Le traité de concession d'aménagement, au service du projet urbain
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Le traité de concession d'aménagement, au service du projet urbain

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2010-2012

2010-2012
Institut d'Urbanisme de Paris
Master Urbanisme et Aménagement

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Le traité de concession d'aménagement, au service du projet urbain Document Transcript

  • 1. MASTER «URBANISME ET AMÉNAGEMENT» Spécialité : Stratégies territoriales et politiques publiques X Mémoire de fin d’études 2ème année □ Mémoire de recherche 2ème année Héloïse Filez LE TRAITE DE CONCESSION D’AMENAGEMENT, AU SERVICE DU PROJET URBAINDirecteur de mémoire : Bruno Schmit 2012
  • 2. RESUME :Le traité de concession d’aménagement est un contrat d’aménagement par lequel une collectivitéterritoriale transfère la maîtrise d’ouvrage d’une opération publique à un aménageur.Comment concéder une opération d’aménagement sans en perdre le contrôle ? Quels outils, quellesméthodes utiliser ?Les cahiers des charges types de 1960 et 1977 peuvent être utilisés comme sources d’inspirationpour rédiger les traités de concession d’aménagement (TCA) actuels. Toutefois, le TCA n’est plus unsimple duplicata de modèles cinquantenaires. Les contrats d’aménagement font en effet l’objet denégociations âpres. Pour que ces négociations servent les intérêts de la collectivité territoriale, celle-ci doit s’appuyer sur des études préalables approfondies, dessinant un projet dont la faisabilité a étéprouvée. Il est alors possible d’utiliser le TCA pour élaborer une vision partagée du projet, de sesobjectifs, de sa gouvernance et pour prévoir les arènes de négociations ainsi que les outils de suivi deprojet.MOTS-CLES :Traité de concession d’aménagement ; projet urbain ; ZAC ; négociation ; gouvernance ; urbanismeopérationnel ; contrat.
  • 3. En premier lieu, je souhaite remercier Sonia Guelton, pour son aide et sa présence tout aulong de ce deuxième semestre et pour sa participation au jury de soutenance de cemémoire.Je souhaite ensuite remercier Bruno Schmit, pour ses conseils dans la construction du sujetde ce mémoire, pour son témoignage de praticien, pour sa relecture attentive et, enfin, pourles pistes de réflexion qu’il m’a suggérées.J’exprime enfin toute ma gratitude à Jean-François Bizet et Richard Trapiztine, pour leurgrande disponibilité et la qualité de nos échanges qui ont nourri ce travail.
  • 4.  Sommaire  Introduction _______________________________________________________________ 2I. Elaborer les traités de concession, en mêlant la négociation et les modèles___________ 6 I. A. Faire la place à la négociation____________________________________________ 6 I. A. 1.) 1960‐1982 : le temps des documents‐types _____________________________ 6 I. A. 2.) 1982‐2005 : la montée en puissance de la négociation et des ZAC  conventionnées _________________________________________________________ 8 I. A. 3.) 2005‐2012 : vers une pleine utilisation de la liberté contractuelle ? _________ 12 I. B. Mobiliser les clauses issues des cahiers des charges type _____________________ 24II. Traduire la dynamique de projet ____________________________________________ 29 II. A. Préciser les attentes du concédant ______________________________________ 29 II. A. 1.) Traduire les objectifs en axes‐projet _________________________________ 29 II. A. 2.) Les outils de mise en œuvre ________________________________________ 34 II. B. Détailler la méthode de projet__________________________________________ 38 II. B. 1.) Le TCA comme pierre angulaire des autres documents juridiques __________ 39 II. B. 2.) L’articulation des missions de l’aménageur ____________________________ 40 II. B. 3.) Officialiser la gouvernance _________________________________________ 42 II. B. 4.) Les outils de suivi du projet ________________________________________ 45Conclusion________________________________________________________________ 48Bibliographie______________________________________________________________ 51Lexique __________________________________________________________________ 54Table des figures___________________________________________________________ 55Annexes__________________________________________________________________ 56 Décret n°60‐554 du 1er juin 1960 approuvant le cahier des charges type de concession d’opération  d’aménagement urbain, JORF DU 12 JUIN 1960, p.5324 à 5328 ____________________________ 57 Décret n°70‐513 du 5 juin 1970 portant approbation de la convention type relative à  l’aménagement et à l’équipement des zones d’aménagement concerté visées à l’article 4‐3 du  décret n°68‐1107 du 3 décembre 1968, JORF DU 19 JUIN 1970, p.5711 à 5714. _______________ 63 Décret n°77‐204 du 18 février 1977, relative au cahier des charges type pour la concession  d’aménagement des zones d’aménagement concerté, à l’exclusion des opérations de rénovation  urbaine, JORF 6 MARS 1977, p.1275 à 1280____________________________________________ 67  
  • 5. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse FilezINTRODUCTION  Les  traités  de  concession  d’aménagement  sont  des  outils  d’urbanisme  opérationnel  moins connus que la procédure de ZAC. Ce contrat organise pourtant les relations entre l’aménageur et la collectivité territoriale dans la durée (en moyenne 8 ans), dans une situation où la prise de risque pour chacune des deux parties n’est pas négligeable – risque économique pour le concessionnaire, au minimum risque politique pour le concédant.  D’un  point  de  vue  juridique,  le  traité  de  concession  est  un  contrat  d’aménagement,  un  contrat  de droit  public.  Selon  le  guide  des  procédures  de  passation  des  concessions  d’aménagement1,  « une concession  d’aménagement  est  un  contrat  administratif  par  lequel  une  personne  publique,  appelée  «  le concédant », dûment compétente en matière d’aménagement, confie à un opérateur, public ou privé, appelé « le  concessionnaire  »,  la  réalisation  d’une  opération  d’aménagement.  La  concession  d’aménagement s’accompagne du transfert de la maîtrise d’ouvrage de l’opération du concédant au concessionnaire.»  La notion d’aménagement est assez floue. L’article L.300‐1 présente ainsi une série d’objectifs :  « Les actions ou opérations daménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une  politique locale de lhabitat, dorganiser le maintien, lextension ou laccueil des activités économiques,  de  favoriser  le  développement  des  loisirs  et  du  tourisme,  de  réaliser  des  équipements  collectifs  ou  des  locaux  de  recherche  ou  denseignement  supérieur,  de  lutter  contre  linsalubrité,  de  permettre  le  renouvellement  urbain,  de  sauvegarder  ou  de  mettre  en  valeur  le  patrimoine  bâti  ou  non  bâti  et  les  espaces naturels.  Laménagement,  au  sens  du  présent  livre, désigne  lensemble  des actes  des  collectivités  locales ou des  établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences,  dune part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans lalinéa précédent et,  dautre part, à assurer lharmonisation de ces actions ou de ces opérations. » A  la  suite  de  Serge  Lasvignes2,  on  considère  généralement  que  la  définition  d’une  opération d’aménagement repose sur deux critères principaux.  D’une part, l’opération d’aménagement correspond à un certain niveau de complexité.   « [..]  l’opération  combine  différents  types  d’actions  (ex. :  réalisation  d’équipements,  restauration  d’immeubles, aménagement de terrains…). »3  Il s’agit d’autre part d’une opération publique cohérente, d’une certaine ampleur.                                                              1  p.4, in Ministère de lÉcologie, du Développement durable, des Transports et du Logement (2011) Concessions d’aménagement, Guide des procédures de passation, France, 106 p. 2  CE, 28 juillet 1993, Commune de Chamonix‐Mont‐Blanc, RDP 1993, 1452, Concl. Lasvignes. 3  Idem.  2 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 6. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez Elle  « tradui[t] et [met] en œuvre une volonté d’aménagement, c’est‐à‐dire un effort d’organisation des  activités  et  d’ordonnancement  de  l’urbanisation»4,  avec  des  «incidences  urbaines  importantes »5,  notamment  « quand  elle  porte  sur  une  portion  significative  du  territoire  communal  que  l’on  ouvre  à  l’urbanisation ou que l’on restaure, notamment par l’installation d’équipements ».  Ce dernier critère  ‐ une opération qui porte sur une portion significative du territoire ‐ est discutable. Le  code  de  l’urbanisme  ne  prévoit  en  effet  aucun  critère  de  taille  minimum  pour  définir  une opération d’aménagement. Seul compte la présence d’un programme d’équipements publics.   La  réalisation  d’une  opération  d’aménagement  peut  être  organisée  par  un  traité  de  concession. Selon Jérôme Michon6, un traité de concession d’aménagement répond à quatre objectifs :  1.)  « présenter  le  programme  prévisionnel  de  construction  et  d’équipement  prévus  dans  l’opération »,  2.)  « inventorier  et  expliciter  les  caractéristiques  qualitatives  [et]  [..]  Quantitatives  des  prestations attendues »,  3.) « préciser le cadre juridique applicable à l’ensemble de l’opération :     ‐ la « qualification d’opération d’aménagement au sens L.300‐1 du code de l’urbanisme »,     ‐ la « présentation des clauses de garantie réciproque entre les parties »,     ‐ les « éventuelles sanctions ou pénalités applicables en cas de manquement à une obligation  contractuelle »,  4.)  « préciser  les  conditions  dans  lesquelles  sera  gérée  l’opération  d’aménagement  concernée  ainsi que les conditions dans lesquelles il pourra être mis fin au dit traité de concession ».   Comment mettre le traité de concession au service du projet du concédant ? Par principe, la concession  d’aménagement  implique  une  forme  de  délégation,  un  transfert  de  pouvoir.  Comment concéder, (concedere signifie « se retirer » en latin, comme le rappelle Laurent Richer) sans perdre le contrôle ? A travers le traité de concession, le concédant organise le pilotage à distance d’un projet urbain. Il s’assure que le résultat corresponde aux ambitions de départ. De quels leviers dispose t‐il ?  Ces  questions  conduisent  à  s’interroger  sur  l’existence  d’outils  à  mettre  en  place  pour  intégrer  au mieux le projet du concédant. De nombreux manuels et articles, tout en invoquant la spécificité de chaque projet urbain donc de chaque traité de concession, présentent des « bonnes pratiques », des                                                             4  Conclusions de Serge Lavignes liées à la décision du Conseil d’Etat précitée. 5  p. 591, in RICHER, Laurent (2010) Droit des contrats administratifs, France, LGDJ, 7ème édition, 713 p. 6  p.147, MICHON, Jérôme (2008) Les concessions d’aménagement, nouvelles règles de concurrence, nouvelles procédures de passation, nouvel encadrement financier, France, Le Moniteur, 246 p.  3 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 7. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez« pistes »7 ou des « points [..] à négocier »8. L’exercice n’est pas sans limite et ne peut prétendre à l’exhaustivité.    « Il était cependant important, au‐delà d’une rédaction obligatoirement réductrice, d’attirer l’attention  des partenaires sur de nombreux points qu’ils devront traiter, voire négocier sans qu’aucune d’entre eux  n’impose à l’autre un modèle préétabli. L’attention est donc portée sur les points de contrôle obligatoire  ou souhaitable du concessionnaire sur l’activité du concédant. »9    «  Il est quasiment impossible de dresser une liste exhaustive des clauses à insérer dans tous les traités  de concession d’aménagement. L’exercice déboucherait nécessairement sur de sérieuses imperfections,  du fait d’une inadéquation avec chaque cas particulier. [..] Autant cette diversité est importante, autant  la  panoplie  de  clauses  utilisables  est  phénoménale.  Voici  cependant  quelques  pistes  rédactionnelles  à  retenir. » Il s’agit bien ici d’ouvrir le champ des possibles et non pas de présenter le traité de concession idéal.   Contrairement aux auteurs précités, le choix a été fait de se pencher exclusivement sur les articles intégrant le projet urbain, qu’ils fixent des objectifs à atteindre ou présentent des outils de gestion de  projet.  L’approche  pour  laquelle  j’ai  opté  est  celle  d’une  mise  en  perspective  historique,  en remontant aux cahiers des charges type de 1960, de 1970 et de 1977. L’objectif est de distinguer les outils  présents  dans  les  textes  d’origine,  de  ceux  qui  se  sont  affirmés  après  la  décentralisation,  les uns  comme  les  autres  s’interpénétrant  parfaitement  dans  le  processus  d’élaboration  actuel  des traités.  En  se  penchant  sur  la  gestion  de  projet,  il  s’agira  aussi  de  distinguer  les  innovations  des outils  imposés  par  le  droit.  On  s’intéressera  exclusivement  aux  relations  entre  aménageur  et collectivité territoriale, tout autre concédant étant écarté.  La  méthode  de  travail  choisie  combine  la  recherche  documentaire10,  l’analyse  de  six  traités  de concession signés entre 2003 et 2011, ainsi que deux entretiens.    Le  principe  de  concession  d’aménagement  remonte  à  la  politique  de  grands  travaux d’Haussmann,  où  un  concessionnaire  privé  finançait  la  restructuration  des  îlots  et  des  espaces publics, en échange de charges foncières à commercialiser. Un décret de 1959 introduit la concession d’aménagement dans le code de l’urbanisme et dès 1960, un cahier des charges définit un modèle de rédaction. Les traités de concession ont donc une histoire et on retrouve encore, dans les contrats                                                             7  p.145, in MICHON, Jérôme (2008) Les concessions d’aménagement, nouvelles règles de concurrence, nouvelles procédures de passation, nouvel encadrement financier, France, Le Moniteur, 246 p. 8   p.184,  in  BONAMY,  Patricia,  PELCRAN,  Anne  (2010)  Les  concessions  d’aménagement  en  pratique,  France, Litec, 298 p. 9  Idem. 10  Recherches menées au Centre de Ressources Documentaires Aménagement Logement Nature du Ministère de  l’Ecologie,  du  Développement  Durable  et  de  l’Energie,  à  la  Bibliothèque  Nationale  de  France,  à  la bibliothèque de la faculté de droit de Créteil, au centre de documentation de l’IAU‐IF.  4 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 8. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filezrécents,  des  formules  cinquantenaires.  L’élaboration  d’un  traité  de  concession  repose  à  la  fois  sur des formules héritées et des négociations formelles et informelles (I). Mettre  le  traité  de  concession  au  service  du  projet  urbain,  c’est  s’en  servir  pour  définir,  expliciter, structurer  la  dynamique  de  projet,  dans  toutes  ses  composantes :  objectifs  quantitatifs,  objectifs qualitatifs, outils de suivi de projet, participation aux prises de décision, volets du projet définis en co‐élaboration, arènes de négociation formelles (II).   5 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 9. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez I. ELABORER  LES  TRAITES  DE  CONCESSION,  EN  MELANT  LA  NEGOCIATION ET LES MODELES  Les  traités  de  concession  actuels  sont  le  fruit  d’une  longue  histoire,  qui  a  vu,  pendant  plusieurs décennies,  des  modèles  obligatoires  de  contrat  organiser  les  relations  entre  concessionnaire  et concédant. Ces modèles sont aujourd’hui des sources d’inspiration dans la rédaction des traités. De nombreux outils protégeant les intérêts du concédant sont en effet prévus dès 1960 (B).  En supprimant le caractère obligatoire des modèles, la décentralisation a ouvert grand la porte à la liberté  contractuelle  et  la  négociation  du  contenu  des  traités  de  concession.  Ces  négociations  ont toutefois  été  en  partie  formalisées  et  encadrées  lors  de  la  transformation  des  procédures  de passation des concessions d’aménagement en 2009 (A).  I. A. Faire la place à la négociation I. A. 1.) 1960‐1982 : le temps des documents‐types  En  application  de  la  loi  d’orientation  foncière11(LOF),  l’article  4  du  décret  n°68‐1107  du  3 décembre 1968 présente trois situations pour la mise en œuvre des ZAC :  1°) soit une réalisation directe, par la personne morale qui a pris l’initiative de l’opération  2°) soit réalisé par un établissement public ou concédé à une société d’économie mixte  3°)  soit  confiés,  par  cette  personne  morale,  à  une  personne  publique  ou  privée  sous  les stipulations d’une convention. La LOF distingue deux types de contrats d’aménagement :  ‐ les conventions d’aménagement  ‐ les concessions d’aménagement La rédaction  de ces  contrats d’aménagement se fait dans un cadre très contraint. Des documents‐types  sont  mis  au  point.  Pour  sortir  du  cadre,  il  est  nécessaire  d’obtenir  l’approbation  du gouvernement  ou  de  ses  représentants,  par  arrêté  interministériel12.  Les  concessions d’aménagement  sont  élaborées  selon  le  cahier  des  charges  type  de  concession  d’opération d’aménagement urbain annexé au décret du 1er juin 196013, puis à partir de 197714, sur le modèle du                                                             11  Loi n°67‐1253 du 30 décembre 1967, dite loi d’orientation foncière, JORF du 3 janvier 1968, p.3 à 13. 12   p.138,  JACQUOT,  Henri  et  MARTIN,  Olivier  (1993)  « Conventions  et  concessions  de  ZAC,  les  incertitudes actuelles », p.133 à 152, in Association française de droit de l’urbanisme, Colloque national, « Les 25 ans de la zone  d’aménagement concerté »,  Bilan  et propositions,   Caen, 19  et 20  novembre  1992, Droit et  Ville,  1993, n°36. 13   Décret  n°60‐554  du  1er  juin  1960  approuvant  le  cahier  des  charges  type  de  concession  d’opération d’aménagement  urbain,  JORF  du  12  juin  1960,  p.5324  à  5328,  cahier  des  charges  type  de  concession d’opérations d’aménagement urbain en application de l’article 78‐1 du code de l’urbanisme et de l’habitation  6 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 10. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filezcahier  des  charges  type  pour  la  concession  d’aménagement  des  zones  d’aménagement  concerté15. Les conventions d’aménagement sont élaborées selon la convention‐type, approuvée par décret en 197016.     Néanmoins, l’existence de structures obligatoires ne signifie pas que ces contrats sont figés.   D’une  part,  entre  1960  et  1977,  le  régime  de  la  concession  d’aménagement  évolue fortement. En 1960, le risque économique est porté par le concessionnaire : un potentiel déficit sera à  sa  charge,  tandis  qu’un  excédent  sera  partagé  avec  le  concédant.  Le  concessionnaire  réalise équipements  primaires  et  secondaires  nécessaires  à  l’opération,  y  compris  en  dehors  de  son périmètre. Le concédant exerce un contrôle fort sur les différentes étapes du projet.  A l’inverse, en 1977, si les contrôles sur le projet restent forts, le risque économique est entièrement supporté par le concédant17. La réalisation des équipements de superstructure18 et des équipements primaires extérieurs à la zone font partie des missions du concédant.  L’équilibre de la concession a donc été fortement modifié au profit du concessionnaire.                                                                                                                                                                                            14  Décret n°77‐204 du 18 février 1977, relative au cahier des charges type pour la concession d’aménagement des  zones  d’aménagement  concerté,  à  l’exclusion  des  opérations  de  rénovation  urbaine,  JORF  6  mars  1977, p.1275 à 1280. 15  Les opérations de rénovation urbaine, aujourd’hui supprimées, disposaient de leur propre cahier des charges annexé à un décret du 27 mai 1961. 16   Décret  n°70‐513  du  5  juin  1970  portant  approbation  de  la  convention  type  relative  à  l’aménagement  et  à l’équipement  des  zones  d’aménagement  concerté  visées  à  l’article  4‐3  du  décret  n°68‐1107  du  3  décembre 1968, JORF du 19 juin 1970, p.5711 à 5714. 17  Voir I.B, p.22 18  « Il en est de même des mandats de délégation de maîtrise d’ouvrage qui peuvent être passés en application de  l’article  4  de  la  loi  MOP  du  12  juillet  1985.  Cette  dernière  n’étant  « pas  applicable  aux  ouvrages d’infrastructure réalisés dans le cadre d’une ZAC ou d’un lotissement », il en résulte, par une interprétation a contrario qui semble très répandue (mais qui n’est absolument pas évidente), que la réalisation des ouvrages de superstructure situé « dans le cadre » d’une ZAC (ou d’un lotissement ?) ne pourrait se faire qu’aux termes d’une convention de mandat conforme à la loi MOP. » p.146‐147, in JACQUOT, Henri et MARTIN, Olivier (1993) « Conventions et concessions de ZAC, les incertitudes actuelles », p.133 à 152, in Association française de droit de l’urbanisme, Colloque national, « Les 25 ans de la zone  d’aménagement concerté »,  Bilan  et propositions,   Caen, 19  et 20  novembre  1992, Droit et  Ville,  1993, n°36.  7 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 11. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez Figure 1: Contrats daménagement et documents‐types qui y sont liés  (Schéma : Héloïse Filez)  D’autre  part,  le  cahier  des  charges  de  1977  introduit  deux  clauses  facultatives,  qui  peuvent  faire l’objet de négociations. Ainsi, l’article 2. « Missions du concessionnaire » indique :  « Pour réaliser cet aménagement, le concessionnaire doit pour sa part :  [..]  b) réaliser les équipements d’infrastructure primaire situées à l’intérieur de la zone ou nécessaires à son  accordement immédiat avec les réseaux extérieurs. Un état de ces équipements est annexé au présent  cahier des charges. (1) »  « (1) alinéa facultatif à insérer dans le cas où la réalisation de ces équipements primaire rentre dans la  concession. Dans ce cas, cet alinéa doit faire l’objet d’une décision explicite du concédant. » De manière similaire, l’insertion d’une date de présentation des avant‐projets par le concessionnaire est facultative.   Durant cette période, la protection du concédant passe donc par des modèles obligatoires, qui, sans être totalement rigides, s’adaptent peu au projet lui‐même.  I. A. 2.) 1982‐2005 : la montée en puissance de la négociation et des ZAC conventionnées  La  décentralisation  amorce  une  nouvelle  phase  pour  les  contrats  d’aménagement,  en matière de négociation et de relations aux aménageurs privés.    8 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 12. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez D’une part, les lois de décentralisation, notamment les lois du 2 mars 1982 sur les droits et libertés des communes, des départements et des régions et du 22 juillet 1982, supprime les tutelles techniques  qui  pèsent  sur  les  collectivités  territoriales.  Cette  levée  des  tutelles  incluent  les contraintes résultant des cahiers des charges, qui deviennent de simples modèles.  Toutefois, Jean‐François Bizet explique que les cahiers des charges types ont continué à être utilisés jusque  dans  les  années  2000  pour  deux  raisons.  Non  seulement  ces  modèles  étaient  bien  conçus, mais les collectivités territoriales et les services de l’Etat qui les accompagnaient étaient peu habitués à  la  négociation.  Les  pratiques  de  négociation  se  sont  donc  développées  de  manière  très progressives.  « C’est  vrai  qu’à  partir  de  1982,  la  liberté  contractuelle  ayant  été  donné  totalement,  les  collectivités  étaient libres de la rédaction de leur contrat. Ceci étant quelques observations. Premièrement, les cahiers  des charges n’étaient pas si mal faits que ça. Les collectivités comme les concessionnaires ont continué à  les utiliser [..] moyennant quelques améliorations, formelles le plus souvent. [..] Deuxièmement, la liberté  ne  s’acquiert  pas  d’un  coup.  Les  collectivités  ont  eu  beaucoup  de  mal  à  se  glisser  dans  le  moule  de  la  liberté  contractuelle,  c’est‐à‐dire  à  se  mettre  à  négocier.  Et  ce  d’autant  que  les  services  d’Etat  étaient  encore très présents à l’époque, [..] [qu’ils] n’ont pas l’habitude de la négociation, ils n’ont pas l’habitude  de la liberté, ils sont là pour appliquer et non pas pour innover ou pour créer. » «  « Par conséquent, les  habitudes anciennes ont perduré jusque dans les années 2000, la loi  SRU ayant été un moteur important  de l’évolution des choses. »  La  fin  du  caractère  obligatoire  a  une  autre  conséquence  majeure :  l’affaiblissement  de  la distinction entre concession et convention d’aménagement. Précédemment, conventions et concessions se distinguaient par la nature du contenu du contrat19 et par  la  nature  « publique »  de  l’aménageur.  En  perdant  leur  caractère  obligatoire,  les  cahiers  des charges type ne peuvent plus participer à la définition juridique du contenu du contrat. La question se pose alors, pour la doctrine, de savoir ce qui différencie fondamentalement les concessions et les conventions d’aménagement.   Cette  question  est  essentielle  dans  la  mesure  où  la  signature  d’une  concession  implique, notamment, pour le concessionnaire, un accès au droit d’expropriation.  En  effet,  bien  que  la  convention‐type  prévoie  dans  son  article  6  le  recours  à  l’expropriation,  dès 1973, une circulaire en limite l’utilisation:                                                               19   Selon  MALLARD,  Jacques  et  PIETTE,  Jean‐Jacques  (1993)  « Mode  de  réalisation  de  la  ZAC  et  partenariat public‐privé », p.105 à 125 in Association française de droit de l’urbanisme, Colloque national, « Les 25 ans de la zone d’aménagement concerté », Bilan et propositions,  Caen, 19 et 20 novembre 1992, Droit et Ville, 1993, n°36; ainsi qu’Etienne Fatôme dans l’article « Concession d’aménagement » du Dalloz Immobilier Urbanisme de 1993. Cette théorie est critiquée par Olivier Martin et Henri Jacquot.   9 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 13. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez « Bien que les textes réglementaires [..] prévoient explicitement [..] que la collectivité pourra exproprier  les  terrains  compris  dans  le  périmètre  de  la  zone,  il  n’est  pas  douteux  que  l’utilisation  massive  de  la  procédure  d’expropriation  serait,  dans  ce  cas,  inopportune  –  et  ce,  d’autant  plus  que  les  terrains  expropriés, puis aménagés, seraient dévolus à titre définitif à des personnes de droit privé.  Il  convient  donc  de  limiter  l’usage  de  la  procédure  d’expropriation  à  l’acquisition  de  terrains  dont  la  surface est faible par rapport à la surface totale de la zone – de l’ordre de 5 à 10 p.100 pour fixer les  idées – et à la condition expresse que la « réalisation de la zone soit d’utilité publique » »  Henri Jacquot et Olivier Martin20, dans les années 1990, distinguent trois modes d’intervention, selon le programme de l’opération.   programme de l’opération et  Equilibre économique  degré d’interventionnisme  nécessaire. Convention  Simple  encadrement  de  la  Equilibre économique grâce au marché d’aménagement  collectivité   Concession  ‐ secteur du logement social  L’équilibre  économique  ne  peut  être d’aménagement  ‐ zone  de  reconversion  atteint  sans  financement  public  mais  économique  un intérêt commercial demeure.  ‐ programme de longue durée Régie  Fort  aspect  « équipements  Pas d’aspect commercial  publics » Figure  2:  Tableau  de  synthèse  réalisé  à  partir  des  pages  151  et  152  de  l’article :  JACQUOT,  Henri  et  MARTIN,  Olivier, « Conventions et concessions de ZAC, les incertitudes actuelles », Droit et Ville, 1993, n°36  Dès leur origine, les traités de concession d’aménagement devaient être garants de l’intérêt général face aux intérêts privés. La concession repose en effet sur l’articulation de la puissance publique et de l’intervention privée. Les cocontractants ont tout deux intérêt à la réalisation de l’opération mais rarement pour les mêmes motifs. La transparence et les garanties apportées par le concessionnaire assurent  donc  que  la  concession  ne  soit  pas  détournée  de  sa  vocation  d’origine  (au  sens  d’un détournement de procédure). Or,  nombreux  sont  les  observateurs  qui  relèvent  qu’une  majorité  de  ZAC  conventionnées  sont  en fait  des  opérations  privées.  L’opérateur  privé  se  serait  contenté  de  fait  valider  son  projet  par  la collectivité territoriale.    «[..] derrière les apparences formelles, la plupart des ZAC conventionnées sont des opérations d’initiative  privée. En les prenant à leur compte les collectivités reconnaissent leur intérêt général et s’assurent en  même temps un certain contrôle sur elles ; mais les collectivités les auraient‐elles entreprises si elles ne                                                              20  JACQUOT, Henri et MARTIN, Olivier (1993) « Conventions et concessions de ZAC, les incertitudes actuelles »,  p.133  à 152  in  Association  française  de  droit  de  l’urbanisme,  Colloque  national,  « Les  25  ans  de  la  zone  d’aménagement concerté », Bilan et propositions,  Caen, 19 et 20 novembre 1992, Droit et Ville, 1993, n°36.  10 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 14. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez leur avaient pas été proposées et préparées par des aménageurs généralement doublés de constructeurs  intéressés ?»21    « La première est constituée par ce qu’il faut bien appeler une certaine dérive dans l’utilisation qui est  faite  de  la  procédure  de  ZAC.[..]  De  nombreuses  ZAC  dites  privées  (c’est‐à‐dire  qui  sont  confiées  par  convention à un aménageur privé) se présentent en effet comme une opération de construction qu’un  promoteur‐constructeur est autorisé par une collectivité publique à réaliser dans le cadre de la procédure  de  ZAC  parce  que  cette  procédure  présente  un  certain  nombre  d’avantages  (dont  celui  de  permettre  d’écarter  le  POS)  [..]  Quant  à  la  deuxième  raison,  elle  tient  à  la  décentralisation  des  compétences  en  matière de ZAC, décentralisation qui ne permet pas à l’Etat de s’opposer – tout au moins de s’opposer  aussi facilement qu’auparavant – à cette utilisation de la procédure de ZAC »22  Dans  ce  contexte,  il  paraît  délicat  de  mobiliser  des  prérogatives  de  puissance  publique  telles  que l’expropriation, dans la mesure où ce qui fonde leur utilisation est la notion d’utilité publique.    Les opérateurs privés réclament toutefois une unification des régimes entre la concession et la convention, ainsi que l’accès aux prérogatives de puissance publique.  D’après  l’article  de  Jacques  Mallard  et  Jean‐Jacques  Piette23,  ces  « ZAC  privées »  (définies  comme « conventionnées avec un opérateur privé »24) sont de plus en plus nombreuses.   « Il y a vingt cinq ans, la ZAC a marqué un changement profond par rapport à l’urbanisme public exclusif  de la ZUP modèle 1958. [..]   le nombre total des créations de ZAC privées a durablement stagné (à faible niveau) entre 1970 et 1980.  Il faut en effet attendre la période 1986‐90 pour voir ce type de ZAC occuper une place, que l’on peut  qualifier d’importante, avec 29% du total des créations (soit une proportion devenue supérieure à celle  du secteur public qui ne s’élève plus qu’à 24 % sur la même période) » [le reste, 47%, étant porté par les  SEM].   Plutôt qu’une distinction concession/convention, Jacques Mallard et Jean‐Jacques Piette préconisent une distinction entre aménagement direct et indirect, selon que le concédant ou le concessionnaire porte le risque économique de l’opération. Afin de lever les réserves sur la mobilisation de la DUP au service d’un aménageur privé, les auteurs recommandent un contrôle renforcé du concédant et le                                                             21  p.150, ibid. 22   FATOME,  Etienne  et  RICHER,  Laurent  (1994),  « Nature  et  contenu  du  contrat  d’aménagement »,  Revue  de droit immobilier, n°16(2), avril‐juin 1994, p.169 à 177. 23   MALLARD,  Jacques  et  PIETTE,  Jean‐Jacques  (1993)  « Mode  de  réalisation  de  la  ZAC  et  partenariat  public‐privé », p.105 à 125, in Association française de droit de l’urbanisme, Colloque national, « Les 25 ans de la zone d’aménagement concerté », Bilan et propositions, Caen, 19 et 20 novembre 1992, Droit et Ville, 1993, n°36. 24  p.106, ibid.  11 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 15. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filezretour  d’un  cahier  des  charges  type  obligatoire,  pour  encadrer  les  conventions  bénéficiant  de prérogatives de puissance publique.  Ces recommandations seront partiellement suivies dans les nouvelles procédures mises en place à la fin des années 2000 : si le cahier des charges obligatoire n’a pas fait de retour, le critère du risque économique est déterminant lors du choix des procédures de passation.    Après la décentralisation, les collectivités territoriales ont continué d’utiliser les cahiers des charges type  pour  préserver  leurs  intérêts.  Néanmoins,  l’émergence  des  « ZAC  privées »,  sur  lesquelles  le concédant exerce un contrôle moindre, et les revendications des aménagements privés questionnent les équilibres entre opération d’intérêt général, pouvoirs exorbitants, intérêts privés et contrôle sur le projet. I. A. 3.) 2005‐2012 : vers une pleine utilisation de la liberté contractuelle ? a.)  Les éléments obligatoires Bien  que  les  contrats‐types  ne  soient  plus  obligatoires,  un  traité  de  concession,  qui  « précise  les obligations des deux parties »25, présente toujours plusieurs éléments incontournables, selon les articles L.300‐5 du code de l’urbanisme :    « ‐ son objet, sa durée, les conditions de prorogation ou de modification du contrat   ‐ les modalités de rachat, de résiliation, de déchéance par le concédant, ainsi que, éventuellement, les  conditions et les modalités dindemnisation du concessionnaire. » 26   Dans  le  cas  d’une  SEM  locale,  l’article  1523‐2  du  code  général  des  collectivités  territoriales prévoit que le traité de concession doit, en supplément, obligatoirement indiqué :    «4°  Les  conditions  dans  lesquelles  le  concédant  peut  consentir  des  avances  justifiées  par  un  besoin  de  trésorerie  temporaire  de  lopération  ;  celles‐ci  doivent  être  en  rapport  avec  les  besoins  réels  de  lopération mis en évidence par le compte rendu financier visé à larticle L. 300‐5 du code de lurbanisme ;  ces avances font lobjet dune convention approuvée par lorgane délibérant du concédant et précisant  leur montant, leur durée, léchéancier de leur remboursement ainsi que leur rémunération éventuelle ; le  bilan de la mise en œuvre de cette convention est présenté à lorgane délibérant du concédant en annexe  du compte rendu annuel à la collectivité ;   5°  Les  modalités  de  rémunération  de  la  société  ou  de  calcul  du  coût  de  son  intervention,  librement  négociées entre les parties ;                                                              25  Article L.300‐5 du code de l’urbanisme, consulté le 20/08/2012. 26  Idem.  12 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 16. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez 6°  Les  pénalités  applicables  en  cas  de  défaillance  de  la  société  ou  de  mauvaise  exécution  du  traité  de  concession. » b.)  La  transformation  des  pratiques :  nouvelles  procédures  de  passation  et  études préalables  Le processus actuel d’élaboration des traités de concession d’aménagement est le fruit d’une transformation  du  droit  qui  s’étale  sur  presque  dix  ans.  Dès  2001,  la  méthode  de  choix  des aménageurs  pour  les  concessions  publiques  d’aménagement  (de  gré  à  gré)  est  critiquée  par  la Commission Européenne :   « dès  2001,  le  gouvernement  français  avait  été  destinataire  d’une  lettre  de  mise  en  demeure  de  la  Commission  Européenne  ayant  pour  objet  « la  compatibilité  avec  le  droit  communautaire  de  certaines  dispositions relatives aux conditions et modalités d’octroi régissant les conventions d’aménagement. »27    Cette incompatibilité avec le droit européen de la concurrence reposait sur la restriction d’accès aux concessions  publiques  d’aménagement  (et  aux  prérogatives  de  puissance  publiques  qui  y  sont  liées), réservées aux établissements publics et aux SEM.  A  la  suite  d’arrêts  de  la  justice  administrative  française  (arrêt  CAA  de  Bordeaux,  Sodegis)  et  de  la Cour  de  justice  des  communautés  européennes  ainsi  que  d’interventions  de  la  Commission Européenne, la réglementation française subit une série de modifications en 2005, en 2006 et enfin en 2009.   Une  loi  est  adoptée  le  20  juillet  200528.  Le  système  des  contrats  d’aménagement  est  d’une  part unifié,  en  fusionnant  les  conventions  publiques  d’aménagement  et  les  conventions d’aménagement29.  D’autre  part,  la  loi  ouvre  l’accès  des  concessions  d’aménagement  à  l’ensemble des opérateurs. L’aménagement « à la française » perd donc son statut sui generis, qui le mettait à l’écart  des  procédures  liées  aux  délégations  de  service  public  et  de  marchés  publics.  La  notion d’aménagement, telle que définie par l’article L.300‐1 du code de l’urbanisme, recouvre en effet de multiples  aspects  « urbain,  social,  économique  et  environnementale »30.  Elle  est  associée  à  l’intérêt                                                             27  In F. Llorens et P. Soler Couteaux « Les conventions d’aménagement de la loi SRU sous les feux de Bruxelles » (2001)  Contrats‐marchés  publics,  n°12,  p.3  cité  page  4  et  5  par  Bonamy,  Patricia,  Pelcran,  Anne(2010)  Les concessions d’aménagement en pratique, France, Litec, 298 p. 28 Loi  n°2005‐809  du  20  juillet  2005  relative  aux  concessions  daménagement,  JORF  n°168  du  21  juillet  2005, texte 1 sur 123. 29  Vocables issus de la loi SRU du 13 décembre 2000. 30  p.109, in DEMEURE, Sylvain, MARTIN, Jean‐Yves et RICARD, Michel (2008) La ZAC, réalisation, financement, commercialisation, France, Le Moniteur, 2ème édition, 258 p.  13 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 17. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filezgénéral, de manière plus prononcée qu’en droit communautaire, où l’aménagement est une activité concurrentielle, de « prestation de services »31, similaire à un marché de travaux.   Un décret en 200932 vient modifier entièrement le décret d’application de 200633, jugé insuffisant. Il abandonne partiellement la procédure sui generis de choix des aménageurs. En s’inspirant le droit européen,  ce  décret  distingue  plusieurs  procédures  de  passation :  les  petites  concessions d’aménagement  passées  par  une  procédure  adaptée,  les  « concessions‐marchés »  qui  suivent  le droit  communautaire  lié  aux  marchés  de  travaux  et  les  « concessions‐concessions »  qui  suivent  le droit communauté lié aux concessions. Ces trois types de concessions sont définis selon l’ampleur du risque économique pris par l’aménageur ainsi que le montant attendu des dépenses et recettes de l’opération d’aménagement.                                                             31  p.111, ibid. 32   Décret  n°  2009‐889  du  22  juillet  2009  relatif  aux  concessions  daménagement,  JORF  n°0169  du  24  juillet 2009, p.12370, texte n° 4 33  Décret n°2006‐959 du 31 juillet 2006 relatif aux conditions de passation des concessions daménagement et des marchés conclus par les concessionnaires et modifiant le code de lurbanisme, JORF n°177 du 2 août 2006, p.11468, texte n° 17.  14 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 18. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez   34Figure 3 : Schéma de synthèse Source : p.7, guide du MEDDTL                                                               34   Ministère  de  lÉcologie,  du  Développement  durable,  des  Transports  et  du  Logement,  Concessions d’aménagement, Guide des procédures de passation, juillet 2011, 106 p.  15 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 19. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez Figure 4 : Démarche de choix de la procédure de passation de la concession d’aménagement Source : p.10 et 11 du guide du MEDDTL.  16 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 20. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez De  cette  mise  en  concurrence  des  aménageurs,  plusieurs  observateurs  attendent  une révolution dans la méthode d’élaboration des traités de concession. Pour  Patricia  Bonamy  et  Anne  Pelcran,  cette  mise  en  concurrence  peut  être  l’occasion  d’une meilleure  utilisation  des  fonds  publics,  à  condition  que  le  concédant  abandonne  les  documents‐types. Les traités de concession d’aménagement doivent s’adapter véritablement aux projets qu’ils se proposent de porter.    « La mise en concurrence n’a pas de vertu propre autre que celle de permettre une meilleure utilisation  des  fonds  publics.  Un  tel  objectif  ne  saurait  être  atteint  si,  ayant  rempli  les  obligations  de  mise  en  concurrence, le concédant continuait, comme par le passé, d’utiliser des contrats types »35  Patricia Bonamy et Anne Pelcran appellent donc les concédants à une pleine utilisation de la liberté contractuelle.   Mais  pour  que  cette  liberté  contractuelle  soit  véritablement  au  service  des  intérêts  du  concédant, celui‐ci doit être sûr de la faisabilité de son projet.  Richard Trapiztine souligne ainsi que la mise au point d’un pré‐projet avant la consultation des aménageurs est la clé pour que les négociations se déroulent en faveur de la collectivité.    « Si la collectivité n’a pas pris soin de vérifier la faisabilité de ce qu’elle souhaite, la discussion peut être  très difficile. »36   Les  études  préalables  affinent  les  attentes  de  la  collectivité  concédante.  Elles  participent  à  la définition  d’un  pré‐projet.  Elles  vont  nourrir  le  dossier  de  consultation  des  aménageurs  en  vue  de l’attribution de la concession d’aménagement.  Les études préalables donnent lieu à un premier niveau d’arbitrages: ‐ sur les actions d’aménagement en accompagnement de l’opération ; ‐ en  matière  d’orientations,  de  règles  ou  de  prescriptions  qui  guideront  le  plan  d’ensemble  du  projet ; ‐ en matière d’acquisitions et sur les modalités de celles‐ci ; ‐ sur les équipements d’infrastructure et de superstructure, à la charge ou non de l’aménageur ; ‐ sur le programme de construction ; ‐ sur le bilan financier prévisionnel.                                                               35   p.183,  in  BONAMY,  Patricia,  PELCRAN,  Anne  (2010)  Les  concessions  d’aménagement  en  pratique,  France, Litec, 298 p. 36  Entretien du 20 août 2012.  17 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 21. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse FilezRichard  Trapiztine,  dans  un  article  intitulé  « Concessions  d’aménagement,  Vers  une  révolution  des pratiques »37, distingue chez les collectivités territoriales deux approches : la « voie volontariste » et la « voie  semi  libérale ».  Il  définit  ainsi  deux  niveaux  d’implication  des  concédants.  L’implication  du concédant a de multiples impacts, sur les motivations et contenus des études préalables, sur le degré de  précision  du  projet  (« étude  pré‐projet »  ou  simple  « étude  préalable  d’aménagement et  de faisabilité»38), sur les mesures d’anticipation foncières adoptées ou non.   « Cela  dépend  de  la  politique  de  la  collectivité.  Si,  pour  faire  simple,  la  collectivité  est  plutôt  une  collectivité de type libéral, elle aura tendance à laisser le débat ouvert, à laisser agir la concurrence entre  les  opérateurs  et  à  choisir  au  final  celui  qui  apportera  les  meilleures  garanties  de  bonne  fin.  Si  la  collectivité est assez interventionniste, elle impose ses choix, après en avoir vérifié la faisabilité. »  Les  nouvelles  procédures  de  passation  rendent  de  plus  en  plus  nécessaires  des  études  préalables approfondies. Elles transforment la relation de la collectivité territoriale au projet urbain, la poussant à adopter une approche d’anticipation et de réflexion prospective, plutôt que une attitude attentiste vis‐à‐vis des promoteurs‐constructeurs.   Cette transformation des pratiques du côté des collectivités territoriales n’est pas liée uniquement aux  nouvelles  procédures  de  passation.  Richard  Trapiztine  souligne  en  particulier  l’influence  des établissements publics fonciers ainsi que des intercommunalités ‐ qui gagnent en expérience ‐ et de la  réforme  de  la  fiscalité  ‐  qui  conduit  à  l’adoption  de  différentes  stratégies  liant  développement urbain, équipements et recettes fiscales.    « On  assiste  depuis  quelques  années  à  une  transformation  des  pratiques,  qui  est  liée  d’une  part  à  la  montée en puissance des établissements publics fonciers, [..] à l’expérience des intercommunalités, des  communautés  d’agglomération,  des  communautés  de  communes,  [..]  à  une  vision  plus  globale  de  l’aménagement,  à  des  échelles  de  territoire  plus  pertinentes.  On  sent  monter  au  sein  des  collectivités  locales une prise de conscience qui  n’existait pas il y a 4‐5 ans.  Aujourd’hui,  les  réformes  qui  ont  vu  le  jour,  notamment  la  réformes  de  la  taxe  d’aménagement,   les  amènent à avoir un regard prospectif sur leur développement et de ne plus laisser faire un urbanisme au  coup  par  coup,  avec,  à  la  sortie,  des  retards  d’équipements  qu’il  faudra  ensuite  faire  supporter  par  l’ensemble de la collectivité.  Il  y  a  donc  une  prise  de  conscience.  On  est  plus  dans  une  logique  d’urbanisme  de  projet,  régler  les  problèmes dans le préventif, plutôt que comme il y a une dizaine d’années, dans le curatif. »39                                                             37   TRAPITZINE,  Richard  (2006)  « Concessions  d’aménagement,  Vers  une  révolution  des  pratiques »,  Etudes foncières, n°120, mars‐avril 2006, p.16 à 21. 38  p.19, ibid. 39  Entretien avec Richard Trapitzine.  18 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 22. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filezc.)  Les moments de négociation  Une  autre  conséquence  majeure  de  l’ouverture  à  la  concurrence  est  en  effet  le développement  des  pratiques  de  négociation.  Pour  Jean‐François  Bizet,  le  développement  de  la négociation  et  l’évolution  du  contenu  des  TCA  est  en  grande  partie  liée  à  l’ouverture  à  la concurrence.   La  mise  en  concurrence  des  aménageurs  implique  en  effet  une  égalité  de  traitement  entre  eux. L’ensemble  des  concessionnaires,  y  compris  les  SEM  et  les  Sociétés  Publiques  Locales d’Aménagement (SPLA), peut se retrouver en situation d’assumer une part de risque.    « A partir de la fin des années 1990, cette liberté contractuelle s’est accompagnée de la remise en cause  de  la  reprise  du  risque  par  la  collectivité  concédante.  On  sentait  poindre  en  2000  une  liberté  contractuelle totale, mais une liberté contractuelle qui s’accompagnait d’une prise en charge du risque  par le concessionnaire. »40  « A partir du moment où les SEM ont été mise en concurrence, [..] on a négocié les cahiers des charges,  pour couvrir les risques »  L’évaluation  du  risque  économique,  autrement  dit  la  responsabilité  d’assumer  un  déficit  potentiel,  est  liée  à  celle  des  autres  aléas  de  l’opération :  évolution  du  coût  du  foncier,  aléa  dans  le déroulement des travaux, découverte de sols pollués, évolution du programme ou des exigences du concédant.  Cette  évaluation  donne  lieu  à  ce  que  Jean‐François  Bizet  appelle  une  « matrice  des risques »41.  Chaque  risque  est  examiné  en  vue  de  déterminer  de  quelle  mesure  il  peut  mettre  en péril  l’opération  donc  le  porteur  du  risque  économique,  et  comment  il  est  partagé  entre  les  co‐contractants. Cette question de la gestion des risques a conduit à un durcissement dans les relations entre le concessionnaire et le concédant, dans les négociations autour du traité de concession mais aussi  au  cours  de  la  vie  du  projet.  L’aménagement  serait  selon  Jean‐François  Bizet  rentré  dans  le monde des affaires.    « Cela a changé fondamentalement la relation concédant‐concessionnaire. La SEM résiste aux 4 volontés  du maire.  Les directeurs de SEM, les présidents de SEM (même s’ils sont d’un côté maire et de l’autre  président  de  la  SEM)  font  davantage  attention  aux  comptes  et  aux  déficits.  Les  commissaires  aux  comptes ont aujourd’hui l’obligation de faire provisionner les déficits. Si vous provisionnez mais que vous  n’avez pas suffisamment de fonds propres, vous pouvez être en faillite, donc ça change quand même la  nature des choses. »                                                             40  Entretien avec Jean‐François Bizet. 41  Idem.  19 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 23. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez « Avant, on allait dans le bureau du maire, on mettait le nom du maire, la date de la délibération et on  signait. » «Aujourd’hui, pour la ZAC des Batignolles, la concession s’est négociée sur deux mois, peut‐être  trois. » « Il y a une vraie négociation. »     «Comme  il  y  a  une  procédure  de  concurrence,  il  faut  que  la  négociation  se  fasse  sur  un  plan  de  non  rupture de l’égalité entre les concurrents. Cela multiplie les négociations entre plusieurs candidats.  Quand la collectivité en a choisi un, la SEM se protège, la ville veut obtenir plus. Il faut penser à l’égalité  de traitement, donc ne pas aboutir à un traité de concession fondamentalement différent de celui qu’on  a proposé au départ. Cela a changé la nature des relations entre les parties au moment la négociation du  contrat, [..], y a des confrontations, des vraies négociations donc de vraies rédactions. Et puis pendant la  durée de vie du contrat, les relations ont changé aussi, la SEM ne se laisse pas imposer des choses »     Figure 5: De la mise en concurrence au développement des traités de concession daménagement (Schéma : Héloïse Filez)   « On  rentre  dans  le  droit  commun.  [..]  La  relation  concédant‐concessionnaire  et  l’activité  d’aménagement est rentré dans le monde des affaires. » « Entre le concédant et le concessionnaire, une  vraie  relation  d’affaires  s’est  établie.  Je  m’en  tiens  au  contrat  et  si  vous  voulez  m’imposer  cela,  il  faut  m’indemniser.  Si  vous  m’indemnisez,  cela  veut  peut  être  dire  que  l’indemnisation  remet  en  cause  le  principe de concurrence et qu’il faudra remettre en concurrence. Si vous refusez de m’indemniser, je peux  aller devant le juge du contrat »  « Donc  on  retrouve  les  mêmes  négociations,  les  mêmes  contentieux. »  « Les  contentieux  d’indemnisation, les contentieux de résiliation des contrats vont beaucoup se développer dans les années  à venir. » « Les traités de concession posent des préoccupations juridiques graves qui ne sont pas encore  complètement traitées. On n’a peu de jurisprudence pour nous éclairer. »42                                                               42  Idem.  20 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 24. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez La prise en charge du risque économique détermine en outre le rapport de force entre les parties. La partie qui assume au final le risque économique est en position de force pour la suite des négociations. Elle est en mesure d’accroître son pouvoir de décision et son niveau d’exigences dans ce partenariat.  Si  le  concédant  assume  le  risque  économique,  il  pourra  imposer  plus  facilement  certaines  de  ses orientations  en  matière  de  projet.  A  l’inverse,  si  le  concessionnaire,  en  particulier  dans  le  cas  d’un aménageur  privé,  accepte  de  prendre  le  risque,  c’est  à  la  fois  un  soulagement  pour  le  concédant, mais cela va pousser le concessionnaire à être extrêmement prudent vis‐à‐vis de tout aléa ou prise de décision qui pourrait impacter le bilan financier.  Le  statut  des  SEM  est  en  cela  un  peu  particulier.  On  peut  considérer  que  la  collectivité  territoriale concédante,  qui  fait  partie  des  actionnaires  de  la  SEM,  prend  en  charge  une  partie  du  risque  de manière indirecte, y compris lorsque la SEM annonce en être porteuse.    Une part de négociation est intégrée au processus de passation. L’article R*.300‐8 du code de  l’urbanisme  prévoit  en  effet  l’engagement  libre  de  toute  discussion  avec  un  ou  plusieurs candidats. Cette négociation se fait sur la base du traité de concession élaboré par le concédant. Dans le cadre de  l’ouverture  à  la  concurrence,  le  traité  de  concession  et  ses  annexes  correspondent  à  l’acte d’engagement  du  candidat :  il  est  donc  signé  par  l’aspirant  concessionnaire  lors  de  la  remise  des offres.  La  négociation  a  lieu  après  réception  des  offres  et  examen  des  candidatures,  notamment  après l’avis  de  la  commission  consultative  des  concessions  d’aménagement.  Cette  commission consultative,  composée  de  membres  de  l’organe  délibérant  du  concédant,  se  prononce  sur  les candidatures. L’article L.300‐9* dispose ainsi :    « Lorsque  le  concédant  est  une  collectivité  territoriale  ou  un  groupement  de  collectivités  territoriales,  lorgane délibérant désigne en son sein à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne les  membres composant la commission chargée démettre un avis sur les propositions reçues, préalablement  à  lengagement  des  discussions  mentionnées  à  larticle  R.*300‐8.  Il  désigne  la  personne  habilitée  à  engager ces discussions et à signer la convention. Cette personne peut recueillir lavis de la commission à  tout moment de la procédure. »  L’exécutif  du  concédant  est  la  personne  compétente  pour  négocier  avec  les  soumissionnaires  d’un appel  d’offre.  Selon  les  règles  régissant  les  délégations  de  service  public,  il  ne  peut  se  faire  21 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 25. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filezreprésenter.  Il  est  par  ailleurs  déconseillé  qu’il  y  aille  seul.  Jérôme  Michon  recommande  la constitution  d’un  comité  de  négociation,  intégrant  des  membres  de  chacun  des  services  mobilisés dans  le  cadre  d’une  concession  d’aménagement (service  financier,  service  juridique,  service technique ou urbanisme) et un secrétaire de séance. Du côté du soumissionnaire, le négociateur doit avoir capacité à engager contractuellement l’entreprise. Il doit en outre figurer dans les documents signés par l’aménageur lors de la remise de l’offre.   Le  contenu  de  la  négociation  est  lui  aussi  encadré  juridiquement.  Tout  d’abord,  la négociation  ne  doit  pas  impliquer  un  changement  des  « caractéristiques  essentielles »  de  l’opération définies dans le dossier de consultation. Ces caractéristiques portent sur :   ‐  l’objet de l’opération,    ‐ la nature juridique du traité de concession,    ‐ les principaux axes d’aménagement retenus,   ‐  les compétences et expériences requises pour entreprendre un tel aménagement,    ‐ le volet financier de la concession et la localisation de l’opération.  De  plus,  la  négociation  ne  doit  pas  conduire  à  une  modification  radicale  de  l’offre  du soumissionnaire qui pourrait alors être considérée comme un  « dépôt d’une nouvelle offre postérieure à la date limite de réception des plis. » 43 Enfin,  cette  négociation  doit  s’inscrire  dans  les  critères  d’attribution  définis  dans  le  dossier  de consultation.  En  effet,  ce  sont  ces  critères  qui  motivent  le  rejet  du  soumissionnaire.  A  titre d’exemples,  Jérôme  Michon  cite :  le  caractère  pluridisciplinaire  de  l’équipe  proposée  (aménageur, urbaniste, financier, juriste), le degré d’expérience de l’équipe sur les missions de maîtrise d’ouvrage, la méthodologie proposée (évaluée grâce à une note méthodologique), le calendrier de réalisation, ou encore les outils de suivi du projet mis à disposition par le concessionnaire44.     Cette présentation du déroulement de la négociation ne doit toutefois pas induire le lecteur en  erreur.  Bien  que  la  procédure  s’inspire  du  droit  communautaire,  la  passation  d’une  concession d’aménagement  n’est  toujours  pas  considérée  comme  un  marché  ordinaire.  Les  aspirants concessionnaires déposent notamment des « propositions d’aménagement » et non pas des offres.                                                              43  p.168, MICHON, Jérôme (2008) Les concessions d’aménagement, nouvelles règles de concurrence, nouvelles procédures de passation, nouvel encadrement financier, France, Le Moniteur, 246 p. 44   « engagement  du  soumissionnaire  à  des  procédures  concrètes  de  transparence  en  matière  de  gestion  de l’opération (allusion au volet financier et à la gestion du temps [..] avec l’idée de rendre compte à intervalles réguliers à l’autorité concédante) »,  ibid.  22 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 26. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse FilezDe plus, si on a officiellement quitté le système d’accord de gré à gré, le choix de l’aménageur reste intuiti personae45. Il continue de reposer sur la confiance entre les futurs partenaires. Ce choix se fait selon les critères du dossier de consultation, mais ceux‐ci restent flous : le droit français a conservé le côté humain, que ne peuvent saisir des critères techniques.  De plus, il semble, que, dans la pratique, une part non négligeable de la négociation se passe encore en amont.   «La  phase  de  négociation  est  particulière  à  chaque  cas  de  figure.  Souvent  dans  les  opérations  d’aménagement, il y a déjà des candidats qui se sont manifestés. Les candidats opérateurs sont souvent  déjà en concurrence les uns avec les autres, se sont positionnés sur des parties de foncier. Ils essayent de  capter une part de la réalisation du programme à leur profit et la commune se trouve en présence de  plusieurs candidats.  […] en général, les candidats opérateurs discutent préalablement au lancement de la consultation avec  la collectivité.  Et la collectivité a souvent, au travers de ces négociations occultes, déjà fait son choix.  Les opérateurs sont déjà en place, ils ont des références. La commune préfère un opérateur qui a fait ses  preuves, qui apportent une expérience, plutôt que d’aller chercher quelqu’un qui a l’air bon sur le papier  mais  qui  s’avéra  difficile  à  gérer,  à  manœuvrer.  [..]  La  négociation  est  à  la  fois  en  amont  de  la  consultation et un peu en aval, mais souvent, le choix est plus ou moins fait préalablement. »  Alors que, jusqu’à la décentralisation, la défense des intérêts du concédant reposait par des modèles obligatoires, elle se développe aujourd’hui par la négociation et la liberté contractuelle.  L’intégration  du  projet  tel  que  voulu  par  le  concédant  trouve  ses  fondements  dans  la  qualité  des études  préalables,  dans  l’anticipation  des  aléas  liés  aux  projets,  dans  la  définition  précise  des attentes de la collectivité et dans l’existence ou non d’une vision partagée entre les deux parties du processus de projet.                                                                 45  « "Intuitu personae" est une locution latine qualifiant un contrat conclu en considération de la personne avec laquelle il a été passé. » Source :  dictionnaire  de  droit  privé  de  Serge  Braudo,  sur  le  site  internet :  http://www.dictionnaire‐juridique.com/definition/intuitu‐personae.php, consulté le 7 septembre 2012.  23 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 27. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez I. B. Mobiliser les clauses issues des cahiers des charges type La substance des traités de concession actuels est largement héritée du cahier des charges type de 1977 voire de 1960.   Dès  1960,  le  traité  de  concession  organise  le  transfert  en  direction  du  concessionnaire  de préoccupations  d’intérêt  général  tels  que  le  relogement,  des  prérogatives  de  puissance  publique dont l’expropriation ou  encore la préparation des documents de déclaration d’utilité publique.  Il précise les principaux éléments d’accord autour d’une première version du projet. Le cahier des charges  indique  d’une  part  les  modalités  de  financement  toujours  utilisées  aujourd’hui : participations  du  concédant,  emprunts,  subventions  d’autres  acteurs  publics…    Il  indique  que  le concédant n’a pas de contrôle sur les emprunts contractés par le concessionnaire.  Des plans en annexe (plan du périmètre et plan de l’avant‐projet), un  « dossier définitif de l’opération » (article  3),  comprenant  « le  plan  fixant  le  volume  et  l’implantation  des  bâtiments »,  ainsi  que  le  plan  de trésorerie  (recettes  et  dépenses  prévisionnelles  échelonnées  dans  le  temps)  et  le  phasage  de l’opération si nécessaire donnent les grandes lignes de l’opération.  La  remise  en  gestion  des  équipements  publics  est  en  outre  organisée,  et  plus  particulièrement  la remise lors de «la mise en service et au plus tard à la réception »46 de tous les docs nécessaires à leur bon entretien : « une collection complète des dessins des ouvrages tels qu’ils auront été exécutés ainsi que tous les documents nécessaires à leur exploitation rationnelle ».47  Des contrôles du concédant sur le déroulement de l’opération sont mis en place dans le cahier des charges de 1960. Deux dates sont fixées pour la remise, par le concédant, des comptes annuels de l’opération et de l’état prévisionnel des dépenses et recettes. L’article 9 prévoit de plus la soumission à  l’approbation  du  concédant,  des  avant‐projets  d’exécution  et  projets  d’exécution.  Le  cahier  des charges  type  empêche  par  ailleurs  toute  modification  des  ouvrages  au  cours  de  l’exécution  des travaux sans l’autorisation du concédant. Il autorise le concédant à avoir accès aux chantiers, à suivre l’opération, tout en formulant ses observations au concessionnaire et non aux entreprises. Le cahier des charges de 1960 se penche aussi sur la question du cahier des charges de cession de terrain, qui doit inclure des clauses liées à la DUP, aux servitudes d’intérêt général et aux obligations dans la gestion des parties communes.                                                               46  Cahier des charges type de 1960, art.19 et cahier des charges type de 1977, art 16. 47  Idem.  24 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 28. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez  Le cahier des charges de 1977 développe le transfert de préoccupations d’intérêt général en approfondissant la question du relogement (article 8 ter) qui devient une activité partenariale et en autorisant les occupations temporaires.  Ce  cahier  des  charges  marque  en  outre  l’officialisation  des  tâches  de  coordination  du concessionnaire48, des tâches de contrôle général des travaux et de leur parfait achèvement (article 11), ainsi que de contrôle de l’établissement du calendrier d’exécution, que le concessionnaire devra faire respecter.   Les  dispositifs  intégrant  une  première  vision  du  projet  dans  le  traité  de  concession  évoluent.  La durée  de  8  ans  apparaît,  comme  durée  maximale  de  la  concession,  dont  la  prorogation  peut uniquement  avoir  lieu  pour  « des  motifs  exceptionnels »,  et  doit  être  autorisée  par  trois  ministres (article 5). En  annexe,  la  description  de  l’opération  n’est  plus  assurée  par  le  dossier  d’exécution,  mais  par  le dossier  de  ZAC.  Le  cahier  des  charges  de  1977  prévoit  par  ailleurs  la  possibilité  de  demander  la révision du programme et du bilan financier (art 18§3).   Les dispositifs de contrôle s’étoffent. Les outils financiers prennent la forme d’un état prévisionnel actualisé des dépenses et recettes, présentant à la fois ce qui a été réalisé et le reste à réaliser, ainsi que  la  « charge  résiduelle  pour  le  concédant ».  Le  cahier  des  charges  liste  six  types  de  dépenses attendues  pour  le  budget  prévisionnel,  que  l’on  retrouve  aujourd’hui  dans  les  budgets  classiques. Sont aussi mis en place le plan de trésorerie actualisé de l’opération avec l’échéancier des dépenses et recettes (dont le montant des emprunts et la participation financière annuelle du concédant), ainsi que la note de conjoncture « sur les conditions physiques et financières de réalisation de l’opération au cours de l’année écoulée comparées aux prévisions initiales et sur les prévisions à venir. ». Le  cahier  de  charges  de  1977  marque  en  outre  l’apparition  des  documents  prévisionnels  annuels non financiers, tels que le programme des acquisitions immobilières et  le programme des travaux. Le  cahier  des  charges  de  cession  de  terrain  est  réorganisé  en  trois  titres  et  se  dote  de  rubriques supplémentaires :  les  droits  et  obligations  pendant  la  durée  des  travaux  (titre  II),  «les  règles  et servitudes de droit privé » (titre III). D’autre  part,  le  cahier  des  charges  limite  le  contrôle  du  concédant  sur  les  missions  hors  cadre  du cahier des charges, dont pourraient être porteur le concessionnaire49.                                                               48  Article 2. f) : « d’une manière générale, assurer l’ensemble des études, les tâches de gestion et la coordination indispensables pour la bonne fin de l’opération »  49   Il  est  précisé  que  l’accord  du  concédant  n’est  nécessaire  que  lorsque  ces  missions  sont  « en  rapport  avec l’aménagement de la zone concédée » (article 4).  25 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 29. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse FilezEnfin,  le  cahier  des  charges  de  1977  marque  une  évolution  sur  la  question  du  partage  des responsabilités. Si une faute lourde du concessionnaire est constatée, les indemnités aux tiers sont entièrement à sa charge et non plus prise en compte au bilan de l’opération.    Plusieurs  clauses,  initialement  prévues  dans  le  cahier  des  charges  type  de  1960  et/ou  de 1977, traitent de sujets sensibles en matière de gestion de projet. Elles montrent que les questions d’aujourd’hui  avaient  parfois  leur  réponse  hier,  bien  qu’elles  ne  soient  pas  forcément  toujours adaptables aux problématiques actuelles. Premièrement,  un  phasage  minimum  du  projet  était  prévu  dans  les  cahiers  des  charges  types.  Le cahier  des  charges  de  1960  intégrait  ainsi  une  date  de  clôture  de  la  concession,  une  date  de présentation  des  comptes  définitifs  de  l’opération  et  une  date  d’approbation  des  avant‐projets d’exécution (qui devient facultative dans le cahier des charges de 1977). Deuxièmement, la question de l’attribution du résidu en clôture d’opération a connu des réponses variées d’un cahier des charges type à l’autre (et est aujourd’hui le produit d’équilibre délicat, propre à chaque projet). En 1960, le déficit est absorbé par le concessionnaire, mais l’excédent est partagé entre  les  2  cocontractants.50  En  1977,  le  résidu  semble  entièrement  à  la  charge  du  concédant. L’excédent lui revient au concédant. La possibilité d’un déficit n’est pas explicitement évoquée, mais l’article 22 précise que le montant définitif de la participation publique est fixé à partir du bilan de clôture. Il est donc fort probable que cette participation publique ajustable absorbe le déficit s’il y a lieu. Laurent Richer et Etienne Fâtome expliquent ainsi :   « La conséquence logique de cette difficulté de mesurer le risque économique dopérations de ce type  est quelles ne peuvent que très difficilement être aux risques et périls dun aménageur. Cest dailleurs  pourquoi le cahier des charges type de concession daménagement de ZAC approuvé par le décret du 18  février 1977, qui reste largement utilisé, contient un article 22 qui prévoit la prise en charge du déficit par  la collectivité puisque cet article est ainsi rédigé : « Après achèvement des opérations concédées, le bilan  de  clôture  est  arrêté  et  approuvé  par  le  concédant.  Ce  bilan  précise  le  montant  définitif  de  la  participation financière du concédant aux travaux daménagement » »51   Troisièmement,  la  rémunération  du  concessionnaire  est  le  jeu  d’arrangements  multiples.  En  1960, elle  correspond  un  pourcentage  fixe  des  dépenses,  mais  révisable.  En  1977,  un  coefficient  selon  la taille de l’opération est affecté au pourcentage et les possibilités de révision sont encadrées.                                                             50   Article  25 :  « Au  cas  où  les  produits  encaissés  par  la  société  auraient  permis  de  couvrir  intégralement  les charges  et  laisseraient  apparaître  un  excédent,  cet  excédent,  après  prélèvement  des  impôts  éventuels,  serait versé pour moitié au concédant et pour le reste affecté conformément aux statuts de la société.  Si, au contraire, les comptes définitifs sont déficitaires, le déficit serait à la charge de la société. » 51  FATOME, Etienne et RICHER, Laurent (2007), « La procédure de passation des concessions daménagement », Actualité Juridique Droit Administratif, p.409. Consulté en ligne le 30 août 2012 sur : http://edu.u‐bordeaux4.fr.  26 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 30. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse FilezQuatrièmement, l’organisation de la remise en gestion a fait l’objet de plusieurs dispositifs. C’est un moment  délicat,  où  le  concédant  doit  s’approprier  et  prendre  en  charge  l’ouvrage  construit  par  le concessionnaire. En 1960, cette remise en gestion est précédée d’une réception provisoire. Au plus tard,  à  la  deuxième  réception,  définitive  cette  fois,  les  ouvrages  sont  considérés  comme  remis  en gestion. Le cahier des charges de 1977 voie la disparition de la réception provisoire.  Cinquièmement, en matière de contrôle du concédant sur le projet, se pose la question du choix des hommes de l’art. Parfaitement libre dans le cahier des charges de 196052, ce choix se fait « en accord avec le concédant » en 1977. Cette association au choix de la maîtrise d’œuvre notamment, se fait par  une  participation  aux  commissions  d’analyse  des  offres.  La  participation  aux  passations  de marchés est en outre prévue dès 1960 : « Le concédant et les services de contrôle compétents seront représentés au sein du bureau appelé à juger les offres reçues » (article 10). Sixièmement,  le  concédant  a  un  pouvoir  de  contrôle  sur  les  bénéficiaires  (noms,  qualité,  prix)  dès 1960.  Un  comité  « présidé  par  le  préfet  et  comprenant  le  directeur  des  domaines  et  le  directeur départemental de la construction » doit aussi approuver la liste des bénéficiaires (article 17). Enfin, le cahier des charges type de 1977 intègre la possibilité d’une reprise par le concédant (mais  aux  risques  et  périls  du  concessionnaire),  quand  la  cession  d’une  partie  ou  de  la  totalité  de  la concession  a  été  réalisée  sans  accord  du  concédant,  ou  lorsque  l’inaction  ou  un  retard  du concessionnaire a été constatée.                                                              52  Article 15 : « La société peut faire appel, pour l’exécution de sa mission, aux hommes de l’art et aux services de son choix. »  27 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 31. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez  Figure 6 : Quelques unes des évolutions entre les cahiers des charges (Tableau: Héloïse Filez)  Au  final,  la  rédaction  des  traités  de  concession  s’inspire  d’articles  anciens  qui  assureraient  déjà  les intérêts  du  concédant  dans  le  cadre  des  contrats‐types.  L’élaboration  des  traités  de  concession repose de plus sur des négociations formelles et informelles. Celles‐ci sont menées sur la base des études  préalables  et  de  la  proposition  soumise  par  l’aspirant  concessionnaire,  dans  le  cadre  d’une procédure  de  choix  de  l’aménageur  profondément  renouvelée  depuis  2009.  Ces  négociations peuvent déboucher en outre sur la rédaction de formules et la mise en place d’outils plus à même de structurer le processus de projet urbain.   28 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 32. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez II. TRADUIRE LA DYNAMIQUE DE PROJET La  rédaction  d’un  traité  de  concession  protège  les  intérêts  du  concédant  de  plusieurs  manières. L’opération d’aménagement doit d’une part répondre aux objectifs tant quantitatifs  que qualitatifs qui ont présidés à son lancement, et que le traité peut intégrer à titre de rappel (A). D’autre part, la rédaction du traité de concession est l’occasion de mettre au point une méthode de projet partagé par les contractants (B).  II. A. Préciser les attentes du concédant II. A. 1.) Traduire les objectifs en axes‐projet  Dans un premier temps, le traité de concession inscrit l’opération d’aménagement envisagée dans un cadre d’objectifs plus larges.  Il  doit,  tout  d’abord,  établir  un  lien  entre  la  concession  et  un  ou  plusieurs  des  objectifs  d’une opération  d’aménagement  tels  que  prévus  à  l’article  L.300‐1.  On  l’a  vu,  une  concession d’aménagement peut en effet avoir  « pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de  lhabitat,  dorganiser  le  maintien,  lextension  ou  laccueil  des  activités  économiques,  de  favoriser  le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou denseignement supérieur, de lutter contre linsalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder  53ou  de  mettre  en  valeur  le  patrimoine  bâti  ou  non  bâti  et  les  espaces  naturels. »   Ce  lien  fait  partie  des éléments  qui  garantissent  la  qualification  du  traité  et  donc  sa  sécurité  juridique.  Ces  objectifs peuvent  être  approfondis  et  aborder,  par  exemple,  l’impact  environnemental  du  futur  quartier,  la mixité  sociale  et  fonctionnelle,  la  pertinence  des  investissements  publics  réalisés  dans  le  cadre  de l’opération…   Le  traité  de  concession  rappelle  d’autre  part  les  objectifs  issus  d’autres  démarches  territoriales (SCOT,  PLU,  PLH  …).  Celles‐ci  ont  pu  mettre  en  avant  des  besoins  en  matière  de  logements, d’équipements,  de  surfaces  d’activités.  Par  ce  rappel,  le  traité  de  concession  donne  un  fondement solide au projet urbain, en le réinscrivant dans une politique urbaine cohérente :     « La  commune  de  Guérande  a,  lors  de  l’élaboration  du  Plan  Local  d’Urbanisme,  approuvé  le  7  février  2006,  identifié  des  zones  susceptibles  d’accueillir  dans  les  années  à  venir  de  nouveaux  logements,  l’objectif  étant  de  favoriser  la  greffe  de  nouveaux  quartiers  sur  la  ville  existante.  La  zone  de  Maison  Neuve, située en frange nord/ouest de l’agglomération a été considérée comme un site particulièrement                                                             53  Code de l’urbanisme, article L.300‐1.  29 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 33. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez bien  adapté  pour  la  mise  en  œuvre  de  ces  principes  d’urbanisme.  Elle  a  donc  été  classée  en  zone  à  urbaniser (zone AU).    Parallèlement, le Programme Local de l’Habitat élaboré par Cap Atlantique sur la presqu’île guérandaise  a  démontré,  compte  tenu  de  l’évolution  économique  et  démographique  de  l’agglomération,  un  besoin  accru  de  logements  adaptés  à  différentes  catégories  de  ménages  (jeunes  actifs,  jeunes  ménages,  personnes  âgées).  Face  à  ce  constat,  un  objectif  de  150  logements  par  an  dont  21  logements  locatifs  sociaux et 30 logements en accession aidée a été fixé pour la commune de Guérande.» 54  Le traité de concession présente en outre les éléments du programme de construction. Grâce à ce programme,  la  collectivité  territoriale  définit  la  vocation  de  la  zone  à  aménager,  les  fonctions urbaines qui y seront accueillies. Elle a établit grâce aux études préalables le nombre approximatif de logements ou de m² d’activités attendus, la répartition entre les différentes typologies de logements,  le ratio entre les surfaces de plancher dédiées aux activités de production et les surfaces dédiées au tertiaire… Le traité précise le type d’activités désirées (exemple de la ZAC dédiée aux éco‐activités, à Roncq).  Le traité de concession peut aussi mobiliser des référentiels qualité (les cibles définies dans le cadre de  l’appel  à  projet  du  ministère  de  l’Ecologie,  du  Développement  Durable,  du  Transport  et  du Logement, les objectifs mobilisées sur d’autres opérations exemplaires), ou encore le concept urbain qui  porte  le  projet  de  territoire  (« l’éco‐rempart »  de  Edouardo  Souto  de  Moura,  dans  le  cas  de l’opération sur la ville de Guérande).                                                              54  TCA ZAC Eco‐rempart Maison Neuve, p.5, extrait du préambule  30 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 34. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse FilezGrâce aux études préalables, la collectivité a, par ailleurs, déterminé le standard de qualité de son opération, qu’elle soit environnementale, architecturale, urbaine, paysagère...   Objectifs de performances environnementales  au niveau de la conception    ‐ « conception  des  espaces  publics  (valorisation  du  site  d’origine  et  de  ses  caractéristiques  biogéographiques,  limitation  de  l’imperméabilisation,  objectifs  en  termes  d’éco‐gestion,  revêtement,  éclairage public…) ; »  ‐  « conditions de choix des matériaux ».  ‐ « choix de réaliser ou non un réseau de chaleur » ;  ‐ « sources en matière d’énergies renouvelables » ;  ‐ « réseau d’assainissement »  ‐ « collecte et évacuation des déchets ; »  ‐ « objectifs de confort (bruit, pollution, …) »55   Au niveau de la réalisation  Gestion des chantiers « ‐  Devenir des déchets  ‐ Réduction des nuisances  ‐ Prévention des pollutions diffuses et partielles  ‐ Gestion des déblais et remblais  ‐ Déconstructions sélectives »56    Objectifs de qualité urbaine  Au niveau de la conception du quartier   ‐ de la prise en compte de la topographie du site et de la valorisation du patrimoine existant  ‐ d’un ratio espaces ouverts/espace bâti   ‐ des éléments qui contribuent à la mixité fonctionnelle du quartier   ‐ des éléments qui contribuent à la mixité sociale et intergénérationnelle  ‐ de  la  recherche  d’un  compromis  entre  des  formes  urbaines  compactes  innovantes  et  le  maintien  d’espaces extérieurs privatisés (balcon, terrasse, jardin...)   Au niveau de la conception des liaisons    ‐ de l’organisation des déplacements en privilégiant les modes doux   ‐ des facteurs de localisation à intégrer dans la localisation d’une nouvelle centralité  ‐ de la réflexion sur les relations interquartiers et les liaisons aux polarités existantes  Figure 7 : Exemples de critères de qualité  Si  les  objectifs  présentés  ci‐dessus  abordent  des  thèmes  classiques  en  matière  de  développement durable  et  de  qualité  urbaine,  ils  sont  loin  d’être  systématiquement  intégrés  dans  les  traités  de concessions.                                                               55  p.78, in MEDDTL 56  Idem.  31 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 35. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez Dans  un  deuxième  temps,  le  traité  de  concession  présente  ce  qui  est  souvent  le  cœur  de l’opération  pour  le  concédant :  le  programme  d’équipements  publics.  Au‐delà  de  la  liste  des équipements, le traité garantit les engagements de l’aménageur sur les ouvrages à réaliser. Il précise l’emprise des voiries et la répartition des différents modes de déplacement, le nombre des arbres, le mobilier public prévu, le type d’éclairage, la couleur des revêtements... Plus le niveau de détail sera élevé, plus l’aménageur sera guidé dans la réalisation du projet et le résultat se rapprochera des ambitions initiales du concédant. Le concédant dispose parfois déjà de guides, de chartes, de documents de référence cristallisant ses exigences  en  matière  de  conception  urbaine  et  paysagère.  Un  guide  sur  les  zones  d’activités économique définit ainsi des grands éléments de conception en matière de matériaux, de couleurs, de gabarits, de choix de mobilier urbain… Lorsqu’une partie de ses éléments a déjà été définie, elle gagne à être intégrée directement au traité de concession, dans les annexes.     Ces  lignes  directrices  du  projet  ‐  qu’elles  dessinent  les  attentes  du  concédant  sur  le  projet d’aménagement d’ensemble ou sur le programme d’équipements publics ‐ doivent être présentées de la manière la plus précise possible, par le biais: ‐ de  références  aux  études  préalables,  au  dossier  de  création  de  la  ZAC  et  à  l’étude  d’impact (voire leur annexion au traité);  ‐ d’une  description  des  ambitions  du  projet  en  préambule,  dans  l’objet  du  contrat,  …,  qui  définissent la qualité urbaine (espaces publics, déplacements, services publics…), architecturale,  paysagère, environnementale… attendue à l’échelle du projet. Cette description peut faire l’objet d’un dessin, sous la forme d’un plan de référence ou d’un plan‐guide annexé au traité de concession. ‐ de  la  description  la  plus  précise  possible  des  équipements  publics  et  aménagements  que  le  concessionnaire  doit  réaliser.  Elle  peut  se  faire  par  une  clause  prévoyant  un  avenant  une  fois  terminée la phase d’études opérationnelles, pour permettre l’intégration, en annexe du TCA, des  documents techniques (coupe des voies, types de matériaux, plantations, végétaux…)  ‐ la  présentation  en  annexe  de  prescriptions  établies  antérieurement  au  projet :  catalogue  de  matériaux  et  de  structures,  charte  des  espaces  publics,  cahier  de  recommandations  architecturales,  urbaines  et  paysagères  des  zones  d’activités  du  PLU,  règlement  d’assainissement….   32 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 36. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse FilezA titre d’exemple, le TCA de Valorparc57 présente son parti pris d’aménagement dans son article 1 (« objet du contrat ») et fait le lien avec les annexes.   « Le parti d’aménagement se décline suivant le respect et la mise en valeur de la qualité paysagère du  site, dont le mont d’Halluin constitue une des vues lointaines à préserver. L’autre point remarquable fait  partie également de la thématique du relief, et des visions depuis la RD 617 dans les deux zones AUCa et  AUDm sur les terrains à aménager de Valorparc. Ce relief et ces vues induisent un traitement de toitures  des constructions futures du site sous la forme de « cinquième façade ». Le maintien de percées visuelles  et  de  parcelles  valorisées  par  le  végétal  et  le  système  naturel  de  recueil  des  eaux  pluviales  constitue  l’épine  dorsale  du  projet,  dont  la  qualité  est  particulièrement  développée  dans  les  annexes  1  et  2.  L’opération comprend lensemble des travaux d’aménagement à réaliser pour répondre aux besoins des  futurs  usagers  des  constructions  à  édifier  à  lintérieur  du  périmètre  de  la  concession  selon  le  plan  d’aménagement joint en Annexes 4 et 4bis et la qualité définie en annexe 1, ces travaux étant réalisés  dans le cadre de la concession d’aménagement (programme technique en Annexe 3 et aspects qualitatifs  en annexe 2). Le concessionnaire assure la maîtrise d’ouvrage des travaux et équipements concourant à  l’opération et prévus dans la concession (voir à se référer à l’annexe 6). » Cinq annexes à ce traité de concession (qui en comptent 17) nous intéressent particulièrement :   « Annexe  1  ‐  Etude  d’aménagement  de  la  zone  AUCa  de  Valorparc  à  Roncq  par  le  groupement  Didier  Debarge sur 13,2 hectares  Annexe 2 ‐ Aspect qualitatifs[..]  Annexe 13 – Catalogue des matériaux  Annexe 14 – Catalogue des structures  Annexe 15 – Charte des espaces publics »58                                                                 57   p.  8,  in  Lille  métropole,  Traité  de  concession  relatif  à  l’aménagement  de  la  zone  d’activités  de  Valorparc, Roncq, 25 juin 2010. 58  p.33, ibid.  33 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 37. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez  Figure 8 : Intégration des lignes directrices du projet (Schéma : Héloïse Filez)  II. A. 2.) Les outils de mise en œuvre a.)  L’intégration des objectifs dans les procédures de passation   Au vu de la durée de l’opération, le MEDDTL recommande la mise en place d’un processus de recherche  de  qualité,  à  travers  une  série  de  thématiques  et  d’objectifs  priorisés,  plutôt  que  des prescriptions.    Cette recherche commence dès le dossier de consultation des aménageurs. Elle peut faire partie des critères d’attribution de la concession d’aménagement, au même titre que les capacités techniques et  financière  ou  l’aptitude  à  conduire  l’opération  d’aménagement  projetée.  Ce  ou  ces  critères  de qualité doit faire l’objet d’une définition précise : le juge pourrait y voir une manière de cacher les motifs  véritables  du  choix  de  l’aménageur.  Le  guide  du  MEDDTL  considère  ainsi  que  la  formule « « l’aménageur  devra  intégrer  les  préoccupations  en  matière  de  développement  durable »  est insuffisant[e]. »59  Le  dossier  de  consultation  précise  donc,  par  exemple,  les  dimensions  du développement  durable.  Cette  insertion  dans  le  dossier  de  consultation  est  importante,  dans  la                                                             59  p.78, in MEDDTL  34 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 38. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filezmesure  où  ces  critères  de  choix  de  l’aménageur  dessinent  les  marges  de  négociation  avec  les candidats.60  Le  traité  de  concession  est  de  plus  le  moyen  d’imposer  le  développement  durable  (ou  tout  autre critère  de  qualité)  comme  un  critère  potentiel  d’attribution  dans  le  cadre  des  marchés  avec  les entreprises, ou dans le cadre de consultation de promoteurs‐constructeurs en vue de l’attribution des  charges  foncières.  Le  traité  de  concession  peut  ainsi  rendre  systématique  l’organisation  de consultation  promoteurs  pour  les  cessions,  en  mettant  bien  en  avant  la  recherche  de  la  qualité (exemple : les performances énergétiques) dans le dossier de consultation. Jean‐François Bizet note que le concédant impose parfois dans ces concours de promoteurs, un type de constructeurs ou un type de logements. b.)  Le niveau de détail dans le cahier des charges de cession de terrain (CCCT)  Les conventions élaborées sur le modèle annexé au décret  du  1er juin 1960  prévoyaient  un contrôle  du  concédant,  au  moment  des  cessions  de  charges  foncières.  Un  article61  prévoyait l’accord du concédant sur le nom du bénéficiaire et le prix, ainsi que la mise en place d’un cahier des charges de cession de terrain. Depuis la loi SRU62, l’approbation du cahier des charges de cession de terrain  par  le  concédant,  à  chaque  cession,  a  été  intégrée  dans  l’article  L.311‐6  du  code  de l’urbanisme. Ce cahier des charges indique a minima :  ‐ le nombre de m² de surface de plancher autorisée ‐ les prescriptions urbanistiques, techniques et architecturales liées à la parcelle, pour la durée de  réalisation de la zone d’aménagement concertée.  D’autres éléments peuvent y être introduits. Le TCA prévoit ainsi des thématiques élargies pour le CCCT,  qui  traitera  aussi  des  questions  environnementales,  paysagères,  énergétiques,  d’éco‐construction… S’il est précis dans ces prescriptions, le CCCT est un outil puissant de mise en œuvre du projet. Le processus même de sa rédaction est organisable par le traité de concession (exemple d’une co‐élaboration avec le concédant). Le CCCT peut enfin préparer les conditions de gestion des espaces communs.   Le CCCT est une pièce fondamentale du projet, à rédiger rapidement.                                                               60  Voir partie I.A. Faire la place à la négociation. 61  Article 17 du cahier des charges type de concession d’opérations d’aménagement urbain en application de l’article 78‐1 du code de l’urbanisme et de l’habitation, annexé au décret n°60‐554 du 1er juin 1960 approuvant le cahier des charges type de concession d’opération d’aménagement urbain, JORF du 12 juin 1960, p.5324 à 5328. 62  Loi n° 2000‐1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.  35 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 39. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez « On  peut  mettre  un  projet  de  CCCT  en  annexe  au  contrat  de  concession.  Le  CCCT  va  imposer  au  constructeur  de  respecter,  somme  toute,  l’esprit  de  l’aménagement.  L’esprit  de  l’aménagement  se  retrouve  dans  le  traité  de  concession.  Donc  il  y  a  une  forme  de  chaînage,  entre  la  concession  et  les  obligations  que  l’aménageur  va  imposer  au  promoteur  par  le  biais  du  CCCT.  Il  y  a  une  logique  qui  est  implacable »  « Je préfère lorsque le CCCT est rédigé très en amont, peut‐être pas au moment où on signe le contrat,  mais  très  rapidement  après.  Sur  le  terrain,  ce  CCCT  a  une  importance  fondamentale  sur  la  qualité  de  l’aménagement. »63  Quand le terrain du futur constructeur n’a pas été cédé par l’aménageur, il n’est a priori pas soumis au cahier des charges de cession des terrains. Toutefois, les conditions de réalisation et de gestion du projet  du  constructeur64  font  souvent  l’objet  d’échanges  entre  l’aménageur  et  le  promoteur‐constructeur, lors de la négociation des conventions d’association65. c.)  Imposer la contractualisation entre l’aménageur et les promoteurs  En  plus  du  cahier  des  charges  de  cession  de  terrain,  le  traité  de  concession  peut  imposer d’autres outils de contractualisation entre l’aménageur et les promoteurs. Il indique l’intégration des objectifs de qualité dès les négociations des avant‐contrats de vente. Le contrat de vente contient en  effet  une  description  du  programme  envisagé  par  le  constructeur.  L’aménageur  a  la  possibilité d’aller au‐delà d’une simple définition de la nature du programme, en négociant la contractualisation de prescriptions en matière de qualité (matériaux, performances environnementales…).  Pour  que  cette  contractualisation  soit  effective,  le  traité  de  concession  encourage  l’aménageur  à introduire des clauses de contrôle en direction des promoteurs, par l’insertion de clauses pénales ou de retenue de garantie66.     Cette  chaîne  de  contractualisation  collectivité  territoriale‐aménageur‐utilisateur  final  est délicate à mettre en place. Les promoteurs sont relativement frileux face à cette contractualisation et exigent des contreparties. La collectivité territoriale a donc tout intérêt à être moteur vis‐à‐vis des exigences qu’elle porte et à s’investir dans le développement des opérations.                                                              63  Entretien avec Jean‐François Bizet. 64  Au moins lorsque le projet implique la réalisation d’équipements privés ouverts au public. 65  Conventions d’association avec les constructeurs, dans le cadre d’une procédure de ZAC (article L.311‐5 du code de l’urbanisme). 66   p.52,  in  Ministère  de  lÉcologie,  du  Développement  durable,  des  Transports  et  du  Logement  (2011) Concessions d’aménagement, Guide des procédures de passation, France, 106 p.  36 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 40. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez « Dans mon expérience,  les opérateurs classiques, les groupes immobiliers, ne sont pas favorables à ce  genre de conventionnement, d’accompagnement de projet. [..]  Mais dans la mesure où la collectivité apporte dans la corbeille une part d’intérêt au développement de  l’opération, [..]  les opérateurs peuvent comprendre qu’ils ont tout intérêt à jouer le jeu.  [..]  Il  faut  que  la  collectivité  ait  une  force  de  conviction  suffisante  pour  entraîner  dans  son  sillage  les  opérateurs en question. Tout naturellement, ils n’ont pas envie de se lier de cette façon‐là. Chaque fois  que  j’en  ai  parlé,  autant  les  collectivités  sont  preneuses,  autant  on  a  dû  mal  à  trouver  le  bon  opérateur. »67 d.)  Le recours à un conseil extérieur  Le  traité  de  concession  peut,  en  outre,  prévoir  le  recours  à  un  expert  extérieur  en  haute qualité environnementale, qui conseillera l’aménageur dans l’exécution de ses missions.  De  manière  similaire,  afin  d’assurer  la  cohérence  urbaine  et  architecturale  du  projet,  ce  traité  est l’occasion  d’organiser  la  soumission  des  projets  des  constructeurs  à  un  assistant  au  maître d’ouvrage  (AMO),  mandaté  par  le  concédant.  Le  TCA  précise  que  l’aménageur  doit  inclure  cette soumission dans le CCCT. Dans un article du Cahier de l’IAU‐IF68, Richard Trapiztine suggère la mise en place d’une AMO avec des missions élargies. Celle‐ci serait notamment en charge du suivi de la conception  des  projets  de  l’aménageur  et  des  constructeurs,  afin  d’assurer  leur  cohérence. Idéalement,  cette  AMO  resterait  mobilisée  dans  l’après‐projet.  Elle  évaluerait  périodiquement  la qualité environnementale du quartier et réaliserait des bilans carbone.                                                              67  Entretien avec Richard Trapitzine. 68   TRAPITZINE,  Richard  (2012)  « Quel  avenir  pour  les  concessions  daménagement  ? »,  p.46‐49  in  IAU  Ile‐de‐France, Urbanisme de projet, Cahiers de l’IAU Ile‐de‐France, n°162, mai 2012, 180 p.  37 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 41. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez  Figure 9 : Outils assurant la mise en œuvre des objectifs du concédant (Schéma : Héloïse Filez)    II. B. Détailler la méthode de projet En exigeant dans le traité de concession le détail de la méthode de projet, le concédant s’assure à la fois  que  les  spécificités  de  son  projet  seront  bien  prises  en  compte,  que  le  concessionnaire  a  bien mesuré les différents aléas et difficultés et que les actions proposées sont à la mesure des enjeux. Il organise  en  outre  la  gouvernance  du  projet  –  ses  arènes,  comme  ses  dispositifs  de  circulation  de l’information.   Avoir  un  traité  de  concession  qui  détaille  le  processus  de  projet  est  donc  une  des  façons  pour  le concédant d’en assurer son bon déroulement.   38 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 42. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez  Figure 10 : Définir la méthode de projet (Schéma : Héloïse Filez) II. B. 1.) Le TCA comme pierre angulaire des autres documents juridiques Selon  Patrick  Hocreitère69,  dans  le  cadre  d’un  projet  urbain,  la  règle  s’incarne  sous  quatre  formes différentes :   ‐ la norme d’urbanisme et les instruments de planification urbaine,   ‐ les procédures opérationnelles,   ‐ les contrats (traité de concession),   ‐ les outils de financement des équipements publics. S’il  n’y  a  pas  de  hiérarchie  entre  chacun  de  ces  types  de  documents,  le  traité  de  concession  est utilisable  comme  document  pilote,  articulant  l’ensemble  des  outils.  Il  présente  les  outils  de financement  mobilisés.  Il  évoque  les  procédures  opérationnelles  déjà  mises  en  œuvre  (et  les délibérations  correspondantes)  ainsi  que  celles  à  venir,  plus  particulièrement  celles  à  la  charge  de concessionnaire. Il indique les normes d’urbanisme en application sur le périmètre du projet. Jérôme                                                             69  HOCREITERE, Patrick (2012) « Des montages opérationnels en évolution », p. 134‐137, in IAU Ile‐de‐France, Urbanisme de projet, Cahiers de l’IAU Ile‐de‐France, n°162, mai 2012, 180 p.  39 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 43. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse FilezMichon70 recommande même l’annexion du  « rapport de présentation de la proposition de révision » du document d’urbanisme indiquant les modifications proposées au droit des sols en vigueur.  II. B. 2.) L’articulation des missions de l’aménageur  L’article  L.300‐4§3  du  code  de  l’urbanisme  liste  d’une  part  les  « missions »  de  l’aménageur dans le cadre d’une concession d’aménagement. Il s’agit de : ‐ la maîtrise d’ouvrage des travaux et équipements ‐ la réalisation des études et de toutes missions nécessaires à leur exécution ‐ les acquisitions des biens ‐ les cessions des biens  Cet article reflète la vision traditionnelle des missions de l’aménageur, « qui réalise une opération dont la  substance,  pour  reprendre  la  formule  du  Professeur  Gilli,  consiste  à  « revendre  des  terrains  à  peine aménagés »71. Bien  que  cette  liste  ne  révèle  pas  la  complexité  des  missions  de  l’aménageur,  elle  est,  selon  Jean‐François  Bizet  et  Monique  Ambal,  incontournable.  En  effet,  si  toutes  les  missions  précisées  dans l’article L.300‐4§3 ne sont pas présentes dans le traité, la qualification juridique du contrat peut être interrogée72.    D’autre part, cette complexité de l’action de l’aménageur a des facettes multiples.  Dans le cadre du TCA, le concédant délègue à l’aménageur des prérogatives de puissance publique, que sont le droit de préemption et le droit d’expropriation. Si le transfert du droit de préemption est conseillé, celui du droit d’expropriation n’a rien d’obligatoire. Au contraire, la commune peut avoir intérêt  à  la  conserver,  afin  d’assurer  la  validité  de  la  demande  de  déclaration  d’utilité  publique  et d’établir une relation directe avec les services préfectoraux qui auront à se prononcer. L’opportunité de  ce  transfert  au  concessionnaire  est  à  estimer,  d’après  Anne  Pelcran  et  Patricia  Bonamy73,  selon « les expériences antérieures dont il peut faire état ».  L’aménageur  est  en  outre  un  « ensemblier »  sur  qui  repose  une  maîtrise  globale  du  projet.  Il  a  en charge :                                                              70   MICHON,  Jérôme  (2006)  Les  concessions  d’aménagement,  nouvelles  règles  de  concurrence,  nouvelles procédures de passation, nouvel encadrement financier, France, Le Moniteur, 246 p. 71  JACQUOT, Henri et MARTIN, Olivier (1993) « Conventions et concessions de ZAC, les incertitudes actuelles », p.133  à 152,  in  Association  française  de  droit  de  l’urbanisme,  Colloque  national,  « Les  25  ans  de  la  zone d’aménagement concerté », Bilan et propositions, Caen, 19 et 20 novembre 1992, Droit et Ville, 1993, n°36. 72   Voir  p.30  à  33,  in  BIZET,  Jean‐François,  AMBAL,  Monique  (2010)  « Aménagement,  partenariat,  montages. Guide de laménagement opérationnel », in Les cahiers d’actualités habitat, n°132, février 2010, 108 p. 73 BONAMY, Patricia, PELCRAN, Anne (2010) Les concessions d’aménagement en pratique, France, Litec, 298 p.  40 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 44. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez‐ la  réalisation  ou  le  pilotage  des  études  opérationnelles,  ce  qui  implique,  selon  le  guide  du  MEDDTL, les études opérationnelles nécessaires à la mise en place d’actions de gestion urbaine  et d’accompagnement social.74 ‐ la gestion administrative, comptable et financière de l’opération, dont la mise en place de tous  les  moyens  financiers  possibles  pour  garantir  la  bonne  réalisation  de  l’opération :  en  ZAC,  la  négociation des conventions de participation ou d’association selon les articles L.311‐4 et L.311‐ 5 du code de l’urbanisme. ‐ la gestion globale de l’opération et l’optimisation de l’articulation des procédures :  o coordination  des  différents  opérateurs  et  des  prestations  de  service  (études,  audit,  animation, maîtrise d’œuvre) ;  o suivi et coordination de la réalisation des aménagements ;  o mise en place d’actions partenariales.  De  plus,  le  traité  de  concession  d’aménagement  offre  la  possibilité  de  confier  des  « tâches immatérielles »,  dont  la  conduite  d’OPAH,  OPAH‐RU,  d’opération  de  restauration  immobilière,  de résorption de l’habitat insalubre, de mission d’accompagnement social dans le cadre du relogement, ce qui implique des tâches spécifiques à mener :   Type  Objectifs  Quelques unes des tâches de l’aménageur ANRU  ‐ désenclavement  ‐ articulation des interventions des bailleurs sociaux,    ‐ reconstitution d’une offre de logements hors site,   ‐ diversification  ‐ recompositions foncières à l’échelle des quartiers,  sociale  ‐ démolition/reconstruction sur au moins 10% du parc,    ‐ requalification des espaces publics et intermédiaires,   ‐ diversification  ‐ restructurations commerciales,  fonctionnelle    ‐ coordination  des  actions  de  gestion  urbaine  de  proximité  en  phase  chantier  puis  en  vue de la pérennisation des investissements, coordination des actions de relogement  (MOUS, travailleurs sociaux),    ‐ la mise en place de système de circulation de l’information, de surveillance et d’alerte,  pour  permettre  une  gestion  optimisée  des  procédures,  dans  un  processus  de  projet  extrêmement complexe,  ‐ la  mise  en  place  d’instances  appropriées :  comités  techniques,  commissions  interbailleurs, lieux de parole et de médiation à destination des habitants,   Centre ancien  ‐  réhabilitation  des  ‐ « approche  complète  en  direction  des  nouveaux  propriétaires  investisseurs,  pour  logements  répondre à des besoins de requalification importants qui nécessitent la mutation de la    propriété des immeubles dégradés ou vacants,   ‐  revitalisation  du    tissu économique  ‐ conduite de la chaîne du logement et de la revitalisation du tissu économique :    o l’acquisition de logements, immeubles parcelles, friches et terrains,   ‐  restructuration  des  o le relogement des occupants en étroite liaison avec les personnes publiques  tissus dégradés  concernées,    o la  définition  du  programme  de  travaux  dans  les  logements  à  la  vente  (regroupement de plusieurs logements, types de travaux à réaliser),  o la programmation et les études liées aux permis de construire, déclarations  de travaux et autres autorisations d’urbanisme,  o la  définition  et  la  réalisation  des  travaux  d’aménagement,  actions  de  curetage, de démolition, de suppression et de regroupement de logements,                                                             74   p.47,  in  Ministère  de  lÉcologie,  du  Développement  durable,  des  Transports  et  du  Logement  (2011) Concessions d’aménagement, Guide des procédures de passation, France, 106 p.  41 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 45. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez voire de redistribution d’accès et d’aération des îlots,  o la définition et la réalisation de stationnement résidentiel,  o la  revente  des  logements  et  immeubles  acquis  à  des  propriétaires  investisseurs dans le cadre des programmes définis,  o la  constitution  de  produits  immobiliers  et  financiers  en  direction  des  propriétaires investisseurs se traduisant par une assistance pour la mise en  œuvre  des  travaux  prescrits,  ainsi  que  les  modalités  de  financement  (dossiers de subventions et de prêts), le suivi des travaux ,    ‐ accompagnement des propriétaires traditionnels en place, occupants et bailleurs, pour  réaliser  les  travaux  de  requalification  significatifs  sur  leur  patrimoine  qui  se  traduit  par :  o une  information  sur  les  travaux  prescrits  au  titre  des  PRI,  les  travaux  subventions dans le cadre des OPAH, OPAH RU et d’une façon générale, les  possibilités de prêts associés à ces travaux,  o des aides et conseils au montage des dossiers [..],  75 o un suivi des travaux pour conformité aux procédures PRI et OPAH »     S’il  a  été  décidé  que  l’aménageur  mènerait,  par  exemple,  une  opération  de  résorption  de  l’habitat  insalubre,  le  traité  peut  détailler  les  tâches  qui  y  sont  liées,  tels  qu’assister  « les  services de la DDVS pour la préparation des rapports d’insalubrité », identifier les différents  immeubles  [..]  dont  l’acquisition  et  la  démolition,  totale  ou  partielle,  sont  nécessaires  au  76 traitement durable de l’insalubrité » ...   Figure 11 : Exemples de tâches de l’aménageur par type de projet   Toutefois,  la  concession  d’aménagement  n’est  pas  prévue  pour  encadrer  la  gestion  et  le suivi des espaces urbains en fonctionnement (ce qui est notamment essentiel dans une démarche de développement durable). En parallèle de la concession, Richard Trapitzine suggère donc la mise en  place  de  système  contractuel,  de  droit  privé,  qui  structurerait  la  dynamique  multi‐acteurs  du projet.  Elle  intégrerait,  dans  le  cas  par  exemple  d’une  opération  sur  le  littoral,  les  opérateurs immobiliers,  les  hôteliers,  les  syndicats  d’office  de  tourisme,  les  associations  locales  d’animation culturelle…  Cette  contractualisation,  fondée  sur  le  volontariat,  est  suspendue  à  l’existence,  pour chaque signataire, d’un intérêt à s’engager.  II. B. 3.) Officialiser la gouvernance La  réussite  du  projet  repose  sur  la  communication  entre  l’ensemble  des  acteurs  et  sur  la négociation. Si une bonne part de celle‐ci se déroule de manière informelle, le traité de concession organise les cadres de négociation formels, au bénéfice du concédant.   En  traduisant  le  système  de  gouvernance  et  les  rapports  de  force  dans  le  traité  de concession,  ce  dernier  prépare  des  « arènes »  de  discussion  et  facilite  l’articulation  entre  les différents acteurs et les différentes échelles. Le concept d’ « arènes de négociation » vient de la science politique. Il désigne des espaces de prise de  décision  parallèles  aux  organes  délibérants  institutionnels.  Alain  Faure,  enseignant  à  l’Institut                                                                                                                                                                                           75  Exemple de détail des tâches proposé par le MEDDTL, p.48‐49 in Ministère de lÉcologie, du Développement durable,  des  Transports  et  du  Logement  (2011)  Concessions  d’aménagement,  Guide  des  procédures  de passation, France, 106 p. 76  p.49, ibid.   42 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 46. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filezd’Etudes Politiques de Grenoble et chercheur au laboratoire PACTE, définit ainsi les arènes locales de négociation :  « Enfin, un troisième espace est constitué par les "arènes" de controverses publiques (Jobert, 1996) dans  lesquelles  différents  groupes  de  pression  saffrontent  pour  orienter  les  "référentiels"  (Muller,  1996)  de  laction  publique  locale.  Sur  un  modèle  plutôt  entrepreneurial  lélu,  participe  ici  à  lélaboration  de  nouvelles formes dorganisation (telles que la gouvernance et le polycentrisme décisionnel), formes dont  la principale caractéristique est qu’elles produisent des priorités dintervention publique marginalement  codifiées par lÉtat. » Rapportées aux logiques des projets urbains, ces espaces politiques formels ou informels sont le lieu d’échanges  entre  des  acteurs  qui  ne  sont  pas  systématiquement  associés  à  la  prise  de  décision : acteurs  économiques,  associations  de  riverains  ou  environnementales,  animateurs  et  agents sociaux…  Dans  le  cas  des  traités  de  concession,  il  s’agit  de  souligner  d’une  part  la  composition variable de ces espaces de discussion autour du projet, qui ne se résume pas au maire et au chef de projet  côté  aménageur.  D’autre  part,  il  s’agit  de  pointer  la  nature  spécifique  de  ces  moments  de prise  de  décision,  occasionnels  (car  mis  en  place  dans  le  cadre  d’une  opération  d’aménagement particulière),  et  hors  des  circuits  institutionnels  démocratiques  (l’organe  délibérant  du  concédant, ses commissions de travail).  Ces dispositifs de négociation adoptent des formes variables selon les acteurs qu’ils accueillent : ‐ comité de pilotage, ‐ comité technique, ‐ commissions spécialisées, ‐ commission consultative, ‐ …  Une  commission  consultative  des  concessions  d’aménagement,  voire  un  comité  de  négociation,  a dû,  par  ailleurs,  être  constituée  au  sein  de  l’autorité  concédante,  au  moment  du  choix  de l’aménageur.  Ces  membres  peuvent  devenir  les  représentants  du  concédant  dans  les  différentes instances précitées.  La répartition des votes entre le concédant et le concessionnaire et la composition de ces dispositifs révèle les rapports de force au sein du projet : un acteur pourra t‐il emporter la décision à lui seule ou un consensus entre tous les partenaires est‐il toujours nécessaire ? Afin d’éviter les blocages dans un comité où l’aménageur et la collectivité territoriale auraient le même nombre de représentants, le maire peut bénéficier d’une deuxième voix en cas d’égalité.   43 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 47. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse FilezPar  ailleurs,  la  réussite  d’un  projet  implique  une  connaissance  fine  des  besoins  des  usagers  et  de l’opinion publique, portés par les acteurs locaux : c’est tout l’intérêt d’une commission consultative réunissant le CAUE, les directions départementales de l’Etat, les chambres consulaires.   Les  arènes  de  négociation  correspondent  à  des  moments  plus  ou  moins  cruciaux  du processus de projet. Le traité liste ces moments et décisions‐clés, qui sont notamment : 1.) le prix d’achat des terrains, 2.) les modalités d’acquisition (amiable/préemption/expropriation), 3.) le choix de la maîtrise d’œuvre, Anne Pelcran et Patricia Bonamy soulignent toutefois les risques en matière de sécurité juridique que fait courir la participation directe du concédant au choix du maître d’œuvre, des bureaux de contrôle et des entreprises.    « De nombreuses conventions prévoient la présence à titre facultatif d’un représentant du concédant à la  CAO  du  concessionnaire.  Une  telle  initiative  semble  de  bon  aloi.  Cependant,  on  se  doit  d’attirer  l’attention  des  cocontractants  sur  le  risque  d’illégalité  d’une  telle  modalité.  En  effet,  si  elle  n’est  pas  maîtrisée pour ce qui concerne le Code des marchés publics, l’article 23 prévoit de manière exhaustive les  membres  consultatifs  de  la  CAO ;  or  la  seule  hypothèse  est  celle  « des  personnalités  désignées  par  le  président de la CAO en raison de leur compétence en la matière de la consultation. » Il ne semble pas que  cette possibilité permette de justifier la présence de la collectivité concédante.»77  De son côté, Jean‐François Bizet78 pose deux limites à l’intervention du concédant dans le choix de la maîtrise d’œuvre. Si le concédant doit être consulté, l’aménageur doit conserver une liberté de choix. Sans liberté de choix, la SEM n’est plus qu’un mandataire, qui n’a pas à assumer une part du risque économique. D’autre part, les aménageurs privés, type Bouygues ou Vinci sont souvent organisés en structures intégrées, combinant aménagement, promotion et travaux.  4.) la validation des avant‐projets sommaires et définitifs,  Dans  le  cas  des  ouvrages  revenant  au  concédant,  Anne  Pelcran  et  Patricia  Bonamy  suggèrent  en outre l’approbation du dossier de consultation des entreprises.  5.) le niveau des prix des cessions de charges foncières, 6.) le choix des acquéreurs de terrains et des constructeurs, 7.) l’approbation du cahier des charges de cession de terrain, Bien que l’approbation du CCCT par le concédant soit prévue par le code de l’urbanisme dans le cas des ZAC, le traité de concession peut rappeler cette approbation, afin que toutes les procédures de                                                             77  p.187‐188, in BONAMY, Patricia, PELCRAN, Anne (2010) Les concessions d’aménagement en pratique, France, Litec, 298 p. 78  Entretien du 5 septembre 2012.  44 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 48. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filezréalisation  de  l’opération  (y  compris  hors  ZAC)  intègrent  ce  cahier  des  charges  et  ce  contrôle  du concédant. 8.) la renégociation du traité quand certaines conditions spécifiques sont remplies. Le traité de concession prévoit des clauses de revoyure, pour contrer la dérive du bilan financier ou lorsque certains événements (prescription de fouilles archéologiques, découverte de pollution, coûts fonciers sous‐estimés, …) se réalisent. Toutefois,  l’évaluation  du  risque  est  de  la  responsabilité  du  concessionnaire :  il  s’agit  donc  d’une garantie offerte par le concédant, afin d’éviter l’échec de son projet.  II. B. 4.) Les outils de suivi du projet Certains  dispositifs  de  contrôle  sont  rendus  obligatoires,  par  l’utilisation  de  fonds  publics  ou  de prérogatives de puissances publique, par la procédure de ZAC… . Mais le traité est libre d’en prévoir autant  que  nécessaire.  Ces  outils  participeront  notamment  au  déploiement  d’un  système d’information entre les partenaires.  On peut distinguer quatre moments dans la gestion du projet : ‐ le lancement de la concession d’aménagement Le traité de concession d’aménagement et ses annexes présentent un état 0 ou une première version des outils de suivi du projet.  ‐ les comptes‐rendus annuels. Anne  Pelcran  et  Patricia  Bonamy  préconisent  un  encadrement  des  dates  d’envoi  des  comptes‐rendus annuel, avec des pénalités si la date‐limite de remise est dépassée ou si l’envoi est incomplet.  ‐ le suivi au fil de l’eau Ce suivi se met souvent en place de manière informelle, mais il peut aussi être prévu par le traité de concession. Jean‐François Bizet souligne que les comptes‐rendus annuels sont loin d’être suffisants pour assurer le suivi de projet.  « Il est évident que ces obligations légales minimales – en ce sens qu’elles sont obligatoires, qu’on doit  les  retrouver  dans  les  traités  de  concessions  et  dans  les  pratiques  entre  la  collectivité  et  son  concessionnaire  –  ne  sont  pas  suffisant.  Aujourd’hui,  on  va  plus  loin.  Quand  on  prend  en  charge  des  risques,  que  ce  soit  du  côté  du  concessionnaire  ou  du  côté  du  concédant,  on  veut  avoir  des  comptes‐ rendus  beaucoup  plus  importants.  On  va  donc  augmenter  le  contenu  des  comptes‐rendus,  on  va  45 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 49. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez augmenter  les  fréquences  de  réunions,  on  va  augmenter  le  contrôle  de  la  ville,  on  va  augmenter  la  fréquence de la relation. »79  ‐ la clôture de la concession. Pour que la clôture de la concession se déroule au mieux, les deux contractants doivent anticiper au maximum. Cette anticipation commence avec la remise des ouvrages dans des conditions apaisées. Anne  Pelcran  préconise  l’insertion  de  la  date  même  de  transfert  de  propriété  des  équipements, plutôt  que  d’indiquer  « dès  l’achèvement  des  travaux ».  De  manière  moins  contraignante  pour l’aménageur, le traité de concession peut introduire un mécanisme d’information lorsque la mise à disposition de l’équipement approche.  Lors de la remise des biens, la présence des deux parties est conseillée afin d’établir une constatation de  l’existant,  de  permettre  au  concédant  de  formuler  des  réserves  et  au  concessionnaire  de  lui remettre  le  dossier  des  ouvrage  exécutés  et  le  dossier  d’intervention  ultérieur  sur  l’ouvrage.  Le traité  de  la  zone  d’activités  de  Valoparc  à  Roncq  présente  en  outre  une  liste  minimale  des documents  à  remettre  par  type  d’ouvrage  (voirie  et  espaces  publics,  assainissement,  ouvrages spécifiques  ou  mixtes,  eau  potable  et  incendie,  réseaux  de  communications  électroniques,  parc  et jardins). Le  traité  de  concession  exige  en  supplément  une  « fiche  ouvrage »,  dont  il  détaille  les  différentes rubriques et présente un modèle en annexe.   L’opération  de  clôture  débouche  obligatoirement  sur  un  quitus  délivré  par  le  concédant,  assurant que la mission du concessionnaire, les transferts de propriété et de responsabilité sont achevés. Cette  mission  de  clôture  peut  faire  l’objet  d’une  rémunération  spécifique  ou  des  pénalités  de retard, afin d’inciter le concessionnaire à préparer les opérations administratives et comptables.  Commentaires du tableau ci‐dessous :  1  * : obligatoire dans le dossier de création ou dans le dossier de réalisation de la ZAC 2  ** : obligatoire quand le concédant (ou toute autre personne publique) participe (apport financier, terrain…) à l’opération ou quand le concessionnaire est une SEM. Un contrôle s’exerce, a minima, par un compte‐rendu annuel. 3   Un  point  sur  les  activités  immobilières  menées  par  le  concessionnaire  pour  le  compte  du  concédant  est obligatoire, pour les communes de plus de 2 000 habitants, conformément à l’article L.2241‐1 du CGCT. Chaque année,  un  bilan  des  acquisitions‐cessions  réalisées  doit  être  approuvé  par  l’organe  délibérant  et  annexé  au compte administratif de la commune.                                                              79  Entretien le 5 septembre 2012 avec Jean‐François Bizet.  46 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 50. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez  Figure 12 : Tableau de synthèse des différents outils de projet (Tableau : Héloïse Filez)  47 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 51. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse FilezCONCLUSION   Cet  approfondissement  technique  s’est  efforcé  de  montrer  quelques  unes  possibilités  que pourrait offrir un traité de concession conçu comme un référentiel projet. Le traité de concession est moins  le  moment  de  réinventer  les  outils  de  gestion  de  projet,  que  l’occasion  de  construire  une vision partagée du contenu du projet et de la manière dont il va être mené. Il impose négociations, explicitations, épreuves des rapports de force en présence.     Figure 13 : Le traité de concession, au service du projet urbain (Schéma : Héloïse Filez)   L’une  des  pistes  pour  poursuivre  ce  travail  serait  l’exploration  des  dispositifs  absents  des  traités, mais  qui  se  mettent  tout  de  même  en  place.  Bien  que  cette  part  de  l’informel  ait  tendance  à  se réduire80,  ces  dispositifs  n’en  existent  pas  moins.  On  n’a  en  effet  examiné  que  ce  qui  pouvait  être                                                             80  Entretien avec Jean‐François Bizet.  48 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 52. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filezprévu  dans  un  traité.  Il  faudrait  le  mettre  en  perspective  avec  les  pratiques.  A  titre  d’exemple, l’absence des comités de pilotage ou de comité technique dans le traité de concession ne veut pas systématiquement  dire  qu’ils  seront  inexistants.  Peut‐être  le  concédant  en  sera‐t‐il  désavantagé  et ces  comités  seront‐ils  moins  réguliers  que  s’ils  avaient  fait  l’objet  de  négociations  formelles?  Peut‐être,  à  l’inverse,  suivront‐ils  le  rythme  du  projet,  mensuels  en  période  d’élaboration  ou  de transformation forte du projet, plus espacés en période calme ?   Le contrat d’aménagement est un outil ancien. Les appels à la transformation de son contenu face  « aux  enjeux  actuels »,  les  annonces  de  son  renouveau  ne  manquent  pas.  Avec  la  liberté contractuelle qui s’est ouverte depuis 1982 et la réforme de la procédure de passation véritablement en place depuis 2009 ne pourrait‐on s’attendre à une transformation du contenu des traités ? À leur spécialisation ? À une meilleure intégration des spécificités du projet urbain qu’il met en œuvre ?  Les interrogations de Sylvain Demeure, Jean‐Yves  Martin,  Michel Ricard81 sur l’avenir  des  ZAC sont aisément  transposables  aux  concessions  d’aménagement.  Tout  d’abord,  la  mise  en  concurrence pour  l’attribution  des  concessions  d’aménagement  alourdit  la  procédure  (dont  la  mise  en  œuvre prendrait environ un an de plus82). Par ailleurs, le transfert de la réalisation des études préalables aux collectivités concédantes remet en cause « la pratique des partenariats avec les aménageurs dès le stade des études amont»83.  En parallèle, d’autres outils d’aménagement, moins contraints, sont en développement. La loi a en effet récemment créé deux outils permettant d’aller au‐delà du cadre des traités de concession : les sociétés  publiques  locales  d’aménagement  (SPLA)  et  les  contrats  d’aménagement  dans  le  cadre  du Grand Paris. Ils incluent notamment des missions d’études préalables, la réalisation de programme de  construction  et  leur  gestion.  Ces  outils  sont  en  outre  libérés  de  toute  obligation  de  mise  en concurrence lors du choix de l’aménageur. On retrouve là la philosophie des anciennes concessions d’aménagement. Ces contrats mobilisent des outils hors du droit commun, aux pouvoirs exorbitants, au nom de l’intérêt public. Les SPLA impliquent en outre une très grande proximité de la puissance publique,  dans  les  modalités  de  contrôle  du  concédant  (on  parle  de  « quasi‐régie »84).  Malgré  leur faible  nombre  jusqu’en  200985,  on  peut  s’interroger  sur  un  développement  des  SPLA  au  vu  des                                                             81   DEMEURE,  Sylvain,  MARTIN,  Jean‐Yves  et  RICARD,  Michel,  La  ZAC,  réalisation,  financement, commercialisation, éditions Le Moniteur, 2ème édition, 2008, 258 p. 82  p.4 in Association des études foncières, Centre d’Etudes sur les réseaux, les transports et l’urbanisme (2011) La  forme  et  les  modalités  de  la  contractualisation  en  aménagement,  France,  Editions  du  Certu,  fiche  n°4, novembre 2011, 6 p. 83   p.221,  DEMEURE,  Sylvain,  MARTIN,  Jean‐Yves  et  RICARD,  Michel,  La  ZAC,  réalisation,  financement, commercialisation, éditions Le Moniteur, 2ème édition, 2008, 258 p. 84  p.3 in Association des études foncières, Centre d’Etudes sur les réseaux, les transports et l’urbanisme (2011) La  forme  et  les  modalités  de  la  contractualisation  en  aménagement,  France,  Editions  du  Certu,  fiche  n°4, novembre 2011, 6 p. 85  Le CERTU indique que seules 7 SPLA ont été crées en 2006 et 2009, p.3, ibid.  49 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 53. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filezdésavantages  liés  à  la  mise  en  concurrence.  Jean‐François  Bizet  annonce  même  une  montée  en puissance  de  ce  type  d’aménageur86.  Ces  outils  marquent‐ils  le  déclin  des  concessions d’aménagement de  droit  commun  et  des  aménageurs  publics  autonomes?  Ou  les  fondements  de l’ancien  système  –  qui  séparait  la  concession  « ordinaire »  ouverte  aux  acteurs  privés  de  la concession réservée aux aménageurs publics, hors du droit de la concurrence ‐  sont‐ils toujours en place ?                                                                     86   « En  aménagement,  les  SPLA  vont  prendre  une  part  importante  du  marché.  Beaucoup  de  SPLA  se  créent, beaucoup de SEM se transforment », entretien.   50 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 54. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse FilezBIBLIOGRAPHIE  Études, rapports, ouvrages  BONAMY, Patricia, PELCRAN, Anne (2010) Les concessions d’aménagement en pratique, France, Litec, 298 p.  DEMEURE,  Sylvain,  MARTIN,  Jean‐Yves  et  RICARD,  Michel  (2008)  La  ZAC,  réalisation,  financement, commercialisation, France, Le Moniteur, 2ème édition, 258 p.  GATEAU LEBLANC, Nicolas (2010) Montage d’opérations d’aménagement, France, EFE, 2009, 176 p.  MICHON, Jérôme (2008 et 2006) Les  concessions d’aménagement, nouvelles  règles de  concurrence, nouvelles procédures de passation, nouvel encadrement financier, France, Le Moniteur, 246 p.  Ministère  de  lÉcologie,  du  Développement  durable,  des  Transports  et  du  Logement  (2011) Concessions d’aménagement, Guide des procédures de passation, France, 106 p.  RICHER, Laurent, (2010) Droit des contrats administratifs, France, LGDJ, 7ème édition, 713 p.  VILMIN, Thierry (2008) L’aménagement urbain en France, France, Editions du Certu, 216 p.   Contributions et communications  Association  des  études  foncières,  Centre  d’Etudes  sur  les  réseaux,  les  transports  et  l’urbanisme (2011) La forme et les modalités de la contractualisation en aménagement, France, Editions du Certu, fiche n°4, novembre 2011, 6 p.  CDC,  Fédération  des  EPL  (2010)  La  concession  d’aménagement,  un  outil  au  service  des  projets  de rénovation urbaine, France, 60 p.  Fédération  des  EPL  (2002)  Le  traitement  comptable  et  fiscal  de  la  convention  publique d’aménagement, atelier au Congrès des EPL.   Articles  Association  des  Etudes  Foncières,  Concessions  d’aménagement,  la  recherche  d’un  cadre  juridique, Etudes foncières, n°147, septembre‐octobre 2010.  o BIZET,  Jean‐François  (2010)  « L’équilibre  financier  des  concessions  d’aménagement »,  p.36‐ 38.  o BLOCH‐LAINE,  Anne,  MORLET,  Olivier  (2010)  « Quelles  possibilités  d’évolution  après  la  désignation de l’aménageur par appel d’offre ? »  o HOCREITERE,  Patrick  (2010)  « Les  concessions  d’aménagement,  bilan  et  perspectives »,  Etudes foncières, p.22 à 25.  o HOCREITERE,  Patrick,  MASSAGUER,  Aurélien  (2010)  « Les  opérations  d’aménagement  sans  procédure », p.26 à 27.  o LLORENS,  François,  SOLER‐COUTEAUX,  Pierre  (2010)  « Le  périmètre  des  concessions  d’aménagement », p.30‐33.  51 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 55. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez Association  française  de  droit  de  l’urbanisme,  Colloque  national,  « Les  25  ans  de  la  zone d’aménagement  concerté »,  Bilan  et  propositions,  Caen,  19  et  20  novembre  1992,  Droit  et  Ville, 1993, n°36.  o JACQUOT,  Henri  et  MARTIN,  Olivier  (1993)  « Conventions  et  concessions  de  ZAC,  les  incertitudes actuelles », p.133 à 152.  o MALLARD,  Jacques  et  PIETTE,  Jean‐Jacques  (1993)  « Mode  de  réalisation  de  la  ZAC  et  partenariat public‐privé », p.105 à 125.  BIZET,  Jean‐François,  AMBAL,  Monique  (2010)  « Aménagement,  partenariat,  montages.  Guide  de laménagement opérationnel », in Les cahiers d’actualités habitat, n°132, février 2010, 108 p.  FATOME,  Etienne  et  RICHER,  Laurent  (2007),  « La  procédure  de  passation  des  concessions daménagement »,  Actualité  Juridique  Droit  Administratif,  p.409.  Consulté  en  ligne  le  30  août  2012 sur : http://edu.u‐bordeaux4.fr   FATOME,  Etienne  et  RICHER,  Laurent  (1994),  « Nature  et  contenu  du  contrat  d’aménagement », Revue de droit immobilier, n°16(2), avril‐juin 1994, p.169 à 177.  FAURE, Alain (1997). « Les apprentissages du métier délu local. La tribu, le système et les arènes. » In: Pôle Sud, N°7 ‐ 1997. pp. 72‐79.  IAU Ile‐de‐France, Urbanisme de projet, Cahiers de l’IAU Ile‐de‐France, n°162, mai 2012, 180 p.  o HOCREITERE, Patrick (2012) « Des montages opérationnels en évolution », p. 134‐137  o TRAPITZINE, Richard (2012) « Quel avenir pour les concessions daménagement ? », p.46‐49  TRAPITZINE,  Richard  (2006)  « Concessions  d’aménagement,  Vers  une  révolution  des  pratiques », Etudes foncières, n°120, mars‐avril 2006, p.16 à 21.     Sources juridiques   Code de l’urbanisme en vigueur entre juin et septembre 2012   Lois Loi n°2005‐809 du 20 juillet 2005 relative aux concessions daménagement, JORF n°168 du 21 juillet 2005, texte 1 sur 123.  Loi  n°  2000‐1208  du  13  décembre  2000  relative  à  la  solidarité  et  au  renouvellement  urbains,  JORF n°289 du 14 décembre 2000 page 19777  Loi n°67‐1253 du 30 décembre 1967, dite loi d’orientation foncière, JORF du 3 janvier 1968, p.3 à 13.   Décrets  Décret  n°  2009‐889  du  22  juillet  2009  relatif  aux  concessions  daménagement,  JORF  n°0169  du  24 juillet 2009, p.12370, texte n° 4  Décret  n°2006‐959  du  31  juillet  2006  relatif  aux  conditions  de  passation  des  concessions daménagement  et  des  marchés  conclus  par  les  concessionnaires  et  modifiant  le  code  de lurbanisme, JORF n°177 du 2 août 2006, p.11468, texte n° 17.   52 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 56. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse FilezDécret  n°77‐204  du  18  février  1977,  relative  au  cahier  des  charges  type  pour  la  concession d’aménagement  des  zones  d’aménagement  concerté,  à  l’exclusion  des  opérations  de  rénovation urbaine, JORF 6 mars 1977, p.1275 à 1280  Décret n°70‐513 du 5 juin 1970 portant approbation de la convention type relative à l’aménagement et à l’équipement des zones d’aménagement concerté visées à l’article 4‐3 du décret n°68‐1107 du 3 décembre 1968, JORF du 19 juin 1970, p.5711 à 5714.  Décret n°68‐1107 du 3 décembre 1968 relatif à l’application de l’article 16 du code de l’urbanisme et de l’habitation  Décret  n°60‐554  du  1er  juin  1960  approuvant  le  cahier  des  charges  type  de  concession  d’opération d’aménagement urbain, JORF du 12 juin 1960, p.5324 à 5328   Contrats d’aménagement  Commune  de  Bois  d’Arcy,  Convention  d’aménagement  relative  à  la  réalisation  de  la  ZAC  dite  « La Croix Bonnet », Bois d’Arcy, 6 février 2003, 11 p.  Commune de Guérande, Traité de concession d’aménagement relative à la ZAC Eco‐rempart Maison Neuve, Guérande, 14 novembre 2011, 32 p.  Communauté  de  communes  du  Provinois,  Traité  de  concession  d’aménagement  relatif  à l’aménagement de la zone d’aménagement concerté du Provinois, Provins, 16 décembre 2011, 22 p.  Lille  métropole,  Traité  de  concession  relatif  à  l’aménagement  de  la  zone  d’activités  de  Valorparc, Roncq, 25 juin 2010, 33p.  Lille  métropole,  Traité  de  concession  relative  à  l’aménagement  du  parc  d’activités  de  Herlies, commune de Herlies, 25 juin 2010, 34 p.  Nantes  Métropole,  Traité  de  concession  d’aménagement  de  la  ZAC  de  la  Fleuriaye  II,  Carquefou,  8 février 2011, 32 p.   Sites internet  Légifrance   Maire.info, La Fédération nationale des sociétés d’économie mixte veut défendre le caractère public de laménagement urbain « mis en péril » par un recours contre la loi SRU déposé par la Commission européenne, 15 mars 2002, consulté le 20 juin 2012.  Maire.info, Conventions publiques d’aménagement (CPA) : les grandes lignes de l’avant ‐projet de loi, 16 mars 2005, consulté le 20 juin 2012.   Entretiens  Entretien avec Richard Trapiztine, urbaniste et dirigeant d’Urbanconsult, le 20 août 2012.  Entretien  avec  Jean‐François  Bizet,  avocat  au  sein  de  DS  Avocat,  professeur  de  droit  public,  le  5 septembre 2012.  53 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 57. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez LEXIQUE    AMO  Assistance à maîtrise d’ouvrage   CAUE  Conseil d’architecture, d’urbanisme et d’environnement  CCCT  Cahier des charges de cession de terrain  CGCT  Code Général des Collectivités Territoriales  CRFA  Compte‐rendu financier annuel  DUP  Déclaration d’utilité publique  LOF  Loi d’orientation foncière  MEDDTL  Ministère  de  l’Ecologie,  du  Développement  Durable,  du  Transport  et  du  Logement  OPAH  Opération programmée d’amélioration de l’habitat  PRI  Périmètre de restauration immobilière  RHI  Résorption de l’habitat insalubre  SEML  Société d’économie mixte locale  SPLA  Société publique locale d’aménagement  TCA  Traité de concession d’aménagement  ZAC  Zone d’aménagement concerté  54 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 58. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse FilezTABLE DES FIGURES Figure 1: Contrats daménagement et documents‐types qui y sont liés ________________________ 8  Figure 2: Tableau de synthèse réalisé à partir des pages 151 et 152 de l’article : JACQUOT, Henri et MARTIN, Olivier, « Conventions et concessions de ZAC, les incertitudes actuelles », Droit et Ville, 1993, n°36 ____________________________________________________________________________ 10  Figure 3 : Schéma de synthèse Source : p.7, guide du MEDDTL______________________________ 15  Figure 4 : Démarche de choix de la procédure de passation de la concession d’aménagement ____ 16  Figure 5: De la mise en concurrence au développement des traités de concession daménagement 20  Figure 6 : Quelques unes des évolutions entre les cahiers des charges ________________________ 28  Figure 7 : Exemples de critères de qualité ______________________________________________ 31  Figure 8 : Intégration des lignes directrices du projet _____________________________________ 34  Figure 9 : Outils assurant la mise en œuvre des objectifs du concédant _______________________ 38  Figure 10 : Définir la méthode de projet _______________________________________________ 39  Figure 11 : Exemples de tâches de l’aménageur par type de projet __________________________ 42  Figure 12 : Tableau de synthèse des différents outils de projet______________________________ 47  Figure 13 : Le traité de concession, au service du projet urbain _____________________________ 48    55 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 59. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse FilezANNEXES  Décret n°60‐554 du 1er juin 1960 approuvant le cahier des charges type de concession d’opération d’aménagement urbain, JORF DU 12 JUIN 1960, p.5324 à 5328 ______________________________ 57  Décret n°70‐513 du 5 juin 1970 portant approbation de la convention type relative à l’aménagement et à l’équipement des zones d’aménagement concerté visées à l’article 4‐3 du décret n°68‐1107 du 3 décembre 1968, JORF DU 19 JUIN 1970, p.5711 à 5714. ____________________________________ 63  Décret n°77‐204 du 18 février 1977, relative au cahier des charges type pour la concession d’aménagement des zones d’aménagement concerté, à l’exclusion des opérations de rénovation urbaine, JORF 6 MARS 1977, p.1275 à 1280______________________________________________ 67  56 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 60. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse FilezDécret  n°60‐554  du  1er  juin  1960  approuvant  le  cahier  des  charges  type  de  concession d’opération d’aménagement urbain, JORF DU 12 JUIN 1960, p.5324 à 5328   57 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 61. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez 58 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 62. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez 59 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 63. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez 60 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 64. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez 61 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 65. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez    62 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 66. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse FilezDécret  n°70‐513  du  5  juin  1970  portant  approbation  de  la  convention  type  relative  à l’aménagement et à l’équipement des zones d’aménagement concerté visées à l’article 4‐3 du décret n°68‐1107 du 3 décembre 1968, JORF DU 19 JUIN 1970, p.5711 à 5714.    63 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 67. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez 64 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 68. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez 65 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 69. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez   66 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 70. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez  Décret n°77‐204 du 18 février 1977, relative au cahier des charges type pour la concession  d’aménagement  des  zones  d’aménagement  concerté,  à  l’exclusion  des  opérations  de  rénovation urbaine, JORF 6 MARS 1977, p.1275 à 1280      67 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 71. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez 68 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 72. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez 69 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 73. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez 70 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 74. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez   71 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012
  • 75. Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez   72 Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012