Icefi el problema de los fideicomisos públicos, una reflexión a favor de la transparencia

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  • 1. El problema de losfideicomisos públicosUna reflexión a favor de latransparenciaRicardo Barrientos4 de abril de 2013
  • 2. Contenido1. Fideicomisos: fuente de opacidad2. Importancia de los fideicomisos públicos3. El caso de Covial4. El caso de Fonapaz… y Fonapaz “reloaded”5. Rutas para una solución del problema6. Conclusiones y recomendaciones
  • 3. 1. Fideicomisos: fuentede opacidad
  • 4. 10 Desafíos para transparentar los fideicomisos1. Figura del Derecho Privado (Código de Comercio),aplicado a la gestión pública2. Rendición de cuentas y acceso a la informaciónlimitado3. Alcance limitado de la fiscalización:– Fiduciarios (privados)– Municipalidades (autónomas)– ONG (terceros contratos por fideicomisos): costosexcesivos por comisiones en cascada
  • 5. 10 Desafíos para transparentar los fideicomisos4. Gobernabilidad de los fideicomisos– Definición clara y general de los órganos de decisión– Actualmente existe dispersión: comités técnicos, juntaso consejos de administración, comités definanciamiento, etc.– Definición de los niveles de responsabilidad en lasdecisiones sobre uso y destino de fondos públicos– Equilibrar la responsabilidad y rendición de cuentas defuncionarios públicos y representantes del sectorprivado– Claridad en obligaciones, responsabilidades ysanciones
  • 6. 10 Desafíos para transparentar los fideicomisos5. Facilidad para adquirir:– Al margen de la Ley de Contrataciones del Estado– Compromisos de gasto sin crédito presupuestario (“deudaflotante”)6. Normativa existente, dispersa (decretos, AG, AM, resolucionesmunicipales, etc.), insuficiente y de vigencia acotada:– Inexistencia de ley especifica– Normativa en leyes temporales: normas complementarias deejecución presupuestaria.7. Competencias institucionales sin definición clara:– Por ejemplo diferencias en el número de fideicomisos bajosupervisión por instituciones distintas– MINFIN, CGC y SIB
  • 7. 10 Desafíos para transparentar los fideicomisos8. Canales para la manipulación del gasto público con finespolítico partidarios– Facilidad y discrecionalidad para adquisiciones facilidadpara pago de favores o financiamiento electoral– Los casos de Fonapaz y Covial9. Vía para gasto e inversiones de mala calidad:– Los controles de calidad para los contratos suscritos porfideicomisos son más relajados que los suscritos por direccionesgenerales o ministerios10. Arreglos institucionales complejos: el caso de los fideicomisosde segundo piso– Se diluye la responsabilidad y la cuentadancia
  • 8. 2. Importancia de losfideicomisos públicos
  • 9. *: presupuesto vigente al 3 de abril de 2013.Fuente: elaboración propia usando datos del SICOIN/MinFinUna situación extraña: caída en el gastoejecutado por los fideicomisos públicos…4,099.55,078.83,442.51,937.41,433.801,0002,0003,0004,0005,0002009 2010 2011 2012 2013*MillonesdeQGasto Público Ejecutado por Fideicomisos- Millones de quetzales de cada año -
  • 10. *: presupuesto vigente al 3 de abril de 2013.Fuente: elaboración propia usando datos del SICOIN/MinFinUna situación extraña: caída en el gastoejecutado por los fideicomisos públicos…1.31.50.90.50.30.00.40.81.21.62009 2010 2011 2012 2013*%delPIBGasto Público Ejecutado por Fideicomisos- Porcentajes del PIB -
  • 11. *: presupuesto vigente al 3 de abril de 2013.Fuente: elaboración propia usando datos del SICOIN/MinFinUna situación extraña: caída en el gastoejecutado por los fideicomisos públicos…9.410.56.43.52.10246810122009 2010 2011 2012 2013*%delGastoTotalGasto Público Ejecutado por Fideicomisos- Porcentajes del Gasto Total -
  • 12. ¿Cómo se explicaesta caída?
  • 13. Estructura del Gasto Ejecutado porFideicomisos en 2010Plamar0%Fonacyt0%Fonagro0%Fonacon0%Foss5%Fonades5%Fodigua0%Covial34%ExPac2%Foguavi8%Fonapaz24%Mifapro22%
  • 14. Estructura del Gasto Ejecutado porFideicomisos en 2012Mifapro1%Fonapaz15%Foguavi13%ExPac0%Covial4%Fodigua1%Fonades26%Foss39%Fonacon0%Fonagro0%
  • 15. Cambios en los tres fideicomisos que ejecutaronmás gasto en 2010• La creación del Ministerio de Desarrollo Social:– El fideicomiso “Mi Familia Progresa” dejó de ejecutar– En 2012 tuvo asignación de Q 989 millones, peroejecutó solamente Q 25 millones• La Unidad de Conservación Vial (Covial)– Está dejando de ejecutar vía el fideicomiso– Y ahora realiza mayoritariamente ejecución directa• Subejecución en Fonapaz– También está dejando de ejecutar vía el fideicomiso, ymás por ejecución directa
  • 16. *: presupuesto vigente al 3 de abril de 2013.Fuente: elaboración propia usando datos del SICOIN/MinFin820.61,064.4731.01,551.6315.604008001,2001,6002009 2010 2011 2012 2013*MillonesdeQ- Millones de quetzales de cada año -Gasto ejecutado por los fideicomisos públicos,excluyendo a Mifapro, Covial y Fonapaz
  • 17. *: presupuesto vigente al 3 de abril de 2013.Fuente: elaboración propia usando datos del SICOIN/MinFinGasto ejecutado por los fideicomisos públicos,excluyendo a Mifapro, Covial y Fonapaz0.30.30.20.40.10.00.10.20.30.42009 2010 2011 2012 2013*%delPIB- Porcentajes del PIB -
  • 18. *: presupuesto vigente al 3 de abril de 2013.Fuente: elaboración propia usando datos del SICOIN/MinFin1.92.21.42.80.501122332009 2010 2011 2012 2013*%delGastoTotal- Porcentajes del Gasto Total -Gasto ejecutado por los fideicomisos públicos,excluyendo a Mifapro, Covial y Fonapaz
  • 19. 3. El caso de Covial
  • 20. *: presupuesto vigente al 3 de abril de 2013.Fuente: elaboración propia usando datos del SICOIN/MinFinGasto Ejecutado por Covial 2009 - 20101,646 1,6781,4168071462 761696914603006009001,2001,5001,8002009 2010 2011 2012 2013*MillonesdeQFideicomiso Fuera del fideicomiso- Millones de quetzales de cada año -1,707 1,7541,4321,048860
  • 21. • En 2010 modificación del AG 736-98 y escritura constitutiva delfideicomiso de COVIAL:– Facultado sólo para tareas de mantenimiento y conservaciónvial, no construcción de obra nueva– Retornó a su propósito original– Reducción en las asignaciones• Una fracción creciente de la asignación presupuestaria al Fondode Conservación Vial se ha venido ejecutando fuera delfideicomiso:– 4% en 2009, 4% en 2010, 1% en 2011, 92% en 2012 y sepresupuestó 17% para 2013• Problemas para regularizar anticiposGasto Ejecutado por Covial 2009 - 2013
  • 22. • Conflicto de intereses, tanto en gasto ejecutado dentroo fuera del fideicomiso:¿Mejora real o espejismo?Consejo Consultivo(Fondo Covial)• CIV (preside)• Mineco• DGC• CoordinadoraNacional deTransporte• CGC• Camagro• Director CovialComité Técnico(Fideicomiso Covial)• CIV (preside)• Mineco• DGC• Director Covial• Coordinadora Nacionalde Transporte• CGC• Camagro• DG Transporte• CIG• Fiduciario
  • 23. • Conflicto de intereses, tanto en gasto ejecutado dentroo fuera del fideicomiso:¿Mejora real o espejismo?Consejo Consultivo(Fondo Covial)• CIV (preside)• Mineco• DGC• CoordinadoraNacional deTransporte• CGC• Camagro• Director CovialComité Técnico(Fideicomiso Covial)• CIV (preside)• Mineco• DGC• Director Covial• Coordinadora Nacionalde Transporte• CGC• Camagro• DG Transporte• CIG• Fiduciario
  • 24. • Al incrementarse el gasto del Fondo Covial ejecutadofuera del fideicomiso:– Ya no aplican los controles especiales que sediseñaron para los fideicomisos– Las adquisiciones deberían quedar sujetas a la Ley deContrataciones del Estado– ¿Se está haciendo?– La auditoría interna y la CGC estarían en plenacapacidad de supervisar y auditar– Una situación que estas entidades están conociendo porprimera vez en 2013 (dada la forma en que se ejecutó en2012)¿Mejora real o espejismo?
  • 25. 4. El caso de Fonapaz… yFonapaz “reloaded”
  • 26. *: presupuesto vigente al 3 de abril de 2013.Fuente: elaboración propia usando datos del SICOIN/MinFinGasto Ejecutado por Fonapaz 2009 - 20108471,22940928140504912613526402004006008001,0001,2002009 2010 2011 2012 2013*MillonesdeQFideicomiso Fuera del fideicomiso- Millones de quetzales de cada año -8471,278535417669
  • 27. • Luego del máximo de 2010, se redujeron las asignaciones aFonapaz• Una fracción creciente de la asignación presupuestaria se havenido ejecutando fuera del fideicomiso:– 24% en 2011, 32% en 2012 y se presupuestó 40% para 2013• Subejecución:– En 2012 cerró con presupuesto vigente de Q 427 millones, peroejecutó sólo Q 281 millones• Problemas para regularizar anticipos• Entonces, ¿por qué crearon otro fideicomiso para reemplazarlo?– En todo caso, cada vez más el Fonapaz estaba ejecutando fueradel fideicomisoGasto Ejecutado por Fonapaz 2009 - 2013
  • 28. • Enero de 2013: el presidente anunció la liquidación de Fonapaz– El 25 de enero se conformó la comisión liquidadora• Facultades de la Comisión Liquidadora (AG 36-2013)– Determinar las operaciones y compromisos financieros pendientes– Verificar el inventario de bienes muebles e inmuebles, y otrosactivos– Trasladar los programas y proyectos u otra actividad de Fonapaz– ¿A dónde? No fue decisión de la comisión liquidadora– Ordenar pagos a cargo de las asignaciones presupuestarias– Extender finiquitos– Cobro acreedurías y otros derechos de Fonapaz– Contratar auditorías, externas o privadasLa liquidación de Fonapaz: un paso en ladirección correcta
  • 29. • Al final de febrero, el presidente anunció la creación de unnuevo fideicomiso– Pero al día siguiente se desdijo, indicando que el temaestaría “bajo análisis”• El martes 19 de marzo se publicó el AG 129-2013, con el cualse creó el Fondo de Desarrollo Social, adscrito al Ministerio deDesarrollo Social– Objeto: administrar los bienes, derechos y obligacionestrasladados por el Fonapaz, además de ejecutar programasy proyectos relacionados con el desarrollo social– Además, constituyó el nuevo fideicomiso “Fideicomiso deDesarrollo Social”, que actuará como instrumentofinancieroFondo de Desarrollo Social (FDS) oFonapaz “Reloaded”
  • 30. • Cambio importante en el comité técnicoFDS: Fonapaz “Reloaded” o corregido yaumentadoComité TécnicoFonapaz• Director EjecutivoFonapaz (preside)• MinFin• Segeplan• Secretariodesignado por elDirector de Fonapaz(con voz pero sinvoto)Comité TécnicoFDS• Presidente de laRepública• Vicepresidenta de laRepública• Ministra deDesarrollo Social• Banco Fiduciario(con voz pero sinvoto)
  • 31. • Cambio importante en el comité técnicoFDS: Fonapaz “Reloaded” o corregido yaumentadoComité TécnicoFonapaz• Director EjecutivoFonapaz (preside)• MinFin• Segeplan• Secretariodesignado por elDirector de Fonapaz(con voz pero sinvoto)Comité TécnicoFDS• Presidente de laRepública• Vicepresidenta de laRepública• Ministra deDesarrollo Social• Banco Fiduciario(con voz pero sinvoto)
  • 32. • Graves riesgos de la integración del ComitéTécnico del Fideicomiso de Desarrollo Social:– De nuevo, politización de un fondo socialimportante– Centralización peligrosa:–Antes: los delegados departamentales de Fonapaz» Influencia política partidaria, Codedes, diputacionesdistritales, municipalidades, gobernaciones, etc.–Ahora: centralización en la presidencia y lavicepresidenciaFDS: Fonapaz “Reloaded” o corregido yaumentado
  • 33. • Graves riesgos de la integración del Comité Técnico delFideicomiso de Desarrollo Social:– Posibilidad de gasto a discreción del presidente o lavicepresidenta:– Los 10 desafíos para transparentar los fideicomisos, ahora en lapresidencia y vicepresidencia– Muy malas experiencias en Centroamérica (ESV): gastosconfidenciales y discrecionales de los presidentes, ejecutados enfideicomiso– ¿Volveremos a los gastos confidenciales que logramoseliminar con la reforma constitucional de 1993?FDS: Fonapaz “Reloaded” o corregido yaumentado
  • 34. 5. Rutas hacia una solucióndel problema
  • 35. • Es la opción resultante de no hacer nada– Es decir, continuar con el problema• Pero también es la ruta que ahora sigue elgobierno– En marzo de 2012 el Ejecutivo propusolegislación para regular los fideicomisos–Iniciativa 4462– Pero sigue sin aprobar ni impulso político• En cambio, está liquidando Fonapaz, pero loreemplazó con el FDSOpción 1 (inaceptable): que losfideicomisos continúen como están
  • 36. • Algunas iniciativas de ley presentadas hasta ahora– 3443 (2006): diputada Nineth Montenegro– Reformas a la Ley de Contrataciones del Estado– Conoció la Comisión de Finanzas Públicas y Moneda– 3455 (2006): diputados Arístides Crespo, LuisFernando Pérez y Carlos Bautista– Conoció la Comisión de Finanzas Públicas y Moneda– 4058 (2009): diputados Jorge Barrios Falla, JaimeMartínez y Virna López– Tiene Dictamen Favorable de la Comisión de Probidad (2009)Opción 2: regularlos con legislación nueva
  • 37. • Algunas iniciativas de ley presentadas hastaahora– 4068 (2009): diputada Nineth Monetengro–Conocieron las Comisiones de Economía yComercio Exterior, y de Finanzas Públicas yMoneda– 4094 (2009): diputada Rosa María de Frade–Conoce la Comisión de Finanzas Públicas y Moneda– 4456 (2012): diputados Carlos Fión, OscarChinchilla y otros–Conoció la comisión de Finanzas Públicas y MonedaOpción 2: regularlos con legislación nueva
  • 38. • Algunas iniciativas de ley presentadas hastaahora– 4462 (2012): Organismo Ejecutivo–Conocieron las comisiones:» Extraordinaria de Apoyo a la Recaudación Tributaria» Legislación y Puntos Constitucionales–Dictamen favorable: Comisión Extraordinaria deApoyo a la Recaudación Tributaria» Actualmente esta comisión está revisando eldictamenOpción 2: regularlos con legislación nueva
  • 39. • Opción apoyada por la Contraloría General de cuentas– Eliminación inmediata, y oposición a aprobar una leyde fideicomisos públicos• Algunas iniciativas de ley presentadas hasta ahora– 4452 (2012): Roberto Villate y Edgar Ajcip– Conocieron las comisiones:» Extraordinaria Nacional por la Transparencia» Legislación y Puntos Constitucionales– Propone prohibición total a las instituciones públicas delEstado, entidades descentralizadas y autónomas usarfideicomisos de cualquier naturaleza (y ONG)Opción 3: eliminarlos
  • 40. • Algunas iniciativas de ley presentadas hasta ahora– 4461 (2012): Organismo Ejecutivo (originalmente noincluyó el tema de fideicomisos)– Conocieron las comisiones:» Extraordinaria Nacional por la Transparencia» Legislación y Puntos Constitucionales» Probidad– Dictamen favorable con modificaciones de la ComisiónNacional Extraordinaria por la Transparencia» El tema de fideicomisos aparece solamente en el dictamen,dentro de las reformas a la Ley Orgánica del Presupuesto» Se propone regularlos y en algunos casos la eliminación gradual(4 años)Opción 3: eliminarlos
  • 41. • Una vez más, dejar los fideicomisos públicos comoestán no es una opción aceptable• Eliminación total e inmediata– Implica dificultades operativas– Liquidar fideicomisos toma tiempo y puede ser unproceso oneroso– Enfrenta resistencia en centros de investigación ypolíticos• Eliminación gradual– Iniciativa 4461: su aprobación enfrenta resistencia enel Congreso¿Qué camino seguir?
  • 42. • Regulación estricta– Técnicamente compleja: la intención de la iniciativa4462– Con algunas experiencias exitosas en otros países– Legislación probada e institucionalidad fuerte: ¿viable paraGuatemala?• Eliminación parcial y regulación estricta:– Sólo fideicomisos de crédito: Fontierra, Mipyme,caficultores– No fideicomisos de gasto: Fonapaz, Mifapro, Covial¿Qué camino seguir?
  • 43. • La solución al problema de los fideicomisos públicosse enmarca en la dificultad del esfuerzo real por latransparencia– Un tema lleno de discursos y promesas– Pero con oposición férrea a la hora de tomar acciones– ¿Es más difícil aprobar leyes de transparencia que unareforma tributaria?• Las iniciativas de ley, tanto para regular como paraeliminar sufren bloqueo en el Congreso– El tema de fideicomisos prácticamente tiene frenada laaprobación de la iniciativa 4461¿Y la viabilidad política?
  • 44. 6. Conclusiones yrecomendaciones
  • 45. Conclusiones y Recomendaciones• Los fideicomisos públicos constituyen un problema– El Icefi identifica por lo menos 10 de desafíos paratransparentarlos• La opacidad y la corrupción en los fideicomisos mina laconfianza ciudadana en sus autoridades• Uno de los problemas más graves– Personas que no son funcionarios o servidores públicos (i.e. sinresponsabilidad ni cuentadancia), participan en decisiones sobreel uso y destino de los fondos públicos• Además, existe un grave conflicto de intereses: contratistasdecidiendo sobre contratos con el Estado
  • 46. Conclusiones y Recomendaciones• El gasto público en fideicomisos se ha reducidosustancialmente– En 2012 el gasto ejecutado por fideicomisos fue 72%menor al ejecutado en 2010• Covial y Fonapaz estan ejecutando fuera de susfideicomisos– ¿Es este gasto fuera de fideicomiso transparente y decalidad?– Un nuevo desafío para las auditorías internas y laCGC…• La liquidación de Fonapaz es un paso en la direccióncorrecta
  • 47. Conclusiones y Recomendaciones• Sin embargo, la creación del FDS es un enormeretroceso:– Puede resultar una estructura peor de lo que fueFonapaz– La integración de su comité técnico da lugar a lamanipulación política:– Es un grave riesgo para volver a los gastosconfidenciales de la presidencia» Algo que habíamos logrado suprimir en 1993• El gobierno debe dar marcha atrás en la creación deeste FDS– Es un acuerdo gubernativo, una decisión presidencial
  • 48. Conclusiones y Recomendaciones• Aprobar nueva legislación es un paso adelanteindispensable para cualquier solución:– Eliminarlos sería una solución tajante y definitiva– Pero con dificultades operativas y posiblemente políticamenteinviable– Regularlos es una solución que enfrenta seriosdesafíos técnicos– ¡Y que también parece políticamente inviable en el Congresohoy!
  • 49. Conclusiones y Recomendaciones• Para acordar una solución aceptable para elproblema de los fideicomisos públicos serequiere– Un ejercicio político y técnico serio,especialmente en el Congreso–¡Pero no dejarlos como están!–¡No más bloqueo parlamentario y tácticas dilatoriaspara la agenda legislativa de transparencia fiscal!• Y muy importante: se requiere ciudadanía activay que demande transparencia en este importantetema
  • 50. ¡Gracias!Más información en:Síganos en:www.icefi.org