したが、内部ではまだまだ統合されていない部分もあ るので、外部からの指摘も必要と考える。  日本政府の公約 1. 2005-2010 年に総額 1 兆円増額:(5 年間の合計で 5 兆円を 6 兆円に、2009 年 に 2 兆円?)(グレンイーグルスサミット) 2. アフリカ支援倍増(900 億円→1800 億円/年)+円借款 4000 億円/5 年間   2012 年目標 3. 金融危機対応:アジア中心に ODA2 兆円(含 3000 億円緊急財政支援)  期間は明示されていない。1 兆円増額の内数か?  2008 年の世界の ODA 総額は 1200 億ドル(約 12 兆円)であり、金融危機以降、金融 セクターへ投入された公的資金は 8 兆 4000 億ドル(840 兆円)である。  鳩山総理の国連演説(平和構築・開発・貧困関連)では以下を明言。 1. TICADⅣ のプロセスを継続・強化 2. MDG の達成と人間の安全保障の推進に向けた努力を倍加 3. アフガニスタン:反政府勢力との和解や再統合、そのための農業支援や職業 訓練など社会復帰支援の検討 4. Shared security(支えあう安全保障) 気候変動問題(Green House Gas を 90 年比で 25%削減)  国際社会(特に英国)にとって以下の理由から 2010 年は重要な年である。  MDG まで残り 5 年  グレンイーグルスサミットから 5 年  パリ宣言の目標年&ポストパリ  JICA 英国事務所にとっての課題は日本の ODA に関する情報発信と研究の促進であ ると考える。  情報発信  イギリス事務所が存続している理由として、イギリスは金融の拠点なの で情報収集が重要であるためというのがある。収集だけでなく、情報を発 信することも大切である。  研究の促進  JICA のプロジェクト事例を大学教授などに提供し、検証、分析し、成果を
  6. 6. 発表してもらうことで日本の ODA について理解を深め、評価を高めていき たい。 日本人留学生にも、英国事務所のリソースをどんどん利用して欲 しい。  質疑応答  質問 1: エチオピアの事例にて、選挙の際の暴動で援助がストップした背景には、 政治的な安定性がどれくらい影響するのか?  回答: 2005 年の選挙の際に暴動が発生した際に、エチオピアは fragile state だ という議論は劣勢だったが、一般財政支援は政治的な安定性が強く影響するため 続けられないということでストップした。しかし、援助を止めたままにするわけに もいかないため、世銀の主導で地方政府をターゲットにしたプログラム作りを行 い、ゼーリック世銀総裁エチオピア訪問を契機に援助を再開した。  質問 2: 日本はアフリカの一般財政支援とセクターワイドアプローチにどれくら い拠出しているのか?  回答: 借款では 100 億円規模で出していると思う。無償資金協力では 3 カ国で 7.2 億円。  質問 3: アカウンタビリティーは?  回答: 被援助国の政府会計制度に基づき使用される。中期の指標を決定し、半年 ごとの予算・活動計画に合意、進捗と実算を確認する。一般財政支援は相手国政府 の予算に取り込まれる。借款で一般財政支援をしているのはベトナム、ラオス、カ ンボジア、タンザニア。  質問 4: 日本の ODA は経済成長を促すものだが、欧州は貧困削減を目標としており、 PRSP (Poverty Reduction Strategy Papers) との理念的競合がおきているので は?  回答: PRSP の枠組みができた 2000 年当時は貧困削減にフォーカスが置かれてい たが、アジアの経済成長が貧困削減に効果を現していることから、経済成長を通じ た貧困削減が議論に含まれるようになってきた。  質問 5: 食糧援助を受ける側の現地の方の反応は?援助を受けている住民レベル での意識は?  回答: 欧米の援助に対する感謝と、自立への意識は強い。食糧援助を考えるときに 単純にエチオピアという国単位の食料過不足で考えてはいけない。食糧事情につ いての地域格差や個人差を考慮する必要がある。食糧援助という産業がある以上、 援助を受け取ることも、現地の人々の食糧確保戦略の一つである。  質問 6: ヨーロッパは多国間援助の使い方が上手だが、多国間援助に対するアプロ ーチはどう考えているか。  回答: 一般会計における ODA の予算は 98 年から減少傾向にある。国際機関に対す る拠出も減らされてきている。借款を増やすことによって日本の ODA の額を維持し
  7. 7. ているという状況がある。また、世銀・IMF と国連機関では、予算の出所も違うので、 一概にはいえない。  質問 7: JICA がこれまでやってきていることでユニークな取り組みがあれば教え ていただきたい。  回答: アフリカでの稲作振興により、コメ(ネリカ米)の生産量を倍増するとい う政策を打ち出した。また、One stop border cost という道路建設と合わせて通関 の手続きを合理化する取り組みもある。  質問 8: JICA の職員数は、拠出金額や他国機関と比べて少ないが、その理由は?  回答: JICA の職員数は DFID の約 2500 人に比べ、1500 人強と確かに少ない。フロン トラインの人数は他ドナーと比較した場合に少ないと感じるときもあるが、JICA 職員のみで仕事をしているわけではないため、単純に職員の数だけで比較はでき ない。政府の方針によるが、現時点では独立行政法人の組織を大きくしていくのは 難しい。ODA の質について議論をしていく中で、体制が強化されるということはあ り得ると思うが、国家予算での負債が膨らむ中で、ODA 予算増額について議論する 際には、国全体の支出とのバランスを考える必要がある。

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