Mapeo político-institucionaly análisis de la competenciaentre producción dealimentos y bioenergíaAmérica Latinay el Caribe
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  1. 1. Mapeo político-institucionaly análisis de la competenciaentre producción dealimentos y bioenergíaAmérica Latinay el Caribe
  2. 2. América Latina y el CaribeMapeo político-institucionaly análisis de la competenciaentre producción dealimentos y bioenergía
  3. 3. América Latina y el CaribeMapeo político-institucionaly análisis de la competenciaentre producción dealimentos y bioenergíaMarkus Ascher1Federico Ganduglia2Orlando Vega3Frederique Abreu 4Jamil Macedo5Documento preparado por FORAGRO / PROCITRÓPICOS / Programa Hemisférico en Agroenergía yBiocomustibles / IICA, presentado en el evento especial de ERA – ARD / SAG sobre Bioenergía, enBruselas, diciembre de 2009, con el título Study on Regional Evidence Generation and Policy &Institutional Mapping on Food & Bioenergy: Latin American and Caribbean.1Coordinador de Equipo Editorial, Assessor Técnico IICA-PROCITROPICOS, markus.ascher@procitropicos.org.br,www.procitropicos.org.br2Especialista en Política y Agronegocios, Oficina del IICA en Argentina, fganduglia@iica.org.ar,http://www.iica.int/Esp/regiones/sur/argentina/Paginas/default.aspx3Especialista en Agroenergía y Biocombustivles. Programa Hemisférico en Agroenergía y Biocombustibles del IICA,orlando.vega@iica.int, http://www.iica.int/Esp/Paginas/default.aspx4Coordinador del Programa Hemisférico en Agroenergía y Biocombustibles del IICA, frederique.abreu@iica.inthttp://www.iica.int/Esp/Paginas/default.aspx5Secretario Ejecutivo de PROCITROPICOS, jamil.macedo@procitropicos.org.br, www.procitropicos.org.br
  4. 4. Programa Hemisférico de Agroenergía y BiocombustiblesPrograma Cooperativo de Investigación, Desarrollo e InnovaciónAgrícola para los Trópicos Suramericanosii© Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA). 2010El Instituto promueve el uso justo de este documento. Se solicita que sea citadoapropiadamente cuando correspondaEsta publicación también está disponible en formato electrónico (PDF) en el sitio Webinstitucional en www.iica.intCoordinación editorial: Markus Ascher, Federico Ganduglia, Orlando Vega, Frederique Abreu,Jamil MacedoCorrección de estilo: Olga Patricia ArceDiseño de portada: Karla Cruz Mora y Ana Catalina LizanoPublicado en formato digitalSan José, Costa Rica2010América Latina y el Caribe. Mapeo político-institucional yanálisis de la competencia entre producción de alimentosy bioenergía / IICA – San José, C.R : IICA, 201098 p.; 22 cm X 27 cm.ISBN13: 978-92-9248-252-71. Bioenergía 2. Combustibles 3. Alimentos 4.Seguridad alimentaria 5 América Latina 6. CaribeAGRIS DEWEYP06 333.793
  5. 5. Programa Hemisférico de Agroenergía y BiocombustiblesPrograma Cooperativo de Investigación, Desarrollo e InnovaciónAgrícola para los Trópicos SuramericanosiiiÍndice1. Introducción: Panorama general 012. Situación actual de los agrocombustibles en ALC:matriz energética, políticas, producción y consumo052.1. Matriz energética en los países de ALC 052.2. Las políticas de apoyo público a la producción de biocombustibles 102.2.1. Motivaciones para el fomento de la producción y del uso delos biocombustibles102.2.2. Sinopsis de la legislación existente 132.3. Consumo de biocombustibles y producción de materias primas 232.3.1. Consumo actual de los biocombustibles y proyecciones 232.3.2. Producción de materias primas 283. El conflicto entre la producción de alimentos y debiocombustibles413.1. Seguridad alimentaria 413.2. Indicadores para el uso de los recursos naturales 423.2.1. Recurso tierra 433.2.2. Recurso agua 463.2.3. Cambios en el uso de la tierra 473.3. Efectos en la estructura agraria a nivel de sistema 503.3.1. Aumento en la producción 503.3.2. Tamaño de las explotaciones de los cultivos energéticos 573.3.3. Evolución de los precios 593.3.4. Valor agregado 644. Elementos para la formulación de políticas públicas 674.1. Oportunidades, desafíos tecnológicos e impactos 674.2. Políticas públicas 69
  6. 6. Programa Hemisférico de Agroenergía y BiocombustiblesPrograma Cooperativo de Investigación, Desarrollo e InnovaciónAgrícola para los Trópicos SuramericanosivLista de cuadrosCuadro 2.1 Indicadores energéticos de ALC en el 2007 8Cuadro 2.2 Consumo de combustibles en ALC en el 2007 10Cuadro 2.3 Declaración del interés general - finalidades de la ley 13Cuadro 2.4 Autoridades de aplicación de la ley 15Cuadro 2.5 Funciones de las autoridades de aplicación de la ley 16Cuadro 2.6 Metas de mezclas obligatorias planteadas para losbiocombustibles18Cuadro 2.7 Incentivos fiscales y apoyo público 20Cuadro 2.8 Sector prioritario / enfoque 21Cuadro 2.9 Inversión pública y privada en investigación, innovación ytransferencia de tecnología para la producción de la materia primay de los biocombustibles (diferentes rutas tecnológicas)22Cuadro 2.10 Consumo de gasolina en ALC. 24Cuadro 2.11 Consumo de diésel en ALC 25Cuadro 2.12 Proyección del consumo de bioetanol en 18 países de la región 26Cuadro 2.13 Proyección del consumo de biodiésel en 18 países de la región 27Cuadro 2.14 Materias primas para la producción de bioetanol en 10 paísessudamericanos en el 200729Cuadro 2.15 Materias primas para la producción de biodiésel (de semillas yfrutos oleaginosos) en 10 países sudamericanos en el 200733Cuadro 2.16 Los países productores más importantes de soja y palma africanaen ALC en el 200734Cuadro 2.17 Análisis socioeconómico del sistema de producción "Consorciohiguerilla - frijol"ay resultados de una Unidad TécnicaDemostrativa en Crateús, Estado de Ceará36Cuadro 2.18 Datos actuales de la palma africana en Honduras 39Cuadro 2.19 Distribución de productores de palma africana en Honduras 39Cuadro 3.1 Valoración preliminar de requerimientos de suelo, agua, nutrientesy clima para algunos cultivos con propósitos agroenergéticos, enALC42Cuadro 3.2 AL C. Demanda prospectiva de área agrícola en el período2010 – 2030 (millones de hectáreas)44Cuadro 3.3 Brasil y EE.UU uso de agua para biocombustibles en el 2005 47Cuadro 3.4 Algunos países de ALC. Expansión de pastos y cultivos en elbosque48Cuadro 3.5 Factores de conversión de biomasa a biocombustible yrendimientos medios agrícolas, según cultivo con potencialbioenergético51Cuadro 3.6 ZAE de la caña de azúcar en Brasil 54Cuadro 3.7 Variaciones de precios mundiales de diferentes productos, segúnquinquenios61Cuadro 3.8 Ingresos reportados en diferentes estudios seleccionados parapaíses tropicales y en desarrollo, productores de Biocombustibles(miles de US$ / petajulio)65
  7. 7. Programa Hemisférico de Agroenergía y BiocombustiblesPrograma Cooperativo de Investigación, Desarrollo e InnovaciónAgrícola para los Trópicos SuramericanosvLista de figurasFigura 2.1 Demanda de energía en ALC durante el 2007 5Figura 2.2 Demanda de energía en le Región Andina durante el 2007 6Figura 2.3 Demanda de energía en Centroamérica durante el 2007 6Figura 2.4 Demanda de energía en el Caribe durante el 2007 7Figura 2.5 Demanda de energía en el Cono Sur durante el 2007 7Figura 2.6 Porcentaje obligatorio para las mezclas “gasolina – etanol” enalgunos países seleccionados de América Latina19Figura 2.7 Porcentaje obligatorio para las mezclas “petrodiésel - biodiésel”en algunos países seleccionados de América Latina19Figura 2.8 Evolución de la producción de caña de azúcar, bioetanol yazúcar en Brasil30Figura 2.9 Área cosechada y producción de maíz en México 1997 - 2008 31Figura 2.10 México. Distribución de la producción de maíz blanco porestado en el 200532Figura 2.11 Plantaciones de palma africana en Honduras (SAG 2008) 38Figura 3.1 Incidencia de la demanda de área agrícola de losbiocombustibles sobre el área agrícola total de expansión enALC45Figura 3.2 Centro América y Subregión Amazónica: mapa de latransformación prevista del uso del suelo 2000 - 201049Figura 3.3 Demanda de área agrícola para cultivos energéticosdestinados a la producción de biocombustibles de ALC en elperíodo 2015-203052Figura 3.4 Bioma Amazonia, Bioma Pantanal y Cuenca del Alto Paraguayen el Brasil53Figura 3.5 Zonificación agroecológica (ZAE) de la caña de azúcar enBrasil55Figure 3.6 Estimaciones revisadas de rendimientos globales de losbiocombustibles56Figura 3.7 Tamaño de explotaciones para la caña de azúcar (porcentajede superficie de cultivo) en varios países de ALC58Figura 3.8 Chile, Brasil y Uruguay. Tamaño de explotaciones para girasol(porcentaje de superficie de cultivo)58Figura 3.9 Brasil, Ecuador y Nicaragua. Tamaño de explotaciones parapalma aceitera (porcentaje de superficie de cultivo)58Figura 3.10 Uruguay, Brasil y Ecuador. Tamaño de explotaciones parasoya aceitera (porcentaje de superficie de cultivo)59Figura 3.11 Índice de precios internacionales de productos básicosseleccionados en el período 2005 – 200860Figura 3.12 Proyección de precios mundiales de azúcar (US$/t) 62Figura 3.13 Proyección de precios mundiales de aceite (US$/t) 63Figura 3.14 Proyección de precios mundiales de bioetanol (US$/t) 63Figura 3.15 Proyección de precios mundiales del biodiésel (US$/t) 64
  8. 8. Programa Hemisférico de Agroenergía y BiocombustiblesPrograma Cooperativo de Investigación, Desarrollo e InnovaciónAgrícola para los Trópicos SuramericanosviLista de recuadrosRecuadro 2.1 Producción de maíz en México 31Recuadro 2.2. Fortalecimiento de la agricultura familiar en el nordeste de Brasil através del Programa Nacional de Producción y Uso de Biodiésel35Recuadro 2.3 Producción de materias primas: el caso de HONDUPALMA, Honduras 37Recuadro 3.1. La política chilena de biocombustibles 46Recuadro 3.2 Zonificación agroecológica (ZAE) de la caña de azúcar en Brasil 53
  9. 9. Programa Hemisférico de Agroenergía y BiocombustiblesPrograma Cooperativo de Investigación, Desarrollo e InnovaciónAgrícola para los Trópicos SuramericanosviiSiglasALC América Latina y CaribeBANADESA Banco Nacional de Desarrollo Agrícola (Honduras)BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Económico y Social (Brasil)CEDRSSA Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la SoberaníaAlimentaria (México)CEPAL Comisión Económica para América Latina y el CaribeCMM Centro Mario Molina, MéxicoCMNUCC Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio ClimáticoCNE Comisión Nacional de Energía, ChileEISA Energy Independence and Security Act, EE.UU.EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa AgropecuáriaERA/ARD European Research Area / Agricultural Research for DevelopmentET EvapotranspiraciónEtOH EtanolFAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la AlimentaciónFAPRI Food and Agricultural Policy Research InstituteFOB Free On BoardFORAGRO Foro de las Américas para la Investigación y Desarrollo Tecnológico AgropecuarioGbbl Giga barril de petróleoGEI Gases de efecto invernaderoGLP Gas licuado de petróleoGNC Gas natural comprimidoIICA Instituto Interamericano de Cooperación para la AgriculturaKbep Kilo barril equivalente de petróleoMAPA Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, BrasilMDA/SAG Ministério de Desenvolvimento Agrário / Secretaria de Agricultura Familiar, BrasilMDL Mecanismo de desarrollo limpioOLADE Organización Latinoamericana de EnergíaPNPB Programa Nacional de Producción y Uso de Biodiésel, BrasilPróAlcool Programa Nacional do Álcool, BrasilSAG Southern Advisory GroupSAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación,MéxicoSENER Secretaría de Energía, MéxicoSNV Servicio Holandés de Cooperación al DesarrolloEU Unión EuropeaUNICA União da Indústria de Cana-de-Açúcar, BrasilUPME Unidad de Planeación Minero Energética Ministerio de Minas y Energía, ColombiaUWET Unified Wood Energy TerminologyZAE Zonificación agroecológica
  10. 10. Programa Hemisférico de Agroenergía y BiocombustiblesPrograma Cooperativo de Investigación, Desarrollo e InnovaciónAgrícola para los Trópicos Suramericanosviii
  11. 11. Programa Hemisférico de Agroenergía y BiocombustiblesPrograma Cooperativo de Investigación, Desarrollo e InnovaciónAgrícola para los Trópicos SuramericanosixPresentaciónEste documento corresponde al componente regional para América Latina y el Caribe(ALC), Estudio global sobre la generación de evidencias y mapeo político-institucionalsobre la producción de alimentos y bioenergía”, propuesto por el Southern AdvisoryGroup (SAG), de la European Research Area (ERA) / Agricultural Research forDevelopment (ARD), bajo la responsabilidad del Foro de las Américas para laInvestigación y Desarrollo Tecnológico Agropecuario (FORAGRO).El propósito del estudio fue analizar el estado de la producción de biocombustibles ylas eventuales implicaciones sobre la producción de alimentos y la seguridadalimentaria en los diferentes continentes.Como antecedentes de este esfuerzo, es posible señalar algunas justificaciones quehan demandado la investigación de las repercusiones y proyecciones de la producciónde biocombustibles en ALC.En la agenda compartida de largo plazo para el mejoramiento de la agricultura y lavida rural en las Américas: el PLAN AGRO 2003 – 2015, se incorporaron lineamientoshemisféricos sobre seguridad alimentaria y seguridad energética (IICA 2005 y 2007c).Así también, en el Plan de Mediano Plazo 2006-2010, el IICA incorporó el tema deseguridad alimentaria como uno de los tres componentes integrales de su misión yvisión institucional, junto a la prosperidad rural y el desarrollo sostenible de laagricultura.Por lo tanto, el énfasis en la seguridad alimentaria no es nuevo ni coyuntural, sino quees consistente con la misión y visión del Instituto y responde a las necesidades ydemandas actuales de los países y regiones.Por otra parte, en el marco de la Quinta Cumbre de las Américas celebrada en abril de2009, la Declaración de Compromiso de Puerto España emitió mandatos específicosreferidos a seguridad alimentaria, agricultura y vida rural, seguridad energética,sostenibilidad ambiental, cooperación internacional y seguimiento de la Cumbre.6Con respecto a la seguridad alimentaria, la Declaración hace referencia a la situacióndel hambre y la desnutrición de las Américas. Específicamente, los párrafos 23 y 24consignan decisiones políticas importantes, entre otras, proveer a las personas de unacceso adecuado y oportuno a alimentos sanos y nutritivos, asegurar la disponibilidadde alimentos, apoyar las inversiones en la agricultura y fortalecer la capacidadinstitucional con miras a incrementar e intensificar las actividades productivas,particularmente en los países más afectados por el hambre.En cuanto al mandato de promover la seguridad energética, la Declaración insta adesarrollar sistemas de energía más limpios, asequibles y sostenibles para promoverel acceso a la energía y a tecnologías y prácticas energéticas eficientes en todos lossectores, así como diversificar nuestras matrices energéticas, incrementando, segúncorresponda, la contribución de fuentes de energía renovables, la creación deempleos, la cooperación internacional y la difusión de experiencias sobrebiocombustibles.6Quinta Cumbre de las Américas. Declaración de Compromiso de Puerto España. Puerto España,Trinidad y Tobago. 19 de abril de 2009. OEA/Ser.E CA-V/DEC.1/09
  12. 12. Programa Hemisférico de Agroenergía y BiocombustiblesPrograma Cooperativo de Investigación, Desarrollo e InnovaciónAgrícola para los Trópicos SuramericanosxEn este contexto, dichos mandatos conciernen directamente al quehacer del IICA. Consu apoyo y el de otras agencias internacionales, los Estados Miembros acordarondesarrollar un nuevo abordaje bajo el Plan AGRO 2015, para afrontar el mayor retoinmediato que establece procurar alimentos a los pueblos del hemisferio y del mundo.La agenda propuesta para el hemisferio requiere del diseño e implementación deestrategias de mediano y largo plazo, con el fin de propiciar, entre otros temas, lapromoción de la producción sostenible de biocombustible sin colocar en riesgo laproducción de alimentos (IICA 2009c).Una de las tres líneas estrategias identificadas por el IICA en seguridad alimentaria,propone el análisis, el seguimiento y la difusión de políticas e información sobre lasituación y perspectivas de la seguridad alimentaria, mediante tres accionesespecíficas:Monitorear y diseminar información sobre la situación y las perspectivas dela seguridad alimentaria.Desarrollar metodologías y análisis de las implicaciones de política.Analizar las experiencias de desarrollo institucional.Este planteamiento estratégico coincide con el racional de Agriculutural Research forDevelopment (ARD), por lo que el IICA podrá considerarlo con el fin de monitorear einformar expeditamente sobre la evolución de la situación de la seguridad alimentariaen los Países Miembros y evitar la duplicación de esfuerzos.7El ARD concibe que la producción y las políticas de bioenergía requieren serfundamentadas en un amplio análisis costo/beneficio a múltiples escalas y para toda lacadena de agregación de valor (Anexo 1).Asimismo, para que las iniciativas de desarrollo en bioenergía sean exitosas, serequiere una intervención gubernamental transversal coherente y políticas del gobiernoque integren las preocupaciones de la agricultura y seguridad alimentaria, energía,ambiente e incluso comercio.Esta premisa del ARD subraya la necesidad de:a. Una comprensión más amplia del grado de alcance de los aspectos yconsecuencias de la conversión de alimentos a bioenergía.b. El acompañamiento del las dimensiones político - institucionales como insumopara el desarrollo de un apropiado programa de alimentos y bioenergía eneconomías en desarrollo y verdaderamente responsable.En sintonía con esta premisa, el ARD propone generar evidencia del impacto deconvertir los cultivos alimenticios en bioenergía y proporcionar documentación deapoyo para la formulación de políticas que favorezcan a los pobres, mediante lossiguientes objetivos:7Resolución 1.a y 2. del Comité Ejecutivo, en su Vigésima Octava Reunión Ordinaria. RESOLUCIÓN N.°482. Acciones realizadas ante la situación de la seguridad alimentaria de las Américas.IICA/CE/Res.482(XXVIII-O/08). 23 jul. 2008. Disponible enhttp://www.iica.int/Esp/infoinstitucional/oRGANOS/CE/Resoluciones/XVIII_2008_ESP/Res482.pdf
  13. 13. Programa Hemisférico de Agroenergía y BiocombustiblesPrograma Cooperativo de Investigación, Desarrollo e InnovaciónAgrícola para los Trópicos Suramericanosxia. Generar evidencia regional sobre el impacto de la conversión de alimentosa biocombustibles en ALC.b. Llevar a cabo un mapeo político e institucional para un mejor entendimientode la interfase alimentos y biocombustibles.c. Desarrollar un proceso de validación, análisis y resultados de la evidenciaregional generada y el mapeo político - institucional de la conversiónalimentos a biocombustibles en la región.El presente documento ha sido estructurado primeramente con una introduccióngeneral, donde se detalla el panorama de la producción de los biocombustibles enALC. En el segundo capítulo se desarrolla ampliamente la situación actual de loscombustibles, su matriz energética, políticas, producción y consumo. Posteriormente,el tercer capítulo se refiere al conflicto entre la producción de alimentos y losbiocombustibles y se despliegan las razones claras que evidencian su real estado conrespecto a la seguridad alimentaria. El último capítulo presenta las oportunidades ydesafíos que deben considerarse en la formulación de políticas públicas para que laproducción de los biocombustibles sea viable.Se espera consolidar, para la región de ALC, la generación de evidencia, un mapeopolítico e institucional y una reseña de principales hallazgos, que contribuyan a unaversión global del tema, lo cual sirva de referencia e información a destinatariosfinales, como los representantes y autoridades de formulación de políticas, quienesdeben procurar un adecuado balance tanto en seguridad alimentaria como enseguridad energética.
  14. 14. Programa Hemisférico de Agroenergía y BiocombustiblesPrograma Cooperativo de Investigación, Desarrollo e InnovaciónAgrícola para los Trópicos Suramericanosxii
  15. 15. Programa Hemisférico de Agroenergía y BiocombustiblesPrograma Cooperativo de Investigación, Desarrollo e InnovaciónAgrícola para los Trópicos Suramericanos11. Introducción: panorama generalLa tendencia del escenario predominante para el siglo XXI se orienta hacia unaampliación de la demanda global por alimentos, fibras y energía. Esto crea mejoresoportunidades para los países tropicales que cuentan con tierras, agua y energía solarabundantes. Al mismo tiempo, con una nueva conciencia ambiental enfocada en lasostenibilidad de los sistemas de producción, se demanda un cambio en los patronesde producción vía adopción de medidas para desacelerar el agotamiento de losrecursos naturales y reducir los gases de efecto invernadero, a fin de atenuar losefectos del cambio climático.Entre las medidas posibles, la utilización de energías renovables en sustitución de loscombustibles fósiles (petróleo y carbón mineral) abren buenas perspectivas para laexploración de energía renovable, especialmente la producida a partir de biomasa. Laprovisión de materia prima para la producción de biocombustibles se obtendríamediante el cultivo de variedades de alta densidad energética o por elaprovechamiento de residuos y desechos orgánicos.Actualmente, la mayoría de los países en América Latina y el Caribe (ALC) hanimplementado o están en proceso de implementación de políticas o programas queincentivan la producción de biocombustibles. Aunque el desarrollo de losbiocombustibles representa una oportunidad importante para la agricultura de laregión, esta circunstancia solo se concretará y será puesta en marcha si los marcosregulatorios propician o promueven su inserción en las matrices energéticas de lospaíses. Sin marcos regulatorios claros no hay creación de mercado, sin mercado nohay inversionistas y sin los inversionistas, la región puede perder todas las ventajascomparativas para la producción de los biocombustibles con respecto a otras regiones.Otro impacto positivo de la producción de energía renovable es la redistribución de larenta generada, por lo que se requiere desarrollar y consolidar la cadena deagregación de valor para la producción de materia prima antes del procesamiento ytransporte. Con esto se genera la ampliación de la oferta de empleo y renta, y secontribuye a fortalecer el desarrollo económico en los países.De acuerdo con la terminología aplicada por la FAO (2001) (CEPAL 2009) losbiocombustibles pueden ser clasificados en tres grupos: a) combustibles de madera,derivados directa o indirectamente de los árboles y arbustos que crecen en tierrasforestales y no forestales; b) agrocombustibles, que provienen principalmente de labiomasa que resulta de los cultivos destinados a ser utilizados como combustible y delos subproductos agrícolas, agroindustriales y animales; c) subproductos de tipomunicipal referidos a los desechos de biomasa producidos por la población urbana,que pueden ser sólidos o gaseosos/líquidos producidos en ciudades y aldeas.Otros criterios para clasificar los biocombustibles toman en consideración su estadofísico, el origen, el uso final o el proceso de conversión. El presente estudio se enfocaen los biocombustibles líquidos originados con materias primas agrícolas o(agrocombustibles) con uso final en el transporte (bioetanol y biodiésel).Sin embargo, han surgido preocupaciones sobre la real sustentabilidad de laproducción de biocombustibles. El tema central de la discusión es la disponibilidad detierra arable para la producción de especies de alta densidad energética o elaprovechamiento de residuos o desechos orgánicos necesarios para los
  16. 16. Programa Hemisférico de Agroenergía y BiocombustiblesPrograma Cooperativo de Investigación, Desarrollo e InnovaciónAgrícola para los Trópicos Suramericanos2biocombustibles, de forma tal que no compita con la producción de alimentos y laseguridad alimentaria.Seguramente la producción de biocombustibles puede tener efectos adversos en losmercados agrícolas. Mucho se habla de que el aumento en la demanda porbiocombustibles puede generar una mayor concentración de la producción y latenencia de la tierra. Aunque esta posibilidad es real, una buena política debiocombustibles puede servir como vector de desarrollo agrícola y social para regionesdonde la agricultura ya no es una actividad competitiva.No hay una regla clara por seguir sobre políticas de biocombustibles, ya que cada paísdebe definir los objetivos que desean lograr de acuerdo con su realidad geográfica,social y ambiental. Sin embargo, tampoco es necesario hallar un patrón, puesto queexisten mapeos de experiencias en diversos países sobre el tema.En la literatura se encuentra mucha información acerca de los conflictos que laproducción biocombustibles puede generar con la seguridad alimentaria, perodesafortunadamente este asunto se viene analizado de forma unilateral. Desde elpunto de vista de la competencia por la tierra, cualquier actividad agrícola que notenga como objetivo directo la generación de alimento atentaría contra la seguridadalimentaria. Así, otras actividades agrícolas como la silvicultura, la producción de floresy la de tabaco, que hoy son utilizadas para la diversificación de los ingresos en laspropiedades rurales, estarían tan condenadas como la producción de biocombustibles.Un buen estudio de las realidades y aptitudes locales en el momento de la generaciónde los marcos regulatorios y el uso de técnicas como la de siembra de cultivointercalada, posibilitaría la producción tanto de materia prima para biocombustiblescomo la producción de alimentos. Esto minimizaría el riesgo de la seguridadalimentaria y ayudaría a la seguridad energética.De acuerdo con la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y laAlimentación (FAO) (Bot et al. 2008), es posible discriminar los diferentes países deALC según su disponibilidad de tierra arable para expansión agrícola en tres grandesgrupos: a) baja disponibilidad, inferior a un millón de hectáreas, como Chile, RepúblicaDominicana, El Salvador, Haití, Jamaica, Honduras, Trinidad y Tobago, Costa Rica,Belice, Guatemala y Panamá; b) mediana disponibilidad, entre uno y cinco millones dehectáreas, como Cuba, Nicaragua y Guyana Francesa; y c) alta disponibilidad, entre 6y 343 millones de hectáreas, como Ecuador, Surinam, Guyana, Paraguay, Uruguay,México, Perú, Venezuela, Colombia, Bolivia, Argentina y Brasil. En ese último grupo esposible la expansión de cualquier tipo de agricultura, mediante el esquema dedesarrollo sostenible, incluso para proveer alimentos y biocombustibles a otros países.Ante esta variabilidad en la disponibilidad de tierras, en este documento se analiza lasituación de los 12 países más representativos de ALC en cuanto al tema: Argentina,Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Honduras, México, Paraguay, Perú,República Dominicana y Uruguay, especialmente en la última década.Con respecto a los biocombustibles, también se consideró que las políticas para etanoly biodiésel deben ser distintas. El etanol, especialmente en ALC, utiliza como materiaprima la caña de azúcar, un cultivo arraigado en la región desde hace varios siglos,para el cual se tiene buena experiencia de manejo en casi todos los países.
  17. 17. Programa Hemisférico de Agroenergía y BiocombustiblesPrograma Cooperativo de Investigación, Desarrollo e InnovaciónAgrícola para los Trópicos Suramericanos3Por otro lado, pocos países figuran entre los grandes productores de oleaginosas enrelación con las materias primas para la elaboración del biodiésel, excepto Argentina,Brasil, Paraguay y Colombia.Aunque Brasil sea el mayor productor de caña del mundo, los más grandes promediosagrícolas se encuentran en Colombia, con más de 100 t/ha, lo cual puede generar másde 8000 litros de etanol. Para el caso de biodiésel, los promedios agrícolas soninferiores, sin sobrepasar los 4000 litros/ha en las mejores condiciones, cuando seutiliza aceite de palma como materia prima o 3000 litros/ha (potenciales) cuando seusa Jatropha.Estas diferencias de promedios agrícolas influirán directamente en las políticas queserán desarrolladas, ya que el biodiésel normalmente es más caro que el diésel y eletanol más barato que la gasolina. En general, lo que se percibe es que las políticaspara biodiésel tienen un carácter de desarrollo social mucho más importante conrespecto a la seguridad energética, mientras que las políticas de etanol planteanobjetivos energéticos y ambientales más pronunciados.En este estudio, se consideraron aquellas alternativas de cultivos cuya producciónpuede ser destinada tanto al consumo humano como a la producción de materiasprimas para la obtención de biocombustibles, como maíz, caña de azúcar (parabioetanol), soja y palma africana (para biodiésel). Estas materias primas agrupadascomo aceites vegetales y azúcares ocupan la posición superior en la pirámidealimentaria. De hecho, algunos agrocombustibles, como el caso del biodiésel de soja,colza y girasol, se obtienen a partir de los subproductos del proceso agroindustrial, loque representa un mejor aprovechamiento del cultivo, y aumenta la viabilidadeconómica y la agregación de valor. La producción de biocombustibles desarrollada deuna manera racional y planificada puede impactar positivamente la agricultura, através de ingresos seguros provenientes de un mercado cautivo de combustibleslíquidos.
  18. 18. Programa Hemisférico de Agroenergía y BiocombustiblesPrograma Cooperativo de Investigación, Desarrollo e InnovaciónAgrícola para los Trópicos Suramericanos4
  19. 19. Programa Hemisférico de Agroenergía y BiocombustiblesPrograma Cooperativo de Investigación, Desarrollo e InnovaciónAgrícola para los Trópicos Suramericanos52. Situación actual de los agrocombustibles en ALC:matriz energética, políticas, producción y consumo2.1. Matriz energética en los países de ALCAmérica Latina reúne alrededor del 13% de las reservas probadas de petróleo en elmundo. No obstante, estas reservas se encuentran altamente concentradas en apenastres países: Venezuela, México y Brasil, que en conjunto acumulan el 94% de lasreservas y el 81% de la producción de la región. Mientras estos países forman partedel grupo de 20 naciones del mundo con mayores reservas de petróleo probadas, elresto posee una situación crítica en términos de seguridad energética actual yproyectada, dada su alta dependencia de las importaciones de petróleo y su bajoalcance de las reservas en el tiempo.La vulnerabilidad energética es particularmente sustancial en los países de AméricaCentral (excepto Guatemala), el Caribe (excepto Trinidad y Tobago), Paraguay,Uruguay y Chile, quienes por no disponer de reservas, importan usualmente latotalidad de su consumo. Otros países, en tanto, son productores de petróleo, pero noalcanzan a autoabastecerse, como es el caso de Perú, o son exportadores netos, perocon producción decreciente. Dado su horizonte de reservas, tienden a convertirse enimportadores netos en el mediano – largo plazo, como Argentina.Figura 2.1. Demanda de energía en ALC durante el 2007.Fuente: Elaborado por los autores con base en OLADE 2007.Desde la demanda, el uso de energía en la región se encuentra altamenteconcentrado en fuentes fósiles (74% del consumo total, incluido el petróleo, el gasnatural y el carbón), tanto a nivel agregado como por subregiones, con excepción deCentroamérica, que cuenta con una alta participación de biomasa e hidroenergía.Individualmente, Brasil posee una participación del 44% de energías renovables en sumatriz de consumo energético (figuras 2.2 a 2.5). Este país, considerado unareferencia a nivel mundial en materia de utilización de energías renovables,Biomasa 13%Nuclear 1%Geotermia yotras 2%Biocombustible1%Petróleo yderivados 43%Gas natural,26%Carbón mineraly coque 5%Hidroenergía yelectricidad 9%(*)Total: 5 347 855 kbep* Electricidad - Comercio exterior
  20. 20. Programa Hemisférico de Agroenergía y BiocombustiblesPrograma Cooperativo de Investigación, Desarrollo e InnovaciónAgrícola para los Trópicos Suramericanos6tradicionalmente obtiene electricidad de fuentes hídricas, dispone de un agresivoprograma de sustitución de gasolina por etanol desde 1974 (PROALCOOL) y de diéselpor biodiésel desde el 2005, además de la generación de bioelectricidad a partir debiomasa. Como se aprecia en la Figura 2.1, la participación de los biocombustibles enla matriz energética regional es aún marginal (1% del consumo energético del 2007).Brasil es el país que hasta el momento ha tenido mayor penetración de losbiocombustibles en su consumo energético (3% en el 2007).Figura 2.2. Demanda de energía en la Región Andina durante el 2007.Fuente: Elaborado por los autores con base en OLADE 2007.Figura 2.3. Demanda de energía en Centroamérica durante el 2007.Fuente: Elaborado por los autores con base en OLADE 2007.Biomasa 13%Nuclear 1%Geotermia yotras 2%Biocombustible1%Petróleo yderivados 43%Gas natural,26%Carbón mineraly coque 5%Hidroenergía yelectricidad 9%(*)Total: 5 347 855 kbep* Electricidad - Comercio exteriorBiomasa, 34%Geotermia yotras, 8%Petróleo yderivados, 48%Carbón mineraly coque, 4%Hidroenergía yelectricidad,6%Total: 220 624 kbep* Electricidad - Comercio exterior
  21. 21. Programa Hemisférico de Agroenergía y BiocombustiblesPrograma Cooperativo de Investigación, Desarrollo e InnovaciónAgrícola para los Trópicos Suramericanos7Figura 2.4. Demanda de energía en el Caribe durante el 2007.Fuente: Elaborado por los autores con base en OLADE 2007.Figura 2.5. Demanda de energía en el Cono Sur durante el 2007.Fuente: Elaborado por los autores con base en OLADE 2007.En el Cuadro 2.1 se presenta una serie de indicadores energéticos, donde se detalla lasituación específica de cada país de la región. La información se segmenta enimportadores o exportadores netos de petróleo.Biomasa 10%,Geotermia yotras 0%Petróleo yderivados 51%Gas natural37%Carbón mineraly coque 1%Hidroenergía yelectricidad 1%Total: 350 201 kbep * Electricidad - Comercio exteriorBiomasa, 9% Nuclear, 2%Geotermia yotras, 1%Biocombusti-bles, 0%Petróleo yderivados, 38%Gas natural ,39%Carbón mineraly coque, 4%Hidroenergía yelectricidad, 7%Total: 823 599 kbep * Electricidad - Comercio exterior
  22. 22. Programa Hemisférico de Agroenergía y BiocombustiblesPrograma Cooperativo de Investigación, Desarrollo e InnovaciónAgrícola para los Trópicos Suramericanos8Cuadro 2.1. Indicadores energéticos de ALC en el 2007.Fuente: Elaborado por los autores con base en OLADE 2007 y CEPAL 2008.El sector latinoamericano del transporte es altamente dependiente del petróleo.Representa alrededor del 95% del consumo de combustibles requeridos para mover elparque de vehículos terrestres, acuáticos y aéreos. Como se aprecia en el Cuadro 2.1,casi todos los países de la región registran una posición deficitaria en materia decombustibles fósiles. Con la excepción de Venezuela y Trinidad y Tobago, todos sonimportadores netos de diésel oil, incluso grandes países productores de petróleo comoMéxico y Brasil. En el caso de las gasolinas, los únicos exportadores netos de laregión son Venezuela, Argentina, Trinidad y Tobago, Brasil, Colombia, Uruguay,mientras que Bolivia se encuentra en nivel de autoabastecimiento.Las gasolinas, naftas y alcoholes (etílico o metílico) constituyen el 48% del consumoagregado del sector transporte de la región, mientras que el diésel oil representa el40%. El resto del consumo está conformado por kerosene y turbo, gas naturalcomprimido (GNC) y gas licuado de petróleo (GLP).Países importadoresnetos de petróleo yderivadosReservasprobadas depetróleoAlcance de lasreservas depetróleoAlcance de lasreservas de gasnaturalConsumo finalenergéticoParticipación dela biomasa enel consumofinal energéticoParticipacióndel petróleoen el consumofinalenergéticoParticipacióndel petróleoimportado en laoferta total depetróleoImportacionesnetas depetróleoGbbl años años kbep % % % kbepBarbados 0,002 4,2 1,6 3 120 7 87 100% s/dChile 0,03 30,1 20,7 220 221 17 50 103% 74 378Costa Rica 0 0 0 34 487 15 48 96% 5 179Cuba 0,05 2,8 38,4 100 099 8 82 65% 34 544El Salvador 0 0 0 33 856 32 43 100% 6 230Grenada 0 0 0 638 8 92 100% s/dGuyana 0 0 0 6 935 47 53 100% s/dHaití 0 0 0 19 476 72 26 100% s/dHonduras 0 0 0 34 150 41 51 100% s/dJamaica 0 0 0 31 734 7 93 101% 7 491Nicaragua 0 0 0 26 920 43 40 100% 5 779Panamá 0 0 0 28 630 14 74 100% s/dParaguay 0 0 0 39 524 38 24 96% s/dPerú 0,39 13,8 49,3 106 330 17 34 69% 30 160República Dominicana 0 0 0 57 205 10 71 103% 12 963Uruguay 0 0 0 23 409 14 58 94% 11 152Países exportadoresnetos de petróleo yderivadosReservasprobadas depetróleoAlcance de lasreservas depetróleoAlcance de lasreservas de gasnaturalConsumo finalenergéticoParticipación dela biomasa enel consumofinal energéticoParticipacióndel petróleoen el consumofinalenergéticoParticipacióndel petróleoexportado en laproducción depetróleoExportacionesnetas depetróleoGbbl años años kbep % % % kbepArgentina 2,35 9,9 7,8 540 445 3 33 9% 20 761Bolivia 0,39 22,4 45,5 36 659 14 40 29% 5 141Brasil 20,38 31,9 33,7 1 713 531 25 38 24% 6 053Colombia 1,36 7,0 15,0 219 716 10 43 43% 79 861Ecuador 4,00 21,5 2,4 88 391 7 79 66% 124 081Guatemala 0,48 85,1 0,0 62 582 48 40 86% 4 791México 31,21 27,7 24,7 1 311 583 5 47 55% 653 218Surinam 0,10 21,0 7 273 5 80 14% 693Trinidad y Tobago 0,61 13,8 11,4 123 721 0 7 67% -9 085Venezuela 99,38 89,0 152,1 476 950 0 41 68% 840 026Reservasprobadas depetróleoAlcance de lasreservas depetróleoAlcance de lasreservas de gasnaturalConsumo finalenergéticoParticipación dela biomasa enel consumofinal energéticoParticipacióndel petróleoen el consumofinalenergéticoParticipacióndel petróleoexportado en laproducción depetróleoExportacionesnetas depetróleoGbbl años años kbep % % % kbepTotal América Latina yCaribe 161 44 38 5 347 855 13 43 51% 1 538 029
  23. 23. Programa Hemisférico de Agroenergía y BiocombustiblesPrograma Cooperativo de Investigación, Desarrollo e InnovaciónAgrícola para los Trópicos Suramericanos9La participación e importancia de cada uno de estos energéticos en la demanda finaldel sector transporte varía significativamente entre cada país, tal como puedeapreciarse en el Cuadro 2.2. Así, en Venezuela, México, Barbados y Granada, lasgasolinas representan entre el 65% y el 80% del consumo del sector, mientras queParaguay, Uruguay, Perú, Honduras y Argentina se caracterizan por una altaincidencia del diésel oil, de entre el 56% y el 79%, según el caso. Argentina y Bolivia,por su parte, tienen la particularidad de contar con una participación relativamentesignificativa del GNC. En cuanto al consumo en términos absolutos también sedestacan Brasil y en menor medida Colombia.Si bien no se dispone de estadísticas agregadas de participación de losbiocombustibles en la matriz de combustibles vehiculares de la región, vale destacar lasituación específica de algunos casos con experiencia histórica en su utilización. En elcaso de Brasil, que utiliza etanol como carburante desde mediados de la década delos setentas y biodiésel desde el 2005, los biocombustibles alcanzaron en el 2008 unaparticipación del 25,1% en el consumo de combustibles vehiculares (etanol anhidro:7,6%; etanol hidratado: 16,2% y biodiésel: 1,34%). Paraguay utiliza alcohol carburantedesde el año 1999. Este biocombustible registró en el 2006 una participación del 4,6%en la matriz de combustible automotor. Las mezclas obligatorias actuales y previstasse presentan en el siguiente capítulo. En el Cuadro 2.2 también se pueden apreciar lasestadísticas de consumo de diésel oil por parte del sector agropecuario, que resultaespecialmente significativo en Brasil, Argentina, México y, en menor medida,Colombia, Perú y Bolivia. El diésel oil constituye uno de los principales componentesen los costos de producción agrícola.En conjunto con los fertilizantes, pesticidas y gastos de transporte, representa unimportante mecanismo de transmisión de los aumentos de los precios del petróleo enlos costos de producción de alimentos. En este sentido, el fin de la era del petróleoabundante y barato representaría alimentos más caros, por su impacto en los costosde producción, tanto en la producción primaria, como en la industria de alimentos ybebidas. Los crecientes precios de la energía constituyen también una amenaza parael desarrollo rural, al reducir el acceso a servicios energéticos, que son unprerrequisito para mejorar los ingresos de los hogares, y al succionar crecientescantidades de capital de las áreas rurales.
  24. 24. Programa Hemisférico de Agroenergía y BiocombustiblesPrograma Cooperativo de Investigación, Desarrollo e InnovaciónAgrícola para los Trópicos Suramericanos10Cuadro 2.2. Consumo de combustibles en ALC en el 2007.Fuente: Elaborado por IICA en base a Informe de Estadísticas Energéticas: OLADE 20072.2. Las políticas de apoyo público a la producción debiocombustibles2.2.1. Motivaciones para el fomento de la producción y del uso de losbiocombustiblesSegún la CEPAL (2008) son tres las motivaciones que impulsan las políticas debiocombustibles en la agenda mundial:a. Motivaciones energéticas:El aumento de la demanda mundial de petróleo se genera principalmente delcrecimiento del consumo para el transporte, donde se considera la duraciónlimitada de las reservas comprobadas a nivel mundial y la producción anualmáxima que podrían aportar dichas reservas. Consecuentemente, las motivacionesPaíses importadoresnetos de petróleo yderivadosConsumode energíadel sectortransporteConsumo degasolinas /alcohol paratransporteParticipaciónde gasolinas /alcohol entransporteConsumode dieseloil paratransporteParticipaciónde diesel oilentransporteConsumo deGNC o GNVparatransporteConsumo deGLP paratransporteConsumode dieseloil paraagricultura,ganadería ypescaBalance decomercioexterior endiesel oilBalance decomercioexterior engasolinas /alcoholkbep kbep % kbep % kbep kbep kbep kbep kbepBarbados 960 740 77 220 23 4 - 593 - 740Chile 59 103 17 155 29 25 873 44 162 27 -31 895 - 173Costa Rica 11 493 4 877 42 5 282 46 51 264 -5 734 -3 756Cuba 3 541 454 13 1 569 44 18 3 1 086 -8 556 0El Salvador 7 245 3 057 42 3 630 50 -3 421 -2 314Grenada 268 206 77 20 7 15 - 272 - 218Guyana 1 117 700 63 324 29 580 -1 936 - 759Haití 3 035 1 689 56 1 163 38 -2 387 -1 689Honduras 7 540 2 981 40 4 521 60 -5 016 -3 057Jamaica 9 095 3 965 44 2 868 32 850 -4 042 -2 960Nicaragua 3 950 1 587 40 2 167 55 41 -2 485 -1 069Panamá 7 358 1 605 22 3 736 51 32 67 -5 686 -1 961Paraguay 8 416 1 493 18 6 640 79 119 -6 641 -1 440Perú 27 202 5 761 21 18 449 68 388 1 219 2 330 -6 085 7 379República Dominicana 15 594 6 093 39 4 159 27 2 687 -7 372 -4 025Uruguay 6 022 1 823 30 4 186 70 1 247 -2 069 949Países exportadoresnetos de petróleo yderivadosConsumodel sectortransporteConsumo degasolinas /alcohol paratransporteParticipaciónde gasolinas /alcohol entransporteConsumode dieseloil paratransporteParticipaciónde diesel oilentransporteConsumo deGNC o GNVparatransporteConsumo deGLP paratransporteConsumode dieseloil paraagricultura,ganadería ypescaBalance decomercioexterior endiesel oilBalance decomercioexterior engasolinas /alcoholkbep kbep % kbep % kbep kbep kbep kbep kbepArgentina 86 849 14 302 16 48 694 56 17 091 21 685 -4 972 22 131Bolivia 9 327 3 268 35 3 922 42 1 132 2 232 -2 761 77Brasil 411 340 163 225 40 206 464 50 16 186 38 347 -20 088 7 697Colombia 61 433 32 190 52 24 830 40 3 095 3 412 -2 123 2 733Ecuador 33 947 14 172 42 17 176 51 269 -11 862 -5 834Guatemala 15 429 6 694 43 8 512 55 19 -9 484 -7 225México 371 599 240 302 65 98 827 27 112 7 598 17 384 -15 609 -75 299Surinam 1 045 572 55 296 28 281 -1 040 - 647Trinidad y Tobago 5 826 3 192 55 2 019 35 10 211 7 578Venezuela 111 852 89 786 80 20 812 19 54 48 264 38 548Consumodel sectortransporteConsumo degasolinas /alcohol paratransporteParticipaciónde gasolinas /alcohol entransporteConsumode dieseloil paratransporteParticipaciónde diesel oilentransporteConsumo deGNC o GNVparatransporteConsumo deGLP paratransporteConsumode dieseloil paraagricultura,ganadería ypescaBalance decomercioexterior endiesel oilBalance decomercioexterior engasolinas /alcoholkbep kbep % kbep % kbep kbep kbep kbep kbepTotal América Latina yCaribe 1 284 323 621 889 48 516 357 40 38 239 11 756 90 093 - 103 654 - 26 073
  25. 25. Programa Hemisférico de Agroenergía y BiocombustiblesPrograma Cooperativo de Investigación, Desarrollo e InnovaciónAgrícola para los Trópicos Suramericanos11energéticas para impulsar los programas de biocombustibles radicanesencialmente en garantizar la seguridad de abastecimiento, disminuir ladependencia con respecto a las importaciones del petróleo y atenuar los impactosde precios internacionales con alta volatilidad y marcada incertidumbre referente asu evolución futura.Además, si se consideran los volúmenes de combustibles fósiles en los países dealto y creciente nivel de consumo energético por habitante (alto nivel = países“desarrollados” (EE.UU., Europa, Japón, entre otros; creciente nivel = economíasemergentes: China, India) y la baja disponibilidad de tierras para cultivoscompetitivos, se abre un mercado potencial para el comercio internacional debiocombustibles, lo que despierta la esperanza de algunos países con condicionesfavorables (clima tropical, disponibilidad de tierra y agua, entre otros) de contar conuna estructura consolidada de comercialización para la exportación (commodity).Esto motiva especialmente a algunos países de mayor extensión de AméricaLatina, aún cuando la CEPAL (2008) concluyó que la exportación constituye unaopción sostenible solo para un número reducido de países (CEPAL 2009).b. Motivaciones ambientales:Los argumentos de carácter ambiental se vinculan fundamentalmente con lanecesidad de disminuir las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), conlos consecuentes impactos favorables, tanto en el plano global como en el medioambiente local, especialmente en las grandes ciudades. Así la sustitución de loscombustibles fósiles por biocombustibles en el transporte va en línea con loscompromisos asumidos en el marco del protocolo de Kioto, en la medida en quecontribuyan con la reducción de las emisiones GEI.Sin embargo, existe aún mucha discusión sobre el efecto neto de losbiocombustibles sobre el medio ambiente y sobre los impactos a lo largo de toda lacadena productiva, incluidos sus posibles efectos contaminantes sobre losrecursos naturales (suelos, agua) o el grado de responsabilidad sobre ladeforestación o la reducción de la biodiversidad. Otro aspecto, todavía pocoanalizado por el mundo científico por su complejidad y, por tanto, pococonsiderado en el diseño de las políticas públicas, es el tema de la liberación deemisiones GEI resultante del cambio en el uso de la tierra y la consecuente deudaen el balance de carbono (carbon debt o carbón print).c. Motivaciones vinculadas con el desarrollo agrícolaLos biocombustibles abren nuevas oportunidades para el desarrollo agrícola. Losproductores y exportadores de los países en desarrollo, ubicados en zonas cálidaso tropicales y con potencial para obtener biocombustibles a partir de cultivoscompetitivos con respecto a los precios del petróleo, tienen la oportunidad deaprovechar las mejoras de precios de las materias primas, promocionar losbiocombustibles y, de esa forma, reducir importaciones o elevar las exportaciones.Sin embargo, se deben considerar los peligros relacionados con el deterioro de lastierras, el uso del agua, el cambio en el uso de la tierra que podría afectar la ofertaalimentaria, la concentración de la propiedad, la exclusión de los pequeños ymedianos productores, y el efecto negativo sobre la biodiversidad.Además de su impacto positivo en la oferta de energía y en la reducción de losefectos ambientales asociados con el uso de combustibles fósiles, los
  26. 26. Programa Hemisférico de Agroenergía y BiocombustiblesPrograma Cooperativo de Investigación, Desarrollo e InnovaciónAgrícola para los Trópicos Suramericanos12biocombustibles permiten una transformación redistributiva en la renta generadaen un país, una vez que las cadenas fósiles se encuentran altamenteconcentradas. Mientras, la agroenergía necesita de una larga base de producciónde materia prima antes del procesamiento y transporte. Esto implica ampliar laoferta de empleo y renta, y fortalecer el desarrollo económico en los países,especialmente en el área rural (Gazzoni 2009).Sin embargo, para lograr mayor impacto redistributivo, se requiere de políticaspúblicas y medidas de apoyo para la implementación de proyectos de producción yuso de biocombustibles, aporte de capital de inversión y de recursos operativos,capacidad de gestión y escala adecuada. Asimismo, el escenario para laimplementación de políticas de apoyo debe ser adecuado en relación con laseguridad jurídica y el cumplimiento de contratos, estabilidad política y económicay un aceptable nivel de riesgo para el aporte de crédito externo, de inversiónextranjera directa o inclusive, de participación accionaria.La industria de biocombustibles se ha venido desarrollando desde los años setentas;sin embargo, es ahora cuando por necesidad y preocupación ambiental, gobiernos dedistintos países empiezan a regular su producción, distribución y uso a gran escala.Los países que lideran la producción de etanol, como Brasil, Colombia, Argentina, yMéxico cuentan con un marco regulador para la producción, uso y manejo del etanol,han establecido porcentajes para la mezcla de gasolina y etanol, y brindan incentivospara su producción. En ALC algunos países todavía no han formulado un marcoregulador y otros tienen iniciativas de ley que serán enviadas al parlamento o queestán en proceso de revisión por parte de los congresistas.Existen varias propuestas legislativas que se han desarrollado de acuerdo con elinterés específico de cada país en esta alternativa energética. En ALC más de 20países cuentan con leyes o decretos concernientes a los bioenergéticos actualmenteen vigor.Elaborados o actualizados en la última década: Argentina, Bolivia, Brasil,Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Paraguay, Panamá, Perú, RepúblicaDominicana, Ecuador, México, Jamaica y Uruguay.En revisión, actualización o preparación: Chile, Cuba, El Salvador, Guatemala,Honduras, Panamá, Venezuela.2.2.2. Sinopsis de la legislación existenteLa siguiente información está basada en documentos oficiales de los países(legislación vigente) y en las siguientes fuentes: Organización Latinoamericana deEnergía (OLADE), Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA),Servicio Holandés de Cooperación al Desarrollo (SNV), Centro de Estudios para elDesarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria (CEDRSSA), Centro MarioMolina (CMM) (OLADE2009; IICA 2007, 2008 y 2009; SNV 2008; CEDRSSA 2007,CMM 2008).El objetivo de esta sinopsis es ofrecer una vista general de la situación legal en laregión de ALC, en relación con la estructura general y común de las leyes sobrebiocombustibles. Esto permitirá evidenciar las medidas y acciones establecidas encada país, a fin de fomentar la producción y el consumo de los biocombustibles y
  27. 27. Programa Hemisférico de Agroenergía y BiocombustiblesPrograma Cooperativo de Investigación, Desarrollo e InnovaciónAgrícola para los Trópicos Suramericanos13presentar los principales lineamientos y regulaciones sobre un mismo aspecto. Elmapeo político se organizó de acuerdo con los siguientes ejes:a. Jurídico: finalidad de la ley, declaración del interés nacional,objetivos de las leyes respectivas.b. Institucional: autoridades de aplicación de la ley y sus funciones, cuerpoasesor y otros agentes.c. Obligatoriedad: mezcla de biocombustibles con combustibles fósiles,alcances y metas (porcentajes, vigentes y programados, de mezclas debioetanol y biodiésel).d. Incentivos: promoción para la producción y el uso de biocombustibles,programas nacionales.e. Investigación e innovación tecnológica: La producción de la materiaprima yel desarrollo de las tecnologías de la producción de los biocombustibles.Se consideraron los siguientes países:ArgentinaBoliviaBrasilColombiaCosta RicaEcuadorHondurasMéxicoParaguayPerúRepública DominicanaUruguaya. Jurídico: finalidad de la ley, declaración del interés nacional,objetivos de las leyes respectivasEn el Cuadro 2.3 se presentan las principales finalidades y objetivos formulados en lasleyes respectivas. Son bastante explícitas en algunos casos y en otros, tácitas,numerosas y amplias, como en el caso de Brasil. En otros países están más limitadas,como en Paraguay.La finalidad más común de las leyes en ALC se refiere a la seguridad energética:disminuir la dependencia de combustibles fósiles y aumentar la autosuficienciaenergética.Cuadro 2.3. Declaración del interés general - finalidades de la ley.PaísesAR BO BR CO CR EC HN ME PA PE RD URIntroducir biocombustibles en lamatriz energética nacional. x x x x xContribuir al desarrollo sostenibley facilitar la implementación demecanismo de desarrollo limpio(MDL).x x x x xSeguridad energética: disminuirdependencia de combustibles x x x x X x x x
  28. 28. Programa Hemisférico de Agroenergía y BiocombustiblesPrograma Cooperativo de Investigación, Desarrollo e InnovaciónAgrícola para los Trópicos Suramericanos14PaísesAR BO BR CO CR EC HN ME PA PE RD URfósiles y aumentar laautosuficiencia energética.Contribuir a la generación deempleos e ingresos. x x X xMitigar los impactos ambientalesnegativos de las operacionesenergéticas con combustiblesfósiles.x x x X x x xOfrecer mercados alternativos alos cultivos ilícitos. xFuente: Adaptado del SNV (2008) y completado por los autores con base en fuentes oficiales.Con frecuencia también se mencionan otros objetivos, como contribuir al desarrollosostenible de los países y facilitar la implementación de proyectos bajo el MDL(Argentina, Costa Rica, Ecuador, México, Paraguay), y disminuir la contaminaciónambiental (Colombia, Costa Rica, Honduras, México, Perú) mediante el fomento de laproducción y el uso de biocombustibles. Además, Colombia, Perú y Hondurascoinciden en la declaración del interés con el objetivo de generar empleo y, vinculadoa este, en países como Perú y Colombia, se establece de forma específica eldesarrollo del mercado de biocombustibles a través del fomento de las actividadesagropecuarias y agroindustriales. Particularmente en Perú, uno de los objetivos esofrecer un mercado alternativo a los cultivos ilícitos, en el marco de la lucha contra lasdrogas.Las leyes de Argentina y Bolivia no establecen ninguna especificidad en relación consus finalidades, pero podría interpretarse que estos países, como los demás sujetosde este análisis, apuestan por el desarrollo sustentable y la disminución de sudependencia de los combustibles fósiles.b. Institucional: autoridades de aplicación de la ley y sus funciones, cuerpoasesor y otros agentesSegún las finalidades y objetivos asociados a la producción, uso de losbiocombustibles y l carácter transversal de la cadena de valor, son múltiples lasautoridades con competencia para la aplicación de las leyes y reglamentos sobrebiocombustibles. Por lo general, participan en casi todos los países autoridadesvinculadas a minas y energía, recursos naturales y ambiente, agricultura, ganadería ypesca, industria, economía y comercio.De acuerdo con las fases principales de la cadena productiva upstream (quecomprende exclusivamente la etapa agrícola) y downstream (que abarca toda lacadena productiva posterior a la etapa agrícola), las carteras más involucradas suelenser:El Ministerio de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural. Sección upstream:fomentar la producción sustentable de insumos para biocombustibles a partir delas actividades agropecuarias, forestales, algas, procesos biotecnológicos yenzimáticos; asistencia técnica para la producción de la materia prima;
  29. 29. Programa Hemisférico de Agroenergía y BiocombustiblesPrograma Cooperativo de Investigación, Desarrollo e InnovaciónAgrícola para los Trópicos Suramericanos15investigación, innovación y transferencia de tecnología para la producción de lamateria prima.El Ministerio de Minas, Hidrocarburos y Energía: Sección downstream: registro ycontrol de la producción de biocombustibles, mezclas y otros, definición deespecificaciones y norma técnicas, registro y control del comercio de losbiocombustibles.En diferentes países, también aparecen otras autoridades para la aplicación de lasleyes, como los Ministerios de Recursos Naturales y Medio Ambiente (Colombia,Ecuador, Honduras, Uruguay), de Economía, Industria, Comercio y Producción(Bolivia, Honduras, Paraguay), de Planificación e Inversiones (Argentina, Uruguay) oCiencia y Tecnología (Paraguay).En la fase de elaboración y conceptualización de las leyes, suele involucrarse unaserie de obstáculos. En Brasil, por ejemplo, más de 10 ministerios federales estuvieroninvolucrados en los años 2004 a 2005 en el proceso de diseñar y elaborar el ProgramaNacional de Producción y Uso de Biodiésel con sus múltiples vertientes.Cuadro 2.4. Autoridades de aplicación de la ley.Autoridad de aplicaciónPaísesAR BO BR CO CR EC HN ME PA PE RD URAgricultura, Ganadería yDesarrollo Rural x x x x x X x x xMinas, Hidrocarburos y Energía x x x x x x xElectricidad y EnergíaRenovable x x xRecursos Naturales y MedioAmbiente x x X xEconomía, Industria, Comercio,Producción x X xPlanificación e Inversiones x xCiencia y Tecnología xOtras (Agencia de LuchaContra las Drogas) xAgencia, Comisión o ConsejoNacional x x x x x x x xFuente: Adaptado del SNV (2008) y completado por los autores con base en fuentes oficiales.Por otra parte, en algunos países se ha considerado la formación de cuerpos técnicoso asesores para apoyar a las autoridades de la aplicación en la implementación de laley, debido a que las leyes sobre biocombustibles abordan varios temas de interéspúblico y privado y con el objetivo de dar coherencia e integralidad a la aplicación delas regulaciones. En algunos países, estos espacios son eminentemente públicos eintersectoriales (Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, México) y en otros participanentidades del sector privado y del mundo científico (Ecuador, Honduras y Perú).Entre otras, las comisiones nacionales de biocombustibles (o denominacionesparecidas) tienen como funciones desarrollar y determinar lineamientos generales
  30. 30. Programa Hemisférico de Agroenergía y BiocombustiblesPrograma Cooperativo de Investigación, Desarrollo e InnovaciónAgrícola para los Trópicos Suramericanos16necesarios para la producción, manejo, industrialización y comercialización debiocombustibles, además de proponer y recomendar normas y disposicionescomplementarias a la ley, presentar a los ministerios competentes un plan de acciónque contenga las estrategias de corto, mediano y largo plazo para la implementacióndel uso de biocombustibles, así como las acciones de seguimiento y control,responsables y plazos.Cuadro 2.5. Funciones de las autoridades de aplicación de la ley.Principales funciones de la autoridad de aplicaciónPromover y controlar la producción de biocombustibles y de materias primas: fomentar laproducción sustentable de insumos para bioenergéticos a partir de las actividadesagropecuarias, forestales, algas, procesos biotecnológicos y enzimáticos, e impulsar sucomercialización, dando certidumbre y aumentando la competitividad y mayor rentabilidad pormedio del desarrollo científico y tecnológico sin poner en riesgo la seguridad y soberaníaalimentaria.Establecer normas de calidad, requisitos y condiciones necesarias para la habilitación deplantas productoras.Certificar las inversiones y actividades industriales.Elaborar reglamentos y normas técnicas y de seguridad.Diseñar e implementar las políticas aplicables al sector; definir el ámbito de los incentivosgenerales a la producción y el uso de energías renovables mediante incentivos tributarios.Fiscalizar y supervisar las actividades de producción de materias primas, el procesamiento y laelaboración de biocombustibles, y otros aspectos ambientales vinculados a las actividades deproducción e industria de biocombustibles.Procurar la reducción de emisiones contaminantes a la atmósfera y GEI.Coordinar acciones entre los gobiernos federal, estatales y municipales, así como laconcurrencia con los sectores social y privado.Fuente: Elaboración de los autores con base en fuentes oficiales y adaptado del SNV 2008. .Las autoridades competentes, en general, tienen las funciones de promover y controlarla producción de biocombustibles y de materias primas; establecer normas de calidad,requisitos y condiciones necesarias para la habilitación de plantas productoras;certificar las inversiones y actividades industriales; elaborar reglamentos y normastécnicas; diseñar e implementar políticas aplicables al sector; fiscalizar y supervisar lasactividades de producción de materias primas; procesar y elaborar biocombustibles; yconsiderar otros aspectos ambientales vinculados con las actividades de producción eindustria de biocombustibles.c. Obligatoriedad: mezcla de biocombustibles con combustibles fósiles,alcances y metas (porcentajes, vigentes y programados, de mezcla debioetanol y biodiésel)El elemento más constante en la política de impulso a la producción debiocombustibles en la región es la garantía que se les otorga a los productores de quehabrá una demanda interna, a partir de la obligatoriedad de la mezcla gradual de lagasolina con el etanol o del diésel de origen fósil con biodiésel, respectivamente. Enalgunos países, esta medida va acompañada de incentivos a la producción y de un
  31. 31. Programa Hemisférico de Agroenergía y BiocombustiblesPrograma Cooperativo de Investigación, Desarrollo e InnovaciónAgrícola para los Trópicos Suramericanos17control del precio interno del biocombustible, de forma que se garantice un mayorbeneficio a los productores en cuanto a costos de oportunidad (IICA 2007).Impulsados por las motivaciones descritas anteriormente, numerosos países hanestablecido metas para la sustitución de gasolinas por bioetanol y de aceite diésel porbiodiésel. El Cuadro 2.6 presenta una síntesis de las metas de algunos países, desdeel punto de vista de ALC. Es importante tener en cuenta que, dado el dinamismo quepresenta el sector, algunas de estas metas podrían llegar a modificarse en un lapsorelativamente breve. En el caso de Brasil, por ejemplo, la introducción del B5 estabaprevista solamente para el 2013, pero fue anticipado para enero del 2010 por decisióndel Gobierno Federal en octubre del 2009.El tema de la mezcla es muy destacado en las regulaciones sobre biocombustibles,pues está estrechamente ligado con los objetivos y las finalidades de la ley. Si losobjetivos de la ley apuntan a disminuir la dependencia de combustibles fósiles,aumentar la autosuficiencia energética y disminuir la contaminación ambiental local, espreciso producir y consumir biocombustibles. Uno de los mecanismos más usadospara asegurar el consumo nacional es la definición de “porcentajes de mezclasmínimas obligatorias” que cada país se propone como meta en determinadosperíodos. Si los objetivos apuntan a promover la producción y el consumo nacional debiocombustibles, es importante considerar que la obligatoriedad del consumo podríaasegurar una demanda local y propiciar perspectivas a largo plazo a los productoresdel sector (Comité Público-Privado de Bioenergía, Chile).Las figuras 2.6 y 2.7 muestran que para la sustitución de la gasolina por etanol lasmetas a corto-mediano plazo varían bastante de país a país, conforme a lasproyecciones de su capacidad de producción según áreas, cultivos y conocimientotecnológico disponibles (Capítulo 2.1 y siguientes). En el caso de la sustitución dediésel de origen fósil por biodiésel, los programas nacionales de la mayoría de lospaíses establecen de forma más concluyente la meta de 5% (B5) a corto plazo yprevén la introducción de una mezcla obligatoria alrededor del 20% (B20) a medianoplazo.
  32. 32. Programa Hemisférico de Agroenergía y BiocombustiblesPrograma Cooperativo de Investigación, Desarrollo e InnovaciónAgrícola para los Trópicos Suramericanos18Cuadro 2.6. Metas de mezclas obligatorias planteadas para los biocombustibles.País Bioetanol Biodiésel1. Argentina 01/2010  5% sobre el producto final 01/2010  5% sobre el producto final2. Bolivia01/2007  2,5 %2007-2015  Aumento gradual según metasanuales01/2015  20,0%3. BrasilHace tiempo (Consumo establecido) 20,0%10/2006  23,0%07/2007  25,0%01/2008  2%01/2009  3%07/2009  4%01/2010  5%01/2020  20%4. Chile 5,7 %5. Colombia2005  10 % en zonas metropolitanas= 60 % del consumo nacional2007  10,0%2012-2016  Aumento gradual hasta 15,0%01/2008  5%6. Costa Rica01/2007  7,0%01/2010  13,0%01/2010  2,0%01/2013  5,0%hasta 2026  10,0%7. Ecuador 10,0%propone  2,5 %Aumento gradual según metas anuales01/2020  20,0%8. El SalvadorEstrategia Energética Sustentable Centroamericana establece como meta sustituir el 15%del consumo de combustibles fósiles.9. GuatemalaActualmente  5,0%En discusión  10,0%10. HondurasHasta 30 %la Unidad Técnica de Biocombustiblesestablecerá las mezclas de acuerdo con lascondiciones prevalecientes.11. Jamaica 05/2009  10,0%12. MéxicoNo hay metas establecidas.Pruebas realizadas entre el 2008 y el 2010; distribución nacional 2011-1014. Dada ladisponibilidad limitada de biodiésel, podría optarse por la utilización solamente de algunoscentros de producción.13. NicaraguaEstrategia Energética Sustentable Centroamericana establece como meta substituir el15% del consumo de combustibles fósiles.14. Panamá01/2009  10,0%Estrategia Energética SustentableCentroamericana establece como metasustituir el 15% del consumo.Estrategia Energética SustentableCentroamericana establece como metasustituir el 15% del consumo.15. ParaguayMezcla establecida desde 1982Actualmente obligatorio  12,0%Actualmente autorizado  18,0%En discusión  20,0% a 25,0%Actualmente  3,0%En discusión  5,0%16. Perú2006 – 2010  Aumento gradual y en formaprogresiva por regiones según metasanuales01/2010  7,8%01/2009  2,0%01/2011  5,0%17. RepúblicaDominicana01/2015  15,0% 01/2015  2,0%18. UruguayHasta 12/2015  5,0% (voluntario)01/2015  5,0% (obligatorio)Hasta 12/2008  2,0% (voluntario)01/2009  2,0% (obligatorio)02/2012  5,0%Fuente: Elaboración de los autores con base en OLADE 2009; IICA 2007;IICA 2009a y documentes oficiales de los países.
  33. 33. Programa Hemisférico de Agroenergía y BiocombustiblesPrograma Cooperativo de Investigación, Desarrollo e InnovaciónAgrícola para los Trópicos Suramericanos19Figura 2.6. Porcentaje obligatorio para las mezclas “gasolina – etanol” en algunospaíses seleccionados de América Latina.Fuente: Elaboración de los autores con base en documentes oficiales de los países.Figura 2.7. Porcentaje obligatorio para las mezclas “petrodiésel - biodiésel” enalgunos países seleccionados de América Latina.Fuente: Elaboración de los autores con base en documentes oficiales de los países.0510152025302007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016%obligatoriaArgentinaBoliviaBrasilColombiaCosta RicaPerú05101520252007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016%obliogatoriaArgentinaBoliviaBrasilColombiaCosta RicaPerú
  34. 34. Programa Hemisférico de Agroenergía y BiocombustiblesPrograma Cooperativo de Investigación, Desarrollo e InnovaciónAgrícola para los Trópicos Suramericanos20d. Incentivos: Promoción para la producción y el uso de biocombustibles,programas nacionales de fomento para la producción y el u so de losbiocombustiblesEl incentivo más importante, aplicado por casi todos los países de la región que yadisponen de una política para los biocombustibles, es la exención de diferentes tiposde impuestos (impuesto al valor agregado, impuesto a las ganancias, impuesto sobrelos combustibles líquidos y el gas natural, entre otros), a lo largo de varias etapas de lacadena productiva de biocombustibles. Aunque las exoneraciones tributariasfavorecen tanto los productores agrícolas de materia prima (sección upstream) comoel sector industrial de la propia producción y comercialización de biocombustibles(sección downstream), la mayoría de los países optó por establecer los incentivos másfuertes y consistentes para la sección downstream (Cuadro 2.7). Se espera que elsector agrícola, como proveedor de materia prima para los productores debiocombustibles se incentive y se beneficie del dinamismo del sector industrial.Cuadro 2.7. Incentivos fiscales y apoyo público.IncentivosPaísesAR BO BR CO CR EC HN ME PA PE RD URIncentivos (fiscales y otros)para la producción de lamateria prima (sección upstream).(x) x x x x x xAsistencia técnica para laproducción de la materia prima. x x x x x x xIncentivos (fiscales y otros) para elsector industrial en la implementa-ción de proyectos de inversión(diferentes rutas tecnológicas), laproducción y comercialización de losbiocombustibles(sección downstream).x x x x x x x x x xAsistencia técnica para laproducción de los biocombustibles(diferentes rutas tecnológicas).x x x x xPlan, estrategia o programa nacionalde fomento para la producción y eluso de los biocombustibles(Cuadro 2.9).x x x x x x x xAfirmar la seguridad alimentaria y elnormal abastecimiento de alimentosal mercado interno nacional, antesde desarrollar los biocombustibles.x x x(x) En Brasil la Ley otorga beneficios tributarios a los productores industriales que compren materia prima apequeños productores agrícolas (a través de exoneraciones fiscales diferenciadas: pagan menos impuestos aquéllosque incorporen en su cadena productiva a productores de materias primas a escala familiar). Así los incentivos, deforma indirecta también llegan a los productores de la materia prima.Fuente: Elaboración propia con base en OLADE 2009; IICA 2007;IICA 2009a y documentes oficiales de los países.De acuerdo con la lógica de la creación de un cuerpo asesor técnico intersectorial enalgunos países (Cuadro 2.4), en muchos otros países se formuló un plan, unaestrategia o un programa nacional de fomento para la producción y el uso de losbiocombustibles (Cuadro 2.7). En general, los gobiernos de la región muestran un altogrado de interés por impulsar programas de producción de biocombustibles. Inclusolos países que no cuentan con un marco regulador específico parecen interesados en
  35. 35. Programa Hemisférico de Agroenergía y BiocombustiblesPrograma Cooperativo de Investigación, Desarrollo e InnovaciónAgrícola para los Trópicos Suramericanos21impulsar programas de esta naturaleza (IICA 2007). La existencia de estos planes oprogramas coincide casi siempre con un abordaje más extenso del tema y laaplicación de medidas complementarias como asistencia técnica para la producción delas materias primas o de los biocombustibles y esfuerzos públicos y privados en lainvestigación e innovación tecnológica (cuadros 2.7 y 2.9).Cada vez es más frecuente que los programas de producción de biocombustiblesformen parte integral de las estrategias de desarrollo rural, de mitigación de la pobrezay de fortalecimiento de la seguridad alimentaria. Estos programas se visualizan,entonces, como una actividad que puede aportar de manera significativa al logro delos objetivos y metas de los programas sociales y económicos de los territorios. Elsector privado, particularmente los azucareros y las destiladoras, invierten o planeanrealizar inversiones que les permitan ampliar su capacidad instalada para suplir lademanda de etanol. Este sector considera esta empresa como una gran oportunidadpara reactivar la actividad agrícola y ampliar los negocios de la destilación (IICA 2007).En concordancia con los objetivos formulados para los sectores prioritarios, losenfoques para fomentar la cadena de valor de los biocombustibles se han concentradoen: a) los productores agropecuarios; b) la industria y el comercio; y c) las materiasprimas nacionales. (Cuadro 2.8).Cuadro 2.8. Sector prioritario / enfoque.EnfoquePaísesAR BO BR CO CR EC HN ME PA PE RD URAgricultura a escalafamiliar/pequeños productores x x xPequeña y mediana empresa x xEconomías regionales x x x xProductores agropecuarios x x x x x x x x xIndustria (productores debiocombustibles) y comercio x x x x x x x xMaterias primas nacionales x x x x x x x xFuente: Adaptado del SNV 2008 y completado por el IICA con base en fuentes oficiales.e. Investigación e innovación tecnológica: La producción de las materiaprimas y el desarrollo de las tecnologías de la producción de losbiocombustiblesEn general todos los países de la región cuentan con centros de investigación agrícoladonde se llevan a cabo investigaciones sobre distintos aspectos de materias primaspara la producción de biocombustibles. En estos centros, el sector privado desempeñaun papel importante. Sin embargo, la investigación e innovación para la producción,por ejemplo de etanol basado en la caña de azúcar, es limitada a unos pocos países,entre ellos Brasil, México, Colombia y Argentina. Países con menos posibilidades,como los que integran Centroamérica, Belice y Panamá, necesitan la colaboracióntécnica de otras naciones que han alcanzado un mayor progreso en este tema (IICA2007).
  36. 36. Programa Hemisférico de Agroenergía y BiocombustiblesPrograma Cooperativo de Investigación, Desarrollo e InnovaciónAgrícola para los Trópicos Suramericanos22En los países que tradicionalmente se han dedicado a la producción de caña, lasinvestigaciones se centran en aspectos relacionados con el incremento de laproducción y de la productividad agrícola y, en algunos casos, en el proceso deproducción de etanol, a fin de aumentar la capacidad de abastecimiento del mercadointerno y de participar en el mercado internacional.Cuadro 2.9. Inversión pública y privada en investigación, innovación ytransferencia de tecnología para la producción de la materia prima yde los biocombustibles (diferentes rutas tecnológicas).Inversión / ruta tecnológicaPaísesAR BO BR CO CR EC HN ME PA PE RD URPara la producción de lamateria primaPrivada x x X x x x x XPública x x x x x x x x X x x1. Para la producción debiocombustibles(diferentes rutastecnológicas)2. Para su utilización(desarrollo yadaptación de motores,generación eléctrica,entre otros).Privada x x x x xPública x x x x x xFuente: Elaboración de los autores con base en IICA 2007 y fuentes oficiales.Todos los países tienen interés en ampliar y diversificar la base productiva de lasmaterias primas y encontrar cultivos que podrían sustituir el maíz y la caña en laproducción de etanol y la soja y la palma africana en la producción de biodiésel. Seríael caso de la remolacha azucarera, la yuca, el sorgo dulce, derivados lácteos y la cañapanelera, entre otros, para la producción de etanol; y el caso de algas, algodón,cocotero, girasol, Jatropha, higuerilla, maní, canola, entre otros, para la producción delbiodiésel.El avance tecnológico más importante a mediano plazo está relacionado con laproducción de etanol a partir de celulosa. Se espera que en unos cinco o diez años elprogreso sea tal que se facilite la producción industrial. Esta situación ampliaríasignificativamente la base de los productos primarios y, en este caso, otros cultivosagrícolas (plantas con alto potencial de producción de celulosa), los residuos de laproducción agrícola, la madera misma y hasta los residuos sólidos municipalespodrían conformar la base para la producción de etanol. Países como Chile, con unalarga tradición como exportador de productos forestales (11,6% del total de lasexportaciones), tendrán una oportunidad, industrialmente viable, en el mercado deletanol.Los países de tradición cañera están indagando, entre otras, la posibilidad de diseñarherramientas que les ayuden a incrementar la producción agrícola y a mejorar elproceso de producción de etanol, a fin de incrementar la capacidad de abastecimientode dicho mercado. El ejemplo más reciente es la zonificación agroecológica de cañade azúcar en Brasil, divulgada en setiembre del 2009 (Recuadro 3.1 en secciónaparte). De manera paralela, buscan promover tecnologías que sean asequibles a
  37. 37. Programa Hemisférico de Agroenergía y BiocombustiblesPrograma Cooperativo de Investigación, Desarrollo e InnovaciónAgrícola para los Trópicos Suramericanos23todos los productores. Los países donde el cultivo de la caña no es una opción factibleexploran la posibilidad de sacar provecho a aspectos como su posición geográfica,para exportar o utilizar ya sea otros cultivos o los residuos de esos cultivos.En la sección upstream, las principales líneas de investigación abarcadas en losprogramas de investigación, desarrollo y transferencia de tecnología son:a. Mejoramiento genético (planes de introducción de variedades y colección, deconservación de germoplasma, de obtención de variedades locales, deevaluación variedades).b. Agronomía (arreglo espacial y variedades, evaluación de cultivares endiferentes fechas de siembra, agricultura de precisión, manejo de malezas, desuelos y fertilizantes, de plagas, entre otros).c. Tecnologías para la producción sustentable de cereales y oleaginosas ensistemas agropecuarios, rotaciones y labranzas: sistemas agrícolassustentables de alta productividad, diagnóstico, reposición de nutrientes ytecnología de la fertilización; adaptabilidad y estabilidad de cultivares decereales y oleaginosas en diferentes ambiente productivos; manejo integradode plagas, malezas y enfermedades; manejo para calidad diferenciada encereales y oleaginosas entre otros.En la sección downstream, los enfoques de investigación incluyen temas como:a. Diseño, modelado optimización de procesos químicos continuos y discontinuoso batch; ingeniería de confiabilidad con control inteligente y supervisión desistemas y procesos de biodiésel y bioetanol; diseño de instalaciones de biogásde residuos sólidos urbanos, residuos industriales y agropecuarios.b. Diseño de plantas y ensayo con motores estacionarios. Rendimiento yemisiones de gases de combustibles alternativos en motores de combustión.c. Producción de biodiésel con enzimas, catalizadores heterogéneos yaplicaciones directas de aceites como combustibles. Tratamiento de gliceroles.Biotecnología aplicada al tratamiento de glicerol como combustible.d. Control de calidad de combustibles de acuerdo con estándares internacionalesy nacionales.2.3. Consumo de biocombustibles y producción de materias primas2.3.1. Consumo actual de los biocombustibles y proyeccionesEn el 2008, el mercado estimado de gasolina en ALC fue de aproximadamente 132,6miles de millones de litros y de diésel de 101,7 miles de millones de litros (Cuadros2.10 y 2.11). En relación con el área potencial de expansión, los países con bajadisponibilidad de tierra (Chile, República Dominicana, el Salvador, Haití, Jamaica,Honduras, Trinidad y Tobago, Costa Rica, Belice, Guatemala y Panamá) representancerca del 10% del consumo regional de diésel o de gasolina. Los consumos máselevados de Brasil, México, Colombia y Venezuela también pertenecen al grupo depaíses de más alta disponibilidad de tierras arables para expansión de la agricultura(Gazzoni 2009).
  38. 38. Programa Hemisférico de Agroenergía y BiocombustiblesPrograma Cooperativo de Investigación, Desarrollo e InnovaciónAgrícola para los Trópicos Suramericanos24Cuadro 2.10. Consumo de gasolina en ALC.Región / paísMillones de litros1990 2000 2003 2008*América Central y el Caribe 29 991 35 536 39 302 62 883América del Sur 35 377 45 658 43 579 69 725Total 65 368 81 194 80 602 132 608Argentina 5 451 4 392 3 144 3 616Bolivia 465 553 663 762Brasil 9 061 16 439 15 389 24 500Chile 1 783 3 091 2 702 3 107Colombia 5 671 5 486 4 788 5 506Costa Rica 250 710 788 906Cuba 1 325 492 533 613República Dominicana 693 1 599 1 296 1 490Ecuador 1 603 1 852 2,28 3El Salvador 215 440 501 576Guatemala 405 976 1 023 1 176Haití 78 128 138 159Honduras 171 396 414 476Jamaica 306 638 672 773México 25 601 28 906 32 601 37 491Antillas Danesas 110 123 158 182Nicaragua 113 192 215 247Panamá 273 506 523 601Paraguay 158 206 215 247Perú 1 381 1 187 1 021 1 174Trinidad y Tobago 450 430 440 506Uruguay 274 372 245 282Venezuela 9 531 12 080 13 131 15 101Fuente: Gazzoni 2009 con base en el Instituto Mundial de Recursos (* estimado).
  39. 39. Programa Hemisférico de Agroenergía y BiocombustiblesPrograma Cooperativo de Investigación, Desarrollo e InnovaciónAgrícola para los Trópicos Suramericanos25Cuadro 2.11. Consumo de diésel en ALC.Región / paísMillones de litros1990 2000 2003 2008*América Central y el Caribe 11 443 14 990 16 552 26 485América del Sur 29 874 46 398 47 018 75 229Total 41 317 61 387 63 571 101 714Argentina 4 522 7 915 6 637 10 619Bolivia 269 370 463 741Brasil 17 939 26 280 27 325 43 720Chile 1 477 3 051 3 207 5 131Colombia 925 1 830 2 058 3 293Costa Rica 345 465 610 976Cuba 442 262 245 392República Dominicana 351 871 682 1 091Ecuador 887 1 730 1 931 3 090El Salvador 262 514 519 830Guatemala 274 601 753 1 205Haití 84 140 163 261Honduras 211 346 457 731Jamaica 109 143 167 267México 8 726 10 465 11 372 18 195Antillas Danesas 221 315 369 590Nicaragua 163 346 352 563Panamá 179 307 643 1 029Paraguay 424 795 986 1 578Perú 1 157 2 147 2 213 3 541Trinidad y Tobago 77 213 221 354Uruguay 275 559 522 835Venezuela 1 998 1 722 1 676 2 682Fuente: Gazzoni 2009 con base en el Instituto Mundial de Recursos (* estimado).Las ventajas comparativas de los países de ALC observadas para la producción debiocombustibles son los recursos naturales, tal como la oferta de suelo agrícola y elclima adecuado, lo que incluye una estación de cultivo amplia y una oferta de aguasuficiente para altas productividades. Paralelamente, la oferta tecnológica, la mano deobra, la capacidad gerencial, el capital de inversión, entre otros, son importantesdiferenciales de competitividad. Adicionalmente, la dimensión del mercado interno y elacceso a fuentes fósiles de combustibles o diferenciales competitivos relativos a lapotencialidad de producción de energía a partir de otras fuentes renovables sonelementos fundamentales para establecer una producción sostenible debiocombustibles.En consecuencia, la mayoría de los países de ALC recientemente tomaron la decisiónde fomentar la producción de los biocombustibles y su uso (Capítulo 2.2). Con base enel valor calórico del consumo actual (2007) de combustibles (Cuadro 2.2), elcrecimiento en el consumo durante los últimos años (cuadros 2.10 y 2.11) y lasmezclas obligatorias planteadas en las leyes respectivas, puede proyectarse elconsumo de los biocombustibles – bioetanol y biodiésel – en 18 países de ALC paralos años 2010 y 2015, como se presenta en los cuadros 2.12 y 2.13.
  40. 40. Programa Hemisférico de Agroenergía y BiocombustiblesPrograma Cooperativo de Investigación, Desarrollo e InnovaciónAgrícola para los Trópicos Suramericanos26Cuadro 2.12. Proyección del consumo de bioetanol en 18 países de la región.Consumo final –2007Consumo degasolinaen el 20071)(en 1000 litros)1Consumoproyectado degasolinaen el 20102)(en 1000 litros)Mezclaobligatoria conbioetanolen el 2010Consumoproyectado debioetanolen el 2010(en 1000 litros)Consumoproyectado degasolinaen el 20152(en 1000 litros)Mezclaobligatoria conbioetanolen el 2015(en 1000 litros)Consumoproyectado debioetanolen el 2015(en 1000 litros)Argentina 4 966 757 5 506 732 5% 275 337 6 540 270 5% 327 013Boliviai 550 800 610 682 10% 61 068 725 299 25% 181 325Brasil ii 35 889 006 39 790 78325% - 100% (envehículos flex fuel) 28 000 000 47 258 96825% - 100% (envehículos flex fuel) 45 000 000Chileiii 2 762 861 3 063 233 2% 61 265 3 638 160 2% 72 763Colombiaiv 5 288 330 5 863 266 10% 586 327 6 963 720 20% 1 392 744Costa Rica 801 560 888 704 8% 71 096 1 055 501 8% 84 440Ecuadorv 2 394 855 2 655 219 5% 132 761 3 153 567 5% 157 678El Salvadorvi 507 799 563 006 10% 56 301 668 675 10% 66 867Guatemalavii 1 105 627 1 225 829 10% 122 583 1 455 900 10% 145 590Honduras 505 223 560 149 A determinar - 665 282 A determinarJamaica 638 574 707 999 10% 70 800 840 880 15% 126 132Méxicoviii 38 905 847 43 135 609 0% - 51 231 571 6% 3 073 894Nicaragua 278 138 308 377 A determinar - 366 255 A determinarPanamá 290 056 321 590 24% 77 182 381 948 24% 91 668Paraguayix 243 190 269 629 5% 13 481 320 234 5% 16 012Perú 1 088 878 1 207 258 7,8% 94 166 1 433 844 7,8% 111 840RepúblicaDominicana1 135 422 1 258 863 0% - 1 495 134 15% 224 270Uruguayx 306 483 339 804 5% 16 990 403 580 5% 20 179Total 97 659 409 108 276 732 29 507 526 128 598 792 51 092 416Notas:i. Bolivia: El consumo proyectado de bioetanol en Bolivia se basa en el supuesto improbable de que sereglamenta la legislación correspondiente, actualmente paralizada por decisión del Gobierno actual.ii. Brasil: Se consideró la proyección de consumo de bioetanol del MAPA, que tiene en cuenta tanto la mezclade bioetanol anhidro con gasolina, como el consumo de bioetanol hidratado en automóviles flex-fuel.iii. Chile: La mezcla no es obligatoriaiv. Colombia: A partir del 2012, la mezcla obligatoria puede ir hasta el 85%. Se toma como referencia elescenario de la UPME del Ministerio de Minas y Energía de Colombia, con mezcla E20 para los años 2009 a2025v. Ecuador: El consumo proyectado de bioetanol en el 2010 calculado en función del Plan Piloto deBiocombustibles: E5 en Guayaquil (en donde el consumo de gasolina se estima oficialmente en 46.000 litrosdiarios). El consumo proyectado para el 2015 supone que el Plan será extendido a todo el territorio nacional.vi. El Salvador: El consumo de bioetanol proyectado en El Salvador se basa en el supuesto de que es aprobadala legislación propuesta.vii. Guatemala: el consumo proyectado de bioetanol se basa en el supuesto de que se implementará lapropuesta del Ministerio de Energía y Minas (Ley de Incentivos para el Desarrollo de Proyectos de EnergíasRenovables, 2003, estancada hasta el momento).viii. México: El consumo proyectado de bioetanol en México en el 2015 se basa en el supuesto de que seextiende a todo el país el Programa de Introducción de Bioenergéticos, que se inicia en Guadalajara en 2011e incorpora a las zonas Metropolitana de Monterrey y Metropolitana del Valle de México.ix. Paraguay: se supone vigente el máximo del rango de la mezcla obligatoria (E20-E24).x. Uruguay: 5% voluntario en el 2010, obligatorio desde el 2015.Se supone una tasa de crecimiento acumulativo anual del 3,5%, uniforme en todos los países.Fuente: Elaboración propia con base en OLADE, excepto Argentina (Secretaría de Energía).
  41. 41. Programa Hemisférico de Agroenergía y BiocombustiblesPrograma Cooperativo de Investigación, Desarrollo e InnovaciónAgrícola para los Trópicos Suramericanos27Cuadro 2.13. Proyección del consumo de biodiésel en 18 países de la región.Consumo final -2007Consumo dediésel en 20071)(en 1000 litros)1Consumoproyectado dediésel en 20102)(en 1000 litros)Mezclaobligatoria conbiodiéselen 2010Consumoproyectado debiodiéselen 2010(en 1000 litros)Consumoproyectado debiodiéselen 20152(en 1000 litros)Mezclaobligatoria conbiodiéselen 2015(en 1.000 litros)Consumoproyectado debiodiéselen 2015(en 1.000 litros)Argentina 13 853 972 15 360 146 5% 768 007 18 243 036 5% 912 152Boliviai 1 038 791 1 151 726 2,5% 28 793 1 367 889 20% 273 578Brasil 40 151 269 44 516 429 5% 2 225 821 52 871 554 5% 2 643 578Chile ii 6 704 467 7 433 363 5% 371 668 8 828 503 5% 441 425Colombia 5 277 217 5 850 945 10% 585 095 6 949 088 20% 1 389 817Costa Rica 1 047 971 1 161 904 5% 58 095 1 379 977 5% 68 999Ecuador 3 299 650 3 658 381 A determinar - 4 345 009 A determinar -El Salvadoriii 674 006 747 282 2% 14 946 887 537 2% 17 751Guatemala 1 490 061 1 652 057 A determinar - 1 962 125 A determinar -Honduras 882 086 977 985 A determinar - 1 161 539 A determinar -Jamaica 726 670 805 672 5% 40 284 956 886 5% 47 844Méxicoiv 20 332 111 22 542 575Aditivo a diéselUBA en Cadereyta 8 700 26 773 508Aditivo a diéselUBA en todo elpaís105 000Nicaragua 570 610 632 646 A determinar - 751 385 A determinar -Panamá 902 701 1 000 841 A determinar - 1 188 685 A determinar -Paraguay 1 069 391 1 185 652 3% 35 570 1 408 183 A determinar -Perú 3 646 396 4 042 825 2% 80 856 4 801 608 5% 240 080RepúblicaDominicana898 836 996 555 - 1 183 595 2% 23 672Uruguay 915 746 1 015 304 2% 20 306 1 205 863 5% 60 293Total 103 481 950 114 732 288 4 238 141 136 265 967 6 224 189Notas:i. Bolivia: El consumo proyectado de biodiésel se basa en el supuesto de que estuviesereglamentada la legislación correspondiente, actualmente paralizada por decisión del Gobiernoactual.ii. Chile: La mezcla no es obligatoria.iii. El Salvador: El consumo de biodiésel proyectado en El Salvador se basa en el supuesto de quees aprobada la legislación propuesta.iv. México: La proyección corresponde a la del Programa de Introducción de Bioenergéticos de laSENER, que prevé para el período 2009-2010 incorporar al biodiésel como aditivo al diésel UltraBajo Azufre (UBA) producido por la Refinería de Cadereyta, para cumplir con la especificación delubricidad, extendiendo la incorporación de biodiésel a toda la producción nacional de diésel UBAentre el 2011 y el 2014.Se supone una tasa de crecimiento acumulativo anual del 3,5%, uniforme en todos los países.Fuente: Elaboración propia en base a OLADE, excepto Argentina (Secretaría de Energía).“Brasil es un caso emblemático cuya experiencia en bioetanol sirve de referencia frentea las oportunidades que surgen en el mercado mundial para países en desarrollo. Suliderazgo en bioetanol y las tecnologías asociadas a los combustibles líquidos esinnegable. Más de treinta años de implementación de un programa con fuertepresencia del Estado, desarrollos tecnológicos propios y una participación creciente delos biocombustibles en su sistema de transporte lo muestran como un caso único entrelos países en desarrollo” (CEPAL 2008).En consecuencia, Brasil actualmente produce y consume la mayor parte del bioetanolproducido en ALC, con una participación de más de 90% del total. Aún con unaumento proyectado del consumo en otros países (especialmente Colombia y México)
  42. 42. Programa Hemisférico de Agroenergía y BiocombustiblesPrograma Cooperativo de Investigación, Desarrollo e InnovaciónAgrícola para los Trópicos Suramericanos28también en el año 2015, este país todavía será responsable por más del 80% delconsumo total de bioetanol en la región de ALC.Además, es el segundo productor mundial de bioetanol después de Estados Unidos yse espera un crecimiento significativo de la utilización de caña de azúcar para laproducción de bioetanol, impulsada por el crecimiento proyectado de la flota devehículos flex-fuel, el importante aumento de la capacidad instalada que supone laactual ola de inversiones en el sector sucro-alcoholero y el crecimiento de la demandaexterna.De acuerdo con proyecciones del Ministerio de Agricultura de Brasil, la producción debioetanol crecerá desde los 18,9 en el 2007 a más de 31,8 miles de millones de litrosen el 2013 (con exportaciones de 7,0 mil millones de litros) y hacia el 2018 se ubicaríaen 41,6 miles de millones de litros, con un consumo interno de 30,3 mil millones delitros (exportaciones por 11,3 miles de millones de litros) (Ganduglia y Equipo deProyectos de Biocombustibles de ARPEL 2009).La situación es diferente con respecto al consumo proyectado del biodiésel: si bienBrasil será el mayor consumidor de biodiésel en ALC en el 2015, su consumorepresentará menos de la tercera parte del consumo total en la región y países comoArgentina, Bolivia, Chile, Colombia y Perú consumirán cantidades considerables debiodiésel.Brasil y Argentina se ubicarán entre los principales productores y exportadoresmundiales de biodiésel basado principalmente en soja.La capacidad instalada creciente de sus incipientes industrias, incluidas plantasaprobadas y en construcción o en regularización, representa más de 5,6 miles demillones de litros e implica un crecimiento significativo en el uso de oleaginosas yaceites vegetales durante los próximos años. A ello se suma el crecimiento de lacapacidad instalada para la producción de bioetanol y biodiésel en el resto de lospaíses de ALC, con su consecuente demanda de caña de azúcar, palma, soja y otrasmaterias primas (Ganduglia y Equipo de Proyectos de Biocombustibles de ARPEL2009).2.3.2. Producción de materias primasAnte esta situación favorable de ALC en la producción de materias primas parabiocombustibles, se espera que la región se autoabastezca y ofrezca, además, unpotencial para la exportación de biocombustibles.“… Son pocos los países latinoamericanos que tienen en la actualidad potencial paralas exportaciones de biocombustibles... Para ser más preciso apenas Brasil yArgentina, que son en la actualidad los dos grandes exportadores de productosagrícolas de la región, ofrecen condiciones favorables para la expansión deexportaciones de biocombustibles. En los demás países los biocombustibles tienen unimportante espacio a ocupar, pero en el mercado interno” (CEPAL 2009).

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