Gemeentefinanciën

4,877
-1

Published on

Documentatie bij presentatie Jan Leroy (VVSG)

Published in: Travel
0 Comments
2 Likes
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

No Downloads
Views
Total Views
4,877
On Slideshare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
0
Actions
Shares
0
Downloads
92
Comments
0
Likes
2
Embeds 0
No embeds

No notes for slide

Gemeentefinanciën

  1. 1. GEMEENTEFINANCIËN VOOR NIET-SPECIALISTEN LOCUS – 4.2.2010 Jan Leroy, Stafmedewerker financiën Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten 1 Algemene inleiding De gemeentefinanciën toelichten in een inleiding van enkele uren1 betekent keuzes maken over de benaderingswijze. Er zijn immers verschillende mogelijkheden. De eerste bestaat erin de hele beleidscyclus te bekijken van begroten over uitvoeren (en dus boekhouden) tot en met de rekening. De tweede benadering is meer macro-economisch en bekijkt wat voor gemeenten de belangrijkste financieringsbronnen en uitgaven zijn, en gaat na op welke wijze ze voor het beleid kunnen worden ingezet en aan welke beperkingen ze onderhevig zijn. Ten slotte kunnen we ook ingaan op de rol die elk van de betrokken partijen (gemeenteraad, college van burgemeester en schepenen, ontvanger, toezichthoudende overheid, subsidiërende overheid, kredietinstellingen, gemeenteambtenaren, geïnteresseerde burgers, …) in dit verhaal kunnen spelen. In deze inleiding kiezen we niet expliciet voor één van de benaderingswijzen, al nemen we de eerste (de chronologische) wel als uitgangspunt. Gemeentedecreet. Op 6 juli 2005 keurde het Vlaamse parlement het gemeentedecreet goed. Dat bevat ook een totaal nieuwe interne en financiële organisatie. Deze elementen worden de komende jaren geleidelijk aan ingevoerd. Een eerste belangrijke datum hiervoor was 1 januari 2007. Dan werden een hele reeks artikels van het gemeentedecreet van kracht. Door het hersteldecreet van januari 2009 is een aantal ervan sinds 1 juli 2009 alweer veranderd. Voor de regels over meerjarenplanning, boekhouding en financiële rapportering wordt het wellicht wachten op 2013 of later eer ze worden ingevoerd. Daarvoor is er ook nog een uitvoeringsbesluit over het nieuwe financiële instrumentarium vereist. Het is niet uitgesloten dat voor die datum een aantal besturen al de mogelijkheid krijgen om vervroegd in te stappen. 1 Wie zich verder in dit onderwerp wil verdiepen verwijzen we naar: LEROY J., Gemeentefinanciën voor niet- specialisten, VVSG en Politeia, Brussel, 2009, 170 pag. (bestellen via www.politeia.be) Gemeentefinanciën niet-specialisten – Locus 4.2.2010 - © Jan Leroy VVSG - 1/22
  2. 2. 2 Planning en budgettering 2.1 Meerjarenplanning Het gemeentedecreet verplicht de gemeenten in het eerste jaar van de bestuursperiode een meerjarenplan te maken voor de rest van de legislatuur2. Dat meerjarenplan bevat een strategische nota, met daarin een opsomming van de doelstellingen, en een financiële nota, waarin de doelstellingen financieel worden vertaald. De bepalingen over de meerjarenplanning zijn vandaag nog niet van kracht. Wel moesten de besturen in de loop van 2007 werk maken van de opmaak van een algemeen beleidsprogramma (op basis van artikel 242bis van de Nieuwe Gemeentewet, dat nog niet werd opgeheven). Ook vroeger deden de gemeenten al aan meerjarenplanning, nl.: • via de vele tientallen sectorale plannen, die bijna altijd gekoppeld waren aan subsidies • via het meerjarig financieel beleidsplan, een noodzakelijke bijlage bij de begroting; dat meerjarig financieel beleidsplan blijft voorlopig bestaan (zie verder). 2.2 Budget Het gemeentedecreet verplicht de gemeenten jaarlijks een budget op te stellen. Dat budget bestaat uit een beleidsnota en een financiële nota. De beleidsnota verwoordt het beleid van het bestuur voor het komende jaar en concretiseert de doelstellingen van het meerjarenplan3. De financiële nota zal in de toekomst bestaan uit een exploitatiebudget, een investeringsbudget en een liquiditeitenbudget. In afwachting van de realisatie van deze documenten, wordt de financiële nota ingevuld door de begroting zoals we die al jaren kennen. De begroting (de financiële nota van het budget) is het document waarin àlle gemeentelijke uitgaven en ontvangsten voor het volgende jaar op een systematische wijze worden opgenomen. De begroting van de gemeente heeft vier kenmerken, die alle even belangrijk zijn: • De begroting is een politiek document: ze is dus niet objectief, maar geeft de financiële weerslag weer van het geplande beleid voor het komende jaar en deels van het tot dan toe gevoerde beleid. • De begroting is een volmacht van de gemeenteraad aan het college van burgemeester en schepenen en de eventuele andere budgethouders, met in de eerste plaats het college: voor een groot deel van de uitgaven en de ontvangsten moeten die in de loop van het jaar inderdaad niet meer terug naar de gemeenteraad, voor zover die tenminste akkoord is gegaan met de begrotingskredieten. • De begroting is een raming van alle ontvangsten en uitgaven voor het komende jaar. Met andere woorden, niemand kan de opstellers van de begroting verwijten dat de bedragen achteraf niet helemaal kloppen met de begroting. Het moet uiteraard wel gaan om een zo goed mogelijke raming. • De begroting is een statistisch basisdocument, met tal van gegevens over de gemeente in het algemeen en de gemeentefinanciën in het bijzonder. Elke gemeente is verplicht jaarlijks een begroting op te stellen. Die moet voldoen aan een aantal begrotingsprincipes: • Annaliteit: dit beginsel houdt in dat de gemeente elk jaar een begroting maakt, die precies ook op het komende jaar slaat. Uitgaven en ontvangsten die later komen dan het betrokken jaar (bv. de resterende aflossingen van een lening), komen niet voor in de begroting. Om te grote ‘bijziendheid’ bij de opstellers van de begroting te voorkomen, zijn gemeenten sinds 1990 wel verplicht bij de begroting ook een financiële meerjarenplanning te voegen, waaruit moet blijken of het beleid ook op langere termijn (momenteel tot 2013) financieel in evenwicht blijft. • Evenwicht: gemeenten moeten een begroting in evenwicht in te dienen, zoniet wordt ze door de toezichthoudende overheid geschorst. Wat het evenwicht precies inhoudt, komt verder aan bod. 2 Art. 146-147 gemeentedecreet. 3 Art. 150 gemeentedecreet. Gemeentefinanciën niet-specialisten – Locus 4.2 2010 - © Jan Leroy VVSG - 2/22
  3. 3. • Universaliteit: alle uitgaven en alle ontvangsten staan in de begroting. Dat moet wel gerelativeerd worden voor gemeenten die werken met vzw’s, (autonome) gemeentebedrijven, enz. In dat geval staat soms alleen een subsidie in de gemeentebegroting. Ook de politiehervorming (vroegere politieverrichtingen staan nu in één dotatie aan de politiezone samen) heeft de universaliteit aangetast. Door dit begrotingsprincipe worden de lonen van het gemeentelijke onderwijzend personeel in de uitgaven opgenomen, ook al krijgen de leraars hun salaris maandelijks rechtstreeks van de Vlaamse Gemeenschap. In de begroting staan subsidies voor hetzelfde bedrag ingeschreven. • Eenheid: er is maar één gemeentebegroting, geen verschillende. • Specialiteit: de uitgaven en ontvangsten zijn opgenomen in begrotingskredieten met een specifieke bestemming die uitsluitend voor de betreffende uitgave of ontvangst mogen worden gebruikt. • Openbaarheid: eenmaal goedgekeurd, is de gemeentebegroting een openbaar document. 2.3 Totstandkoming van het budget Het gemeentedecreet maakt van de opmaak van het budget een proces waarbij verschillende partijen betrokken zijn. Het voorontwerp van beleidsnota moet worden opgesteld door de secretaris, in overleg met het managementteam4. Het voorontwerp van financiële nota (voorlopig dus de huidige begroting) komt van de hand van de financieel beheerder5, ook al in overleg met het managementteam. Vaak is de procedure om tot een budgetontwerp te komen een variant op het volgende schema: • plannen en vragen vanuit de diensten verzamelen, het liefst gebaseerd op behoeften passend binnen een algemeen beleidsprogramma dat werd opgemaakt voor de volledige legislatuur; • overleg op het niveau van het managementteam; • overleg tussen de dienst en de bevoegde schepen; • overleg bevoegde schepen - schepen van financiën (bilateraal); • conclaaf binnen het college (multilateraal), met o.m. het doorhakken van politieke knopen op basis van allerhande evenwichten, prioriteiten, het gemeentelijke beleidsplan, … De gegevensverzameling vormt een belangrijk onderdeel van de opmaak van het budget. Die gegevens kunnen we opsplitsen in twee groepen: • Interne gegevens: met enerzijds alles wat binnen de gemeente bestaat en wordt voortgezet (personeel, leningslasten, subsidies, werkingskosten, …) en anderzijds de nieuwe beleidsontwikkelingen, plannen, e.d. voor het volgende jaar. • Externe gegevens: mededelingen van derden met een invloed op de gemeente: intrest- en inflatieverwachtingen, nieuwe wetgeving over subsidies of evoluties van bestaande financiële stromen, de verplichte werkingssubsidies aan het OCMW, de politiezone en de kerkfabrieken, investeringsplannen van andere overheden waarop de gemeente moet of wil inspelen (Aquafin, doortochtprogramma gewestweg, …), richtlijnen voor het opstellen van het budget (jaarlijks in een omzendbrief gegoten door de Vlaamse minister van Binnenlands Bestuur, ...), verwachte dividendontvangsten uit intercommunales, … Het budget opstellen betekent voor een groot deel voortzetten van wat al bestaat. Het gevolg daarvan is dat gemeenten tegenover het bestaande soms weinig kritisch zijn en voornamelijk een aanwasbudget opstellen. Dat betekent dat bij de meeste uitgaven en ontvangsten jaarlijks een percentage groei komt, zonder een grondige analyse van de basiscijfers. Een alternatieve benadering is de zogenaamde zero base(d) budgetting. In dat systeem worden alle (of een deel van de) ontvangsten en vooral uitgaven jaarlijks gescreend op o.m. hun efficiëntie en effectiviteit. Op het eerste gezicht is dat een veel interessantere begrotingsmethode, maar ze is bijzonder arbeidsintensief. Verder is er de vraag wie ze zal sturen: de centrale diensten, die niet altijd veel zicht hebben op de werkelijke aanwending van de budgetten, of de diensten zelf, waar de kans dat men gaat schrappen in de eigen kredieten een stuk kleiner is. 4 Art. 87, §4 gemeentedecreet. In het managementteam zitten de (adjunct-)secretaris, de ontvanger, de burgemeester als waarnemer (sinds1 juli 2009) en de personeelsleden die een functie vervullen waarvan het organogram het lidmaatschap van het managementteam inhoudt. 5 Voorlopig blijft de ontvanger de meeste taken uitvoeren die het gemeentedecreet oplegt aan de financieel beheerder. Het is vandaag onduidelijk wanneer de ontvangers definitief financieel beheerder zullen worden. Gemeentefinanciën niet-specialisten – Locus 4.2 2010 - © Jan Leroy VVSG - 3/22
  4. 4. 2.4 Het budget op de gemeenteraad Het budget bevat een hele reeks documenten die alle ten minste 14 dagen voor de raadszitting aan de raadsleden moeten worden overhandigd. Het gaat vooral om: • de beleidsnota (cf. 2.2); • de begroting zelf (voor de structuur: zie verder); • een reeks verplichte bijlagen: algemene gegevens over de gemeente, een lijst met de uit te voeren investeringen, gemeenteleningen, evolutie van de gemeenteschuld, het meerjarig financieel beleidsplan (bij het budget 2010 moet dit lopen tot 2013), motivering van de raming van de aanvullende personenbelasting, de opdeciemen op de verkeersbelasting en de energiedividenden. De gemeenteraad vergadert vóór het einde van het jaar over het budget van het volgende jaar. In het eerste jaar van een legislatuur is er hiervoor tijd tot eind maart. De stemming over het budget verloopt ietwat bijzonder: normaal gebeurt dat over het budget als geheel, maar elk raadslid heeft het recht de aparte stemming per artikel of onderdeel te vragen. De vergadering waarin de gemeenteraad het budget behandelt, is altijd openbaar. 2.5 Toezicht op het budget en voorlopige kredieten De gemeente moet het budget binnen de 20 dagen na de goedkeuring door de gemeenteraad opsturen naar de gouverneur (voor het toezicht) en de Vlaamse regering (om statistische redenen). De gouverneur heeft het recht het budget als geheel of sommige artikels binnen de 50 dagen te schorsen, bv. als de financiële nota niet in evenwicht is of wanneer ze onwettige bepalingen bevat. De gemeente kan haar beslissing eventueel rechtvaardigen en in beroep gaan bij de Vlaamse regering. Het budget is volledig uitvoerbaar vanaf 1 januari, voor zover de gemeenteraad op dat moment tenminste het budget al heeft goedgekeurd. Soms hebben gemeenten geen door de gemeenteraad goedgekeurd budget op 1 januari. Zeker na verkiezingen komt dat nogal eens voor. Er zijn dus verschillende gevallen mogelijk: • Op 1 januari beschikt de gemeente over een door de gemeenteraad goedgekeurd budget: dat is volledig uitvoerbaar, zonder enige beperking. • Op 1 januari beschikt de gemeente over een door de gemeenteraad goedgekeurd budget, maar het is door de gouverneur geheel of gedeeltelijk geschorst: bij een volledige schorsing kan de gemeente zo lang die toestand aanhoudt alleen verplichte uitgaven van de gewone dienst doen en wel voor maximum 1/12 per maand van het in het vorige budget ingeschreven bedrag. Hetzelfde geldt voor eventuele geschorste artikels. Gaat het om geschorste niet-verplichte uitgaven, dan kan de gemeente er helemaal geen uitgaven op doen. Vanaf de herbevestiging van het budget door de gemeenteraad, worden de twaalfden berekend op de kredieten van dat jaar. Deze toestand blijft duren tot er een uitspraak is van de Vlaamse regering, voor zover die valt binnen de 50 dagen. • Op 1 januari heeft de gemeenteraad het budget nog niet goedgekeurd: dan moet de gemeenteraad expliciet zogenaamde voorlopige twaalfden goedkeuren, gebaseerd op het budget van het afgelopen jaar en beperkt tot de verplichte uitgaven van de gewone dienst. Nieuwe uitgaven zijn met andere woorden niet mogelijk. Eenmaal het budget door de gemeenteraad is goedgekeurd, zitten we in het eerste geval, uiteraard voor zover er geen schorsing volgt. Er geldt geen bijzonder administratief toezicht op de voorlopige twaalfden. Bovendien zijn ze niet in de tijd beperkt. De kredietbeperkingen bij voorlopige twaalfden gelden niet voor personeelskosten, belastingen en verzekeringspremies. 2.6 Structuur van het budget 2.6.1 De beleidsnota De decreetgever heeft nog geen verplicht model van de beleidsnota opgesteld. Mogelijk gebeurt dat in de toekomst wel. In de laatste budgetcirculaire6 staat hierover het volgende: 6 Omz. BB 2009/05 van 4.9.2009 met instructies voor het opstellen van de budgetten voor 2010 en de bijhorende meerjarenplannen van de gemeenten en van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn van het Vlaamse Gemeentefinanciën niet-specialisten – Locus 4.2 2010 - © Jan Leroy VVSG - 4/22
  5. 5. ‘De beleidsnota is een beknopt en bevattelijk document dat concreet moet aangeven welke beleidsdoelstellingen het bestuur wil realiseren (als concretisering van de doelstellingen uit het algemeen beleidsprogramma) en welke middelen het bestuur daarvoor nodig heeft. Het beleid moet bepaald worden op basis van hoofdlijnen. Bijgevolg is het wenselijk om het aantal doelstellingen dat aan de gemeenteraad wordt voorgelegd, te beperken en ze maximaal af te stemmen op de behoeften van de eigen gemeente. De raad moet zich in de eerste plaats concentreren op de wijzigingen die het bestuur wil aanbrengen aan de bestaande toestand. In de beleidsnota moet ook de aansluiting worden gemaakt met de financiële nota van het budget (voorlopig de huidige begroting), waarin de benodigde middelen verder moeten worden ingevuld.’ 2.6.2 De financiële nota De financiële nota van het budget, wordt voorlopig ingevuld door de begroting van vroeger en heeft een strakke structuur. De komende jaren zal die structuur allicht grondig veranderen. De eerste pagina bevat enkele algemene gegevens over de gemeente, met o.m. het bevolkingscijfer, de oppervlakte, het aantal personeelsleden (per categorie), de belangrijkste aanslagvoeten, het kadastraal inkomen, enz. Daarna volgen de zogenaamde overzichtstabellen. Die bevatten, voor de gewone en de buitengewone dienst, een korte financiële geschiedenis van de gemeente. De overzichtstabel bestaat voor de gewone en de buitengewone dienst. Ze geeft als eindresultaat het geraamde algemeen begrotingsresultaat, wat in elk geval positief moet zijn (cf. de evenwichtsverplichting). Dat betekent met andere woorden dat voor de berekening van het evenwicht ook rekening wordt gehouden met het (voor een deel geraamde) verleden van de gemeente: het eigen dienstjaar op zich moet niet noodzakelijk positief zijn. 2.6.2.1 Uitgaven en ontvangsten De begroting bevat op de linker bladzijden de uitgaven en op de rechter bladzijden de ontvangsten. Eigenlijk gaat het om de verrichtingen die in de loop van het betrokken jaar ontstaan en (later, niet noodzakelijk in hetzelfde jaar) tot kasuitgaven of kasontvangsten zullen leiden. De overboekingen naar reservefondsen of van de gewone dienst naar de buitengewone dienst vormen een uitzondering op het principe: ze moeten worden gebudgetteerd maar ze leiden niet tot kasuitgaven en -ontvangsten. Het budget werkt dus niet op basis van kosten en opbrengsten. Enkele voorbeelden: • Wanneer de gemeente investeert in nieuw meubilair, betekent dat een (buitengewone) uitgave voor dat jaar. De volgende jaren zien we hiervoor in het budget geen uitgaven meer. De afschrijvingen (de spreiding van de kosten over de economische levensduur) staan niet in het budget, omdat het niet om kaskosten gaat. Die afschrijvingen zal men wel registreren in de algemene boekhouding. • Wanneer de gemeente een nieuwe weg aanlegt en hiervoor leent, is die lening een buitengewone ontvangst, terwijl het uiteraard geen opbrengst is (de gemeente wordt niet rijker door de lening). Omgekeerd zal de aflossing van de lening een gewone uitgave zijn (geldstromen verlaten de gemeente), terwijl het, in tegenstelling tot de intresten, niet om kosten gaat. De beperking van het budget tot kasstromen vormde in 1995 mee de aanleiding om te starten met een nieuwe gemeenteboekhouding, die gedeeltelijk aan dat mankement tegemoet komt (cf. 3.1.2). 2.6.2.2 Gewone en buitengewone dienst In tegenstelling tot de centrale overheden in ons land, werken gemeenten niet met een zogenaamd eenheidsbudget. De financiële nota van het budget bestaat uit twee delen, die eigenlijk aparte budgetten vormen waarvoor telkens de evenwichtsverplichting geldt. De gewone dienst bestaat uit die ontvangsten en uitgaven die betrekking hebben op de dagelijkse werking van de gemeente. De buitengewone dienst bevat de uitgaven en ontvangsten die een invloed hebben op het gemeentelijke patrimonium: voornamelijk de investeringen en hun financiering. In de praktijk is het onderscheid tussen beide ‘diensten’ niet altijd zo makkelijk te maken. Toch komt het grosso modo overeen met wat in de bedrijfsboekhouding het verschil is tussen zaken die onmiddellijk in de kosten worden genomen en zaken die eerst als investering op de balans verschijnen en vervolgens via de afschrijvingen kosten meebrengen. Gewest. Gemeentefinanciën niet-specialisten – Locus 4.2 2010 - © Jan Leroy VVSG - 5/22
  6. 6. Hieronder bespreken we kort de basisstructuur van de gewone en buitengewone dienst. We geven hierbij ook wat statistische informatie over de belangrijkste uitgaven en ontvangsten. 2.6.2.2.1 De gewone dienst In 2007 hebben de Vlaamse gemeenten een bedrag van 6.917,0 miljoen euro aan gewone uitgaven (eigen dienstjaar) gedaan. We onderscheiden daarin volgende economische groepen (met telkens het aandeel van de betrokken economische groep in de gewone uitgaven budget 2006): • Personeelsuitgaven Alle uitgaven voor personeel, inclusief die voor de politici. Aandeel: 41,2%. • Werkingskosten Het gaat om alle uitgaven die nodig zijn om de gemeentelijke ‘machine’ draaiend te houden. Dit betekent een zeer grote diversiteit: brandstoffen voor verwarming, verlichting en vervoer, kantoorbenodigdheden, bouwmaterialen voor kleine herstellingen, abonnementen op publicaties, aankopen van boeken voor de bibliotheek, onderhoudscontracten, … Aandeel: 15,4%. • Overdrachten Overdrachten zijn bedragen die zonder enige tegenprestatie van of naar een overheid gaan. Meer concreet betekent dat voor gemeenten de grote diversiteit aan subsidies die ze vrijwillig of verplicht verstrekken aan derden. We overlopen de belangrijkste: - de subsidie aan het OCMW: elke gemeente is verplicht het werkingstekort van het OCMW te dragen; over dit tekort en de opstelling van de OCMW-begroting in het algemeen bestaat wel overleg tussen gemeente en OCMW; - de subsidies aan de politiezone (een- of meergemeentezone) waartoe de gemeente behoort; - de subsidies aan de kerkbesturen: de rooms-katholieke, protestantse, anglicaanse en joodse eredienstbesturen die een werkingstekort hebben, kunnen hiervoor terecht bij de gemeente; - allerhande andere subsidies: de socio-culturele verenigingen vormen hierbij de belangrijkste begunstigden, maar het kan ook gaan om geboortepremies en dergelijke. Aandeel: 28,6%. • Schuld (intresten en aflossingen) Gemeenten kunnen leningen aangaan, maar alleen voor de financiering van de buitengewone uitgaven. De aflossingen van en intresten op die leningen zijn gewone uitgaven en moeten dus gefinancierd worden door de gewone ontvangsten. Dat principe vormt één van de basiskenmerken van de gemeentefinanciën en wijkt sterk af van wat andere overheden met een eenheidsbegroting (kunnen) doen: zij kunnen hun aflossingen financieren met nieuwe leningen. Het principe is sterk vergelijkbaar met de situatie in een gezin: lenen om te investeren in een woning of een wagen is normaal. Het is daarentegen ongezond te moeten lenen voor lopende uitgaven zoals bv. een vakantie. Aflossingen en intresten worden in een gezin dan weer het best gedragen door het beroepsinkomen, niet via nieuwe leningen. Aandeel: 14,7%. • Overboekingen Zoals gezegd zijn overboekingen verrichtingen zonder echte kasgevolgen. Gemeenten kunnen vanuit de gewone dienst een gewoon of buitengewoon reservefonds spijzen (al dan niet met een specifieke bestemming) of gewoon middelen overboeken naar de buitengewone dienst. Door deze laatste verrichting gaat de gemeente eigenlijk een deel van de investeringen financieren met middelen uit de gewone werking. Daardoor moet ze voor die investeringen niet lenen. De gewone uitgaven moeten worden gefinancierd met gewone ontvangsten. Ze bedroegen in 2007 geraamd op 7.978,9 miljoen euro en bestaan uit volgende economische groepen: • Prestaties Hier komen de ontvangsten terecht die gemeenten halen uit verstrekte diensten (de zogenaamde retributies), zoals de toegangsgelden voor het zwembad, de verkoop van huisvuilzakken, de verhuur van feestmateriaal, enz. In het totaal van de gemeentelijke ontvangsten betekenen prestaties doorgaans relatief weinig. Gemeenten verstrekken met andere woorden vele diensten ‘om niet’, zonder rechtstreekse betaling door de begunstigde. Aandeel: 5,4%. • Overdrachten Aandeel: 85,9%. Overdrachten zijn als financieringsbron zeer belangrijk. Voor de duidelijkheid splitsen we ze verder op in belastingopbrengsten en ontvangsten uit subsidies. Gemeentefinanciën niet-specialisten – Locus 4.2 2010 - © Jan Leroy VVSG - 6/22
  7. 7. Belastingopbrengsten (aandeel: 46,4%). Er zijn twee grote groepen, de aanvullende belastingen en de eigen gemeentelijke belastingen. - Aanvullende belastingen Aanvullende belastingen zijn belastingen die gemeenten heffen boven op andere belastingen, geheven door andere overheden. De bekendste zijn de aanvullende belasting op de personenbelasting en de opcentiemen op de onroerende voorheffing. De aanvullende personenbelasting is een belasting die elke belastingplichtige betaalt als percentage bovenop de te betalen personenbelasting. Wie in een gemeente met een tarief van 8 % woont en zelf 12.000 euro personenbelasting aan de Staat moet betalen, betaalt daarbovenop 960 euro aan de gemeente. De rol van de gemeente bij de inning van de aanvullende personenbelasting is beperkt tot de goedkeuring van het tarief door de gemeenteraad. De rest van het werk gebeurt door de FOD Financiën. De tarieven lagen in Vlaanderen in 2009 op gemiddeld 7,17%, variërend tussen 0 (drie gemeenten) en 9,0% (vier gemeenten). De mediaan lag op 7,50%. De opcentiemen op de onroerende voorheffing zijn een belasting die elke eigenaar- belastingplichtige betaalt boven op de Vlaamse onroerende voorheffing van 2,5 %. Die wordt berekend op het kadastraal inkomen (KI) van het onroerende goed dat hij bezit. Wie bv. eigenaar is van een goed met een geïndexeerd KI van 1.000 euro, betaalt aan het Vlaamse Gewest een onroerende voorheffing van 25 euro. Bij bv. 1350 opcentiemen betaalt hij bovendien 1.350/100 x 25 euro of 337,50 euro aan de gemeente. Ook de provincies heffen opcentiemen (gemiddeld tarief 2009: 334 opcentiemen). De rol van de gemeente is beperkt tot de goedkeuring van het tarief. De rest van het werk gebeurt door het federale Kadaster (voor het bijhouden van de gegevens over de onroerende goederen) en door het Vlaamse gewest (dat instaat voor de invordering en inning). In Vlaanderen lagen deze OV-tarieven in 2009 op gemiddeld 1.333 opcentiemen, gaande van 700 (vier gemeenten) tot 2.250 (twee gemeenten). De mediaan bedroeg 1.300 opcentiemen. Naast de twee genoemde soorten zijn er nog andere aanvullende belastingen, zoals die op de gewestelijke heffing op leegstaande bedrijfsgebouwen, de aanvullende belasting op de gewestelijke afvalheffing en de aanvullende belasting op de federale verkeersbelasting (niet echt aanvullende belastingen, want gemeenten krijgen alle één opdeciem en moeten daarover geen beslissing nemen; het gaat dus eigenlijk om een subsidie). Deze laatste soorten zijn financieel echter veel minder belangrijk dan de eerst geciteerde. - Eigen gemeentelijke belastingen Gemeenten hebben van de Belgische grondwetgever een zeer ruime bevoegdheid gekregen op het vlak van het heffen van belastingen. Alle mogelijke vormen zijn toegelaten, voor zover de noodzakelijke vormvereisten worden nageleefd en de belasting niet door een wet is verboden. Op dit ogenblik heffen de Vlaamse gemeenten ongeveer 100 verschillende soorten belastingen, maar slechts enkele genereren echt een betekenisvolle opbrengst en worden in vele gemeenten toegepast. Het gaat dan o.m. om de huisvuilbelastingen, de belastingen op drijfkracht, de milieubelasting en de belasting op tweede verblijven. Opbrengsten uit allerlei subsidies (gemiddeld aandeel: 39,5%) Naast de belastingen, halen gemeenten overdrachtontvangsten uit subsidies die ze krijgen van andere overheden. Ook hier moeten we een verdere onderverdeling maken. Er zijn enerzijds de algemene subsidies die de gemeenten zonder of tegen een beperkt aantal voorwaarden krijgen en anderzijds de specifieke subsidies, waaraan bepaalde prestaties verbonden zijn. - Algemene subsidies De belangrijkste algemene subsidie is het Vlaamse Gemeentefonds. Het gaat om een jaarlijks stijgend bedrag van in 2010 1.1958,5 miljoen euro dat verdeeld wordt onder alle Vlaamse gemeenten (en OCMW’s)7. Ze krijgen de middelen zonder enige voorwaarde. De verdeling gebeurt op basis van objectieve criteria zoals het aantal inwoners, de oppervlakte, de bevolkingsdichtheid, de fiscale rijkdom (speelt omgekeerd), enz. 7 Gemeente en OCMW bepalen samen wie hoeveel krijgt uit het Gemeentefonds. Komen ze niet tot een akkoord, dan gaat er automatisch 8% naar het OCMW. Gemeentefinanciën niet-specialisten – Locus 4.2 2010 - © Jan Leroy VVSG - 7/22
  8. 8. - Specifieke subsidies Naast de algemene subsidies zijn er tientallen specifieke subsidies. Gemeenten krijgen ze pas wanneer ze voldoen aan de voorwaarden die de provinciale, Vlaamse, federale of Europese overheid oplegt. Voorbeelden zijn de subsidies voor bibliotheken en culturele centra, de subsidies binnen het milieu- en mobiliteitsconvenant, de loonsubsidies voor het onderwijzend personeel, de werkingssubsidies voor onderwijs, enz. Het grote probleem met deze subsidies is dat ze alle werken met verschillende voorwaarden en procedures, die amper op elkaar zijn afgestemd. Daardoor treedt bij gemeenten soms enige subsidiemoeheid op, omdat ze het de moeite niet vinden zich te schikken naar alle mogelijke voorwaarden. • Schuld (intresten en dividenden) De intresten uit de belegging van liquide middelen komen hier terecht. Verder zijn er ook de dividenden (winstdeelname) uit aandelen die gemeenten hebben in intercommunales (vooral in de nutssectoren) en de Gemeentelijke Holding. Aandeel: 12,1%. • Overboekingen De ontvangsten uit de overboeking vanuit een gewoon reservefonds komen hier terecht. Middelen overboeken vanuit de buitengewone dienst naar de gewone, is niet toegelaten. Dat zou immers betekenen dat de gewone dienst (onrechtstreeks) gefinancierd wordt met geleende middelen, wat strikt verboden is. 2.6.2.2.2 De buitengewone dienst De door de Vlaamse gemeenten verrichte buitengewone uitgaven voor 2007 bedroegen 1.788,9 miljoen euro (eigen dienstjaar). Ze bestaan uit volgende economische groepen: • Overdrachten Buitengewone overdrachten zijn voornamelijk om investeringssubsidies die gemeenten verstrekken aan derden, bv. in de culturele sector, aan het OCMW of aan kerkbesturen. Aandeel: 11,5%. • Investeringen Het belangrijkste deel van de buitengewone uitgaven gaat naar investeringen. Gemeenten investeren in het openbaar domein (wegen, verfraaiingen, riolering, aanleg van parken, …), in meubilair, in computers, in voertuigen, in gebouwen, enz. De voorbije jaren bleven de overheidsinvesteringen in België vooral door de lokale besturen min of meer op peil. Aandeel: 77,2%. Dit cijfer stijgt doorgaans naar het einde van een legislatuur. • Schuld Deze verwarrende term bevat o.m. de aankoop van aandelen in intercommunales in en het verstrekken van leningen aan derden (kerkbesturen, sociale organisaties of culturele vzw’s). Ook vervroegde terugbetalingen van leningen horen hier thuis. Die mogen wél gefinancierd worden met nieuwe leningen, wat in periodes van dalende intrestvoeten af en toe gebeurt. Gewone aflossingen vallen echter onder de gewone schulduitgaven. Aandeel: 11,3%. • Overboekingen Vanuit de buitengewone dienst kunnen gemeenten een buitengewoon reservefonds (al dan niet met een bepaald doel) spijzen. Overboekingen naar de gewone dienst zijn verboden. Voor de financiering van de buitengewone uitgaven, waren er bij de Vlaamse gemeenten in 2007 915,6 miljoen euro buitengewone ontvangsten. Ze bestaan uit volgende economische groepen: • Overdrachten Naast de gewone subsidies, kunnen gemeenten ook een beroep doen op buitengewone of investeringssubsidies. Belangrijke investeringssubsidies voor gemeenten vandaag zijn die voor schoolgebouwen (via AGIOn8), voor de aanleg van rioleringen en in de sector huisvesting. Aandeel: 22,5%. • Investeringen Deze term is misleidend, want het gaat vooral om de verkoop van gemeentelijk patrimonium (bv. gronden of gebouwen), dus eerder desinvesteringen. Aandeel: 14,9%. • Schuld Buitengewone uitgaven worden vooral gefinancierd via leningen, zowel met klassieke kredieten als 8 Agentschap voor Infrastructuur in het Onderwijs. Gemeentefinanciën niet-specialisten – Locus 4.2 2010 - © Jan Leroy VVSG - 8/22
  9. 9. via bijvoorbeeld onroerende leasing. Er zijn geen beperkingen op de hoeveelheid schulden die een gemeente mag aangaan, voor zover de aflossingen en intresten via de ontvangsten van de gewone dienst kunnen worden gefinancierd. Aandeel: 62,7%. • Overboekingen Gemeenten mogen hun buitengewone uitgaven ook financieren via overboekingen vanuit de gewone dienst of vanuit een buitengewoon reservefonds. 2.6.2.3 Vorig dienstjaar en eigen dienstjaar In een begroting staan voorin een aantal bladzijden met uitgaven en ontvangsten van de vorige dienstjaren. Daarna volgen de kredieten eigen dienstjaar. In het hoofdstuk vorige dienstjaren staan nieuwe uitgaven en ontvangsten die in het begrotingsjaar moeten gebeuren maar die betrekking hebben op feiten uit het verleden. Ze mogen niet gebruikt worden om achteraf allerlei zaken zonder meer te regulariseren, maar moeten uitzonderingen blijven. Onder de vorige dienstjaren zien we ook de raming van het vermoedelijke algemeen begrotingsresultaat van het jaar vóór het begrotingsjaar. 2.6.2.4 Verplichte en facultatieve uitgaven Er zijn verplichte en facultatieve uitgaven. Verplichte uitgaven zijn uitgaven waarvoor de gemeente kredieten moet uittrekken: de wedden van het gemeentepersoneel, de dotatie aan het OCMW en aan de kerkfabrieken, schulden uit afgesloten contracten (bv. intresten en aflossingen van leningen), enz. De overige uitgaven zijn facultatief. Buitengewone uitgaven zijn slechts uitzonderlijk verplicht. Het onderscheid tussen beide soorten is niet altijd eenvoudig. Toch is het niet zonder belang: • In de periode van voorlopige twaalfden zijn alleen verplichte uitgaven toegelaten. • De kredietbeperking van verplichte uitgaven van de gewone dienst ligt op een hoger niveau dan van de andere uitgavenkredieten. • De toezichthouder zal nooit verplichte uitgaven uit het budget schrappen. 2.6.2.5 Structuur van een begrotingsbladzijde Een begroting is opgebouwd volgens een strakke structuur, zodat begrotingen van verschillende gemeenten vrij makkelijk kunnen worden vergeleken. Dat geldt niet alleen voor de begroting als geheel, maar ook voor de structuur van elke begrotingsbladzijde. 2.6.2.5.1 Structuur uitgavenbladzijde De opeenvolgende kolommen zijn van links naar rechts: • Artikelnummer Het artikelnummer ordent de kredieten op een logische manier. Het bestaat uit drie delen. Het eerste deel bevat de zogenaamde functionele code. Deze geeft aan met welk deel van het beleid de uitgave te maken heeft. De eerste drie cijfers liggen vast. Voorbeelden zijn: 332 Politie 421 Infrastructuur 767 Openbare bibliotheek Gemeenten kunnen met een vierde en vijfde cijfer de functionele codes verder onderverdelen. Zeker grotere gemeenten gebruiken deze techniek om al te ruime beleidsdomeinen te verbijzonderen. Het tweede deel van het artikelnummer geeft de zogenaamde economische code van drie cijfers. Deze zegt welke soort uitgave het is. Samen met het ordenummer (twee cijfers) vormt deze economische code de band tussen de budgettaire en de algemene boekhouding (zie verder). Voorbeelden van economische codes zijn: 111-01 Bezoldiging van het gemeentepersoneel 332-02 Subsidies aan instellingen ten dienste van gezinnen Het tweede van de drie cijfers in de economische code geeft aan of het om een uitgave of ontvangst gaat. Bij uitgaven is het steeds 1, 2, 3, 4 of 5. Uit het ordenummer blijkt of het om de gewone (01-48) of de buitengewone dienst (51-98) gaat. De combinatie van de functionele en economische code zorgt voor de koppeling van de soorten uitgaven aan de beleidsdomeinen, en leidt tot een overzichtelijke ordening van de kredieten. Gemeentefinanciën niet-specialisten – Locus 4.2 2010 - © Jan Leroy VVSG - 9/22
  10. 10. • Nr algemene rekening Deze kolom geeft aan op welke rekening uit de algemene boekhouding het begrotingskrediet zal geboekt worden. Doordat de kostenrekeningen met een 6 beginnen, zien we bij de gewone uitgaven bijna overal in deze kolom 6xxxx opduiken. In de buitengewone dienst zal er vaak sprake zijn van 2xxxx, omdat daar de investeringen in vaste activa worden geboekt. • Uitgaven Omschrijving van het begrotingskrediet. Vele gemeenten beperken zich tot de wettelijk voorgeschreven typologie. Ze kunnen ook eigen, meer aangepaste omschrijvingen gebruiken, op voorwaarde dat de eigenheid van het begrotingskrediet gerespecteerd blijft. • Rekening N-2: vastgelegde uitgaven Met deze kolom krijgt de lezer een inzicht in de recente evolutie van de kredieten. Het gaat om de meest recente definitieve gegevens. De vastgelegde uitgaven zijn de uitgaven waarvoor de gemeente een definitief engagement heeft aangegaan via een bestelbon, een gunning aan een leverancier of de ondertekening van een contract. • Begroting N-1 Meestal is het jaar N-1 nog bezig op het ogenblik dat de gemeente het budget voor jaar N opstelt en goedkeurt. Toch neemt men ook gegevens uit N-1 op, nl. het krediet na de laatste wijziging. Het gaat dus zeker niet om het bedrag dat uiteindelijk in de begrotingsrekening komt, maar kan er in de meeste gevallen ook niet al te veel van afwijken. • Begrotingskrediet De kolom begrotingskrediet bestaat op haar beurt uit twee kolommen: Boekhoudkundige onderverdeling Deze kolom is het gevolg van het onderscheid tussen verplichte en facultatieve uitgaven (cf. 2.6.2.4). De kredietbeperking zit voor de andere uitgaven dan de verplichte uitgaven van de gewone dienst, op het niveau van de boekhoudkundige onderverdeling. Voor de verplichte uitgaven van de gewone dienst zit die op het niveau van de totalisatie vermeld in de kolom ‘krediet’. Krediet De gemeenteraad spreekt zich eigenlijk uit over die kolom, want die bevat voor gelijksoortige verplichte uitgaven een totalisatie, die zonder interne kredietaanpassing (sinds 1.7.2009) of budgetwijziging niet mag overschreden worden. Voor facultatieve uitgaven zijn de bedragen in beide kolommen identiek. Gelijksoortige kredieten bij de verplichte uitgaven zijn kredieten waar de functioneel-economische code op het niveau van de eerste drie cijfers van de functionele en de eerste drie cijfers van de economische code gelijk zijn. Voorbeeld (met telkens de boekhoudkundige onderverdeling): 104/111-01: Bezoldiging gemeentepersoneel administratie – 500.000 104/111-02: Bezoldiging gesubsidieerde contractuelen administratie – 200.000 Wanneer dat de twee enige begrotingskredieten met 104/111-xx zijn, zal in de kolom krediet 700.000 staan. Op dat niveau is het krediet beperkt. De onderverdeling 500.000 / 200.000 is dus eerder informatief. In vele gemeenten beslist het college over verschuivingen binnen die totalisatie, maar strikt genomen moet dat niet. 2.6.2.5.2 Structuur ontvangstenbladzijde De opeenvolgende kolommen zijn van links naar rechts: • Artikelnummer Zie uitleg uitgaven. De economische code heeft hier als tweede cijfer altijd een 6, 7, 8 of 9. • Nr algemene rekening Zie uitleg uitgaven. Aan ontvangstenzijde zullen we vaak algemene rekeningen beginnend met een 7 zien bij de gewone ontvangsten, want de algemene rekeningen 7xxxx staan voor de opbrengsten. In de buitengewone dienst is er wat meer verscheidenheid, met 1xxxx (voor leningen en buitengewone subsidies) en 2xxxx (voor de verkoop van vaste activa). • Ontvangsten Zie uitleg uitgaven. • Rekening N-2: invorderingsrechten Zie uitleg uitgaven. Invorderingsrechten vormen de verwerking in de budgettaire boekhouding van Gemeentefinanciën niet-specialisten – Locus 4.2 2010 - © Jan Leroy VVSG - 10/22
  11. 11. het feit dat de gemeente een definitieve vordering heeft op derden, ongeacht of die al geïnd is of niet. Invorderingsrechten ontstaan bijvoorbeeld wanneer het college van burgemeester en schepenen een belastingkohier uitvoerbaar verklaart. • Begroting N-1 Zie uitleg uitgaven. • Begrotingsraming Hier is er geen verdere onderverdeling zoals bij de uitgaven. Aan ontvangstenzijde is er immers nooit een kredietbeperking. Gemeenten mogen met andere woorden meer innen dan het krediet dat in het budget was ingeschreven. 2.6.2.6 Samenvattingstabellen Achteraan in de begroting staan een aantal samenvattingstabellen. Zeker voor een meer algemeen inzicht in de gemeentefinanciën van het betrokken jaar, zijn deze tabellen interessant. Er zijn vier tabellen, twee voor de gewone en twee voor de buitengewone dienst, telkens voor de uitgaven en de ontvangsten. Elke tabel bevat in de kolommen de verschillende economische groepen (cf. 2.6.2.2) en in de rijen de functionele groepen (verzameling van gelijksoortige functies). De samenvattingstabellen hebben echter één beperking: ze bevatten alleen een opsplitsing van de kredieten van het eigen dienstjaar. 2.7 Interne kredietaanpassingen en budgetwijzigingen Sinds 1 juli 2009 moet men een onderscheid maken tussen interne kredietaanpassingen (bevoegdheid college van burgemeester en schepenen) en budgetwijzigingen (bevoegdheid gemeenteraad): • Interne kredietaanpassingen: Het college van burgemeester en schepenen kan interne kredietaanpassingen doorvoeren binnen een groep van gewone uitgaven of ontvangsten met dezelfde functionele code op het niveau van de eerste twee cijfers, zolang het totaal van deze uitgaven-, respectievelijk ontvangstenkredieten niet verandert. Een gelijkaardige regeling geldt in de buitengewone dienst, met dien verstande dat de interne kredietaanpassingen er alleen kunnen ofwel voor zover de gemeenteraad het heeft toegelaten en binnen de perken door de gemeenteraad bepaald, ofwel voor saldi van kredieten nadat alle uitgaven van projecten die erop betrekking hebben, ook zijn aangerekend. Het college kan pas beslissen over interne kredietaanpassingen nadat de secretaris een ontwerp van verklarende nota heeft opgesteld en de ontvanger een ontwerp van interne kredietaanpassing. Beiden doen dit in overleg met het managementteam. Het college van burgemeester en schepenen beslist over de interne kredietaanpassingen en brengt de gemeenteraad, de financieel beheerder en de budgethouders hiervan op de hoogte. • Budgetwijzigingen: Aanpassingen aan het budget die niet door een interne kredietaanpassing kunnen worden opgevangen, zijn een budgetwijziging die moet worden voorgelegd aan de gemeenteraad. Een budgetwijziging is aan gelijkaardige regels onderworpen als het oorspronkelijke budget, behalve voor de verzending naar de raadsleden: die hoeft pas acht dagen vooraf te gebeuren (i.p.v. 14 dagen voor het budget). Aangezien het om een vrij omslachtige procedure gaat, is het aantal budgetwijzigingen meestal beperkt tot twee à drie. Er is in elk geval een budgetwijziging aangewezen na de goedkeuring van de jaarrekening, zodat het geraamde resultaat van het afgelopen jaar kan worden vervangen door het werkelijke begrotingsresultaat. Indien nodig (d.w.z. wanneer het werkelijke resultaat veel slechter is dan het geraamde, waardoor het budget van het lopende jaar niet langer in evenwicht is), moet de gemeente het financiële evenwicht herstellen door uitgaven te schrappen of (veel moeilijker) te voorzien in nieuwe ontvangsten. Gemeentefinanciën niet-specialisten – Locus 4.2 2010 - © Jan Leroy VVSG - 11/22
  12. 12. 3 De gemeenteboekhouding Door het gemeentedecreet zal de gemeenteboekhouding de komende jaren grondig veranderen. Wellicht gebeurt dat vanaf 2014. Mogelijk stappen sommige besturen al eerder in het nieuwe systeem. 3.1 Twee boekhoudingen in één Gemeenten voeren sinds 1995 twee boekhoudingen: de budgettaire en de algemene boekhouding. 3.1.1 De budgettaire boekhouding De budgettaire boekhouding voeren de gemeenten al sinds jaren. Ze onderging door de hervorming van 1995 nauwelijks wijzigingen. De budgettaire boekhouding volgt de structuur van de begroting. Ze volgt de uitvoering van de begroting op. Dat heeft enkele concrete gevolgen: • De budgettaire boekhouding werkt met dezelfde functioneel-economische codes als de begroting. Het is dus perfect mogelijk om na te gaan wat van de geplande uitgaven en ontvangsten effectief werd gerealiseerd. • De budgettaire boekhouding is, zoals de begroting, beperkt tot de registratie van die verrichtingen die op termijn kasstromen met zich mee zullen brengen, maar zonder dat de kasstroom zelf (de uitgaande of inkomende betaling) in die boekhouding voorkomt. De budgettaire boekhouding registreert dus geen niet-kaskosten (bv. afschrijvingen) of niet-kasopbrengsten (bv. meerwaarden). • Uit de budgettaire boekhouding kunnen gemeenten alleen zogenaamde stroomgrootheden afleiden. De boekhouding zegt niets over wat er ‘is’: de schulden, de waarde van het patrimonium, de openstaande vorderingen, de liquiditeiten, enz. 3.1.2 De algemene boekhouding De nadelen van de budgettaire boekhouding hebben de wetgever ertoe gebracht vanaf 1995 gemeenten te verplichten ook een algemene boekhouding te voeren. Die is afgeleid van wat vennootschappen al ruim dertig jaar toepassen. De algemene boekhouding is totaal verschillend van de budgettaire boekhouding en heeft als belangrijkste kenmerken: • De algemene boekhouding werkt op basis van een systeem van dubbel boekhouden: elke verrichting heeft twee aspecten en leidt dus tot twee registraties. Zo vermindert de betaling van een factuur niet alleen de voorraad liquiditeiten (banktegoed), maar ook de schulden tegenover de leveranciers. De goedkeuring van het belastingkohier door het college van burgemeester en schepenen doet een vordering tegenover de belastingplichtigen ontstaan én leidt tot de registratie van een opbrengst, ook al is er van de betrokken belasting nog geen euro geïnd. • De algemene boekhouding leidt tot een balans en resultatenrekening. De balans bevat het overzicht van enerzijds de activa of vermogensonderdelen (gronden, gebouwen, meubilair, voertuigen, liquiditeiten, vorderingen, …) en anderzijds de passiva of vermogensbronnen (leningen, kapitaal, reserves, schulden tegenover leveranciers, …). De resultatenrekening bevat de kosten (personeelskosten, financiële kosten, werkingskosten, afschrijvingen, …) en opbrengsten (belastingopbrengsten, werkingsopbrengsten, subsidies, herwaarderingen, …). De kosten en opbrengsten komen slechts gedeeltelijk overeen met de uitgaven en opbrengsten uit de budgettaire boekhouding: afschrijvingen zijn kosten maar geen uitgaven, aflossingen van leningen zijn wel uitgaven maar geen kosten. • De algemene boekhouding werkt met algemene rekeningnummers van 5 cijfers9. Elk van de algemene rekeningen hoort tot de activa, de passiva, de kosten of de opbrengsten: activa: algemene rekeningen 2xxxx, 3xxxx, 4xxxx (deels) en 5xxxx passiva: algemene rekeningen 1xxxx en 4xxxx (deels) kosten: algemene rekeningen 6xxxx opbrengsten: algemene rekeningen 7xxxx 9 De wetgever heeft ervoor gekozen deze algemene rekeningnummers volledig zelf vast te leggen. In bedrijven en OCMW’s werkt men daarentegen met een zogenaamd minimum algemeen rekeningstelsel, waardoor er ruimte is om de structuur van het rekeningstelsel volgens eigen behoeften verder op te bouwen. Gemeenten kunnen dat vandaag niet, wat problemen geeft bij de introductie van nieuwigheden (bv. maaltijdcheques voor het personeel). Gemeentefinanciën niet-specialisten – Locus 4.2 2010 - © Jan Leroy VVSG - 12/22
  13. 13. • De algemene boekhouding werkt met soorten kosten, opbrengsten, activa en passiva. Er is geen functionele verbijzondering, wat in de budgettaire boekhouding wel gebeurt. Uit de algemene boekhouding kunnen we dus niet afleiden hoeveel de personeelskosten voor het cultuurcentrum bedragen. Dit euvel had men kunnen verhelpen door ook een analytische boekhouding in te voeren. Dat is echter niet gebeurd. Enkele gemeenten experimenteren hier momenteel wel mee. 3.1.3 Samenhang tussen beide boekhoudingen Beide gemeentelijke boekhoudingen vertrekken van een totaal verschillend concept. De samenhang is dus niet evident. Toch wou de wetgever bij de invoering van de nieuwe gemeenteboekhouding het oude stelsel zo veel mogelijk behouden en er de algemene boekhouding gewoon aan toevoegen. Gelukkig linkt de informatica in de meeste gevallen beide boekhoudingen vlot aan elkaar. Dat gebeurt via de economische code uit de budgettaire boekhouding. Bij bepaalde budgettaire boekingen (zie verder) genereert deze economische code ook een boeking op een algemeen rekeningnummer. Daarnaast zijn er ook boekingen die uitsluitend in de budgettaire of de algemene boekhouding plaatsvinden. Ondanks de informatorische samenhang, is een negatief gevolg van het naast elkaar bestaan van beide boekhoudingen de ondoorzichtigheid. Elk van de boekhoudingen brengt eigen resultaten met zich mee, met alle gevolgen vandien voor de interpretatie. We komen hier verder op terug. 3.2 De uitgavenprocedure Voorbeeld: De gemeente bestelt 10.000 liter stookolie voor de verwarming van de kunstacademie tegen 0,7000 euro per liter. De bestelling wordt geleverd en de factuur bedraagt 7.100 euro (de prijs is intussen gestegen). De factuur wordt vervolgens betaald. 3.2.1 Begrotingskrediet Zonder voldoende krediet kunnen geen uitgaven gebeuren. De gemeenteraad keurt het budget goed: een noodzakelijke maar geen voldoende voorwaarde om de uitgave te kunnen verrichten. Het krediet geldt als plafond in de budgettaire boekhouding. 3.2.2 Bestelbon en vastlegging Budgethouderschap Het gemeentedecreet voert het begrip budgethouderschap in. Het gaat om de toegekende bevoegdheid om een taakstellend budget te beheren. De budgethouder zal met andere woorden het hem toegekende budget inzetten om de doelstellingen uit o.a. de beleidsnota te realiseren. Het college van burgemeester en schepenen is de hoofdbudgethouder. Voor de verrichtingen van dagelijks bestuur (te definiëren door de gemeenteraad) kan het college het budgethouderschap delegeren naar de secretaris, die het zelf verder kan delegeren aan personeelsleden. Het college van burgemeester en schepenen kan ook rechtstreeks bepaalde aspecten van het budgethouderschap delegeren naar personeelsleden, maar dan alleen na advies van de secretaris en binnen de krijtlijnen die de gemeenteraad vastlegt. Tot slot is ook een overdracht van budgethouderschap van het college naar een burgerinitiatief of wijkcomité mogelijk. De budgethouder (college, secretaris, personeelslid) voert de procedure en wijst de opdracht toe. Dat gebeurt indien vereist met toepassing van de wetgeving op de overheidsopdrachten. Overheidsopdrachten De wetgeving op de overheidsopdrachten houdt in dat een gemeente (en elke andere overheid) niet zo maar diensten en goederen kan kopen waar ze wil, maar verplicht is om volgens bepaalde procedures de markt te raadplegen en de opdracht toe te wijzen aan de beste of goedkoopste aanbieder. Fundamenteel daarbij is dat de gemeente het gelijkheidsbeginsel respecteert en niet aan ongeoorloofde bevoordeling doet. De wetgeving op de overheidsopdrachten is zeer complex10. Belangrijk element erin zijn de Gemeentefinanciën niet-specialisten – Locus 4.2 2010 - © Jan Leroy VVSG - 13/22
  14. 14. verschillende gunningswijzen, m.a.w. de procedure die de gemeente volgt alvorens de opdracht toe te wijzen of te gunnen. De mogelijke gunningswijzen zijn: • De openbare aanbesteding: alle belanghebbenden kunnen een offerte indienen, en de opdracht wordt gegund aan de goedkoopste regelmatige bieder. • De beperkte aanbesteding: alleen geselecteerde gegadigden (na een algemene bekendmaking) kunnen een offerte indienen en de opdracht wordt gegund aan de goedkoopste regelmatige bieder. • De algemene offertevraag: alle belanghebbenden kunnen een offerte indienen, en de opdracht wordt gegund op basis van de verschillende gunningscriteria (bv. prijs, kwaliteit, leveringstijd, dienst na verkoop, …) in het bestek. • De beperkte offertevraag: alleen geselecteerde gegadigden (na een algemene bekendmaking) kunnen een offerte indienen en de opdracht wordt gegund op basis van de gunningscriteria (bv. prijs, kwaliteit, leveringstijd, dienst na verkoop, …) in het bestek. Het bestuur is vrij in de keuze tussen één van bovenstaande gunningswijzen. Daarnaast bestaat ook nog de onderhandelingsprocedure die alleen kan in bepaalde gevallen. Daarbij raadpleegt de gemeente zelf verschillende leveranciers of dienstverleners naar keuze en onderhandelt ermee over de opdracht. Deze gunningswijze kan maar voor kleine opdrachten (drempel is meestal 67.000 euro), geheime opdrachten, dringende opdrachten, opdrachten die met de klassieke procedures geen resultaat hebben opgeleverd of heel specifieke opdrachten waarvoor slechts één leverancier of dienstverlener in aanmerking komt. Onderhandelingsprocedures kunnen met of zonder voorafgaande bekendmaking. Bij opdrachten tot 5.500 euro (excl. btw) kan men werken met een ‘aangenomen factuur’, zonder formele procedure. De concurrentie laten spelen blijft echter een verplichting. De keuze qua gunningswijze is een bevoegdheid van de gemeenteraad, maar kan voor opdrachten die slaan op het dagelijks bestuur worden gedelegeerd naar het college van burgemeester en schepenen. Het college is bevoegd voor de gunning zelf. Vóór de betekening van de opdracht aan de leverancier of dienstverlener, moet de financieel beheerder een visum geven over de wettelijkheid en regelmatigheid ervan. De gemeenteraad kan uitgaven vrijstellen van een voorafgaand visum. De maximale hoogte van die vrijstelling hangt af van de grootte van de gemeente. Ook de aanstelling van personeel tot ten hoogste een jaar kan worden vrijgesteld van een voorafgaand visum. Bij de bestelling wordt het benodigde bedrag op het betrokken krediet vastgelegd (hier: 7.000 euro). Door de vastlegging (boeking in de budgettaire boekhouding) wordt een stuk van het begrotingskrediet definitief voorbehouden voor die bepaalde uitgave. Er is geen boeking in de algemene boekhouding. Het bestuur kan altijd, als geheugensteuntje, ook voorlopige vastleggingen boeken. Die moeten op het eind van het jaar geschrapt worden of omgezet in een definitieve vastlegging. 3.2.3 Levering Deze wordt niet geboekt maar wel nagekeken door het bevoegde personeelslid. 3.2.4 Factuur - controle - aanrekening De binnengekomen factuur gaat ter controle naar de budgethouder, die ze nakijkt. Na controle beslist die over de te betalen bedragen. De budgethouder stuurt de factuur naar de financieel beheerder, die in de budgettaire boekhouding de aanrekening boekt op hetzelfde begrotingsartikel waar eerder de vastlegging gebeurde, zij het in dit voorbeeld voor een bedrag van 7.100 euro. Meteen zal de financieel beheerder ook de oorspronkelijke vastlegging van 7.000 euro aanpassen aan het werkelijke factuurbedrag. Dat kan alleen wanneer er nog voldoende begrotingskrediet is. De aanrekening leidt automatisch ook tot een boeking in de algemene boekhouding: kosten (debet) en schulden op korte termijn (credit). 10 Voor meer uitleg, zie: COLPAERT-ARICKX K., Wegwijs in de klassieke overheidsopdrachten van gemeenten en OCMW’s, VVSG en Politeia, losbladig, 2003. Gemeentefinanciën niet-specialisten – Locus 4.2 2010 - © Jan Leroy VVSG - 14/22
  15. 15. 3.2.5 Betaling Door het gemeentedecreet zijn er voor girale betalingen die het bestuur verlaten11 twee handtekeningen vereist. De eerste wordt gezet door de secretaris, die daarmee de wettigheid en regelmatigheid van de transactie bevestigt. De financieel beheerder plaatst de tweede handtekening, en doet hierdoor de betalingsopdracht bij de bank definitief doorgaan. De betaling leidt tot een boeking in de algemene boekhouding: de kortetermijnschuld verdwijnt (debet) en het saldo op de bankrekening daalt (credit). 3.3 De ontvangstenprocedure Voorbeeld: De gemeente heft een algemene gemeentebelasting van 50 euro per gezin. De kohieren worden opgemaakt en goedgekeurd en de aanslagbiljetten verstuurd. De inwoners betalen en sommigen tekenen bezwaar aan, waarvan een deel wordt aanvaard. 3.3.1 Begrotingskrediet en belastingreglement Er zijn twee voorwaarden om belastingen te mogen heffen: een begrotingskrediet en een door gemeenteraad goedgekeurd reglement. Het begrotingskrediet wordt geregistreerd in de budgettaire boekhouding, maar fungeert hier uiteraard niet als plafond: een gemeente mag altijd meer inkomsten verwerven dan er werden gebudgetteerd. In de begrotingsrekening zal de aanvankelijke raming wel kunnen worden vergeleken met het werkelijk ingevorderde bedrag. 3.3.2 Opmaak belastingkohier Een belastingkohier is een lijst waarin alle belastingplichtigen voorkomen met het door hen te betalen bedrag. De opmaak van het kohier zelf leidt niet tot een boeking. 3.3.3 Uitvoerbaarverklaring van het kohier door het college van burgemeester en schepenen Door de uitvoerbaarverklaring door het college wordt het belastingkohier uitvoerbaar. Dit leidt tot twee boekingen door de financieel beheerder. In de budgettaire boekhouding komt er een vastgesteld recht of invorderingsrecht op het begrotingsartikel van de bewuste belasting. In de algemene boekhouding is er de boeking van een vordering (debet) en een opbrengst (credit). 3.3.4 Verzending van de aanslagbiljetten Dit wordt niet geboekt. Het is de financieel beheerder die belast is met de invordering van de ontvangsten, en dus met de verzending van de aanslagbiljetten. Hij heeft ook de bevoegdheid om onwillige belastingplichtigen een aanmaning te sturen, of ultiem via een deurwaarder beslag te laten leggen op de goederen van belastingplichtigen. 3.3.5 Betaling door de belastingplichtige Dit levert alleen een boeking op in de algemene boekhouding: de stijging van het banktegoed (debet) en de vermindering van de vordering (credit). 3.3.6 Oninbare belastingen Het kan gebeuren dat een deel van de gemeentelijke vorderingen na verloop van tijd oninbaar blijken. Afhankelijk van het geval is er een beslissing van het college (bij bepaalde ontheffingen of verminderingen) of de financieel beheerder (bij onvermogen of materiële vergissingen) vereist om de oninbaarheid ook boekhoudkundig te registreren. De boekhoudkundige verwerking, hangt af van de mogelijke gevallen: • Zelfde jaar – nog niet geïnd Correctie op invorderingsrecht • Zelfde jaar – al geïnd: Uitgave • Volgend jaar – geïnd of niet geïnd: Uitgave 11 Bij betalingen van de ene rekening van het bestuur naar de andere volstaat één handtekening. Gemeentefinanciën niet-specialisten – Locus 4.2 2010 - © Jan Leroy VVSG - 15/22
  16. 16. 4 De gemeenterekening De laatste fase in de gemeentelijke financiële cyclus is de opmaak, vaststelling en goedkeuring van de gemeenterekening. 4.1 Voorbereiding van de opmaak van de rekening Het gemeentelijke boekjaar loopt van 1 januari tot en met 31 december. Dat betekent echter niet dat de gemeente meteen na die datum bij wijze van spreken met een druk op de knop over een jaarrekening beschikt. Voor het zover is, is er heel wat voorbereidend werk nodig. 4.1.1 Voorbereiding van de begrotingsrekening De begrotingsrekening vloeit voort uit de budgettaire boekhouding. De gemeente houdt echter niet op te bestaan op 31 december van een bepaald jaar, om vervolgens op 1 januari helemaal van nul te herbeginnen. Integendeel, heel wat verrichtingen worden door nieuwjaarsdag doormidden gesneden. Voor elk van die verrichtingen zal een beslissing nodig zijn om uit te maken tot welk jaar ze behoort en in welke begrotingsrekening ze zal komen. 4.1.1.1 Uitgavenzijde De opeenvolgende handelingen van de uitgaven zijn de vastlegging, de aanrekening met de boeking van de kosten en de schuld en tot slot de betaling. Ergens in deze opeenvolging kan het jaareinde komen. In de loop van november of december gebeurt een rondvraag bij de gemeentelijke diensten om volgende informatie te krijgen: • van de al verrichte vastleggingen (bestelbons) waarvoor nog geen facturen binnen zijn: wat kan worden geschrapt of verlaagd en welke moeten worden verhoogd (hogere factuur verwacht)? • moeten er nog bijkomende vastleggingen worden gedaan? De gegevens uit die rondvraag leiden in de loop van februari tot een beslissing van het college (niet de gemeenteraad!), dat bepaalt welke vastleggingen naar het nieuwe jaar moeten worden overgedragen om er dan te kunnen op aanrekenen. De kredietbeperking blijft ook gelden in de periode van de jaarwisseling. Het overzicht van de over te dragen kredieten staat in het zogenaamde ‘formulier T’ of de ‘nominatieve schuldvorderingsstaat’. De overdracht van vastleggingen van het ene jaar naar het andere kan slechts met volgende beperkingen: • er moet effectief een engagement van de gemeente zijn (via een bestelbon en/of een gunning); zo maar ongebruikte kredieten overdragen kan dus niet; • de overdracht van vastleggingen kan maar tot zover de begrotingskredieten reiken; bij een tekort kan de gemeente eventueel gebruik maken van kredieten vorige dienstjaren in de lopende begroting of via een budgetwijziging voor nieuwe kredieten zorgen; dat kan leiden tot vertragingen in de betaling van de facturen, met verwijlintresten tot gevolg. Samenvattend zijn er vier gevallen mogelijk: • 31 december valt na de betaling: geen enkel probleem • 31 december valt tussen de aanrekening en de betaling: geen probleem, want het budgettaire gedeelte (vastlegging en aanrekening) is afgesloten: voor de betaling zelf is er geen krediet nodig; op de balans zal wel een openstaande schuld staan; • 31 december valt tussen vastlegging en de aanrekening: de vastlegging moet worden overgedragen; geen registratie in de algemene boekhouding; • 31 december valt vóór de vastlegging: geen overdracht mogelijk; na 31 december zijn oude kredieten niet meer bruikbaar. 4.1.1.2 Ontvangstenzijde Hier zijn de opeenvolgende fasen de boeking van het vastgestelde recht met de vordering en de opbrengst en vervolgens de inning. Ook hier kan het jaareinde midden in de procedure vallen. Toch zijn er minder problemen dan aan uitgavenzijde, en dat om twee redenen. Ten eerste is er slechts één fase in de budgettaire boekhouding, zodat een onderbreking hier niet mogelijk is. Ten tweede zijn Gemeentefinanciën niet-specialisten – Locus 4.2 2010 - © Jan Leroy VVSG - 16/22
  17. 17. ontvangsten niet onderworpen aan een kredietbeperking. Er moet dus ook geen overdracht van kredieten gebeuren via een collegebeslissing. Samenvattend zijn er drie gevallen mogelijk: • 31 december valt na de inning: geen probleem; • 31 december valt tussen het vastgesteld recht en de inning: de budgettaire cyclus is dan afgewerkt; op de balans zal er een openstaande vordering staan. • 31 december valt vóór het vastgesteld recht: er zal op dat ontvangstenkrediet geen vastgesteld recht in de budgettaire boekhouding staan; nieuwe vastgestelde rechten zullen op de begrotingskredieten van het nieuwe jaar worden ingevuld (eventueel in de rubriek vorige dienstjaren). 4.1.1.3 Overige verrichtingen Naast bovenstaande verrichtingen, zijn er ook die niets te maken hebben met de overdracht van kredieten. Financieel de belangrijkste zijn die voor het onderwijzende personeel. Zij krijgen hun loon direct van de Vlaamse Gemeenschap, terwijl ze eigenlijk gemeentepersoneel zijn. Daarom boeken gemeenten de lonen van het onderwijzend personeel als vastlegging en aanrekening in de budgettaire boekhouding en als kosten in de algemene boekhouding. De subsidies van de Vlaamse gemeenschap worden voor hetzelfde bedrag een vastgesteld recht in de budgettaire boekhouding en een opbrengst in de algemene. Tot slot is er ook de registratie van een vastgesteld recht voor de aanvullende belastingen die de gemeente in de loop van de maand januari zal krijgen. Die horen immers bij de belastingontvangsten van het afgelopen jaar. 4.1.2 Voorbereiding van balans en resultatenrekening De budgettaire eindejaarsboekingen hebben voor een deel een invloed op de algemene boekhouding. Daarnaast zijn er nog enkele pure algemene eindejaarsverrichtingen. De belangrijkste zijn: • Afschrijvingen: Die maken deel uit van de zogenaamde niet-kaskosten en komen dus niet voor in de budgettaire boekhouding. De kostprijs van de investeringen wordt via de afschrijvingen gespreid over de (boekhoudkundige) levensduur van het goed. De wijze waarop dit gebeurt, is door de wetgever vastgelegd. • Verrekeningen: De ontvangen investeringssubsidies (passief), worden als opbrengsten in het resultaat opgenomen tegen hetzelfde tempo als de afschrijving van het actiefbestanddeel dat ermee werd gefinancierd. • Herwaarderingen: Gronden (ook die van de wegen) en gebouwen worden elk jaar geherwaardeerd (op basis van de evolutie van de opbrengst van de opcentiemen op de onroerende voorheffing en de ABEX-index). Naarmate een gemeente die gronden in 1995 hoger heeft gewaardeerd, zal ze elk jaar ook hogere herwaarderingen genereren. Uiteraard gaat het om zeer fictieve opbrengsten, zonder invloed op de echte financiële toestand van de gemeente. • Overboekingen van lange naar korte termijn: Het deel van de schulden op meer dan één jaar dat het volgende jaar vervalt, moet worden overgeboekt naar de schulden op ten hoogste één jaar. Een gelijkaardige verrichting moet gebeuren voor de vorderingen op meer dan één jaar. • Rechtzettingen: Door de samenhang tussen de budgettaire en de algemene boekhouding worden aflossingen van leningen (gewone uitgaven) aanvankelijk bij de kosten geboekt. Dat moet worden tegengeboekt, want het gaat om een pure balansverrichting (vermindering van schulden). • Opname van het resultaat in de passiva van de balans: Dit vormt het sluitstuk van de resultaatverwerking: de kosten en opbrengsten zijn gesaldeerd en op de balans worden activa gelijk aan passiva. Gemeentefinanciën niet-specialisten – Locus 4.2 2010 - © Jan Leroy VVSG - 17/22
  18. 18. 4.2 De begrotingsrekening Na alle voorbereidende werkzaamheden, komt de begrotingsrekening dus tot stand. Het document waarin de begrotingsrekening is vervat, lijkt sterk op de begroting. Dat is logisch, aangezien ze het resultaat vormt van de uitvoering van de budgettaire boekhouding. 4.2.1 Vorige dienstjaren en eigen dienstjaar De begrotingsrekening begint, net als de begroting, met enkele bladzijden vorige dienstjaren. Toch gaat het niet helemaal om dezelfde inhoud. De pagina’s vorige dienstjaren bevatten volgende elementen: • Nieuwe kredieten (ontvangsten én uitgaven) vorige dienstjaren Het gaat om kredieten die werden ingeschreven in de begroting omdat het overgedragen krediet ontbrak of niet volstond of omdat er nieuwe zaken zijn opgedoken i.v.m. vorige dienstjaren (cf. 2.6.2.3). • Overgedragen kredieten (enkel uitgaven!) De vastleggingen die het college het vorige jaar heeft overgedragen naar het jaar waarop de rekening slaat en waarop in dat jaar eventueel vastleggingen en aanrekeningen zijn gebeurd (cf. 4.1.1.1). • Resultaatverwerking Het gaat om het resultaat van het jaar vóór het jaar waarop de rekening slaat. Eenmaal die rekening werd vastgesteld door de gemeenteraad, werd het zogenaamde boekhoudkundig resultaat (zie verder) in de budgettaire boekhouding ingeschreven als vastgesteld recht indien het positief was en als een vastlegging en aanrekening indien het negatief was. 4.2.2 Structuur van een pagina uit de begrotingsrekening Structuur van een uitgavenbladzijde: • Artikelnummer Cf. 2.6.2.5. • Nr algemene rekening Cf. 2.6.2.5. • Omschrijving Cf. 2.6.2.5. • Begrotingskrediet: Het gaat om het begrotingskrediet, na de laatste budgetwijziging. • Definitieve vastleggingen: De voorlopige vastleggingen verschijnen niet in de begrotingsrekening, omdat die op het einde van het jaar toch moeten worden geschrapt of omgezet in een definitieve vastlegging. De over te dragen vastleggingen (cf. formulier T) zitten wel in het vermelde bedrag. • Niet-gebruikte kredieten: Het gaat om het verschil tussen het begrotingskrediet en de definitieve vastleggingen. Kredieten die op het einde van het jaar niet zijn vastgelegd, verdwijnen nadien definitief. • Aanrekeningen: Het totale bedrag dat op het betrokken krediet werd aangerekend. • Over te dragen kredieten: Het verschil tussen de definitieve vastleggingen en de aanrekeningen. Opvallend is dat uit de begrotingsrekening niet blijkt of een bepaalde uitgave effectief is betaald. De opvolging van de betalingen gebeurt uitsluitend in de algemene boekhouding. Aan ontvangstenzijde zien we volgende kolommen: • Artikelnummer Cf. 2.6.2.5. • Nr algemene rekening Cf. 2.6.2.5. • Omschrijving Cf. 2.6.2.5. Gemeentefinanciën niet-specialisten – Locus 4.2 2010 - © Jan Leroy VVSG - 18/22
  19. 19. • Begrotingskrediet: Het gaat om het begrotingskrediet, na de laatste budgetwijziging. • Definitief vastgestelde rechten Ook hier gaat het dus om het bedrag zonder de voorlopig vastgestelde rechten. De vastgestelde rechten verschijnen hier wel met hun oorspronkelijk bedrag. • Onverhaalbare en oninvorderbare rechten: De oninbare rechten komen uitsluitend in deze kolom wanneer ze nog niet geïnd waren én betrekking hadden op het eigen dienstjaar (anders is er een uitgavenkrediet nodig). • Netto-vastgestelde rechten: Verschil tussen definitief vastgestelde rechten enerzijds en oninbare rechten anderzijds. Uit de begrotingsrekening blijkt dus niet of een ontvangst door de gemeente ook effectief werd geïnd. De opvolging van de inning gebeurt integraal in de algemene boekhouding. 4.2.3 Samenvattende tabellen Ook de begrotingsrekening bevat een aantal samenvattende tabellen. Ze zijn veel talrijker, omdat er behalve het onderscheid tussen de gewone en de buitengewone dienst en tussen de ontvangsten en uitgaven, ook aparte tabellen bestaan per budgettaire fase van elke economische groep. 4.2.4 De verschillende resultaten van de budgettaire boekhouding De budgettaire boekhouding leidt tot een aantal resultaten, die elk hun eigen berekeningswijze en inhoud hebben. Ze mogen onder geen beding verward worden. De resultaten bestaan telkens zowel voor de gewone als voor de buitengewone dienst. De resultaten van de gewone en buitengewone begrotingen worden nooit samengeteld. De resultaten zijn: • Het begrotingsresultaat Het begrotingsresultaat vormt het verschil tussen enerzijds de netto-vastgestelde rechten en anderzijds de vastgelegde uitgaven. Het algemeen begrotingsresultaat (dat de som vormt van het algemeen begrotingsresultaat van het vorige jaar en het resultaat van de begrotingsrekening van het jaar zelf) wordt na de vaststelling van de begrotingsrekening via een begrotingswijziging als krediet ingeschreven in de begroting van het lopende jaar. Het vervangt de raming die voordien in die begroting voorkwam. Die inschrijving mag er niet toe leiden dat het geraamde algemene begrotingsresultaat van de lopende begroting negatief wordt, anders moet er worden ingegrepen. • Het boekhoudkundig resultaat Het boekhoudkundig resultaat vormt het verschil tussen enerzijds de netto-vastgestelde rechten en anderzijds de aangerekende uitgaven. Het boekhoudkundig resultaat wordt na de vaststelling van de begrotingsrekening geboekt in de budgettaire boekhouding van het lopende jaar, nl. als vastgesteld recht (positief resultaat) of als vastgelegde en aangerekende uitgave (negatief resultaat). Per definitie is het boekhoudkundig resultaat steeds groter dan het begrotingsresultaat, omdat de vastleggingen ook altijd groter zijn dan de aanrekeningen. Het verschil tussen beide resultaten moet gelijk zijn aan het totaal van de naar het volgende boekjaar overgedragen kredieten. 4.3 Balans en resultatenrekening Het concept van de algemene boekhouding is totaal anders dan dat van de budgettaire boekhouding. Dat geldt ook voor de resultaten die eruit voortvloeien. De algemene boekhouding levert twee belangrijke eindstaten af: de balans en de resultatenrekening. 4.3.1 Balans De balans is een foto van de toestand van het gemeentelijke vermogen op 31 december van het afgelopen jaar. Ze bevat enerzijds de activa (of vermogensbestanddelen) en anderzijds de passiva (of financieringsbronnen). De activa zijn van boven naar onder gerangschikt volgens stijgende liquiditeit: wat niet of nauwelijks op korte termijn realiseerbaar is (bv. gronden en gebouwen), staat bovenaan, wat heel gemakkelijk kan worden omgezet in liquiditeiten, staat onderaan. De passiva staan in volgorde van stijgende opeisbaarheid. Gemeentefinanciën niet-specialisten – Locus 4.2 2010 - © Jan Leroy VVSG - 19/22
  20. 20. Aangezien de balans een momentopname op 31 december weergeeft, moet men opletten met te verregaande conclusies op basis van alleen maar die cijfers. De toelichting bij de balans (waarin o.m. de waarderingsregels staan beschreven) kan hierbij voor een deel soelaas bieden. De eindbalans van het ene jaar vormt automatisch de beginbalans voor het volgende boekjaar. Na de opname van het resultaat van de resultatenrekening is de balans per definitie in evenwicht, dus totaal activa = totaal passiva. 4.3.2 Resultatenrekening De resultatenrekening is het gestructureerde overzicht van de kosten en opbrengsten die een gemeente tijdens één jaar heeft gemaakt. Wanneer we de balans als een foto beschouwen, dan is de resultatenrekening een film over het afgelopen jaar. Alle kosten en opbrengsten komen er immers in voor. Ook hier horen enkele bedenkingen. Ten eerste zien we geen verbijzondering volgens functies (cultuur, politie, milieu, kunstonderwijs, ...) of kostenplaatsen. Ten tweede zijn de resultaten soms sterk afhankelijk van eenmalige feiten. Ook bij een onderneming is dat natuurlijk zo, maar men moet er zich wel bewust van zijn, wil men tot een goede analyse komen. De resultatenrekening leidt tot verschillende resultaten: • Courant resultaat: Verschil tussen de courante opbrengsten en de courante kosten. Dit resultaat leunt nauw aan bij het boekhoudkundig resultaat (gewone dienst) uit de budgettaire boekhouding, maar is er niet aan gelijk. • Niet-kasresultaat: Verschil tussen niet-kasopbrengsten (bv. herwaarderingen) en niet-kaskosten (bv. afschrijvingen). • Exploitatieresultaat: De som van het courante resultaat en het niet-kasresultaat. • Uitzonderlijk resultaat: Het verschil tussen de uitzonderlijke opbrengsten en de uitzonderlijke kosten. • Resultaat van het dienstjaar: De som van het exploitatieresultaat en het uitzonderlijke resultaat. Het resultaat van het dienstjaar wordt via de resultaatverwerking overgebracht naar het passief van de balans en wordt zo een deel van het eigen vermogen. Een nieuw boekjaar start met een nieuwe resultatenrekening, waarbij alle kosten- en opbrengstenrekeningen op nul worden gezet. 4.4 Vaststelling van de gemeenterekening door de gemeenteraad Normaal wordt de rekening vóór eind maart door de gemeenteraad behandeld. Deze zeer krappe termijn halen gemeenten meestal niet. Ter vergelijking: vennootschappen leggen hun jaarrekening binnen de zes maand na het einde van het boekjaar voor aan de algemene vergadering. Externe audit Het gemeentedecreet voert een externe audit in. Dat betekent dat in de toekomst (de exacte datum is nog niet bekend) de rekening, opgesteld door de financieel beheerder, eerst zal worden nagekeken door een externe-auditcommissie. Die zal in eerste instantie het zogenaamde getrouwe beeld nakijken: stemmen de gerapporteerde cijfers overeen met de realiteit. De externe audit zal hierover rapporteren aan de gemeenteraad, alvorens die de jaarrekening behandelt. Het college bezorgt de gemeenteraadsleden de documenten i.v.m. de jaarrekening minimum veertien dagen vóór de gemeenteraad. Het gaat daarbij om de begrotingsrekening, de balans, de resultatenrekening en de toelichting. De stemming in de gemeenteraad gebeurt over de rekening in haar geheel en/of op vraag van een raadslid over één of meer artikels apart. De vergadering waarin de gemeenteraad de gemeentelijke jaarrekening vaststelt, is openbaar. Gemeentefinanciën niet-specialisten – Locus 4.2 2010 - © Jan Leroy VVSG - 20/22
  21. 21. 4.5 Toezicht op de gemeenterekening en goedkeuring De jaarrekening wordt na de vaststelling door de gemeenteraad naar de gouverneur gestuurd. Die doet binnen de 300 dagen uitspraak en keurt de rekening definitief goed. Wanneer de externe audit operationeel zal zijn, verdwijnt de goedkeuring door de gouverneur wanneer de externe audit geen opmerkingen heeft gemaakt over de jaarrekening, of wanneer de gemeenteraad de opmerkingen en aanbevelingen van de externe audit heeft gevolgd. Doet de gemeenteraad dat niet, dan moet de gouverneur zich wel nog over de jaarrekening uitspreken. 4.6 Vergelijkingen in tijd en ruimte Eenmaal de jaarrekening van een gemeente er ligt, ontstaat natuurlijk de behoefte te onderzoeken hoe die gemeente in de tijd en in vergelijking met andere gemeenten is geëvolueerd. Een dergelijke vergelijking kan een nuttige oefening zijn, maar moet met de nodige omzichtigheid gebeuren. Leveranciers van cijfermateriaal zijn vooral het Vlaamse Gewest en Dexia. Deze laatste vergelijkt in het zogenaamde ‘individueel financieel profiel’ gemeenten met vergelijkbare besturen (dus niet Antwerpen met Herstappe), al geeft ze nooit geïndividualiseerde financiële gegevens per gemeente aan andere gemeenten. Het Vlaamse Gewest daarentegen verspreidt de gegevens wel op naam (o.m. ook via het internet). 4.6.1 Vergelijkingen in de tijd Met dergelijke analysen bekijkt men de gemeentefinanciën over de jaren heen, maar: • Eenmalige gebeurtenissen kunnen een belangrijk effect hebben. De toelichting is hierbij onontbeerlijk. Een voorbeeld van invloedrijke verschuivingen zijn de doorstortingen van de aanvullende belastingen aan de gemeenten. • De analist moet zeker zijn dat de gemeente telkens dezelfde methoden gebruikt om de verrichtingen te boeken. Vooral de afsluiting van de budgettaire boekhouding is hierbij cruciaal. Wanneer de gemeente op het einde van het jaar nog zeer veel facturen aanrekent, zal ze ook veel kosten en openstaande leveranciersschulden in de algemene boekhouding hebben. Rekent ze daarentegen weinig binnengekomen facturen nog aan, dan ontstaan er veel minder kosten en kortetermijnschulden. Welke methodiek de gemeente hier gebruikt is op zich minder belangrijk dan dat het om een consequente toepassing gaat, zodat de cijfers jaar na jaar vergelijkbaar zijn. 4.6.2 Vergelijkingen in de ruimte Gemeenten willen zich ook vergelijken met andere gemeenten. Dat kan alleen als ze min of meer vergelijkbaar zijn, niet alleen qua aantal inwoners, maar ook qua socio-economische situatie of het bestaan van bepaalde instellingen (zwembad, cultureel centrum, …). Ook andere zaken kunnen een invloed hebben op de gemeentefinanciën, zoals: • Sommige gemeenten nemen de politieke beslissing om veel taken zelf uit te voeren: het onderhoud van de gebouwen, kleine herstellingen aan de wegen, drukwerk, enz. Andere gemeenten besteden dit soort zaken liever uit aan derden. Beide werkwijzen leiden meteen tot een sterk verschillend aandeel van de personeels- en werkingskosten binnen de gewone uitgaven, misschien zonder dat er enig verschil is in dienstverlening aan de bevolking. • Culturele infrastructuur zoals een cultureel of sportcentrum wordt door de gemeente zelf volledig beheerd, of overgedragen aan een zogenaamde gemeentelijke vzw. Die laatste krijgt dan vaak van de gemeente een subsidie ter grootte van het begrote exploitatieverlies. Afhankelijk van de werkwijze zal de gemeente ofwel veel personeels- en werkingskosten hebben in de eigen begroting, ofwel zullen we een grote overdracht aan derden zien ontstaan. 4.7 Meer dan een financiële evaluatie? Tot nu toe is de opmaak en de vaststelling van de gemeentelijke jaarrekening bijna uitsluitend een financiële evaluatie. In de budgettaire boekhouding wordt vooral gekeken in hoeverre de begrotingsramingen werden gerealiseerd (en of de kredieten niet werden overschreden), in de algemene boekhouding komt er wat (van de ondernemingswereld afgekeken) financiële analyse aan te pas. Gemeentefinanciën niet-specialisten – Locus 4.2 2010 - © Jan Leroy VVSG - 21/22
  22. 22. Vele gemeenten komen niet veel verder dan dat. Er zijn in het verleden ook nauwelijks stappen gezet om ook tot een inhoudelijke, meer ‘outputgerichte’ evaluatie te komen met vragen zoals: wat hebben we met de ingezette middelen gerealiseerd? Werkt de gemeente efficiënt met de door de bevolking ter beschikking gestelde middelen? Werden de beoogde resultaten bereikt (effectiviteit)? Het ontbreken van een geschikt instrumentarium is natuurlijk een belangrijke handicap om tot dergelijke analyses te komen. Het gemeentedecreet gaat wel in die richting: de doelstellingen van het budget zullen moeten worden geëvalueerd. Jan Leroy 14.1.2010 Gemeentefinanciën niet-specialisten – Locus 4.2 2010 - © Jan Leroy VVSG - 22/22

×