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Experiências de planejamento como ferramenta da Governança para o Desenvolvimento Local
 

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    Experiências de planejamento como ferramenta da Governança para o Desenvolvimento Local Experiências de planejamento como ferramenta da Governança para o Desenvolvimento Local Document Transcript

    • EXPERIÊNCIAS DE PLANEJAMENTO COMO FERRAMENTA DA GOVERNANÇA PARA O DESENVOLVIMENTO LOCAL Arturo Jordán1PLANEJAMENTO, GOVERNANÇA E DESENVOLVIMENTO LOCAL: TRÊSTEMAS INTERCONECTADOSNo Brasil observa-se a partir da segunda metade da década de noventa a implementaçãodos chamados programas de desenvolvimento local, abrindo novas perspectivas parainúmeros municípios de pequeno porte, marcados por situações de elevada pobreza ebaixo, ou mesmo quase nulo, dinamismo econômico.Os programas de desenvolvimento local que começaram a serem implementados nesteperíodo não nasceram de decisões no âmbito das políticas públicas, embora alguns delestenham a sua origem em instituições financeiras federais, como os patrocinados peloBanco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social e pelo Banco do Nordeste.Outros resultaram de parcerias entre fundações e institutos do Terceiro Setor e ainda,mais recentemente, observa-se uma iniciativa governamental abrangendo todo o Estadode Santa Catarina, na Região Sul do país.Verificam-se também iniciativas do Governo Federal para redirecionar, integrar emelhorar suas ações em direção ao nível local. Ao mesmo tempo, os enfoquesmicrorregionais e multissetoriais passam a influenciar diversos programas, tanto noâmbito governamental, quanto nas agendas de fundações nacionais e internacionais.Independente da origem, dos atores envolvidos e também da dimensão de cada umdestes programas, destacam-se como traços comuns o enfoque em territórios, e não maisem cidades de forma isolada, e a abordagem crescentemente multissetorial, abrangendoiniciativas no campo dos setores sociais básicos, como saúde, educação e assistênciasocial e, principalmente, estratégias de geração de trabalho e renda a partir daidentificação e o fortalecimento de cadeias produtivas microrregionais. Ganham espaçoneste terreno estratégias de fortalecimento do capital social e de articulação com o poderpúblico municipal, desafiado a desempenhar um novo papel de agente dodesenvolvimento de seu município no contexto de uma microrregião.Contudo, o tema do desenvolvimento local ainda não se tornou parte integrante daspolíticas públicas. No nível federal, há uma experiência bastante recente do Ministériodo Desenvolvimento Agrário. Também o Ministério do Turismo, o Ministério daIntegração Nacional e o Ministério da Pesca e Aquicultura projetam algumas ações naperspectiva do desenvolvimento territorial. Apesar do avanço que isso significa, trata-seainda de experiências isoladas do governo federal, não incorporando outras políticas.1 Arturo Jordán é formado em Ciências Econômicas, Sociologia e Filosofia, com especializações demercado em Planejamento e Avaliação, Desenvolvimento Local / Regional e DesenvolvimentoInstitucional. Associado do IADH GESPAR, Diretor da GP MASTER, Consultor do PNUD, da FundaçãoKELLOGG, da FUNDAJ e de outras Instituições e Entidades. 1
    • Some-se a isto o fato de que as políticas públicas em geral são organizadas de formafragmentada e estanque, dificultando sobremaneira estratégias que apontam para oenfrentamento de questões de um ponto de vista mais integrado, como é o caso dosprogramas de desenvolvimento local. Com isso, o trabalho de articular e influenciarpolíticas públicas torna-se muito mais complexa e, freqüentemente, infrutífera.Por fim, é preciso considerar que a ausência de políticas públicas robustas com enfoqueem desenvolvimento local representa um enorme obstáculo para a sustentabilidadedesses processos, em especial os necessários ganhos de escala. Em um país comdimensão continental como o Brasil e com profundas desigualdades inter e intra-regionais é indispensável contar com modelos de desenvolvimento capazes de atenderàs diferentes microrregiões. Não se trata apenas de avaliar se é possível ampliar aabrangência no lugar onde se realiza, mas de ver as possibilidades de realizar este tipode experiência com níveis de escala superiores, inclusive com perspectiva nacional.Pode-se afirmar que até o momento no Brasil, as experiências de desenvolvimento localnão superaram a fase de projetos demonstrativos, com elevados investimentos eresultados importantes, porém, localizados e sem força para dinamizar o território comoum todo.Por outra parte, na perspectiva do processo democrático de distribuição de poder e naredefinição do Estado e a busca de uma cidadania participativa, conhecer e analisar acultura política da governança e identificar os atores e os processos de tomada dedecisões em uma sociedade democrática torna-se uma necessidade premente.Nesse contexto, o planejamento se oferece como uma ferramenta adequada para facilitara boa governança, em particular em processos de desenvolvimento local / regional que,pela pluralidade de atores, entre outros fatores, exige um conhecimento acurado doterritório e a escolha de uma estratégia a ser aplicada que comporte e aglutine amultiplicidade dos processos e dimensões do desenvolvimento.A estratégia de desenvolvimento local escolhida deve conduzir a uma nova forma degestão público-privada, a partir do local, onde não apenas o poder governamental local,mas diferentes atores desempenham o papel de produtores e articuladores de políticaspúblicas, desde o desenho até a implementação e acompanhamento das ações.Busca-se, em essência, um desenvolvimento integrado e sustentável dos territórios apartir de um novo desenvolvimento institucional, que integre o Estado e a Sociedade nabusca de respostas às necessidades dos cidadãos, que tratem a coisa pública não comoresponsabilidade de um ou de outra, mas como objeto de planejamento e ação conjuntade responsabilidade mútua.A estratégia de desenvolvimento local se completa na consideração do território comoapropriado para o desenvolvimento comunitário e produtivo, de caráter endógeno e emambiências de concertação e de compartilhamento de responsabilidades, que exige odesenvolvimento de novas institucionalidades, onde a mobilização para a organizaçãosocial, a articulação para a gestão participativa, o protagonismo, a endogenia, oempreendedorismo e a identidade cultural sejam permanentemente buscados econcretamente construídos. 2
    • Estes são os elementos básicos que devem ser considerados no planejamento estratégicodos territórios. A clareza destes conceitos e a adequação dos métodos de abordagem doplanejamento à estratégia de intervenção nos territórios se constituirão em referênciasteóricas e metodológicas primordiais para a concepção e montagem de planos quepossam ser implementados com sucesso nos territórios apoiados.O presente trabalho se propõe a contribuir para o debate sobre o planejamento e odesenvolvimento local no Brasil, trazendo experiências de três programas dedesenvolvimento local implementados no Brasil: Banco do Nordeste / PNUD(1993/1999); Programa de Desenvolvimento Local do Banco Nacional deDesenvolvimento Econômico e Social do BNDES (2000/2002); e Projeto Meu Lugar,iniciado em 2003.A IMPORTÂNCIA E O PAPEL DO PLANEJAMENTO... BEM FEITO.Ageu Barros nos recorda algumas das falácias do Planejamento2. Citamos algumas maissignificativas em relação aos temas que estamos tratando aqui.“Plano Estratégico é algo que se faz num hotel”.“Planejar é prever o futuro e isso é impossível”.“Planejamento é nada, Execução é tudo”.“Um bom plano gerará resultados automaticamente”.A respeito dessas falácias e desfazendo os mal entendidos, ele comenta: “OPlanejamento é um processo, não um evento. Não tem hora para começar e certamentenão tem hora para terminar... Por outra parte, o planejamento, na realidade, visa criarvisões e cenários de trabalho com grande probabilidade de ocorrência”.Quanto à importância do Planejamento, insiste em que considerar que o Planejamento énada e a Execução é tudo, seria o mesmo que dizer, no contexto de uma maratona, que acabeça é nada e as pernas são tudo.Ainda, concede que “sem acompanhamento, análise, aprendizado e ajustes, nenhumplano gera resultados”.O conceito de PlanejamentoO Planejamento é um processo contínuo e permanente de pensamento sobre o futuro,desenvolvido para estabelecer estados futuros desejados (planejamento dos fins) eavaliar cursos de ação alternativos (planejamento dos meios).A atividade de planejar surge da necessidade de modificar fatos e eventos que não nossatisfazem suficientemente ou nos prejudicam. Os fatos da realidade são, ao mesmotempo, fatos sociais, políticos e econômicos. São eventos complexos que sedesenvolvem na realidade como resultado da atividade humana. A atividade de planejar,portanto, visa modificar os fatos, intervir nos eventos, para assim satisfazernecessidades e desejos humanos.2 AGEU BARROS, Planejamento Estratégico e Financeiro, Editora Ciência Moderna, São Paulo. 3
    • Mas, por outra parte, nada se faz sem esforço. As noções de satisfação e custo estãointimamente ligadas à transformação dos fatos e eventos. Defrontamo-nos, assim, com anecessidade de optar e, conseqüentemente com a necessidade de planejar para optarmelhor, de modo a que possamos decidir para modificar os fatos e eventos e torná-los,com o menor custo relativo possível (menor dispêndio relativo de recursos), mais aptosa proporcionar benefício (maior satisfação de necessidades e desejos humanos).Os responsáveis pelo planejamento devem levar em consideração: Na elaboração do Plano é necessário buscar alternativas que possibilitem a obtenção de resultados satisfatórios e, dentre elas, optar por aquelas alternativas que melhor compensem o esforço (custo) a ser desenvolvido para a obtenção de tais resultados (melhor relação benefício/custo). Na elaboração do Plano devemos procurar soluções duradouras, percorrendo caminhos consistentes, soluções e caminhos permanentemente revistos e analisados, de modo a não considerar acabado o plano quando impresso e formalizado como produto, mas fazendo do Plano um contínuo processo de mudança e transformação da própria realidade. Na elaboração do Plano, a concepção e estabelecimento do Marco Lógico é o referencial para o planejamento de todas as ações necessárias ao desenvolvimento e implementação do Plano.Estas três considerações contêm, implícita ou explicitamente, a definição (“o que é”) e afinalidade (“para que serve”) do Plano.A Gestão de Mudança PlanejadaBernardo Blejmar3 alerta: “É necessário identificar as distinções entre mudançaespontânea social e organizacional e mudança planejada”.Entendemos que a mudança planejada se caracteriza pela intencionalidade dos atores,pela existência de uma metodologia de intervenção e pela acumulação de poder paraconcretizá-la e sustentá-la.Diante de um diagnóstico de situação, se impõem profundas rupturas macro e microsociais que restituam a equidade e construam cidadania. A tarefa de liderança será,assim, a de promover essas rupturas, essas mudanças.Portanto, esses gerentes sociais e líderes teriam que ser capazes de olhar as organizaçõesatravés de um prisma com múltiplas faces. Serão negociadores capazes de desenharestratégias flexíveis que ao mesmo tempo em que identificam os fatos, podem adaptar-se à mudança. Eles reconhecerão a importância do conhecimento e da informação, mastambém da sensibilidade e do cuidado de si mesmos e de aqueles com quem trabalham.Daí a idéia de metodologias de mudanças que integrem diferentes perspectivas:3 BLEJMAR, Bernardo, Liderazgo y Desarrollo Sustentable, Ed. Manantial, Buenos Aires. 4
    • a) Estruturais: Porque será necessário revisar e mudar organogramas, processos,sistemas.b) Políticas: Verificar e operar sobre grupos de interesse, alianças, parcerias.c) De recursos humanos: Identificando perfis pessoais dos atores, suas competências eâmbitos de atuação.d) Culturais: Apreendendo os valores, crenças e até mitos da organização, dacomunidade.Trata-se de ver na gestão da mudança qual o papel da estratégia, do mapeamento dasituação, da comunicação, das experiências piloto e de outros dispositivos deintervenção de atores.O desenho de uma estratégia implica em escolhas, a saber, a orientação a seguir e odestino a alcançar, um caminho a percorrer dentre os possíveis e, com base nestasdefinições, construir uma agenda de prioridades. Porém não se trata apenas de escolhas;a estratégia implica em renúncias, que abrange destinos que não se buscarão, temas quenão entrarão na agenda e caminhos que não serão percorridos. Sublinhamos este outrolado da escolha, a renúncia, porque se torna relativamente fácil escolher o desejado, masconstitui uma dificuldade organizacional assumir renúncias. A carência da identificaçãoda renúncia às vezes aparece como um obstáculo que retorna na implementação daestratégia.O valor agregado que traz a escolha é a possibilidade de focar, isto é, alinhar toda aenergia e recursos da organização em uma direção acordada entre seus membros, alionde o consenso total não existe, na medida em que negaria o especificamente subjetivodas organizações: a singularidade e diferenças de seus membros. O escolhido e orenunciado sempre são situacionais, isto é, ocorre hoje porque amanhã podem seinverter os termos se a leitura e interpretação do contexto muda.No planejamento estratégico trata-se de revisar os pontos fortes e as fraquezas daorganização e as ameaças e oportunidades do ambiente. È uma experiência de forteparticipação do conjunto.O planejamento operativo “desce” ao concreto, balizado na visão que estabelece oplanejamento estratégico.Assim, trata-se de provocar uma atitude de mudança, conhecer e discutir umametodologia de planejamento estratégico e fornecer técnicas e ferramentas para a suaimplementação.EXPERIÊNCIAS RECENTES DE DESENVOLVIMENTO LOCAL NO BRASIL EINSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTOO autor destas linhas e vários dos atuais consultores e associados do Instituto deDesenvolvimento Humano – IADH se envolveram em várias experiências deDesenvolvimento Local, em que a contribuição do planejamento como processo, seusprodutos e os instrumentos utilizados permitiram excelentes avanços e resultados naestratégia de desenvolvimento de territórios. 5
    • O foco destas considerações se centra em um conjunto de três programas de desenvolvimento local, em que, como foi dito, gestores e consultores do IADH se envolveram no passado recente:  Projeto Banco do Nordeste / PNUD, desenvolvido de 1993 a 1999, em 50 áreas, totalizando 204 municípios da Região Nordeste do Brasil;  Programa de Desenvolvimento Local do BNDES, de 2000 a 2003, em 17 territórios, envolvendo 61 municípios, das regiões Norte, Nordeste e Sul do Brasil;  Projeto Meu Lugar, do Governo do Estado de Santa Catarina, iniciado em 2003, envolvendo todas as 30 regiões do Estado e seus 293 municípios. O Quadro a seguir permite visualizar as principais características das experiências selecionadas. EXPERIÊNCIAS SELECIONADAS DE DESENVOLVIMENTO LOCAL NO BRASIL PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS EXPERIÊNCIAS PERÍODO ÁREA DE PRINCIPAIS ASPECTOS ABRANGÊNCIA FINANCIADORES METODOLÓGICOS 50 Áreas - CapacitaçãoBANCO DO 1993/1999 204 Municípios BANCO DO - Crédito FinanceiroNORDESTE / PNUD Nordeste do Brasil NORDESTE - Metodologia para População: 12 Milhões Gestão Participativa 17 Territórios - CapacitaçãoBNDES / PNUD 2000/2003 61 Municípios BNDES - Metodologia para Brasil Gestão Participativa População: 04 Milhões - Projetos ProdutivosMEU LUGAR As 30 Regiões de SC - Planejamento RegionalSANTA CATARINA 2003/Atual 293 Municípios ESTADO DE Participativo População: 5,6 Milhões SANTA - Gestão Regional CATARINA Participativa Projeto Banco do Nordeste / PNUD Em 1993, por iniciativa do Banco do Nordeste na busca de descentralizar e democratizar sua ação creditícia surge o Projeto de Cooperação Banco do Nordeste / PNUD, inicialmente focado na capacitação de organizações de pequenos produtores no meio rural. No contexto da realidade do Nordeste do Brasil, de grande exclusão social aliada a políticas públicas clientelistas e compensatórias, houve a necessidade de se desenvolver métodos e processos inovadores que contemplassem as várias dimensões do desenvolvimento no âmbito local, com ênfase no capital humano e social e como forma de gerar novas relações entre o Estado e a Sociedade. A sistematização paulatina 6
    • desses métodos e processos pedagógicos, a partir de avaliações permanentes dosresultados e dificuldades enfrentadas, deu origem à Metodologia GESPAR – GestãoParticipativa para o Desenvolvimento Local, que tem como eixo a capacitação deagentes produtivos (desenvolvimento produtivo), de prefeituras e órgãos de apoio aodesenvolvimento (desenvolvimento institucional) e de comunidades locais(desenvolvimento comunitário), buscando a articulação / parceria com instituiçõesgovernamentais e privadas para construção do desenvolvimento com equidade4.O Projeto trabalhou em 50 áreas (contemplando 204 municípios) do Nordeste do Brasil.No período 1993 a 1999, os componentes principais das suas ações foram:  Promover a gestão participativa e o desenvolvimento empresarial dasOrganizações de produtores rurais e urbanos, assim como contribuir na formação dospequenos empreendedores do setor informal da economia, através de ações decapacitação conduzidas pelo Projeto e em parceria com Instituições e Entidades deapoio na Região.  Apoiar o desenvolvimento local em áreas e municípios selecionados, com açõesde capacitação destinadas a facilitar os processos de planejamento integrado e gestão dodesenvolvimento sustentável dessas comunidades.  Contribuir para o fortalecimento da ação de capacitação do Banco do Nordeste,mediante a transferência de processos metodológicos, assessoria à definição deestratégias de atuação e ao desenvolvimento de mecanismos de avaliação das ações.Na experiência do Projeto Banco do Nordeste / PNUD dois instrumentos deplanejamento da Metodologia GESPAR foram destaque no apoio gerencial àsorganizações de produtores e nos processos de desenvolvimento local: O ProjetoConceitual e o Plano de Ação Imediata. O Projeto ConceitualA gênese ou origem de qualquer empreendimento está alicerçada na existência de três pressupostos: a) Disponibilidade de alguns recursos, tais como bens de capital, dinheiro, know-how (conhecimentos tecnológicos), capacitação, ou então conhecimento de quem os possui. b) Pré-disposição para o risco: pretende-se empatar tempo e recursos na expectativa de obter benefícios adicionais compensatórios do custo. c) Ideia do que se pretende fazer, para quê, por quê , como, quando..., mesmo que esta idéia não tenha ainda os contornos definidos nem estejam explicitados todos os seus componentes.É nesta ideia ainda vaga, nebulosa, informe, que está contida a semente do futuro Projeto que levará àimplementação do empreendimento.Assim, é de vital importância para o futuro desenvolvimento do Projeto explicitar, trabalhar e formalizara ideia inicial, analisando-a de todos os ângulos possíveis, não para amarrá-la e contê-la no seudesabrochar, mas para dirigi-la com segurança e objetividade para a sua futura realização.O instrumento que nos permite destrinchar e enriquecer a ideia inicial do futuro empreendimento é o4 A Metodologia GESPAR recebeu, em 1998, como projeto inovador de combate à pobreza, o prêmio doPrograma Gestão Pública e Cidadania, uma parceria da Fundação Ford, Fundação Getúlio Vargas de SãoPaulo e BNDES. 7
    • PROJETO CONCEITUAL.O Projeto Conceitual é, assim, o ponto de partida da elaboração de Projetos, tanto como instrumentoquanto como primeiro produto do processo planejador de empreendimentos.Como instrumento, o Projeto Conceitual, com suas perguntas e respostas, é a ferramenta que força, abre,ajusta a ideia ao seu ambiente, questiona preliminarmente a sua viabilidade e instrumentaliza osprocessos para o seu desenvolvimento.Como produto primeiro, o Projeto Conceitual é o insumo básico para a elaboração dos estudos deviabilidade e dos projetos físicos que permitirão o avanço do Projeto em direção a sua implantação.A metodologia empregada no Projeto Conceitual consiste em levantar um conjunto de questões,consideradas clássicas e de bom senso, a respeito da ideia inicial do empreendimento cogitado.As Perguntas do Projeto ConceitualO quê? / Para quê? / Por quê? / Como? / Quando? / Onde? / Quem? / Quanto? / Com que meios? / Comque resultados?Na aplicação inicial destas questões, não há necessidade de manter a sequência de perguntas, exigindorespostas caprichadas e completas. Pelo contrário, é conveniente deixar-se levar por uma espécie de“tempestade cerebral”, Isto é, responder abertamente na ordem em que surgirem as respostas e do modocomo estas sejam explicitadas.Posteriormente, sim, convirá “arrumar a casa”, exigindo uma melhor explicitação e complemento nasrespostas inicialmente dadas.A fase do Projeto Conceitual é basicamente criativa e, nas questões que exigem informações, o nível deconhecimento é o disponível pela experiência acumulada pelos participantes da sua construção. OProjeto Conceitual busca respostas imediatas e objetos de formulação posterior, deixando para osestudos de viabilidade e para os projetos básicos e executivos as respostas elaboradas.Questões e RespostasAs Respostas às Questões do Projeto Conceitual, depois de elaboradas, corresponderão a tópicos básicosdos Projetos de Viabilidade e Executivo, conforme pode ser visualizado no Quadro Abaixo: QUESTÕES RESPOSTAS O quê? Caracterização Para quê? Objetivos Por quê? Justificativas Como? Processos e Modos Quando? Prazo e Cronograma Onde? Localização Quem? Agentes Quanto? Metas Com que meios? Recursos Com que resultados? Pré-Avaliação Plano de Ação Imediata – PAIConsiste em estabelecer um conjunto integrado de Atividades programadas de curto prazo e destinadas aviabilizar futuras ações. 8
    • “Quem sabe faz a hora, não espera acontecer...” (Geraldo Vandré)O Plano de Ação Imediata também se serve de algumas das questões do Projeto Conceitual, mas,diferentemente deste, busca definir ações de curto prazo, mesmo que algumas delas possam ter umaperspectiva de médio e longo prazo. AÇÃO OBJETIVO JUSTIFICATIVA PROCEDIMENTOS RECURSOS PRAZO RESPONSÁVEL (O QUÊ) (PARA QUÊ) (POR QUÊ) (COMO) (COM QUE (QUANDO) (QUEM) MEIOS)1.2.3.4.5.6.7.8.9.O Projeto Conceitual e o Plano de Ação Imediata foram ferramentas de sumaimportância na construção de projetos das organizações de produtores e de municípiosiniciando processos de desenvolvimento local, quando ainda não se dispunha de umapraxe testada e confirmada do “modus faciendi” junto a esses públicos.O Programa de Desenvolvimento Local do BNDESO BNDES, no âmbito da sua Área de Desenvolvimento Social, criou no ano 2000 oPrograma de Desenvolvimento Local, com o objetivo de formular e executar ações que,levando em conta as vocações locais, permitissem a construção ou recuperação dodinamismo econômico em microrregiões empobrecidas no país, em especial nasRegiões Norte e Nordeste do Brasil. Para isto, disponibilizou recursos não-reembolsáveis, provenientes do Fundo Social, para as atividades relativas aos processosde mobilização, capacitação e identificação de oportunidades de investimentos eformulação de projetos produtivos nestas microrregiões. Tais projetos, segundo estePrograma, poderiam vir a ser beneficiados com os serviços de créditos disponíveis noBNDES.A estratégia adotada pelo BNDES para a execução deste Programa foi a de realizarparcerias com instituições especializadas que utilizassem diferentes metodologias. Aprimeira parceria foi estabelecida, no âmbito da cooperação técnica com o PNUD, coma equipe responsável pela Metodologia GESPAR, construída a partir da experiênciacom o Banco do Nordeste. A equipe responsável pelo assim chamado Projeto BNDES /PNUD elaborou diversos documentos com o objetivo de difundir os conceitos da 9
    • Metodologia GESPAR, formando multiplicadores nas diversas microrregiões, tendo emvista dar suporte aos processos de desenvolvimento local.Este trabalho teve início em meados de 2000, envolvendo 18 microrregiões, com 57municípios, com um total de 1 milhão de habitantes, de 9 estados do país. Além daformação do capital humano e capital social, foi dada especial ênfase ao fomento deatividades econômicas, terreno com poucos resultados alcançados na experiênciaanterior do Banco do Nordeste / PNUD.A Matriz de Marco Lógico foi ferramenta relevante tanto na concepção e construção doProjeto de Desenvolvimento Local do BNDES como na formulação dos Projetosapoiados nos vários territórios do país. Matriz de Marco LógicoO Marco Lógico do Projeto é um conjunto de elementos inter-relacionados que devem ser concebidos deforma sistêmica, de modo a servir de referência de todas as ações do Projeto. A sua formulação permitirátambém o monitoramento, a avaliação e o re-direcionamento do Projeto.Os elementos do Marco Lógico são:O Resumo de Objetivos:Fim: Formulação do objetivo geral de desenvolvimento ao qual o Projeto contribuirá;Propósito: Objetivo ou objetivos concretos do Projeto;Componentes: Conjunto de resultados produzidos pelo Projeto; eAtividades: Tarefas que devem ser realizadas para produzir os componentes ou resultados do Projeto.Os Indicadores, conforme o caso:Sinalizam o impacto que o Projeto terá em relação ao objetivo de desenvolvimento;Medem os resultados derivados da execução do Projeto;Medem o estado de execução de cada um dos componentes do Projeto; eMedem o esforço/custo e o tempo de execução para cada componente do Projeto.Os Meios de Verificação:São fontes de informação que podem ser utilizadas para verificar o alcance do objetivo dedesenvolvimento e a contribuição do Projeto, se os objetivos concretos do Projeto estão sendoalcançados, se os resultados têm sido produzidos e se o orçamento foi aplicado conforme programado eem tempo hábil.Os Pressupostos Externos:São condições ou circunstâncias externas necessárias para assegurar que o Projeto contribuasignificativamente ao objetivo de desenvolvimento e para que os componentes possam ser completados ealcancem o propósito do Projeto.Um formato simples de uma Matriz de Marco Lógico é o apresentado a seguir: RESUMO DE INDICADORES MEIOS DE PRESSUPOSTOS OBJETIVOS VERIFICAÇÃO EXTERNOS 10
    • FIM Sinalizam o impacto Fontes de informação Condições ouFormulação do objetivo que o Projeto terá em que podem ser circunstâncias necessáriasgeral de relação ao objetivo de utilizadas para para assegurar adesenvolvimento ao qual desenvolvimento verificar o alcance do continuidade dos benefícioso Projeto contribuirá objetivo de gerados pelo Projeto desenvolvimento e a contribuição do ProjetoPROPÓSITO Medem os resultados Fontes que podem ser Condições ouObjetivo ou objetivos derivados da consultadas para circunstâncias necessáriasconcretos do Projeto execução do Projeto verificar se os para assegurar que o objetivos concretos do Projeto contribua Projeto estão sendo significativamente ao alcançados objetivo de desenvolvimentoCOMPONENTES São descrições breves Fontes de informação Condições ouConjunto de resultados e claras que medem o para verificar se os circunstâncias necessáriasproduzidos pelo Projeto estado de execução de resultados têm sido para que os componentes cada um dos produzidos alcancem o propósito do componentes do Projeto ProjetoATIVIDADES Orçamento e Informação para Condições ouTarefas que devem ser horizonte temporal verificar se o circunstâncias necessáriasrealizadas para produzir para cada orçamento foi para completar osos componentes ou componente do aplicado conforme componentes do Projetoresultados do Projeto Projeto programado e em tempo hábil.Mais sobre Indicadores:Os Indicadores são padrões fixados para o controle, avaliação e acompanhamento dos processos eprodutos / resultados obtidos na execução do planejado; eles permitem monitorar a eficiência, eficácia eefetividade das ações desenvolvidas em consonância com o alcance dos objetivos propostos.Assim, os Indicadores são definidos e construídos para medir:O Impacto do Projeto:O impacto do Projeto é a contribuição aos Objetivos finalísticos de desenvolvimento, agregandoelementos que reforçam a efetividade e sustentabilidade da comunidade, instituição e/ou organizaçãobeneficiada pelo Projeto.(Exemplo no futebol: A vitória neste jogo contribui e reforça a possibilidade de que o time se classifiquepara a próxima fase do campeonato, e até possa ser campeão...).A Eficácia do Projeto:A eficácia do Projeto se mede pelos produtos concretos e/ou resultados quantitativos e qualitativosobtidos com a execução do Projeto. A avaliação considera a adequação dos propósitos e metasinicialmente estabelecidos com os produtos/resultados obtidos e, ainda, confirmando ou não oatendimento das necessidades originais dos beneficiários do Projeto.(Exemplo no futebol: Fazer gol, defender um pênalti, ganhar o jogo, empatar fora de casa com um dosbons times do campeonato...).A Eficiência do Projeto: 11
    • Refere-se aos modos, processos, métodos, técnicas, procedimentos, atividades, tarefas, meios, insumos,recursos utilizados no Projeto. A avaliação considera a eficiência do Projeto analisando “como” oProjeto foi desenvolvido, considerando a qualidade, o custo/esforço de realização, o tempodisponibilizado e sua compatibilidade com os produtos/resultados obtidos.(Exemplo no futebol: Jogar bem o jogo, com qualidade e entrosamento entre as linhas...).Os indicadores (os bons indicadores) apresentam algumas características que os tornam adequados aoque o planejador se propõe quando os constrói:Indicam:É a função própria do indicador. Se não indica alguma coisa em relação aos interesses dos planejadoresnão tem utilidade. Por outro lado o indicador não atribui causas e circunstâncias nem altera os processose resultados; essas serão tarefas dos avaliadores e gestores que, alertados pela sinalização do indicador,deverão procurar as razões e justificativas para o comportamento das variáveis em jogo e tomar decisõese providências que alterem a situação apresentada.Comparam:- No Tempo (Marco Zero / Marco Atual);- O Planejado / O Realizado;- No Espaço e/ou com Grupos de Controle; e- Qualidades.Fixos:Uma vez estabelecido, deverei aplicar o mesmo indicador para medir ao longo do tempo o fenômeno ouvariável que me proponho; a alteração do indicador em novas medições não me permitirá estabeleceruma comparação válida entre os vários momentos ou marcos monitorados.“Quanti-Quali”:Os Indicadores podem ser quantitativos e qualitativos. Os primeiros expressam com maior ênfase amedição através de números absolutos e/ou relativos, enquanto os segundos estabelecem graus e escalasde medição (por exemplo, o “Número de participantes num Programa de Capacitação” é um indicadorquantitativo, enquanto o “Índice de Desenvolvimento Humano” de um país é um indicador qualitativo).Contudo, há uma qualidade presente em qualquer indicador quantitativo e também há a possibilidade deestabelecer medições quantitativas num indicador qualitativo. Assim, posso agregar qualidade aoprimeiro indicador do exemplo acima se considero o número de participantes capacitados; por sua vez, oIDH pode ser expresso através de números, como 0,450 para um país e 0,900 para outro, nãosignificando que o desenvolvimento humano do segundo seja o dobro do primeiro.Conclui-se que é importante construir e selecionar indicadores “quanti-quali” que manifestem as suasmedições permitindo comparações em escala numérica ou de grau e que agreguem qualidade maiscondizente com os objetivos e resultados esperados.Claros na sua formulação:Em perspectivas de ampliação da participação no planejamento e na gestão de determinado Projeto, aformulação clara dos Indicadores facilita o envolvimento de todos os participantes, que compreendem oque se espera deles e da organização a que pertencem ao permitir identificar como será medida aeficiência, a eficácia e a efetividade do Projeto.Poucos:O excesso de Indicadores para medir o desempenho de um Projeto ou de uma Organização dificulta acompreensão do que é relevante e dispersa os esforços de seu alcance, além de complicar, encarecer eengessar o Sistema de CAA.Contextualizados:Cada Projeto e cada organização são únicos e diferentes dos outros. Por conseqüência, os Indicadoressão próprios para cada ente a ser avaliado e não devem ser copiados ou transladados de outros projetosou organizações sem critério.Indicadores contextualizados são indicadores que refletem as características do contexto em que são 12
    • aplicados, mesmo que os objetivos finalísticos e alguns resultados esperados possam ser comuns a váriosprojetos. Daí que o avaliador não deverá julgar superficialmente expressões do indicador à primeira vistafavoráveis ou desfavoráveis sem considerar o contexto em que acontecem e os objetivos concretos doProjeto. Os indicadores se constroem a partir de determinado Marco Lógico, com seus objetivos epressupostos externos próprios.Há várias classificações de tipos de Indicadores, além da distinção entre quantitativos e qualitativos.Uma classificação compatível com a construção e seleção de Indicadores, a partir de uma Matriz deMarco Lógico, é a que distingue:Indicadores de Impacto:- de Contribuição ao Fim- de Execução do Projeto (Propósito)Indicadores de Execução:- de Eficácia- de EficiênciaNo formato de Marco Lógico acima apresentado os Indicadores formulados seriam alocados conformeexplicitado a seguir: RESUMO DE OBJETIVOS INDICADORES MEIOS DE PRESSUPOSTOS VERIFICAÇÃO EXTERNOSFIM INDICADORES DE IMPACTO DE CONTRIBUIÇÃOPROPÓSITO INDICADORES DE IMPACTO DE EXECUÇÃOCOMPONENTES INDICADORES DE EFICÁCIAATIVIDADES INDICADORES DE EFICIÊNCIAFinalmente, também são várias as formas de expressão de Indicadores:Em valores absolutos (Ex. Nº de participantes capacitados)Em valores relativos (Ex. % de participantes capacitados em relação ao total de participantes)Como produto/resultado: (Ex. Plano de Capacitação elaborado)Taxa (Ex. Taxa de Eficácia da Capacitação)Índice, geralmente englobando vários indicadores (Ex. IDH, que se constrói a partir de outrosindicadores e variáveis: PIB per capita, longevidade e educação).Coeficiente, que relaciona variáveis de conjuntos disjuntos (Ex. Coeficientes de Eficiência daCapacitação: Custo por aluno, Nº de Alunos x Professor, etc.)A Matriz de Marco Lógico orientou desde o começo todas as ações planejadas nasorganizações e territórios apoiados, servindo de base para o monitoramento dessas açõese avaliação dos processos e resultados obtidos.O Projeto Meu LugarO Projeto Meu Lugar, fruto da cooperação técnica entre o PNUD e o Governo doEstado de Santa Catarina, foi concebido a partir da necessidade de dotar a política deregionalização administrativa e descentralização do processo de desenvolvimento - quevem sendo implementada desde janeiro de 2003 pelo governo catarinense - de 13
    • tecnologias e estratégias administrativas adequadas para promoção do desenvolvimentoterritorial catarinense.O Projeto definiu como ação prioritária a elaboração de planos de desenvolvimento,construídos a partir da concertação dos interesses locais, para os diversos níveisterritoriais existentes no Estado. Desta forma, foram implementadas ações visandoconstruir planos de desenvolvimento para cada uma das 30 regiões catarinenses eprojetos que viabilizassem a implementação desses planos.Esperavam-se como resultados: a) O fortalecimento das identidades locais, destacando o sentido de pertencimento e o sentido da mudança dos atores sociais das regiões apoiadas. b) A formação de capital humano, como principal ativo em um processo de desenvolvimento local e sustentável. c) A organização e gestão social, transformando os talentos humanos e potências locais em capital social. d) A cultura tradicional de planejamento do desenvolvimento transformada, pelo envolvimento dos atores e agentes locais na construção e elaboração dos planos e projetos dos seus territórios.O Plano de Desenvolvimento Regional, elaborado de modo participativo pelos atoresrelevantes de cada uma das 30 regiões do estado de Santa Catarina ainda é definidor dasações implementadas e serve de referência para os novos cenários que se buscaconstruir nas regiões do estado. Plano de Desenvolvimento RegionalCom a governança do território estabelecida, o Conselho de Desenvolvimento Regional (ou equivalente)terá a incumbência de preparar, acompanhar e avaliar o Plano de Desenvolvimento Regional.O Plano deverá conter, como mínimo:  A descrição da visão estratégica do território, incluindo os cenários futuros desejáveis;  Os objetivos e sua justificativa a partir da análise situacional;  As metas específicas a serem alcançadas;  As ações concretas para serem atingidos objetivos e metas;  A estratégia de implementação das ações;  Os procedimentos de controle, monitoramento e avaliação do Plano.Um Roteiro recomendado do Plano de Desenvolvimento Local poderá ser:APRESENTAÇÃO1. CONTEXTUALIZAÇÃO(Deve conter também o Histórico)2. JUSTIFICATIVA(Com base na Situação Atual, incluindo elementos de Estudos Básicos do território, Diagnóstico ePrognóstico)3. MARCO LÓGICO 14
    • (Objetivos Gerais e Específicos / Metas / Produtos / Resultados Esperados)4. ESTRATÉGIA DE DESENVOLVIMENTO(Estratégias/Linhas de Ação)5. PROGRAMAS E PROJETOS(Incluir Atividades e Cronograma)6. ARRANJO INSTITUCIONAL(Incluir parcerias, convênios previstos, etc.)7. INVESTIMENTO E FINANCIAMENTO(Incluir Quadro de Usos e Fontes, explicitando os Recursos necessários e as Fontes de financiamento)8. VIABILIDADE E IMPACTO DO PLANO(Trazer indicadores quantitativos e qualitativos de viabilidade econômico-financeira, social, ambiental etécnica, encerrando com os Beneficiários e o Impacto de Contribuição ao Objetivo Geral e de Execuçãodo Plano, conforme Objetivos Específicos).ANEXOSObs. O Documento principal deverá ser enxuto, colocando em Anexo Tabelas, Quadros, informações deDiagnóstico, detalhamentos, estudos de mercado mais pormenorizados, documentação jurídica, etc.O Plano de Desenvolvimento Regional cumpriu um papel não apenas no planejamentode modo participativo das ações a serem realizadas nas regiões, mas especialmente namobilização e visão de território ampliado de atores que ainda visualizavam apenas “seupróprio quintal” (seu negócio, organização ou município).O PLANEJAMENTO COMO UM MECANISMO FACILITADOR DAGOVERNANÇAÀ luz das experiências vividas nos programas referidos podemos detectar algunsmecanismos facilitadores do estabelecimento de processos e estruturas de governançanos territórios.São alguns:  A Formação de Lideranças. Mesmo sendo a partir de diferentes metodologias e abordagens, é necessário atuar diretamente na formação de agentes de desenvolvimento endógenos comprometidos com a causa do desenvolvimento do território. São novos atores, que devem interagir e pressionar em diversas instâncias ao poder público local com agendas coletivas, e que também devem participar na nova governança que surge.  A Comunidade de Aprendizagem. Outra iniciativa que contribui bastante para criar ambientes favoráveis à articulação e concertação de diversos atores é a de estimular uma Comunidade de Aprendizagem. Esta estratégia consiste em fortalecer a relação de apoio mútuo, solidária, colaborativa e cooperativa entre instituições, projetos e pessoas através de três fatores fundamentais: a prática dos projetos; a construção de teorias sobre a ação dos projetos; e o 15
    • fortalecimento das capacidades das pessoas, das organizações, das empresas e os empreendedores e dos movimentos sociais para enfrentar seus desafios.  A Articulação, o estabelecimento de Alianças interinstitucionais e a Nova Governança. As novas institucionalidades criadas, assim como as alianças interinstitucionais, têm um papel fundamental nos processos de desenvolvimento local. No Projeto Meu Lugar a descentralização administrativa e a integração do Governo do Estado de Santa Catarina em 30 Secretarias Regionais possibilitaram a criação de diversas novas ações no Estado. A constituição dos Conselhos de Desenvolvimento Regional, com a participação de representantes da pluralidade de atores dos territórios regionais, permitiu discutir e elaborar os Planos de Desenvolvimento em cada região, assim como as inversões prioritárias que o Governo estadual deveria realizar.  A influência em Políticas Públicas. Uma estratégia potente no trabalho com políticas públicas se refere à ocupação pela sociedade civil, e em particular pelas empresas e empreendedores, de diversos espaços de representação. Com as possibilidades legais e institucionais abertas pela Constituição Brasileira de 1988, a utilização dos Conselhos das diversas áreas e nos diferentes níveis de governos, assim como a atuação em fóruns de articulação política da sociedade civil, vem sendo um caminho importante na promoção da participação ativa de atores sociais nas instâncias decisórias a respeito da política pública, democratizando a tomada de decisão sobre a vida coletiva.  A Comunicação. A construção de alianças e parcerias - e a manutenção dessas relações - passa pela credibilidade que as organizações participantes conseguem conquistar nos locais onde agem. Neste contexto ganham especial relevância ferramentas de comunicação que funcionam como instrumentos de expressão de transparência y “accountability”. Por exemplo, a publicação de relatórios que contenham declarações financeiras de forma clara e que explicitem os processos de governança. Também é importante manter canais de comunicação abertos com a sociedade, parceiros e inversores e financiadores.Dentre os mecanismos facilitadores do estabelecimento de processos e estruturas degovernança nos territórios, precisamos destacar o que é foco deste artigo: OPlanejamento Conjunto.O Planejamento do Desenvolvimento Local deve ser entendido como um processo deprogramação e tomada de decisão sobre ações que constroem o processo dedesenvolvimento local, com envolvimento de atores sociais e segmentos representativosda sociedade local. A proposta é a de assegurar participação aos atores em todas asfases – análise da realidade, definição de prioridades, execução, monitoramento eavaliação das ações. E também de garantir representatividade social – respeitar,exprimir a diversidade local e valorizar a organização social.O Planejamento Participativo se orienta para a construção de um projeto coletivo e acriação de capacidade local que enfrente os desafios contemporâneos e proposições demudança. É a forma de capacitar a comunidade, estimulando a aprendizagem contínua ecriando espaços institucionais de negociação e construção de interesses coletivos. 16
    • Tanto no Projeto Meu Lugar como nos territórios dos projetos apoiados pelo Banco doNordeste e pelo BNDES em cooperação com o PNUD, o planejamento participativo foifundamental para a mobilização dos atores sociais e para desenvolver a visão de futuronas comunidades e organizações de produtores.As experiências comentadas são experiências que se diferenciam bastante, basicamentepela origem dos recursos e pela liderança dos processos. Não obstante essas diferenças,os desafios de articulação, concertação e governança são comuns a todos e implicam emmudanças de paradigmas na forma como o setor público se organiza, e também nomodo de trabalho das organizações produtivas e comunitárias. Com efeito, se trata demudar a forma estanque e fragmentada como os governos trabalham, a partir deinstâncias setoriais, para uma nova forma que sustente estratégias marcadamentemultidisciplinares. Além disso, ainda no plano governamental, existe a necessidade dearticulação dos três entes governamentais – União, Estados e Municípios – tendo emvista a estrutura federativa do País.O relacionamento do Estado com as empresas e a sociedade civil em geral é outroterreno a ser desbravado, onde prevalecem as alianças muito mais operativas do queestratégicas. É necessário vencer os preconceitos de ambos os lados e também que asempresas e organizações sociais criem um ambiente de colaboração entre elas.Enfrentar esse conjunto de desafios não é tarefa fácil. Toda e qualquer agenda dearticulação implica necessariamente em mudar uma cultura histórica no terreno dasinversões públicas e também de atuação da sociedade civil. Mais do que isso, implicaem aprender a trabalhar de forma coletiva e aproveitar as oportunidades que surgem nomeio das estratégias de gerenciamento dos conflitos.Vale a pena apontar, no meio dos processos de planejamento realizados e dos resultadospositivos alcançados, a fragilidade das experiências (em princípio potentes einovadoras) que, mantendo-se centradas e dependentes dos promotores (governoestadual e bancos, no caso), não resistiram aos processos de mudanças políticas eadministrativas das estruturas gestoras. Se a sociedade civil, e em particular as empresase os empreendedores, tivessem um papel protagonista mais forte no processo, comcerteza teriam lutado e contribuiriam para sua continuidade, apesar das mudanças eperipécias na gestão dos promotores originais.BIBLIOGRAFIAALMEIDA, P. R. - Os doze trabalhos da boa governança, Revista Espaço AcadêmicoNº 34, março / 2004.ARBÓS, X. & GINER, S. – La Gobernabilidad – Ciudadanía y Democracia en laencrucijada mundial, Madrid: Siglo XXI España Editores, 1996.BARQUERO, A. V. – Desarrollo, Redes, Innovación, Ed. Pirámide, Madrid, 1999.BARROS, A. - Planejamento Estratégico e Financeiro, Editora Ciência Moderna,São Paulo. 17
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