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Icgfm remarks miami_may_18_2011_transspanict Icgfm remarks miami_may_18_2011_transspanict Document Transcript

  • COMENTARIOS SOBRE LA RESPONSABILIDAD Y LA OBLIGACIÓN DE RENDIR CUENTAS EN LA 25A CONFERENCIA DEL ICGFM<br />MIAMI, 18 de mayo, 2011 <br />Larry McDonald<br />Subsecretario de la Política de Asistencia Técnica <br />Departamento del Tesoro de los Estados Unidos de Norte América <br />Es un placer estar acá presente para asistir a la 25a Conferencia Anual del ICGFM y volverme a conectar con numerosos amigos de la familia del ICGFM. La última vez que estuve aquí fue en mayo del año 2006 para la conferencia del 20º aniversario. Me complace ver que el ICGFM continúa su curso con fuerza y por todas las apariencias, más fuerte que nunca. Ese es un mérito de su equipo de liderazgo, y testimonia la importancia de los temas que ustedes tratan. <br />El tema que ustedes han elegido para la conferencia de este año, “Logrando Establecer una Verdadera Responsabilidad” es un tema importante y oportuno. Y, como una segunda parte de la conferencia, el tema sugiere, que la emergencia de múltiples partes interesadas ha generado tanto oportunidades como desafíos. <br />Este tema abarca muchas dimensiones. Otras presentaciones han considerado, por ejemplo, la importancia de la transparencia presupuestaria, la inclusión y participación comunitaria y la interacción con los medios. En mis comentarios, me gustaría explorar el concepto de “capacidad de responsabilidad” en las finanzas públicas que yo definiría como la capacidad de recibir, administrar, gastar e informar sobre el uso de fondos con pérdidas mínimas según un plan legítimo y acordado. <br />La premisa básica de mis comentarios es que la capacidad es uno de los factores que influye sobre si el gobierno logra una verdadera responsabilidad en el área de las finanzas públicas. Por supuesto, que existen otros importantes elementos de la responsabilidad, tales como el acceso oportuno y equitativo a la información, la presencia de un sistema de controles de equilibrio internos y externos, sanciones para la no responsabilidad, y el establecimiento de una cultura institucional profesional en la que la responsabilidad se convierte en una norma – casi un hábito. La capacidad, de ninguna manera es lo único importante, pero es algo importante. <br />La capacidad no es solamente importante para las instituciones de las finanzas públicas por sí mismas. Influye igualmente sobre la calidad de la interacción entre un gobierno y diferentes partes interesadas – los ciudadanos. La sociedad civil, los medios, los donantes – los cuales, en su totalidad, tienen un legítimo interés por la responsabilidad de las finanzas públicas. El lograr que la información sobre las finanzas gubernamentales esté disponible para el público es necesario pero no es lo suficiente para establecer una verdadera responsabilidad de rendir cuentas. Reunirse con diferentes grupos que tienen intereses en las finanzas públicas es también necesario, pero no lo suficiente para que exista una verdadera responsabilidad. Los beneficios de la información y de la interacción dependen, en parte, de la capacidad de que todas las personas que conforman las partes interesadas empleen la información y también la interacción. <br />En mis comentarios, haré primero algunos comentarios generales sobre el actual ambiente internacional y sobre cómo afecta las expectativas sobre la responsabilidad en el campo de las finanzas públicas. Luego centraré mi intervención en una de las dimensiones de la función de equilibrio que la responsabilidad desempeña entre los gobiernos y las partes interesadas, que es la relación entre los gobiernos y los donantes. Por último, trataré brevemente las actividades de la organización que yo superviso en cuanto se relacionan con el desarrollo de la capacidad de responsabilidad y la responsabilidad de rendir cuenta. <br />
    • Comentarios Generales
    Creo que no hay equívoco en decir que la responsabilidad en las finanzas públicas esta siempre vigente o de moda. ¿Ha habido algún momento cuando las arcas públicas estaban tan llenas que las personas se tronaron indiferentes frente a la responsabilidad de rendir cuentas? Pero por varios motivos, las expectativas sobre la responsabilidad, en la actualidad son mayores que nunca. ¿Por qué? <br />Primero, la crisis financiera internacional ha suscitado a la escasez de dinero (tanto público como privado), a presupuestos más reducidos, a una mayor vigilancia por vigilantes formales e informales, y a un sentimiento generalizado que los administradores financieros del gobierno tienen que lograr que cada dólar, denario, o peso cuente – ya sea que el dinero haya sido generado internamente, o que provenga de la ayuda del extranjero. <br />Segundo, tal como se ha establecido en la Declaración de París, ha cobrado fuerza el llamado para que los donantes dirijan la ayuda externa más a través de los sistemas del país, en vez de que vaya por fuera estos sistemas. Este es un acontecimiento muy positivo. Al mismo tiempo, esta tendencia se ha acompañado por mayores expectativas de los donantes de que los países que reciben la ayuda han de desarrollar su capacidad para administrar esa ayuda de buena manera y con responsabilidad. Volveré sobre este tema más adelante. <br />Tercero, la aparición de nuevos grupos de interés, equipados con nuevas tecnologías que les permiten interactuar con otras redes de interesados, inclusive a nivel internacional, ha cambiado fundamentalmente en algunos aspectos, el escenario las expectativas sobre las finanzas públicas y sin lugar a dudas sobre la gestión de gobierno. Ya no es suficiente el publicar únicamente el presupuesto y que ocasionalmente se tenga una reunión de extensión comunitaria con uno que otro grupo. En la actualidad las partes interesadas, esperan una interacción significativa y realizada de manera regular. En ocasiones, como lo han demostrado recientes eventos en algunos lugares en el mundo, quieren inclusive un cambio en el gobierno. Esos eventos tienen que ver con temas que van más allá el tema de la responsabilidad de las finanzas públicas, pero la responsabilidad es parte de la historia. <br /> <br />Equilibrio Donante – Receptor de la Ayuda<br />Para los países que reciben ayuda externa, una de las dimensiones más importantes del acto equilibrador de la responsabilidad, es la relación entre el gobierno y los donantes. <br />En los últimos años, las discusiones sobre la eficacia de la ayuda le han dedicado mayor atención a los beneficios de otorgar ayuda a través de las instituciones gubernamentales de los países receptores. El eludir al estado puede debilitar la capacidad, la efectividad y la legitimidad del gobierno y puede fomentar la dependencia a la ayuda. Al mismo tiempo, los donantes tienen dudas sobre la responsabilidad de las instituciones de contraparte de los gobiernos. Los receptores de la ayuda, a su vez, han desafiado a los donantes a que identifiquen las reformas específicas y las mejoras a los sistemas que los donantes necesitan constatar para canalizar más ayuda a través de los sistemas gubernamentales. Alguna veces esto se convierte en una especie de danza con una de las partes que dice “dígannos que es lo que necesitan constatar” y la otra diciendo “lo sabremos cuando lo veamos.” <br />Un país donde los donantes y el gobierno están realizando un esfuerzo concertado para dirigir mayor ayuda a través de los sistemas del gobernó es Afganistán. En la Conferencia de Londres de enero del 2010, los Estados Unidos y otros participantes en la conferencia indicaron que aumentarían la proporción de ayuda para el desarrollo a través del gobierno de Afganistán hasta el 50% durante los próximos dos años. Sin embargo, los donantes puntualizaron que su apoyo a la meta del 50% estaba condicionado en que el gobierno afgano logre progresar en el fortalecimiento de los sistemas de gestión financiera pública, mejorar le ejecución del presupuesto y en la reducción de la corrupción. <br />En un esfuerzo por acelerar este proceso, las autoridades afganas propusieron la creación de una metodología estandarizada para evaluar y certificar la capacidad de administración financiera de los ministerios afganos. Los ministerios certificados mediante este proceso tendrían que demostrar su habilidad para poder cumplir con sólidos estándares de administración financiera y de responsabilidad. De acuerdo con la propuesta afgana, allí donde los Ministerios no lograban calificar para los estándares necesarios para la certificación, se otorgaría asistencia técnica para fortalecer la capacidad. <br />¿Qué ha resultado de este esfuerzo? En términos generales, la proporción de ayuda canalizada a través de los sistemas del gobierno afgano ha aumentado, pero la propuesta de evaluar y certificar a los ministerios de manera conjunta, se ha enfrentado a un número de temas. Tres de estos temas son los que sobresalen. <br />
    • Primero, no existe una comprensión compartida de lo que significa “suministrar ayuda a través del gobierno.” Los donantes y las contrapartes utilizan una variedad de términos de manera laxa e intercambiable, como ser “ayuda a través de las instituciones gubernamentales”, “asistencia que se refleja en el presupuesto”, y “apoyo directo al presupuesto.” Cada uno de estos términos tiene distintos matices y posibles interpretaciones. Más aún, estos términos cubren un ancho espectro de intervenciones de ayuda que pueden implicar ya sea muy poca o mucha interacción con los sistemas del gobierno. En uno de los extremos del espectro, un donante puede simplemente reembolsar a un gobierno de contraparte por la compra del gobierno de bienes para un proyecto que fue diseñado por el donante e implementado por una ONG. En el otro extremo del espectro, se encuentra el apoyo en efectivo al presupuesto, que será usado íntegramente de la manera que las autoridades juzguen como apropiada. En el medio de estos extremos se encontraría por ejemplo, el financiamiento adelantado por noventa días para un proyecto desarrollado de manera conjunta por el donante y la contraparte, en el cual, el gobierno adquiere bienes y servicios relacionados con el proyecto, utilizando los propios sistemas de adquisiciones del gobierno.
    • ¿Deberían todos estos ejemplos contar de la misma manera en relación con el objetivo de aumentar la ayuda del donante a través del gobierno?
    • Segundo, no existe un entendimiento compartido sobre cuáles aspectos del sistema de administración y de responsabilidad financiera del gobierno son los más pertinentes para ofrecer ayuda a través del gobierno. Como ustedes saben, la administración financiera del gobierno cubre una amplia gama de sistemas y procesos para generar ingresos, recibir ayuda externa (ya sea financiera o en especie), elaborando y ejecutando el presupuesto nacional y los planes de gasto de los ministerios, la adquisición de bienes y servicios, monitoreando los resultados y la efectividad de los gastos gubernamentales, y así sucesivamente.
    • Todos estos sistemas y procesos son importantes, pero, ¿son igualmente importantes para asegurar a los donantes que pueden otorgar ayuda con seguridad a través de los sistemas del gobierno? Desde mi perspectiva, y en la experiencia del programa de asistencia técnica del Tesoro, el aspecto más importante del sistema de gestión financiera de un gobierno para lograr la responsabilidad a los ojos de la comunidad de donantes, son los que vienen bajo el rubro de controles internos. Dichos controles comprenden a un cierto número de principios gerenciales – por ejemplo, la segregación de los deberes, políticas y procedimientos; autorización y aprobación; revisión y monitoreo – que se aplican en varias áreas de la gerencia financiera, como ser salarios y adquisiciones.
    • En conjunto, estos controles conforman el “centro de gravedad” para el sistema gubernamental de responsabilidad. Deberían ser el centro de atención de las evaluaciones ministeriales para la determinación de fortalezas, debilidades, grado de riesgo (material y no material) en el sistema, y para informar los juicios del donante sobre si entregará la ayuda “a través del gobierno, y de qué manera hacerlo”.
    • Tercero, los conceptos de “evaluaciones conjuntas donante/receptor” y de “certificación” están llenos de dificultades. Se ha comprobado que resulta poco práctico el establecer equipos de evaluación conformados por expertos provenientes de una variedad de donantes bilaterales, debido a que cada donante tiene su propio conjunto de interesados en sus países de origen, con sus propias expectativas y nivel de aceptación sobre la ayuda directa. El incluir personeros del gobierno receptor de la ayuda en los equipos de evaluación plantea problemas. Para mencionar lo obvio, los personeros del gobierno tienen intereses creados con respecto al resultado.
    • El concepto de “certificación” es igualmente problemático. Implica una determinación del “todo o nada”. Desde mi punto de vista, sería más útil el adoptar un método basado en el riesgo, como el que utilizan los auditores profesionales cuyos hallazgos se concentran en la identificación de las fortalezas y debilidades en el sistema, distinguiendo entre el riesgo aceptable y el riesgo material. Siempre habrá algún riesgo. En vez de presentar un hallazgo como “certificado o “no certificado”, las evaluaciones deberían informar al juicio de los donantes sobre cómo deberían estructurar su relacionamiento con un gobierno o ministerio en particular. Además, las evaluaciones basadas en el riego ayudarían a los donantes y a las contrapartes el planificar y priorizar los esfuerzos para desarrollar la capacidad.
    Resumiendo, en circunstancias en las cuales un gobierno receptor de ayuda elige someterse proactivamente a un proceso de evaluación de la capacidad de su sistema de gerencia financiera pública para impulsar a que los donantes dirijan más ayuda a través del gobierno, las siguientes consideraciones se sugieren así mismas: <br />(1) las evaluaciones de ministerios deberían adoptar la forma de auditorías centradas en los controles internos; <br />(2) las auditorías deberían ser realizadas por un tercero de reconocida trayectoria que se especialice en auditorías, por ejemplo una firma privada, una organización internacional, un grupo de colegas profesionales; y <br />(3) las auditorías no deberían producir “certificaciones” sí no, análisis basados en riesgos de los sistemas del ministerio que informaría las decisiones del donante sobre si proveer ayuda a través del gobierno y sobre cómo hacerlo. <br />Un ejemplo de una plantilla conceptual básica que podría utilizarse para una auditoria de los controles internos se adjunta a mis comentarios. <br />Fortalecer la Capacidad de la Responsabilidad <br />El fortalecer la capacidad de lograr una verdadera responsabilidad en la gerencia financiera pública, es un desafío, aun cuando el enfoque se concentra completamente en los gobiernos. El desafío es aún mayor cuando el esfuerzo se amplía para incluir a múltiples grupos de interés. <br />El programa del Departamento del Tesoro de los Estados Unidos que yo superviso, ofrece asistencia técnica a instituciones financieras públicas a en países en desarrollo y a países en transición alrededor del mundo. Nuestros principales socios son los ministerios de finanzas y los bancos centrales. Ofrecemos asistencia técnica en varias áreas directamente relacionadas a la gerencia financiera pública, como ser formulación y ejecución presupuestaria, administración impositiva, administración de deudas, administración del circulante, controles internos y auditoría interna. En nuestros encuentros intentamos ir más allá de la transferencia de conocimientos y de las actualizaciones de los sistemas. Parte de nuestra meta es ayudar a que nuestras contrapartes desarrollen culturas institucionales profesionales en las que la responsabilidad sea una norma. Hacemos esto mediante compromisos de varios años durante los cuales trabajamos mano a mano con nuestras contrapartes. <br />Reconocemos en alto grado la importancia que tienen otros grupos de interés en las finanzas públicas sanas – parlamentos, ciudadanos, grupos de la sociedad civil, los medios, los centros académicos – y fomentar la significativa interacción entre los grupos y el gobierno. No infrecuentemente, prestamos asistencia técnica a comités parlamentarios responsables del presupuesto y las finanzas. Creemos firmemente que una interacción bien informada entre el poder ejecutivo y el poder parlamentario del gobierno es algo que contribuye al interés común. Apoyamos proyectos que hacen que el presupuesto sea más transparente y más comprensible por el público. En nuestro trabajo con los bancos centrales y con instituciones especializadas como ser las unidades de inteligencia financiera, apoyamos proyectos que fortalecen la capacidad de instituciones financieras privadas a desempeñar su propio papel en el fortalecimiento del sector financiero. <br />En mis viajes, además de reunirme con ministros de finanzas del Departamento del Tesoro y colaboradores del banco central, generalmente me reúno con grupos del sector privado, con grupos de expertos, los medios, el parlamento y las instituciones académicas. Es aleccionador, y con frecuencia esclarecedor el escuchar y conocer las diferentes perspectivas sobre cómo se administran las finanzas públicas. El tema más común, sin importar con qué grupo se esté hablando, es “Ellos no comprenden”. La descripción del ministerio de finanzas sobre los comités parlamentarios relacionados es “Ellos no comprenden”. La descripción del sector privado sobre el sector público es “Ellos no comprenden”. La perspectiva de los grupos de la sociedad civil con respecto tanto del sector público como del privado es: “Ellos no comprenden”. <br />Algunas veces la frase “Ellos no comprenden” realmente quiere decir “Ellos no están de acuerdo conmigo”. Hasta cierto grado, eso es normal cuando se está tratando con temas difíciles y complejos sobre los cuales las personas pueden discrepar. Pero también creo que el potencial para la discrepancia no razonada es mayor cuando la capacidad entre los diferentes interesado es muy distinta. Como lo establecen nuestros materiales de la conferencia: “Los gobiernos deben esforzarse por escuchar la voz de varios grupos de interés en las finanzas públicas, aun cuando los mensajes no sean consistentes, y el lograr una verdadera responsabilidad es un acto de equilibrio entre los interesados”. El realizar ese acto de equilibrio de buena manera, se facilita cuando existe un campo de acción relativamente nivelado de información y entendimiento entre los grupos de interesados. Aún habrá discrepancias, pero serán más sobre la sustancia de los verdaderos temas y consecuencias, y menos sobre las falsas suposiciones y entendimientos incompletos. <br />Conclusión<br />A tiempo de concluir, me gustaría proponer algunas preguntas sobre las cuales me gustaría recibir sus puntos de vista. <br />Primero, ¿Está usted de acuerdo que la capacidad en una dimensión importante de la responsabilidad? ¿Existe algo en el concepto de “capacidad de la responsabilidad”? <br />Segundo, ¿Cree usted que la meta de dirigir mayor ayuda a través de los sistemas gubernamentales avanzaría mediante la participación proactiva de los gobiernos receptores de la ayuda en evaluaciones de sus sistemas de gerencia financiera pública por terceros? ¿Deberían dichas evaluaciones enfocarse fundamentalmente en los controles internos, como lo he sugerido, o en otros temas? ¿Cómo podrían ser usados los resultados de dichas evaluaciones? <br />Tercero, ¿Qué papel podría desempeñar el ICGFM en un proceso así? <br />Plantilla Conceptual para la Auditoría de los Controles Internos <br />Áreas Administrativas :Principios de ControlRevisión y Monitoreo Supervisión y Control Segregación de funcionesAutorización y Aprobación Salvaguardas Físicas Sistema de Contabilidad Sistema del Presupuesto Activos Fijos Almacenes Salarios Adquisiciones Cajeros e ingresos Tecnología Informática <br />Para cada área administrativa, existe un número de principios específicos que la auditoria tomaría en consideración. Algunos ejemplos de estos principios incluyen los siguientes: <br />Sistemas Contables y Presupuestarios <br />El personal de contabilidad, no debería estar involucrado en otras tareas relacionadas con las finanzas <br />Los procedimientos de balance y de conciliación se realizan con la finalidad de asegurar que las transacciones se encuentran correctamente registradas y procesadas; y que existe concordancia entre el libro mayor y los libros auxiliares. <br />Activos Fijos<br />Los registros de activos fijos deben contener descripciones de identificación, el administrador responsable del presupuesto, valor, la fecha de la compra y expectativa de vida útil. <br />Se debe realizar revisiones físicas periódicas comparándolas con los registros.<br />Almacenes <br />Se debe mantener registros completes de almacenes de: órdenes, recibos, emisiones, devoluciones y mandamientos. <br />Se debe realizar revisiones físicas periódicas comparándolas con los registros, por personas distintas del encargado de almacenes.<br />Salarios<br />El control debe ser ejercido por personas designadas sobre el número de empleados, sus niveles, sus funciones, horas de trabajo, etc. <br />De tiempo en tiempo se debe obtener una verificación independiente sobre la existencia de los tenedores de los pagos. <br />Adquisiciones (Órdenes para las Adquisiciones de Bienes y Pago de Facturas) <br />Solamente funcionarios autorizados pueden emitir órdenes de compra de bienes y las órdenes de material de escritorio deben ser controladas. <br />Los procedimientos de pago deban prever revisiones de: cantidades entregadas, calidad, entrega de servicios, órdenes de repuestos, pagos duplicados, descuentos. <br />Cajeros e Ingresos <br />Dos personas deben encontrarse presentes cuando el puesto se abre y se recibe y registra dinero en efectivo. <br />Todo el dinero en efectivo que se paga debe ser autorizado por otra persona que no sea el cajero y debe llevar la firma de esa persona. <br />Tecnología de la Información (uso de ordenadores en la contabilidad y la presupuestación) <br />Los sistemas de seguridad física deben cubrir la instalación segura de las computadoras, almacenamiento separado de los archivos de respaldo, y la capacitación del personal. <br />Los sistemas operativos deben registrar todas las transacciones por usuario y terminal y deben prevenir la destrucción maliciosa, accidental o el mal uso de la información. <br />