關鍵字~行政(影印版)

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關鍵字~行政(影印版)

  1. 1. 試說明民主行政的特色、實踐與行政裁量權的倫理原則 擬答: 『民主行政』是公共行政的核心價值,其內涵在於:公平正義、善盡主權受託者的 職責、行政機關回應人民需求、執行正當程序、避免濫權。 (一)、民主行政之特色 【善盡主權受託者的職責】 1. 公共利益的代言人(representation of public interest):公務人員於執行 職務、行使公權力時,應表現對公共利益的責任感 【回應人民需求-消極、積極】 2. 超越黨派(beyond syndication):民主行政之精神在於體現公共利益,故 必須跳脫黨派 3. 代表性(representativeress):公務人員的組成要能反映社會人口的組成 特色,以公平反應各階段的需求。 【執行正當程序】 4. 參與性(participation):政府政策應該讓各地區、各利害關係人參與其中 程序,增加找出解決方案的可能性,更可增加民眾的認同感及順服度 5. 開放性(openness):政府應將相關資訊加以開放,使人民得以順利獲取 以做成相關決定。 【避免濫權】
  2. 2. 6. 嚴防專業主義(professionalism)對民主原則的傷害:行政問題日漸複雜, 越需專家加以解決之,然而,專家也常自恃甚高,只考慮專業技術層面, 而忽略民眾真正的需要。 (二)、民主行政在實踐上的表現 民主行政在實踐上表現在下列各方面: 【內部管理】 1. 人事制度面:在人員的甄補與任用上,採更寬廣的分類和給薪級距,並依 市場行情和績效敘薪。人員的升遷與解僱應基於表現而非年資。 2. 預算制度面:採取「支出控制預算」,授權各機關以達成目標為重,亦即任 務導向的預算。 【外部互動】 3. 加強與民眾互動:政府應改進溝通的方式與技巧,爭取民眾支持、闡釋重要 政策。 4. 社區導向的行政:政府擔任導航者,負責凝聚社區資源,提供支持與協助, 並將部分控制權、所有權交回社區。 5. 民營化的推動:將無須由執行或民間有能力執行的服務,交付民間來執行。 6. 全面品質管理:其核心價值在於以顧客為導向、重視全員的參與及教育訓練, 並以不斷追求組織改善為目標。
  3. 3. (三)、華偉克的行政裁量倫理原則 在論述行政裁量的倫理時,華偉克(D. P. Warwick)認為一個健全行政裁量發 展應考量以下幾個倫理原則:真誠(veracity);公共取向(public orientation);尊重程序(procedural respect);反省性選擇(reflective choice);手段的限制(restraint on means)。 【原則】 1. 就真誠言:行政人員在執行職務、行使公權力時,應善意地表達真相,使民 眾確實明白行政機關的行政行為。在此前提之下,行政人員至少須做到以下 三點: A. 避免說謊; B. 向上級主管提供相當可信的訊息; C. 尊重他人的觀點 D. 對自身看法的懷疑和挑戰。 2. 就公共取向言:他指的是公共利益的實現。公共利益應該超越個人利益、組 織利益,成為道德模糊判斷的基準。 【實際運作】 3. 就程序的尊重言:一方面,行政人員遵守法規和程序,依法辦事,乃是應
  4. 4. 盡的本分。但另一方面,行政人員若太過固守程序規則,往往以遵守法規為 目的,而忘卻法規背後的真正目的,形成目標錯置的現象。 4. 就反省性選擇言:雖然行政人員的決策行為不可避免地受到環境壓力與個 人能力等的限制,但他仍有許多空間可作深入地反省思考。首先,深入瞭解 政策所要處理問題;其次,明確地詮釋所要提升或保護的價值,而不是與 民眾產生代溝。 5. 就手段的限制言:任何手段的使用,除了會達成預期的目標外,總會附帶 一些反作用或反功能,尤其是手段的不當使用經常會破壞法律的規定、違反 人權、形成管制不公、產生身體、精神或社會的傷害、以及帶來民眾對政府的 不信任等。 因此,行政機關於執行時應考慮到手段的必要性,也就是手段是否能有效 達 成目標;也考慮到手段的適當性,也就是以最少損害來達成目的,行政機 關 不能恣意、濫權。 何謂『行政責任』?試說明其內涵。
  5. 5. 擬答: (一)、行政責任之定義 行政責任是由依法行政、效率、道德所組成的倫理行為。 1. 依法行政:指忠誠的遵循法律及長官的指示 2. 效率:遵循經濟效率的準則 3. 道德:堅持道德標準,避免不倫理的行為發生。 其目的在於使科層體制成為更具人性化、負責任的治理機構,以符合民主政治的 要求。 (二)、行政責任的內涵 1. 強化外部控制 A. 政治責任:為傳統政治、行政二分的延伸,是指在政治的適當控制之 下,行政應以客觀、科學、中立、效率的方式忠實執行政策。相關配合之 條件如下: 【上對下的設計】 a. 權責明確劃分 b. 嚴格層級服從 c. 有限控制幅度 d. 正式紀律體系
  6. 6. 【對下屬的要求-內在、外在】 a. 鼓勵部屬對組織及組織長官產生認同 b. 重視財務與員工績效的考核 【外來力量的監督】 a. 國會的監督 b. 預算的控制 B. 專業責任:為黑堡宣言所主張,即在憲法與法律的合法限制之下,行 政人員行使裁量權應秉持專業知識及道德良知,創造並維護公共利益, 有效實現公共目的。黑堡宣言的主張敘述如下: a. 公共組織應成為實踐公共利益的寶庫 b. 公共組織的權威來自於實踐公共利益 c. 公共行政人應成為憲政秩序的詮釋者與參與者 d. 公共行政人應成為有自我意識的主權受託者 2. 強化內部控制 A. 個人責任:是公務員意志的表示及行動,重在個人的內在看法和負責 的行動,因此,當有一位責任感的公務員不慎違法失職,其慚愧之意 乃來自於內心的自我責備,而這種負責任的內心感受,學者稱為『受煎
  7. 7. 熬的靈魂』。其實踐方法如下 : a. 自我反省的能力:當人有了自我反省的能力之後,才能瞭解自我 內心世界。 b. 藉著交互主觀:是指藉著與他人的互動,交流內心的想法,淬練 自身的價值觀 行政責任的確保途徑有那些?試分類列舉說明其內涵。 一、內部正式確保途徑 1. 行政控制:行政控制是確保行政責任的最強法制方法,它有多重現方式: 古典責任動線,決策程序,幕僚機關,機關協調,上級監督。 2. 調查委員會:當某政府組織的運作出現重大缺失或意外時,行政首長得聘 請產官學界聲望人士組成調查委員會,徹底了解病因,並提出改進建議, 供政府參採,俾記取前車之鑑,提昇行政績效。 3. 人事、主計、政風之雙重隸屬監督體制:我國中央至地方行政機關的人事、主 計、政風三個機關,一方面隸屬於上級人事、主計、政風主管機關(最高主管 機關分別為行政院人事行政局、行政院主計處、法務部);另方面又隸屬於 所在的行政機關,形成所謂的「雙重隸屬監督」體制,意指人事、經費、品行 等管理在我國行政生態上,是值為特定的組織設計,行政系統內部雙重監
  8. 8. 督較能確保責任,達到控制目的。 二、內部非正式確保途徑 1. 代表性科層體制:代表性科層體制:(Representative bureaucracy)是指行 政機關的人力組或結構應該具備社會人口的組合特性。所以負責政策規劃與 執行的行政政官員(政務官與事務官)的人力組合應兼具社會上各種人口 特性(但絕非機械式按人口團體的組成比率配置行政官員),方得以反映 出社會多元性的思維和偏好,行政權力的運作始與民主價值有所實質性相 稱,否則政策過程會有不公平或偏袒的現象。 2. 專業倫理:現代社會中,行政事業與裁員權的擴張已是必然趨勢,藉由三 政人員的各式專業組織與倫理規範,在憲法和法律的合理限制下,積極地 造福民眾,實現公共利益。大力主張內控型行政責任的學者費德瑞區指出倫 理內涵的典則化或法典化(rofessionalcodes),是確保專業責任的進一步工 作,俾使相關從業人員有較明確的倫理方向可資遵循。 3. 弊端揭發:弊端揭發(Whistle-Blowing)是指公務員把機關的違法失職情事 釋放消息讓外界知悉,並以媒體為常見的外露對象,其次為議會、檢調(政 風)或上級機關,而做上行為的人稱作「弊端揭發人」(Whistle-Blowing)。
  9. 9. 三、外部正式確保途徑 1. 議會控制:議會對行政部門掌握了立法、撥款、調查、質詢及限制等權力,故 如果行政部門有不法、不當或越軌情事,議會有權加以評批,要求改正。 2. 司法控制:法院也是監督控制行政運作的一項力量,惟居於不告不理的被 動地位。如果行政部門有違法亂紀的情事,法院可經由判決,採取制裁行動, 使行政權受到憲法及法律的約束。 3. 行政監察員:行政監察員(Ombudsman)是歐美國家地方政府常設的行政監 控機制,最早見諸於一九O九年的北歐瑞典,美國到了一九七O年代開始 設立。其主要能在於接受民眾陳若訴怨,並調查不當或不公情事。瑞典的行 政監察員尚可要求行政機關採行改正措施,但美國地方政府的是類監察員 則無此項權力。 4. 選舉是人民主權的最後課責手段,但卻是一項相當緩慢的方法。透過選舉的 定期舉行,人民以投票在行政部門產生各級政府領導人在中央為總統及行 政院院長,在地方為省(市)長及縣(市)長,在立法部門產生各級會議 民意代表,從而決定了主要執政者及政策取向。 四、外部非正式確保途徑
  10. 10. 1. 公民參與:公民參與行政權力的表現方式很多,諸如:透過利益團體對政 府機關的施壓活動(進行宣傳、協助競選、草擬法案、進行遊說、請願活動、集 會遊行等),或自行個人進行陳情、請願、抗議、示威、遊行,或參與志工、義 工活動,或接受民意調查表達對政府的支持或不滿。 2. 傳播媒體:媒體以資訊供應者、資訊轉換者、資訊詮釋者的立場,除做為民 意的表達者、民意形塑者的功能外,更可做為政府施政及官員作為的監督者; 有效監督政府重大施政措施,減少弊端發生,如有弊端,媒體揭發違法失 職情事,往往效果極大。故而媒體又被稱為社會的「第四權」(The fourth estate Orbranch)。 3. 資訊自由:政府機關的資訊若自用不開放外界知道,外部的正式及非正式 監督控制管道,恐根本發揮不了作用,此正式極權或共產國家管控媒體並 嚴管機密的關鍵理由。美國聯邦政府在一九六六年公布「資訊自由法」 (Freedom of information act),規定除涉及國家安全、商業機密、個人隱私 者外,政府機關應將其他資訊迅速地讓任何想得到的民眾獲得。
  11. 11. 何謂公共利益?其組成要素為何? 【解析】 學者邊垂斯(C.Ventriss)曾說:「行政雖是政府的核心,但公共才是國家的重心」, 就此公共行政的核心為「公共性」,而公共性的核心概念即在於「公共利益」,公 共利益不但是公共政策所要達成或追求的目標之一,也是政策評估的標準之一; 惟「公共利益」常被學者們批評為模糊不清或毫無意義的概念,在現存理論中, 無法為其找到最可靠的指引。對此,以下將嘗試對公共利益的概念,以及實踐的 指標(或組成要素)論述如次。
  12. 12. 一、公共利益的意涵 公共利益的意涵雖隱晦難明,惟學者梅爾(Mayer)曾從政治學、經濟學及社會學 等三個學科界定,並歸納公共利益的意涵及屬性為: (1) 公共利益為整體、不可分割的利益,如政府的存在及公共財的提供; (2) 公共利益為相互依存的利益,如社區安全、健康與衛生,以及人與人互 動所需之保障; (3) 公共利益為具有「公共性」之私人利益,惟此種利益為經政治過程所合 法給予,如為吸引企業家投資給予的減稅、弱勢群體的扶助,以及基於 性別、種族、年齡等個人特質所給予之保障。 二、公共利益的實踐標準(或組成要素) 雖然前述梅爾嘗試對公共利益作一範圍之界定,惟依然模糊難以明確認定,政 府的何種作為是公共利益的實踐。對此,全中燮(J. Jun)提出以下標準(或組成要 素)作為政府對公共利益的實踐: (1) 公民權利(Rights of Citizens):公共政策內容,必須充分考量公民的 各種權利及政策可行性,適度地調和「個別的公民權利」 「整體的社 以及 群利益 。 」
  13. 13. (2) 倫理與道德的標準(Ethical and Moral Standards):公共政策與執行機 關的活動,必須經得起倫理與道德標準的檢驗;這是公共利益的「表面 效度」(Face Validity)。 (3) 民主程序(Democratic Processes):公民對政策的制訂,應有適當的參 與權和發言權,行政機構必須提供「政策對話」 Policy Dialogue)的機 ( 會,儘量尊重各種相關的意見,作決策的基礎。 (4) 專業知識(Professional Knowledge):政策規劃的人員必須秉持專業良 知,針對經手負責的業務事宜,提出專業的推薦意見。 (5) 非預期的後果分析(Unanticipated Consequences):公共政策具有「外 部性」 Externality)因此必須充分推論各種可能產生的後果,並建構有 ( 效指標,俾利評估短期的利弊與長期的得失。 (6) 普遍利益(Common Interest):行政機構所推薦的政策,不應針對少數 特殊利益團體,而應考量廣大社群的集體利益。 (7) 尊重輿論(Public Opinion):行政機構要從公共問題、聽證會,以及傳 播媒體等層面得到政策反饋,充分考慮民意與輿情(Popular Sentiments),不可閉門造車,抱殘守缺。
  14. 14. (8) 充分開放(Openness):在政策形成的過程中,有關協商決策、背景資 料,以及專業意見等,均應由行政機構彙整後公開,以利社會大眾檢 視;不可利用繁複的行政手續、刻意的造假、公文旅行,以及其他手段 加以欺瞞隱匿。 何謂行政中立?身為一民行政人員,為了服膺行政中立,應表現出何種行為? 我國在推動行政中立時,遭遇何種障礙? (一)、行政中立意涵 文官行政中立的意義,指涉政府機關中的公務人員(事務官),在執行職務、行
  15. 15. 使公權力的過程中,應保持中立立場,不受政黨、派系、民意代表、利益團體、上 司等之操縱與關說的影響,並遵循以下三項原則: 1. 依法行政原則(政治責任):即公務人員應依據憲法及法律相關規定,忠 實執行各項政策。 2. 專業倫理原則(專業責任):即公務人員應秉持專業技能及道德良知,處 理各項行政問題。 3. 人民至上原則(個人責任):即公務人員應以全民福祉及國家利益為依歸, 摒除偏私及壓力,切實推動福國利民的行政活動。 (二)、為了服膺行政中立,而應表現出的行為,分下列四點說明:: 1. 就責任言:文官(公務人員)應盡忠職守推動貫徹由政府所制定的政策。即 凡由執政者經合法程序所確立之政策就應盡心盡力使其落實,謀求福國利 民。 2. 就立場言:行政人員(文官)在處理公務上,其立場應超然、客觀、公正, 一視同仁,無所偏愛或偏惡。 3. 就態度言:行政人員在執行法律或政務官所定政策,應採取同一標準,公 平對待任何個人、團體或黨派,而無所倚重倚輕之別。 4. 就角色言:行政人員不介入政治紛爭,只盡心盡力為國為民服務,即本著
  16. 16. 他們所擁有的專門知識、技能與經驗,於政務主管擬訂政策時,提供協助; 於政務主管無政策意見時,依自身之專業意見執行政務並建議因應新發生 問題的政策方案;同時就所主管之業務注意民意而作適當反應。 (三)、我國推動行政中立所遭遇之障礙 1. 公務人員對行政中立的認知與相關法制瞭解之不足 2. 各政黨未能有效遵守或促成行政中立 3. 立法機關仍未完備相關法制,如行政中立法、政治中立法以及配套之陽光法 案等。 4. 政治領袖或政治人物未能以身作則,實行行政中立 試就試知,說明推動我國行政中立制度的途徑。 (一)、政治結構途徑 1. 政黨及政治人物應能尊重行政中立。 2. 政治結構上,政黨與政府組織體系應明確分離,文官不可兼任黨職。 3. 考試權獨立行使,避免外力干預。 4. 司法、檢察及調查機關,應強化對文官、行政中立的管制、監督。 (二)、文官制度途徑
  17. 17. 1. 政府行政人員應明確劃分政務官與事務官,前者由政黨提名,經法定程序 任命或由人民選舉產生,須對民意機關或人民負政治責任,後者則依考試 或其他文官制度任用,向機關首長負行政責任。 2. 政務官的任免,以制定專法規範。 3. 事務官的任免及遷調應本成就或才能取向,不考慮政治或特殊關係。 4. 改善現行任用制度的缺失,參照民主先進國家的文官制度,改善我國現行 文官制度。 5. 配合相關法律之訂定或修訂,訂定明確罰則等。 6. 經由教育與訓練,使行政中立價值及理念、原則、內化到公務人員心中,養 成習慣切實自徹實行。 (三)、行政程序途徑 係指行政機關處理與人民權利義務有關事項之過程及手續,我國已於九○年一月 正式實施行政程序法,可確保行政中立。 (四)、行政倫理途徑 行政中立之推行應以文官有實踐行政中立的意願與價值取向,故須營造行政中 立倫理應強調文官應本道德責任,堅守中立的角色立場,忠於職務、國家、人民 與合法政府公正客觀的態度執行國家法律與政府政策。
  18. 18. 就政府發展趨勢觀之,行政權力有日益擴張的現象。現請就行政權力擴張的原因, 以及吾人對行政權力控制的方法論述之。 (一)、行政權力擴張的原因 1. 自由放任的經濟思想受到批評: A. 西方許多古典經濟學家,如亞當‧史密斯(Adam Smith)、曼徹斯特學 派(Manchester School)等均高唱自由放任的經濟政策口號,認為管 事最少的政府就是最好的政府,要求讓市場上的供需機能,即所謂「看 不見的手」來主宰人民的經濟活動。 B. 但此種自由放任思想,埋下1930 年代美國「經濟大蕭條」的種子。因而 乃有代之而起的「萬能政府」建言之呼聲,要求政府管制若干不合正義 公道的經濟社會現象,並且為人民提供最佳的服務。例如:社會安全制 度的建立、公營事業的大量舉辦、工商管制法規的不斷制定等。 2. 社會與經濟環境變遷的影響:
  19. 19. A. 受到十八世紀後半期產業革命的影響,歐美國家在經濟及社會環境方 面產生劇烈變化,產生了貧富差距及勞資對立的社會現象,為處理這 種現象,勞資雙方均要求政府本其職能,出面干預,以解決歧異。 B. 此外,經濟發達繁榮的結果,使得產業界大規模的合併而形成「托拉斯」 的情況,侵害廣大消費者的權益。加上近來,勞工運動、消費者保護運 動、環境保護運動所衍生的問題層出不窮,使得政府行政部門不得不出 面服務解決,因而行政權力隨之擴張。 3. 立法權分散無力的影響:立法權分散無力的原因是立法機關的成員複雜, 專業知識不足,成員所代表的利益極為分歧,兼以立法權的行使往往顯得 有氣無力,一個法案拖延甚久而最後被擱置的情形屢見不鮮。人民如需政府 給予服務,倒不如向行政部門請求,反而來得迅速有效。此亦為行政權力擴 張的原因。 4. 司法權退卻的影響:司法權退卻的現象主要反映在下列三點: A. 司法無法適應快速變遷的需要。 B. 司法程序僵化複雜,審判曠日費時,人民視訴訟為畏途,因此非不得 已不願到法院,如果可以由行政程序得到救濟的話,反而較便捷,因 而向行政機關請求行政救濟的案件有日益增多的趨勢。
  20. 20. C. 司法以保障私人權益為目的,而行政則以增進公眾利益為前提,故基 本上人民支持與依賴行政部門的程度,遠勝於法院。 (二)、行政權力的控制方式 1. 議會控制:議會是監督控制行政部門的一個重要機制,因為它對行政 部門掌握了立法、調查、質詢及限制等權力,所以如果行政部門有不法、 不當或越軌情事,議會有權加以糾正。不一般而言,議會可利用各種機 會控制或監督行政官員之施政行為,如年度預算審查、法律草案或修正 案的審查、向行政官員質詢、議會各委員會對相關行政部門專業持續加 以查考或對重大問題成立特別調查委員會。 2. 法院控制:在法院控制的原則下,如果行政人員有違法亂紀的事情, 法院可採取制裁行動,因此行政權須受法院的控制。亦即如果人民的權 益受到行政部門違法或不當處理而受損時,可向法院提出告訴。此外, 人民尚可依國家賠償法的規定要求國家公務員對其不當行為所造成的 損失加以賠償。 3. 公民控制:公民控制行政權力的方式有很多,諸如透過利益團體及大 眾輿論的活動:請願、訴願、抗議、示威、遊行等。此外公民更可透過各種 投票選舉的方式,以表達對行政部門作為的支持與否。
  21. 21. 4. 行政自律:然行政部門的公務人員自我警惕規範,避免從事不法或不 當的行為。此種內控的方式,較之外控的方法,要來得好,更能增進公 務人員與社會大眾的良好關係。至於如何達成行政自律的效果,可從幾 方面著手: a. 從教育及訓練著手,以提昇其自律修養。 b. 建立一套公務員的服務道德守則或職業規範,經由人員之間的互 動所形成的團體精神和拘束力,而對公務員產生自律作用。 c. 可藉助主計單位及人事行政單位達到行控制的目的。 5. 民營化:為防止行政權的不斷擴張,將若干行政業務開放民營已成為 八 ○年代後期的潮流,政府除了將公營事業的股權出售給社會大眾外,並 可將某些業務以契約外包、特許、補助及抵用券等方式交由民間承辦, 如此可大量減少政府的負擔,相對行政權力亦得以縮減。 行政授權有何功能?授權者能用的控制方法有那些?試列請說明之。
  22. 22. (一)、行政授權之功能: 1. 減輕主管之工作負擔:藉授權可以減輕機關首長及各級主管的工作負 擔,以節省時間與精力,轉而用於思考及處理更重要的問題,以謀機 關之發展。 2. 培養幹部,儲備人才:授權足以在工作進程中,增加部屬的學識、經驗 及技能,可培養幹部及領導人才。 3. 提高部屬的工作情緒與效率:授權足以改進人事行政加強部屬的責任 心,提高部屬的工作情緒,增進機關效率。 4. 有效運用組織的人力資源:授權可以補救主管自己的缺點,而發揮他 人的專長,並使自己更能發揮自己的專長及專心於自己的專業。 (二)、授權者常用的控制方法授權者經常可用的控制方法,計有: 1. 事前討論:在未開始行動之前,由授權者和其下屬對於將進行的工作 或計畫先行討論,以求雙方能有充分的瞭解。授權者可說明該工作或計 畫的背景或預期成果;同時聽取下屬的意見及建議。授權者亦可籍此機 會表示自己的看法和修正意見。不過,擔任主管者應避免對下屬作過於 詳細之指示,否則有失授權的意義。
  23. 23. 2. 事中不時的討論或檢查:授權者向下屬詢問進度及有無困難及問題, 並加討論,協助解決。 3. 期中報告:在工作進行一半左右,要求下屬提出期中報告,口頭或書 面報告均可,不必拘泥形式,以減少對下屬之干擾。 4. 事後任務完成的報告:呈報執行結果,以便檢討得失,俾作進一步行 動之依據 何謂行政裁量?又行政裁量之行使有那些原則可供參考?請一併說明。 【擬答】: (一)行政裁量意涵 就當代行政而言,行政裁量堪稱是公務行為的「靈魂」,亦即多數行政行為實際 上是由無數的自由裁量權所交織而成: 1. 我國翁岳生教授曾對行政裁量下一定義:「行政裁量乃行政機關在法律明示 或消極的默許範圍內,基於行政目的選擇自己認為正確之行為,而不受法 院審查者 」 。
  24. 24. 2. 美國著名行政法學者戴維斯(K. C. Davis)則認為:「所謂行政裁量乃是公 務人員在其權力的有效範疇下,就作為與不作為的諸種可能途徑上,作一 自由選擇。」此外,戴維斯曾言:「法盡、裁量生 。 」 3. 依英國學者葛利根(Galligan)看法:認為行政裁量權的行使結果,應以 合理性(rationality)、目的性(purposiveness)、道德性(morality)三者 來綜合論述,期透過綜合辯證,達到效率、效能、公平公正的均衡狀態。 4. 英國學者哈羅(Harow)與羅林(Rawling)在『法律與行政』一書提出「紅 燈理論」與「綠燈理論」: A. 「紅燈理論」:不信任行政機關,主張限制行政權,行政不應逾越法律 界限,立法授權上採嚴格審查標準,收縮行政裁量權或擴大司法審查 權,屬消極的機械法治思想。 B. 「綠燈理論」:主張行政機關應有積極的行政權,以創造公眾福祉為行 政目的,在合理司法審查與充分立法授權下,行政機關應有良好解決 問題能力,因此,綠燈理論重視行政機關內控機制、制度有機設計與執 行,屬積極的機動法治思想。 (二)、華偉克的行政裁量倫理觀: 在論述行政裁量的倫理時,華偉克(D. P. Warwick)認為一個健全行政裁量發
  25. 25. 展應考量以下幾個倫理原則: 1. 就公共取向(Public Orientation)言:它指的是公共利益的實現。 2. 就反省性選擇(Reflective Choice)言:行政人員仍有許多空間可作反省 性的選擇。 3. 就真誠(Veracity)言:它指的是行政人員從事公務時應發自內心的誠懇, 至少須做到以下三點:避免說謊;向上級主管提供相當可信的訊息;尊重 他人的觀點和對自身看法的懷疑和挑戰。 4. 就程序的尊重(Procedural Respect)言:探討政治責任的缺失時,曾經 指行政人員若太過拘泥與死守程序規則,往往促成行政官僚的物化人格, 以遵守法規為目的,而忘卻法規背後的真正目的,形成目標錯置的現象。不 過就另一方面而言,行政人員遵守法規和程序,依法辦事,乃是應盡的本 分。 5. 就手段的限制(Restraint on Means)言:任何手段的使用,除了會達成 預期的目標外,總會附帶一些反作用或反功能,因此,先進的民主政治國 家在使用或引進各種行政技術或政策時,無不小心翼翼。
  26. 26. 行政學的目的之一在於提高行政效率,試就技術的、管理的及組織的觀點來說明 效率一詞的意義。 答: 所謂效率(Efficiency)係指運用資源的程度與能力,凡能將組織資源作妥善運 用,就是效率。 效率一詞可由以下三個角度觀察: 1. 技術的或經濟的觀點:凡能以最小的投入獲得最大的產出,就是效率。例如 公共工程可用此項標準來衡量,計算所投入之資源及產出之比例。但效率並 非只問目的不擇手段,真正的效率在於目的與手段的一致,只有使用正當的 手段才能達到正當的目的。 2. 就管理或計劃的觀點來看:由管理與計劃的觀點來看,凡能夠按照組織計劃 完全實現者,就是效率;或者能在既定情勢下作最佳抉擇並及時有效解決問 題者,就是效率。 3. 由組織與系統的觀點來看,組織具有社會責任,因此效率不僅是達成組織的 目標,更須兼顧對社會的貢獻;再者組織能否有效因應外在環境的變化,也 是衡量效率的指標之一。
  27. 27. 綜之,效率的意義絕非節儉或吝嗇,係指當其用、宏其用,效率亦非冷酷無情的 機械觀念,而是利用科學方法,激勵人員潛能。並在既定形勢或條件之下所作的 最佳或最有利的抉擇,包括政治性、行政性及社會性的抉擇在內。 何謂「電子化政府」(Electronic Government)?何謂「行政績效」 (administrative performance)?電子化政府對行政績效具有何種正面與負面的影響 (administrative performance)?請一一回答。 (一)、電子化政府之意義: 電子化政府是指「透過資訊與通訊科技,將政府機關及民眾相連在一起,建立互 動管道,讓政府資訊及服務更加方便,隨時隨地可得;電子化政府是建立於一 個與各界相連的資訊網路,把政府的公務處理及服務作業,從以前的人工作業 轉為網路作業,便利各界在任何時間、任何地點都可以經由網路查詢政府資訊、 以及通訊,並且直接在網路上作業 」 。 (二)、行政績效之意義: 行政績效是指行政效率與行政效能的綜合評量。 A. 效率指產出與投入間的比例情況; B. 效能是指完成目標的程度。
  28. 28. 前者著重「數量」層面,後者著重「品質」層面。 (三)、電子化政府對行政績效之正負面影響: 1. 正面而言 A. 利用科技設備設立「單一服務窗口」,有效增進效率並廣手民意支持 B. 減少資訊不對稱:政府在許多決策過程與施政理念上,常常讓人民覺 得無從瞭解,因而缺乏參與感與信任感,電子化政府能夠使人民與政 府間的資訊更加充分的交流與溝通,則可以提高國人對政治的參與以 及對政府的向心力。 C. 降低交易成本:網路的另一個好處就是能夠減少交易成本。因為電子化 政府若完全成形,則民眾不需事事親自到公家機關洽詢、辦理,而只需 要利用網路來查詢所需的資料,同時民眾也可以利用網路繳稅並給予 公務機關各種建議 2. 負面而言 A. 過度仰賴電腦與科技設備,忘卻人員才是行政組織之主體。 B. 人員流於紙上談兵,以美麗圖表或報表來代替實際運作,形成另一種 「目標錯置 。 」 C. 就資訊面來說,電子化政府理應注重正式的資訊,但實際上的政府運 作卻深深受到非正式資訊的影響,因此,政府決策常受到關說、聽取利
  29. 29. 益團體意見、以及不公開會議等非正式資訊的影響。這樣喜好非正式資 訊的決策方式經常出現在公部門,如此自然使電子化政府的效能大打 折扣。 D. 就技術而言,例如網路頻寬也會限制資訊傳遞的即時性。過程的問題也 值得注意,因為畢竟資訊體系是由人利用資訊技術所設計出來的,而 政府無論內部的文件傳遞或是對民眾的公共服務,其所面對的政府機 關與民眾是相當多樣化,資訊傳遞也是十分龐大的,因此資訊技術的 各種設定不見得能夠完全適合於所有關係人的使用。 E. 目標的問題更是電子化政府效能能否提昇所必須注意的,因為本質上 政府是一非營利性機構,因此缺乏自利的機制,這使得電子化政府意 圖實現政府再造的可能性大大減弱。又公部門的職位流動性與保障性遠 高於私部門,因此即使使用資訊技術,仍可能無法達成效能政府的目 標。 F. 在人員方面,除了公務人員較無誘因努力地使用資訊技術來改善政府 效率之外,公務人員本身對於日新月異的資訊技術是否能即時地擁有 足夠的使用技巧也值得檢討。畢竟許多公務員在進入政府之前,不一定 具備新資訊技術的操作能力,再加上公務人員對於學習新技術可能有
  30. 30. 著強烈的惰性,這可能使得立意甚佳的資訊體系無用武之地。 G. 最後,有關其他的資源方面,最重要的就是財政問題。因為引進新穎的 資訊技術需要大筆的硬體與軟體經費,甚至人員的訓練也需要資金, 因此如何能夠得到充裕的資金來支援新資訊體系的建立十分重要,妥 善規劃與應用也是重要的課題。為了減輕政府支應電子化政府所需要的 經費,也許政府對於較次要的行政業務可採用外包 (outsourcing)的 方式。 行政激勵的重要理論及其內涵。討論政府近年積極推動的績效獎金制度在行政行 行上的優點與缺點。 (一)、行政激勵的意義
  31. 31. 學者巴納德(Chester Barnard)指出,人們只有在感覺對自己有利的,才會受 到驅策或激勵。管理上,行政激勵的意義在於主管在領導部屬時,應針對部屬的 個人需求或目標,採取有計畫的措施,設置適當的工作環境,以誘導、激發員工 強烈的工作意願,使他們能自動自發地把個人的潛能發揮出來,奉獻給機關, 進而順利達成機關的目標。 (二)、有關行政激勵的重要理論及內涵,茲分內容途徑、過程途徑及學習途徑 的激勵理論說明如下: 1. 內容途徑的激勵理論:以需求為基礎的理論,將焦點放在驅使個人做某些 事情的需求或動機。以下說明相關重要理論及內涵: A. X 理論和Y理論:根據學者D. McGregor 的研究,古典理論學者對於 人性的假設屬X理論,認為一般人不喜歡工作,且逃避工作,因此管 理者需對部屬予以嚴密控制,並以強迫、威脅、處罰等方法使其達成組 織目標。McGregor 並不贊同,提出與其相反論調的Y 理論,認為外在 控制和處罰的恐嚇,並不是激勵員工完成組織目標的唯一方法;在適 當環境下,一般人不僅學習接受責任,也會追求責任,且有高度的意 念、誠意與創意去解決機關(組織)的問題。 B. 需求層次理論:學者Maslow 認為人類的需求,有五種層次,由低而 高分別為:生理的(physiological)、安全的(safety)、社會的
  32. 32. (social)、自尊(esteem)及自我實現(self-actualization),當較 低層次獲得滿足時,才會晉升到次一較高層次的需求。 C. ERG 理論:學者C. Alderfer 將Maslow 的需求層次理論加以修正,認 為人類有三種核心需求:生存(existence)需求、關係 (relatedness)需求及成長(Growth)需求。此三種需求具有「挫折- 退化」(Frustration-regression)的特性,即高層次需求若在滿足過程 中受挫的話,會退化以加強滿足低層次需求來代替。 D. 兩因子理論:學者F.Herzberg 認為導致人們對工作滿足與不滿的因素, 屬於保健因素,這些因素只能防止員工不滿,無法激勵員工,又稱「維 持因素 而成就或被賞識等才屬於激勵因素,能使員工增加產量, 提 」。 高工作效率,又稱「滿足因素 。 」 E. 成就需求理論:心理學家J. Atkinson 認為成就需求是個人的特色,人 有不同程度的成就激勵,高成就需求的人,受到極大的激勵來努力達 到成就工作或目標的滿足。  F. 三需求理論:學者McClelland 假設激勵是三種需求的函數:追求優越 感驅動力的「成就需求」,使別人順從自己意志的權力需求及尋求與別
  33. 33. 人建立友善、親近的「親和需求 。 」 而早期的生涯經驗會決定一個人的 需 求動機。 2. 過程途徑的激勵理論:提供解釋對於成員為什麼「選擇」一種特殊的行為模 式,以達成工作目標,茲將重要理論及內涵說明如下: A. 公平理論:學者J. Adams 認為組織成員願意奉獻心力,主要來源是經由 社會比較來決定,例如員工自認報酬過少,而有認知不公平的現象發現, 則其生產量和質均將減少或降低。 B. 期望理論:Vroom 認為激勵(M)的可能性等於期望(Expectancy)與 權值(Valence)與媒具(Instruments)之乘積的總和。亦即某人預期能 得到某項報酬時,才會引導或激勵他去從事某些行為。 C. 目標設定理論:E. Locke 認為朝向特定目標而工作的企圖心,是激勵人 們工作的主要因素,亦即目標使人們知道他們要完成什麼工作,以及他 們必須付出多少努力。 2. 學習途徑的激勵理論:本途徑主張激勵管理應從可觀察的行為著手,一則可 以擺脫內在動機無法觀察的限制;一則可以避免主觀猜測之偏誤。學者B. Skinner 的操作制約學說乃被借用,再加上其他學習理論之後,成為學習 (增強)途徑(Learning & Reinforcement Approach)的激勵理論。為了
  34. 34. 修正員工的行為,以有利組織,其增強類型有四: A. 正增強(Positive Reinforcement):當員工產生預期應有之行為時,給予 獎勵或報酬,以增加特定行為重複的可能性。 B. 負增強或避免(Negative Reinforoment or Avoidance):當員工產生某種 預期應有的行為時,可免除某種不願意產生的結果。 C. 懲罰(Punishment):用於減少不希望員工產生的行為,恢復到可接受的 行為上。 D. 消弱(Extinction):當員工以產生錯誤行為來引起別人注意或事端時,上 司故意忽視之,以弱化其行為。 何謂激勵(motivation)?行政機關各級主管為提高行政效果,在改善管理 方面,可採取那些具體作法? (一)、激勵的意義 激勵就是某人或某機關組織針對他人生理上及心理的各種需要,適當採取物質 的與精神的刺激鼓勵方法,設法滿足其需要,激發其內在的工作意願,從而產 生符合某人﹑某機關組織預期行為的一連串活動。 (二)、在改善管理方式方面具體作法: 1. 採取權變領導方式:權變領導理論強調無最佳領導方式存在,認為主管應
  35. 35. 該採取哪一種領導方式,須因人、因時、因地、因事而定,對部屬方能產生激 勵作用。 2. 徹底實施分層負責逐級授權:能更徹底實施分層負責逐級授權,將會激發 工作人員的榮譽心、成就感、責任心及創造慾,發揮本身的工作潛能及智慧。 3. 採取各種物資的與心理的激勵作法:各級行政主管應依據激勵的內容理論、 過程理論與增強理論所提出的激勵因素及作法,適當的選擇若干方法權變 應用。 4. 鼓勵工作人員進修及參加各種訓練:對所屬工作人員提供了許多國內外進 修及訓練計畫,其主要目的是在提升工作人員的知識、技能及擴大工作人員 的工作領域,進而鼓舞其士氣及潛能,達成機關的目標。 5. 舉辦各種競賽活動:當機關組織發現其工作人員士氣低落,工作情緒不振 時,可以舉辦各種文藝、康樂、球類及運動會等競賽活動,藉以激發個人潛 能及團隊精神、榮譽感及高昂的工作士氣,理論上來說,舉辦競賽活動也就 是製造衝突,以使成員為求獲勝而竭智盡力,發揮最高的體能及智慧。 6. 實施參與管理:所謂參與管理(Management by participation)乃是一種 採取民主領導與激勵方式的管理制度,其主要目的在使機關組織成員有機 會參與機關決策,以激發其責任心、榮譽心、並使之願為達成機關目標而奉 獻。它有三項重要觀念: A. 參與是成員精神與感情的灌注,而不僅是身體的活動。
  36. 36. B. 參與是激勵成員對工作環境的貢獻,允許成員有表現與創造的能力。 C. 參與是鼓勵成員在其工作團體中勇於擔負責任。 推行參與管理,主要可經由下面幾種途徑:團體決策、資訊流通、諮詢制度、建議 制度及多頭管理。 激勵理論有「內容學派」 「過程學派」 與 ,試就此等理論(學派)各請代表人物及 其理論要點。分析論述之。 激勵理論從認知途徑觀之,分成二大學派,即內容學派與過程學派。前者探討驅 使個人做某些事的需求或動機,後者則在解釋成員為何選擇一種特殊行為模式 以達成工作目標,以下茲各舉Herzberg 之激勵保健理論及Vroom 之期望理論, 分別說明之。 (一)、Herzberg 的二因子理論(又稱激勵保健理論) 1950 年代後期,Herzberg 訪問匹茲堡地區之會計師、工程師後發現,有二組因 素會影響其工作績效,即所謂激勵因素與保健因素。 1. 二因子理論的基本假定:令員工不滿的因素,通常與工作環境有關,只能 防止不滿,因素又稱保健因素或維持因素,僅有「零」激勵效果。令員工滿意 的因素,則多與工作本身有關,可以促進滿意,因此又稱激勵因素或滿意
  37. 37. 因素,此類因素方能產生「正向」激勵效果。員工沒有不滿並不代表滿意;反 之亦然。 2. 二因子的內容: A. 保健因素:係指機關組織之政策、監督考核制度、薪水待遇、工作條件及 人際關係等,這些因素只能使員工維持現狀。 B. 激勵因素:係指成就感、升遷與發展、賞識、工作本身及責任,這些因素 可以激勵員工,增進工作績效。 3. 二因子理論在管理上的具體運用:二因子理論深刻地影響1960 年代後的工 作設計,特別是在工作豐富化和工作生活品質(QWL)方面,前者增加成 員的責任,後者則強調工作環境的改善。 (二)、Vroom 的期望理論: 期望理論認為一個人受到激勵努力工作,是基於對成功的期望,Vroom 並提出 權值(V)、媒具(I)、期望(E)三個概念,而激勵的可能性即等於此三者乘 績之總和。 1. Vroom 將激勵程序歸為三個步驟: A. 員工對良好結果是否看重?(例如加薪或升遷) B. 員工是否認為高工作績效能導致良好結果?
  38. 38. C. 員工是否認為努力工作就會有好的工作績效? 因此,期望理論係強調員工預期能得到某項報酬結果時,才會激勵他們努力工 作,且該項結果對個人而言,重要性很高;同時,個人覺得有合理的機會去完 成工作,並因而獲得該項報酬結果。 2. 期望理論在管理上的意義:期望理論認為,高工作績效的員工在執行工作 和接受其重視的報酬之間,有密切關聯。因此,許多專家認為組織應公布報 酬,使員工了解二者間的關係。 何謂激勵?有效激勵的方法有那些?試分類說明這些方法之內涵。 答: (一)激勵的意義:設法激起他人的行動,以達成特定目的的過程。有關激勵管理 的理論中,可進一步區分為(1)內容說--例如,Maslow的需要層級理論、Alderfer 的ERG理論等(2)過程說--Vroom的期望理論、Adams的公平理論(3)行為主義途 徑--Skinner的增強理論。 (二)激勵的方法: 1.短程作法: (1)正面與負面的誘導--以正面的誘導(例如:物質性的加薪、非物質性的口頭褒 獎等)以及負面的誘導(例如訴諸紀律與懲罰)來建立員工的良好工作態度與
  39. 39. 習慣。 (2)額外的獎賞--在薪俸以及工作內容之外提供員工額外之獎勵,以激勵士氣。例 如,提供假期、醫療保險以及救濟等。 2.中程作法: (1)內在激勵--使員工可以在工作中獲得滿足感,進而獲得激勵效果。例如:OD 管理途徑中的「工作豐富化」(job enrichment)以及「工作擴大化」(job enlargement)都是獲致此種激勵效果的常用技術。 (2)促進核心工作的意義感---使組織成員能夠體認到其工作是具有價值的、值得 去實踐的。若欲使工作產生實質意義,必須考量以下五面向:(A)工作所需技術 的多元化、(B)建立工作內容統整性的一體概念、(C)使組織成員體認其工作之重 要性、(D)強化組織成員的工作自主性,以及(E)使組織成員能直接獲知個人工作 的績效水準,以及產生立即的反饋性。 3.長程作法: (1)培養組織成員全人人格(the whole person)--使組織成員能培養多元價值的 思辨能力以及反思精神,使組織成員不致流於Marcuse所言之「單一面向的人」 (one-dimensional men),甚至使組織成員在工作中體認工作的實踐意義,進 而實現Maslow的「超越激勵」的精神。
  40. 40. (2)達成利人利己的工作觀--使組織成員不但能在工作中獲致自我實踐,同時也 可以體認到工作內容對人群的貢獻。 (三)結論:綜合前面論述,可以得知,由短程到長程的激勵途徑,其實涉及「外 滋報償與內滋報償的並用」,以及「從外在誘導到內在動機、價值建立的轉化過 程」。據此,激勵並非只是單純的使用誘導策略,而是藉由協助組織成員建立 工 作內在價值,進而尋求自我價值實踐的轉化過程。
  41. 41. 基層行政人員(street-level bureauerat)的主要特徵有那些?試根據相關學理 說 明並加以評論。 (一)、基層行政人員之意義 基層行政人員指的是在行政體系中與民眾直接接觸的第一線行政人員,而他們 通常是屬於省、 鄉、 縣、 鎮等低層次執行單位的人員。例如中、小學的教師或戶政事 務所的戶政人員便是。 (二)、基層行政人員具有底下的幾個特徵: 1. 由於他們是第一線的行政人員,直接接觸百姓民眾,因此經常面臨民眾的 種種需求,甚至對於民眾的需求迭感壓力,且有過度負荷的念頭。 2. 由於身處基層單位,自然無法像聯邦或中央的文官擁有較多、較豐富的資源。 3. 既然民眾需求日益繁多,且資源又不足,是以他們處事方式往往以一固定 的方式來對待無法預知的需求,因此,例式(mfsdff routine)或樣版 (stereotype)成為他們處事的特徵。
  42. 42. 4. 雖然基層官僚是以一套例式來處理問題,然而他們卻在處理過程中享有或 多或少的裁量權和自主權。尤其是那些具有半專業性人員,如老師、社工人 員,更能夠彈性地便宜行事。 「當人員進入行政機關之後往往會帶有若干服務的熱忱,唯基層工作的本質卻阻 止了他們致力臻於工作理想的意願。層層的工作負荷、不充裕的資源、方法的不確 定性,加上服務對象的不可預知性,將使他們的雄心理想打落成為僅是位勞務 的工作者 。 」 (三)、基層的行政人員經常面臨如下的角色困境與矛盾: 1. 一方面他們認為自己是整個行政體系中的一個小螺絲釘,不能舉足輕重; 2. 另一面他們卻享有不小的裁量權之自由與自主性。 3. 再者,他們隨時碰到民眾的過多需求與請願,卻能發展順服的方式,以為 有效行動。最後,基層行政人員雖處在資源不足的環境中,但他們卻能發展 一些「生存機制」(survivalmechanisms),如例式、規則,以使行政事務變 成可加管理。 何謂行政法人?為何要實施行政法人制度?較之於傳統的行政機關,其具何種
  43. 43. 的特色? (一)、行政法人之意涵: 1. 行政法人是藉由法律的創設,在傳統行政機關之外,成立公法性質的獨立 體,目的讓其處理不適合由行政機關來推動的公共任務,一方面可以引進 企業經營精神,使這些業務的推行更專業化、更講究效能,而不受到現行行 政機關有關人事、會計等制度的束縛,另一方面政府仍可確保這些公共任務 之實施。 (二)、實施行政法人之理由(優點): 行政法人的功能在確保公共任務實施的前提下,透過組織型態和管理方式的改 變,達到更高的效能。 1. 【人事】增加用人彈性:我國行政機關的組織形態是以公務人員為主力,對 於公務人員相關的權益保障,有許多繁雜綿密的規範。相對而言,對於部分 需要相當專業技術人才的業務,由於待遇、職位等受限於法令規定,反而形 成進用上的窒礙,無法網羅適當人才。行政法人在人事進用、管理及待遇等 方面,可以更有彈性。 2. 【財務】避免過多會計或採購的限制:為防止貪瀆、浪費並提昇採購效率及品 質,有關政府會計及採購作業、目前亦有繁雜綿密的規定。不過對於部分性
  44. 44. 質特殊的業務,卻反而可能形成束縛及窒礙,不利業務推展。行政法人在會 計及採購上可做特別的處理,解決此一問題。 3. 【效率】強化經營責任及成本效益:行政機關因為行政一體的制度特性而容 易混淆經營責任,難以精細衡量成本效益。因此,行政法人在獨立自主運作 及績效評估方面,可以透過相關機制的建立,強化經營責任及成本效益。 4. 【多元】容納多元參與決策可能:行政法人在決策機關的組成上,可以有多 元參與,因此比一般行政機關更能有效照顧多元利益。 5. 【整合】建構跨部會、跨層級關係:部分業務性質上由中央政府及地方自治團 體共同合作及決定,有時容易因為有隸屬特性而偏執一端。可以透過行政法 人的建立,將跨部會、跨層級的事務加以統籌規劃,提升行政效率。 (三)、行政法人特色: 1. 行政機關的彈性化趨勢:世界各國的改革經驗顯示,傳統科層式的行政機 關已不是執行公共任務的唯一選擇,也不見得是最適合的方式。 2. 強化效率面的公私混合體制: A. 鑒於行政法人執行的仍是公共任務,在制度規劃上乃將其定位為公法
  45. 45. 性質的法人,機關的決策成員由國家指派,使整體運作方向仍在適當 程度內受到國家監督,而保護到人民的權益。又為確保其任務實行不致 發生困難,國家仍會给予必要的財務支持及挹注。 B. 然而,行政法人與傳統行政機關最大的不同,在於其經費以及人力運 用具有相當充分的決定權,輔以績效評鑑制度,以落實效能管理的精 神。尤其在許多強調專業性的公共任務上,行政法人制度的推行,希望 能幫助組織與政治保持距離,從專業考量上尋求更大的揮灑空間。 3. 要言之,行政法人可歸納以下特徵: A. 其所執行之公共任務,國家仍有義務確保其實施; B. 其業務之執行有專業化需求,或須強化成本效益及經營績效; C. 其所執行之任務不適宜由傳統行政機關會或民間辦理; D. 涉及公權力行使之程度較低。 (三)、成敗關鍵 1. 評鑑機制是否明確:檢討內容主要為行政法人應否繼續存續以及業務方法 等事項。評鑑之基礎、程序是否明確? 2. 【人事】是否明確區分國家公務員型與非國家公務員型之意義:經營管理機 構成員及人事制度的問題,如法人首長的任命方式、是否以其經營能力為主
  46. 46. 要考量、是否需具備公務人員身份等。 3. 有否明確之解散規定或是否應有解散規定? 4. 【財務】財務管控之合理性:法人之自主、自律性,應確保至何種範圍,如何 藉由建構公開經營狀況之財務會計制度以確保法人事後之控管,成為檢討 之重點所在。 財務行政的意義為何?主要運作環節又有那些?特性為何? (一)、財務行政的意涵 就意涵而言,財務行政是公共部門組織為實現維繫其繼續存在的政策目標,並 兼顧特別是立法機關及其成員的需求,對可資運用之財政收入與支出,所做的 分析規劃與管理等制度設計與活動。 (二)、財務行政主要運作環節(要素、範圍) 財務行政由五項要素所構成: 1. 財務政策之規劃:財務政策是政治首長們在追求實現其向選民揭櫫的重要 政策目標下,根據政治與經濟等因素,對於政府財政收入和財政支出的增 減及優先次序所為之規劃,期能使政府財務狀況健全。
  47. 47. 2. 財務責任:財務責任是經由機關內部管理控制的技術,如保存有關財務決 策事項的紀錄,使財務管理人必須負有忠實地運用財政資源之責任。 3. 財務職能:財務職能是指從事財務管理過程的相關功能,包括預算、公庫、 會計、決算與審計等功能,而每種功能均須訂有相關的作業制度為行事之準 則: A. 預算制度使得政府的財務計畫符合整體的施政目標,並且有效地運用 財政。 B. 公庫制度使財政收入和支出金錢有一整體的負責單位,並依一定程序 辦理徵收與支用。 C. 藉由會計功能可以瞭解政府支出與收入的運用是否合於法定程序,並 具備行政機關內部審核與事前控制的效果。 D. 決算制度使行政機關於會計年度終了時,向立法機關提出決算報告, 以證明其符合預算的要求。 E. 審計制度是透過行政機關以外機構所進行的帳目事後檢查,期有監督 之功能。 4. 財務組織機構:為履行前述財務職能須設立適當的財務組織機構,並建立 組織體系。
  48. 48. 5. 預算過程:財務行政要素間的關係其實是很密切的,同時也均涵蓋在廣義 的預算過程階段裡。所謂預算過程(又稱為預算週期)係指自預算開始籌編 至其支付義務清償完成之期間。一般而言,預算過程分為四個階段:預算編 製、預算審議、預算執行、預算決算。 (三)、財務行政的特性 分析世界各國財務行政制度,有如下共同特性: 1. 為庶政之母的基礎性:政府的所有措施,均以預算為依據,各種政務之順 利推動,必需有待於財政問題獲得適當解決。所以財務行政可說是一切行政 的基礎與根本。 2. 具有分工合作之連環性:財務行政是由預算、收支(或公庫)、會計、決算及 審計等制度所構成,每一種制度均由不同機關負責辦理,看起來似乎彼此 獨立分離,實則彼此銜接、相互貫通、首尾呼應、環節相扣所形成之完整體。 亦即財務行政在本質上是一個連續整體,其實施步驟可區分為預算(設計 與計畫)、收支(或公庫)與會計(執行)、決算與審計(考核)等。 3. 具有控制性:財務行政是一種具有政治與行政作用之控制性運用。 A. 就政治而言,財務行政制度的產生,是由於人民欲對專制君主施以控 制,徵收租稅須獲得人民代表所組成之議會的同意或通過;
  49. 49. B. 就行政而言,預算制度之最大功用在於計畫與指導,為行政控制的有 效工具。 4. 具有財政與行政雙重性:財務行政係研究有關政府財務收入與支出的行政 管理事務,是公共行政的核心,也屬於財政學及行政學的研究範圍。 試就財務行政的發展趨勢扼要論述之。 由於財務行政的思想觀念會影響到財務政策、制度及實際運作。因此,藉由瞭解 財務行政的思想變遷趨勢,將能有助得知財務行政之發展趨勢。 (一)、傳統財務行政思想原則有四項: 1. 節約開支:古典經濟學者大多認為國家與政府乃是「必要之惡」,主張應將 政府活動限制到最低限度,而限制政府活動最有效的方法就是節省經費或 緊縮開支。 2. 薄稅政策:自由主義者主張政府少用錢,少做事,保障財產,尊重自由, 而薄稅政策是好政府的指標。 3. 反對公債:政府的支出應以租稅收入供應,量入為出,應避免發行公債。 4. 年度收支平衡:傳統的財政觀念,相當重視預算的年度收支平衡。
  50. 50. (二)、現代財務行政思想趨向於積極性、前瞻性及整體性,重要原則有如下: 1. 恢宏支出效能:政府的支出應以是否需要,有無效用為前提,不必計較其 數目的多寡。 2. 長期財政計畫:國家的支出應考量長遠整體的效用,收支平衡,並注意一 個經濟循環期的完成。 3. 國家通盤籌劃:進步的財政,應就國家的全盤情勢,作兼籌並顧的計畫。 4. 多種政府收入:政府收入無法專靠稅收,凡是公營事業之盈餘,通貨與信 用的運用及公債的發行等,在有效適當控制下,均可作為經濟籌措之手段。 (三)、未來財務行政之發展趨勢: 1. 由節流的到當用的:過去認為政府的開支越少越好,所以要輕賦薄斂,與 民休息,不要從事耗費過人的建設。但是現代的觀念不同了,只要是應當花 的錢,數目再大也要花。 2. 由聚斂的到培養的:過去政府向人民徵收稅捐往往不衡量人民負擔的能力, 不論收入的多少一律硬性規定繳納相等數目的賦稅,使得富者愈富,而窮 人愈窮,政府變成了聚斂者。現代政府則要設法建立合理的稅制,讓大家都 能負擔得起,不僅可以消除貧富的差距,更可培養稅源。
  51. 51. 3. 由消費的到生產的:政府通常被認為是一個消費者,只會花錢,而不會賺 錢,但現代的觀念認為政府亦可經營事業,以企業管理的方式賺取合理的 利潤,這樣不僅可以增加政府的收入,同時也可減輕人民在稅捐方面的負 擔。 4. 年度財政計畫到長期預算:傳統的預算制度多係以一年為期限,但科學技 術的進步、社會結構的複雜,使得現代預算制度多趨向長期計畫,以三年、 五年或十年為期。 5. 由行政目的到綜合目的:財務行政的最初目的是在支援行政措施、使政府的 行政計畫得以實現,純粹是為行政而財政,但是新的財政觀念應就整個的 國勢作通盤性的籌劃,使財政配合政治、經濟、文化與社會的全面需要,所 以它是綜合性的目的,而不是單純的行政目的。 行政革新的理由為何 行政革新係指政府為因應時代與環境變遷之需要,在行政思想、行政制度方面加 以調整,以創新的作法,求取更好的「輸出」的過程。其理由如下: 1. 因應國內外環境之急速變遷、提升行政績效:環境急速變遷,民眾遭遇之問
  52. 52. 題已不同於以往,為提升解決問題能力,政府須推動行政革新。 2. 有效執行政府之角色:政府無須事必躬親,應將其角色定位為公共服務之規 劃者與監督者,有效運用公共資源。 3. 提昇國家競爭力:全球化浪潮所及,各國競爭日趨激烈,為提升我國競爭力, 必須進行行政革新。 4. 改善組織病象:因社會環境及公共事務日益複雜,政府組織產生規模龐大、 權力集中,法規森嚴等病象,為解決上述種種問題,必須推動革新。 5. 解決不可治理之危機:公眾事務性質複雜,政府往往無法妥善因應,造成人 民對政府之信心日降,為解決政府失靈、不可治理之危機,必須推動革新。 6. 為落實顧客導向之行政:政府之施政必須以民意為依歸,為創新行政程序, 提昇民眾之滿意度,故須推動行政革新。 7. 因應科技之發展:電子化時代,政府之施政應多借重現代電子科技,以「少 用馬路、多用網路」的觀念,力行簡政便民之措施。 8. 強化政府的合法性:所謂合法性,即統治的正當性,也就是人民在心理上認 同、支持政府的程度,為解決公共問題,滿足公眾需求,強化政府之合法性。
  53. 53. 行政革新是一項永不休止的工作,政府必須視時代及環境變遷,從各方面齊頭 並進,務使行政革新由點、線擴及全面,使我國躋身現代化國家行列。 行政革新的作法 行政革新可由低層次的消極除弊(改正不合宜之制度)及高層次的積極興利 (主動提高人民福祉)等兩方面著手,並藉由以下做法落實: 1. 革新行政設備:與處理事務有關之工具,皆應汰舊換新,建立辦公室自動化 體系,以提高行政效率,並致力於建立「電子化政府 。 」 1. 革新行政制度:凡不合時宜之法令規章、機關組織,皆應大刀闊斧予以增刪 或簡化。 2. 革新行政運作:凡與處理事務有關之流程皆應與時俱進,由根本重新思考, 澈底改變流程,例如設立「單一窗口」(one stop services)加強為民服務。 3. 革新行政觀念:公務員必須放棄「為官」心態,為提昇公共利益盡心力,扮 演好公僕的角色。
  54. 54. 4. 革新行政研究:凡與行政事務有關之法令規章,均應與學術界充分合作, 以求提昇解決問題的能力。 5. 推動全面品質管理(TQM):以顧客為主、不斷改善及團隊分析之原則, 尋求組織全體成員之通力合作,提昇顧客滿意度。 6. 建立學習型組織:以Peter Senge 所說的五項修鍊,即系統性思考、建立共 同願景、不斷精進、改善心智模式、團隊學習等方式,使組織具備「學習如何 學習」之能力,俾利於行政革新之推動。 7. 組織精簡(downsizing):審視環境之需要,裁撤功能重複之單位或人員, 以降低組織官僚化的程度,使溝通更為順暢,提昇決策品質。 8. 組織再造(re-engineering):針對組織的結構性問題,根本從新思考,澈 底翻新作業流程,使得服務成本、品質等,獲得大幅度的進步。 9. 危機管理之建制:面臨瞬息萬變的環境,應針對可能發生之危機,發展各 種不同策略,妥善因應。 10. 政府再造(reinventing government):以企業精神來管理政府,運用各種 創新的策略,使僵化的官僚組織恢復活力,讓政府「做得更好、花得更少 。 」
  55. 55. 11. 力行民主行政(democratic administration):公務員應超越黨派利益、勇 於表達公共利益,以開誠佈公的態度,鼓勵民眾參與。 行政人員推動行政革新時應以「主權受託者」角色為自我期許,將企業精神注入 行動中,勇於突破創新,切勿墨守成規,以求政府資源效用極大化,提升行政 績效。
  56. 56. 行政系統之運作須請賴那些資源?又行政系統之功能有何特性?試析述之。 (一)、行政運作之資源 行政運作之資源,概可區分為「內資源」 「外資源」 和 等二大項,公共管理者從事 公共管理,也就是使行政機關有效運作,應涵蓋政治管理、資源管理和方案管理 等三大範圍,其中「政治管理」為行政系統有效運作之「外部」資源要素,「資源管 理」與「方案管理」為行政系統有效運作之「內部」資源要素,並說明如下列: 1. 外部資源 A. 政治管理:在民主政治下,公共事務的推動仰賴多數的支持,因此公 共管理者應重視政黨、一般民眾、大眾傳播媒介、民意機關、多元利害關 係者的溝通,以及維持並發展良好的府際關係及部際關係。 2. 內部資源 A. 資源管理:為合理配置行政資源,公共管理對於公務人力、公共財務、 行政資訊科技乃至於組織結構的設計等,應利用科學的方法,讓資源 發揮最大效用。 B. 方案管理(內部資源):公共管理者應運用企業管理的原則與方法,
  57. 57. 如規劃、決策、執行、評估、組織、領導及溝通等,進行各種政策的制訂、 執行與考核。 (二)行政系統之功能特性 1. 基礎性:行政功能是所有國家權力中最基本的功能,意即國家目的的達成 與問題的解決,均須依靠行政活動。 2. 服務性:為順遂公共利益的實現,政府必須興辦公共服務,或提供公共財, 而這均有賴行政功能的發揮。 3. 行動性:行政系統的另一功能特色是一有問題即須研擬有效的方案加以解 決。 4. 強制性:行政系統所制定的政策是為遂現公共利益,因此具有權威性與強 制性,任何人、團體或機關都必須遵守,違反者均須予以處罰。這項功能亦 正是政府與一般社會最大差異之處。 5. 完整性:行政系統以垂直分工為中央與地方政府形成「府際關係」,水平分 工為各部會形成「部際關係」,但這種專業分工實則在於有效對人民服務, 構成完整的行政系統。
  58. 58. 6. 藝術性:行政系統在於解決人民實際面臨的問題,但問題的解決與業務的 處理往往超脫既有法規的規範,常常須憑藉行政領導人員的智慧。因此行政 系統的運作是「運用之妙,存乎一心 。 」

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