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Reforma Del Estado Y DescentralizacióN
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Reforma Del Estado Y DescentralizacióN

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  • 1. CAPÍTULO 4 La reforma del Estado y la nueva descentralización “Consecuencia fundamental también de nuestro concepto económico de la política es lo que nosotros llamamos el regionalismo económico. Nosotros consideramos que es precisa la investigación previa de la realidad nacional, de la apreciación geográfico-económica de la región. Sobre la región económica, hay que erigir la región política. Este regionalismo económico envuelve, pues, el llamado descentralismo, es decir lo implica, lo supone, va más allá que él porque lo garantiza mejor y no lo presenta como un fin, siendo el descentralismo en sí un medio”. Víctor Raúl Haya De La Torre “Discurso Programa” (1931)
  • 2. CAPÍTULO 4 La reforma del Estado y la nueva descentralización La reforma del Estado y la descentraliza- nalidad pública no son fines en sí mismos. ción se refuerzan y condicionan mutua- Son medios convergentes que se justifican mente. Sin embargo, han venido abordán- si, en primer lugar contribuyen a superar dose sin mucha convicción, y con ritmos y la exclusión de la mayoría de la población prioridades distintos por parte de los acto- peruana, generando igualdad de oportuni- res sociales involucrados. Así, han tenido dades, redistribución y reconocimiento. Y lugar iniciativas aisladas carentes de res- si de otra parte, logran poner en aplicación paldo político; que se tradujeron en pro- las capacidades productivas y potenciali- yectos de ley aún sin veredicto 1 ; lo cual tie- dades competitivas e innovadoras de esa ne serias repercusiones para el desarrollo misma población en sectores productivos y y para la gobernabilidad democrática, en territorios determinados. un nuevo escenario de globalización. En lo que sigue, se examinan las relaciones entre descentralización y reforma del Estado, y Un nUevo paradigma para las más precisamente del Poder Ejecutivo del reformas institUcionales gobierno nacional 2 . Una consideración de partida es que, Las exigencias planteadas a la descentrali- en cierta forma, se ha recuperado un con- zación y a la reforma del Estado en térmi- senso en los medios académicos y en los nos de desarrollo, requieren de un marco organismos internacionales respecto de conceptual que ubique a sus principales la importancia de las instituciones y del contenidos políticos, económicos y técni- Estado particularmente, para explicar cos para su implementación. los éxitos o fracasos de los países en sus En el campo de la teoría y las propues- esfuerzos por alcanzar crecimiento eco- tas de desarrollo, se asiste a la emergen- nómico, competitividad y equidad 3 . Sin cia de un nuevo paradigma - basado en las embargo, subsiste el dilema de cómo hacer formulaciones producidas por las nuevas las reformas y cuál debe ser la estructura teorías en los campos de la economía ins- del Estado y sus instituciones para cum- titucional, la geografía económica y el co- plir un efectivo papel como promotor del mercio internacional - que le asigna a las desarrollo humano. instituciones, y en particular al Estado, un Debe tenerse en cuenta que la descen- papel significativo en la creación de condi- tralización y las reformas de la institucio- ciones de crecimiento a partir de la gene- 1 En el 2005, el proyecto de reforma del Poder Ejecutivo, originalmente remitido por el gobierno, ha derivado final - mente en un proyecto modificatorio que mereciera un dictamen de las Comisiones de Constitución y de Descentrali- zación del Congreso. El Proyecto fue al pleno y no alcanzó aprobación, al no haberse podido establecer un consenso sobre el número de ministerios. 2 Aunque la descentralización compete a todos los poderes del Estado, es claro que el eje de las obligaciones y las mayo- res complejidades corresponden al Poder Ejecutivo, el Poder concentrador por excelencia, al cual se referirá este capítu- lo, especialmente en lo que se refiere a sus dificultades de enfoque y funcionamiento. El Poder Legislativo y el Judicial, tienen necesidad de ser descentralizados para ser eficientes, lo cual no quiere decir que lo hayan conseguido. 3 Un hito importante en este giro operado por los organismos multilaterales, son los estudios sobre el papel del Estado y las políticas públicas en los países del Sudeste Asiático (World Bank, 1993), la “Estrategia de Modernización del Estado y Fortalecimiento de la Sociedad Civil” aprobada por el BID en 1995, y el Informe de Desarrollo Mundial 1997, “El Estado en un mundo en transformación”, elaborado por el Banco Mundial.
  • 3. Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2006 ración de ventajas competitivas basadas en se vieron forzados sobre la marcha a un la innovación. Se configura así un nuevo esfuerzo de adecuación institucional, con enfoque respecto de las relaciones entre distintas características y resultados, se- las instituciones y el desarrollo, así como gún los sectores de que se trate. las relaciones entre el Estado, el mercado En perspectiva, puede afirmarse que las y la sociedad. En esta nueva visión se apo- consecuencias de esas reformas de primera yan las propuestas de reforma del Estado generación sobre el conjunto del sector pú- que constituyen lo que se ha denomina- blico y cada uno de los sectores de la admi- do una “tercera generación” de reformas nistración estatal, han sido significativas. institucionales 4 . Dichos cambios fueron especialmente in- La tercera generación de reformas del tensos en algunos sectores, en términos de Estado, enfatiza las relaciones entre éste supresión de entidades públicas, ajuste de y las actividades productivas, y promueve personal y reorientación de actividades. La tercera generación una nueva relación Estado-mercado, con Esas modificaciones aún muestran sus de reformas del una connotación de fomento productivo efectos, pues sigue pendiente la tarea de en colaboración con otros agentes econó- acometer una reforma integral del Estado, Estado, enfatiza micos 5 . En la segunda generación de las re- basada en una concepción y objetivos defi- las relaciones formas del Estado, este es asumido como nidos de desarrollo. Inclusive las llamadas entre el Estado un órgano que define el entorno jurídi- reformas de segunda generación relativas al y las actividades co, la vigencia de normas y regulaciones poder judicial, los derechos de propiedad y productivas, y y supervisa su cumplimiento. El eje de la la capacidad de regulación, se aplicaron en el propuesta de la tercera generación de re- Perú solamente de modo parcial y fragmen- promueve una nueva formas es el establecimiento de relaciones, tado, sin la continuidad y diseño integral relación Estado- o más bien alianzas entre el Estado y los recomendado por la experiencia de otras la- mercado, con una emprendedores, lo que requiere diseñar titudes. En estas condiciones se abren ahora connotación de desde esta perspectiva el planeamiento ante el Estado peruano las posibilidades y el fomento productivo estratégico. reto de aplicar un modelo de reformas más El paradigma emergente de reformas cercanas al nuevo paradigma. en colaboración institucionales, adquiere una especial sig- Una virtud del paradigma asociado a con otros agentes nificación en el caso peruano. El Perú ha las reformas de tercera generación, es que económicos. visto la aplicación de una primera olea- contribuye a superar la tradicional oposi- da de reformas estatales, que acompañó ción entre Estado y mercado. Esto lleva a al ajuste económico llevado a cabo en los destacar el tema de las relaciones entre la años iniciales de la década del noventa. inversión pública y la inversión privada. El Estado y sus sectores no adoptaron una Se trata de un ámbito tradicional y muy estructura funcional que responda a un importante de esta complementariedad, en diseño previsto y deliberado, ni a un nue- donde el papel determinante de la inver- vo modelo de gestión pública. Más bien, sión pública para inducir las decisiones de el perfil resultante del sector público, fue inversión privada en la economía nacional simplemente un subproducto de la refor- y a nivel de las economías regionales, se ma económica, y los organismos estatales encuentra documentado en diversos estu- 4 Los cambios en la institucionalidad estatal, han tendido a apreciarse como una secuencia de sucesivas “generaciones de reformas”. A partir de los años ochenta, los inicios de la reforma del Estado en América Latina tomaron como referencia las recomendaciones del llamado Consenso de Washington referidas a la apertura de las economías, la liberalización de los mercados y el repliegue del Estado. Este primer impulso (“primera generación”) de cambios en la estructura y funcionamiento estatal, provino de la reforma económica diseñada para hacer frente a la severa crisis fiscal y externa, cuyo origen se atribuía a la excesiva presencia del Estado en la economía, a los altos niveles de proteccionismo y a la sobreregulación. La privatización de las empresas públicas, la reducción del número y tamaño de las dependencias públicas y el licenciamiento de funcionarios y trabajadores, fueron los rasgos comunes de esta primera oleada de reforma estatal. Posteriormente, el fracaso de las reformas de primera generación indujo a los organismos multilaterales a propiciar una segunda generación de reformas dirigidas a configurar el marco institucional necesario para que los mercados, cuyo papel protagónico fue restablecido, puedan operar con la eficiencia esperada. Esta segunda ola se ocupaba de la infraestructura institucional, principalmente el fortalecimiento del poder judicial, de los organismos reguladores y la legislación sobre los derechos de propiedad. 5 Analizando el caso de la India, Rodrik muestra que una de las claves del exitoso desempeño económico de ese país, es el desplazamiento desde una política promercado (reglas, normas, bases del funcionamiento del mercado) hacia políticas pronegocios, de interacción con los emprendedores e innovadores. 120
  • 4. CAPÍTULO 4: La reforma del Estado y la nueva descentralización dios para el caso peruano 6 . van la combinación de economías de escala, Complementariamente, se destaca el de aglomeración, ampliación del mercado y papel del Estado como promotor de capa- mejoras de productividad. cidades de aprendizaje y experimentación dirigidas al autodescubrimiento, por parte de las empresas privadas, donde poseen el nuevo paradigma y la ventajas competitivas. En este enfoque del descentralización desarrollo económico como proceso de au- todescubrimiento, los actores económicos ¿Qué ubicación y qué tratamiento le espera son los propulsores de sus propias capaci- a la descentralización en el marco definido dades y ventajas, con lo que se elimina la por el nuevo paradigma de reforma de las visión del Estado dirigista y paternalista 7 . instituciones?. La pregunta se puede tra- Dentro de la nueva economía institucio- ducir en cómo hacer converger la descen- nal, se pone el énfasis en la interdependen- tralización con la reforma del Estado, pro- El nuevo paradigma cia de las decisiones de los actores econó- moviendo a la vez la eficiencia económica. pone el acento micos; es decir, en las distintas formas de El nuevo paradigma –como se señaló - competencia, cooperación y coordinación. pone el acento en la necesidad de potenciar en la necesidad Desde esa perspectiva, se tipifica a los pro- la complementariedad entre el Estado y el de potenciar la blemas del desarrollo y a la falta de creci- mercado, en torno a tareas de promoción complementariedad miento, como un resultado de errores de co- competitiva e innovación productiva. En entre el Estado y el ordinación entre agentes económicos que se ese propósito, identifica un conjunto de fa- mercado, en torno a produce por una falta de información opor- llas de coordinación (que se suman a las tareas de promoción tuna entre estos con respecto a sus planes, conocidas fallas del mercado y fallas del intenciones y expectativas. Específicamen- Estado), señalando la necesidad de innova- competitiva te, con relación a las fallas del mercado, la ciones institucionales, que se espera llevar e innovación nueva teoría remarca la existencia de incer- a cabo para concretar la complementarie- productiva. tidumbre y la información asimétrica como dad positiva entre los actores públicos y origen de éstas, además de los factores tra- privados en torno a la construcción de ven- dicionales referidos a la presencia de exter- tajas competitivas y a la creación de redes nalidades, bienes públicos y poderes mono- empresariales de innovación y aprendiza- pólicos. Se postula que el logro de mejoras je 8 . En otros términos, la innovación de la simultáneas a nivel del Estado y del mer- acción pública y la interacción con el sector cado, es decir, la reducción de las fallas de privado constituyen los ejes de las políti- ambos, solo pueden darse mediante cambios cas de desarrollo en el nuevo escenario del que representen verdaderas innovaciones siglo XXI. Y el reto, muy concreto en el caso institucionales orientadas a proporcionar peruano, es que estas políticas incluyan a información, coordinar decisiones y res- la descentralización; pues lo que se busca ponder a las expectativas individuales. De son reformas institucionales compatibles ello cabe esperar la aparición de sinergias con la promoción de territorios, regiones y efectos de retroalimentación que promue- y localidades. 6 Una investigación detallada es la hecha durante los años noventa por Gonzáles de Olarte (1997) respecto al papel de la inversión pública y privada en la economía peruana. Otras contribuciones importantes al tema en la década de los ochenta son las de Alarco y del Hierro (1989) y Jiménez (1987). 7 Hay que tener en cuenta, sin embargo, que en este proceso de complementación Estado-mercado, existen efectos de imitación y difusión de las ventajas competitivas autodescubiertas. Ello genera una corriente de externalidades positivas, donde los retornos sociales a la inversión en innovaciones son mayores que los retornos privados. Se produce entonces, un déficit de oferta de inversiones innovadoras y de autodescubrimiento que hacen necesaria la intervención del Estado. En otros términos, el “nuevo negocio” es imitado, multiplicado y adaptado hasta hacerlo no rentable para el inventor original. Se verifica aquí el enfoque schumpeteriano – muy pertinente a nuestra realidad - en el sentido de que las empresas no tienen los incentivos necesarios para invertir en investigación y desarrollo, cuando no pueden capturar las rentas de la innovación, salvo que tengan algún poder sobre el mercado de competencia imperfecta. Hausmann y Rodrik, han incidido sobre el tema. 8 La propuesta de alianzas público-privadas (APP) como ejes de estrategias de competitividad tiene una amplia base teórica, dada por los trabajos sobre externalidades positivas en los procesos de aprendizaje colectivo (Hausmann y Rodrik, nuevamente), la incorporación de los costos de transacción (Williamson) y la teoría sobre fallas de coordinación en los procesos de desarrollo (Hoff). Estas mismas APP forman parte fundamental de las recomendaciones sobre reformas institucionales que los organismos multilaterales proporcionan a los países en desarrollo. 121
  • 5. Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2006 Las políticas asociadas a estas reformas ventajas, siendo un rasgo propio del nuevo enfatizan no solamente la coordinación e paradigma, requiere un papel facilitador interdependencias entre los actores insti- por parte del Estado, mediante políticas e tucionales de la esfera pública y privada, incentivos adecuados. El impulso al pro- sino también las relaciones al interior del tagonismo de los emprendedores priva- propio sector público. Se trata, por ejem- dos demanda una atmósfera institucional plo, de la articulación nacional-regional- lo más cercana a ellos. Esto quiere decir, local de las políticas públicas de carácter políticas de carácter regional o interme- transversal, del orden de la promoción del dio (mesopolíticas) y órganos capaces de desarrollo territorial, la protección am- ejecutarlas; como son, gobiernos regiona- biental y el fomento científico tecnológico, les con autonomía, recursos y capacidades entre lo principal. de gestión. La descentralización en el ni- vel regional o intermedio, cobra vigencia Desde una visión como instrumento clave para el aprovecha- de conjunto del la inevitable combinación miento de economías de escala, economías descentralización – centralización de aglomeración, e incorporación de exter- proceso social, nalidades de redes. económico y político, Una importante derivación del paradigma No obstante, en este punto hay que re- la descentralización de cambios institucionales centrados en la parar que las circunstancias que se invo- y la centralización coordinación para la innovación y la com- can - aprovechamiento de economías de no constituyen petitividad, es la necesidad de combinar escala y externalidades – implican también modelos de gestión basados tanto en la des- un proceso de agregación o centralización procesos mutuamente centralización como en la centralización. de recursos y capacidades de decisión. A excluyentes...Esta Ello viene a confirmar que, desde una nivel intermedio o regional, se produce aparente paradoja visión de conjunto del proceso social, eco- entonces una inevitable combinación entre expresa que las nómico y político, la descentralización y descentralización (donde operan políticas relaciones entre la centralización no constituyen procesos de nivel inferior a las políticas nacionales) mutuamente excluyentes. No son polos di- y centralización de recursos (de un alcance descentralización y cotómicos e irreconciliables, que obliguen superior a la escala local). desarrollo, poseen a optar permanentemente y para toda deci- Así, el tránsito a ventajas competitivas una naturaleza que no sión por una sola óptica. Dado su carácter implica rendimientos crecientes a escalas es unívoca sino más múltiple, toda experiencia de desarrollo, agregadas, y por lo tanto, una dimensión bien ambigua como desde una perspectiva global y de largo que generalmente excede los límites de lo plazo, revela que juegan un papel los pro- local. Aprovechar las externalidades de re- lo destacan diversos cesos basados en la descentralización, así des presentes en los circuitos de innovación estudios. como aquellos otros caracterizados por la y aprendizaje, significa también consolidar centralización de la gestión de capacidades economías de dimensión agregada. La arti- y recursos 9 . Esta aparente paradoja expre- culación de conocimientos es un ámbito de sa que las relaciones entre descentraliza- la construcción regional y nacional; en la ción y desarrollo, poseen una naturaleza medida que se extiende este intercambio, que no es unívoca sino más bien ambigua sus efectos tienden a manifestarse con ren- como lo destacan diversos estudios 10 . dimientos crecientes. Por lo tanto, las nue- En el terreno de la innovación, el pro- vas tendencias del desarrollo y del comer- ceso de autodescubrimiento de las propias cio internacional, obligan a combinar los 9 En el presente texto, diferenciamos a nivel conceptual y político, la centralización y el centralismo. La primera alude al manejo y gestión que concentra en una sola entidad de nivel superior competencias, funciones y recursos a fin de aprovechar economías de escala. Existen funciones y parcelas de la gestión del Estado que requieren una gestión centralizada, como son, por ejemplo, las relaciones exteriores, la defensa y el orden interno, el comercio exterior, la política monetaria y cambiaria, las políticas nacionales de salud y educación, la gestión de los recursos naturales estratégicos, la sanidad agraria, etc. En cambio, el centralismo constituye una propuesta política general, un patrón de crecimiento económico y de relaciones sociales que busca convertir a la centralización en la única, exclusiva y excluyente forma de manejo del Estado y de la sociedad. Mientras que la centralización como modalidad de gestión puede y debe combinarse con la descentralización, el centralismo como método y estilo de gobierno se opone y bloquea a la descentralización. 10 Véase, por ejemplo Gaitán Pavia, Pilar (1992): “Los equívocos de la descentralización”, en Gaitán, P. y C. Moreno: “Poder local, realidad y utopía de la descentralización en Colombia” (Ed. Tercer Mundo, Bogotá). 122
  • 6. CAPÍTULO 4: La reforma del Estado y la nueva descentralización principios rectores de la descentralización legitimidad del Estado, su alejamiento de la con los de la agregación o centralización ciudadanía, y la fragmentación social, terri- para maximizar las ventajas competitivas torial e incluso étnica que confronta el país. y la eficiencia. Por ello, el propósito central de esta re- La sintonía adecuada de esta combina- forma es reconciliar al Estado con los ciu- ción entre lo central y lo descentralizado, dadanos, buscando crear condiciones a fin pasa en gran medida por la presencia de un de ofrecer a la población el acceso a bienes Estado reformado en el que el nivel centra- y servicios públicos con la cobertura y ca- lizado, el nivel intermedio (regional) y los lidad indispensables para una vida digna, niveles más descentralizados (locales) ac- confortable y segura. Además, para garan- túen coordinadamente en torno a estrate- tizar a todos los peruanos el reconocimien- gias comunes, visiones compartidas, proce- to de sus derechos, la inclusión y pertenen- sos concurrentes y a la vez jerárquicamente cia a la comunidad nacional y a cada una ordenados, con asignación precisa de com- de sus expresiones regionales y locales. La Un ejercicio de petencias y funciones, además de relaciones orientación general, es la de modificar ra- descentralización de cooperación y complementación. dicalmente la conducta de un Estado que Se concluye que, tal como ha ocurrido es percibido por la población más pobre y sin elevación en otras etapas y bajo otros enfoques de excluida del país no solamente como in- sustancial de la desarrollo, el nuevo paradigma de innova- sensible frente a sus demandas, sino como calidad del Estado... ciones institucionales, tampoco es unívo- opuesta a sus derechos más elementales. conduce a un camente descentralizador o concentrador. En un sentido más específico, la refor- proceso incompleto Da lugar a combinaciones complejas que ma busca también, en el presente, modi- y riesgoso, tanto la reforma del Estado debe estar prepara- ficar las estructuras y el funcionamiento da para comprender y atender. Por eso, un del Poder Ejecutivo nacional para hacerlo desde el punto de ejercicio de descentralización sin elevación compatible con la descentralización que es, vista económico, sustancial de la calidad del Estado – sus a la vez, una sentida demanda histórica y de promoción de dimensiones y alcances, sus instituciones, una reivindicación secular de los pueblos competitividad y sus normas, y sobre todo, su burocracia- del Perú. Dado el marco del Acuerdo Na- retención de rentas conduce a un proceso incompleto y ries- cional que aspira a dar continuidad y vi- goso, tanto desde el punto de vista econó- gencia a estas reformas como políticas de de la innovación, mico, de promoción de competitividad y Estado, emprender la transformación de como también desde retención de rentas de la innovación, como sus objetivos y funciones supone no partir la perspectiva social. también desde la perspectiva social. Así, el de cero, sino más bien rescatar los avances carácter incompleto de las reformas puede de los períodos anteriores, afirmar su con- terminar descuidando las finalidades esen- tinuidad, y a la vez, empujar su progreso y ciales que le dan sentido al proceso, como superación. son la inclusión y la competitividad. visión sectorial y visión territorial enfoqUes y estrategias de la reforma descentralista La principal dimensión a tomar en cuenta en la interacción entre descentralización y No existen recetas ni modelos preestable- reforma del Poder Ejecutivo es la de las re- cidos para la reforma del Estado y la des- laciones intergubernamentales o de coordi- centralización. Los temas concretos a tomar nación vertical entre el gobierno nacional, en cuenta para una agenda de reforma del los gobiernos regionales y los gobiernos Poder Ejecutivo en el Perú, revelan el fuer- locales 11 . Estas relaciones entre niveles de te condicionamiento de las circunstancias gobierno son el espacio clave para estruc- particulares en que se desenvuelve el país. turar una conexión provechosa entre los Un obligado punto de partida es la crisis de procesos, tendencias y actores de la des- 11 Adicionalmente debe considerarse otra esfera de relaciones de coordinación horizontal que establecen entre sí los gobiernos regionales, y también las relaciones entre gobiernos locales. Esta otra esfera, sin embargo, se encuentra subordinada a la forma en que se desenvuelven, en el marco de la descentralización, las relaciones verticales entre los niveles nacional, regional y local de gobierno. 123
  • 7. Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2006 centralización y de la reforma del Estado. regionales, para formular y ejecutar estas En la percepción de un Estado con redu- políticas, superando la etapa anterior, en cidas capacidades, hay algunas deficiencias los años noventa, cuando se privó al Esta- especialmente relevantes por su impacto en do de la formulación de políticas sectoria- la descentralización y en el desarrollo re- les porque se privilegió en exclusividad la gional. Puede afirmarse que una de las ma- política macroeconómica como condición yores incapacidades del Estado en el Perú, suficiente para el desarrollo. Por lo tanto, y una fuente importante de desencuentros el problema no puede plantearse como una en relación al proceso de descentralización, oposición excluyente - una “suma cero” - es la ausencia de enfoques territoriales en entre, por un lado, el enfoque y políticas la elaboración de estrategias de desarrollo, sectoriales del gobierno nacional; y por de la gestión pública y de la asignación de otro, el enfoque y políticas territoriales de recursos. En general, el predominio de los los gobiernos descentralizados, sino como Puede afirmarse que enfoques sectoriales en la gestión del Esta- un esfuerzo y un desafío por hacer convi- una de las mayores do predispone y refuerza el sistema centra- vir positivamente ambos enfoques. lista de distribución del poder, de toma de Por cierto, no se trata de promover una incapacidades del decisiones y de asignación de los recursos. simple reproducción del sectorialismo en Estado en el Perú, y Hay que admitir que, por la desigual escala regional y local, lo cual constituye una fuente importante distribución de poder y recursos y por la un contrasentido, pues lo que necesitan de desencuentros en extrema asimetría entre el gobierno nacio- las regiones y municipalidades es princi- relación al proceso nal y los gobiernos descentralizados 12 , la palmente afirmar los enfoques territoria- transferencia constituye un medio a través les para abordar los problemas de sus res- de descentralización, del cual el gobierno nacional impone sus pectivos ámbitos. El reto consiste en crear es la ausencia de propios enfoques y criterios sectoriales, condiciones para que el gobierno nacional, enfoques territoriales por encima y en contraposición con los al lado de su concepción sectorial, asuma en la elaboración enfoques territoriales que debieran asumir también el “lenguaje” territorial. Lo an- de estrategias de los gobiernos regionales y locales. Se exa- terior implica que el punto crítico de una cerban entonces las tensiones y conflictos agenda para reformar el Poder Ejecutivo desarrollo, de la recurrentes entre los ministerios del go- desde una perspectiva descentralista, es gestión pública y bierno nacional y los gobiernos regionales la dificultad del gobierno nacional para de la asignación de y locales. Téngase en cuenta que sin una asumir y aplicar perspectivas territoriales recursos. visión de desarrollo hacia el largo plazo, en sus concepciones de desarrollo y en sus aparecen compulsivamente tendencias a modalidades de gestión. favor de cómo “ganar” posiciones en el Por su parte, los gobiernos regionales corto plazo. La descentralización se mues- deben actuar como intérpretes del lengua- tra así como espacio de confrontación y je sectorial y “traducirlo” a lenguaje terri- desencuentros. torial en sus propios ámbitos. En esa línea El tema se torna complejo porque, más puede esperarse que el nuevo paradigma allá de los problemas y tensiones suscita- del desarrollo y las innovaciones institucio- dos en la transferencia, debe reconocerse nales faciliten esta función de los gobiernos la importancia de los enfoques y políticas regionales - una especie de bisagra entre sectoriales propuestos por el gobierno na- lo sectorial y lo territorial - y el esfuerzo cional a través de los ministerios corres- del gobierno nacional por “territorializar” pondientes. En términos de desarrollo, sus enfoques, sin renunciar a las necesarias cabe afirmar que las políticas sectoriales concepciones y políticas sectoriales. nacionales constituyen un requisito in- La idea es que la adopción de un consis- dispensable y crucial para acometer las tente enfoque territorial de desarrollo por tareas del desarrollo regional y local, y el parte del gobierno nacional puede contri- respectivo diseño de políticas regionales. buir a mejorar sustantivamente la asigna- Se trata de potenciar la capacidad del go- ción de competencias y funciones hacia los bierno nacional y de los propios gobiernos gobiernos subnacionales. Esta percepción 12 Las asimetrías entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales y locales en el proceso de transferencia de la descentralización pueden verse como “asimetrías de información y fallas del Estado”. 124
  • 8. CAPÍTULO 4: La reforma del Estado y la nueva descentralización no debería distorsionarse buscando una ción de carácter transversal o intersectorial; salida excesivamente localista o microre- particularmente entre la Presidencia del gional, con tendencias a una permanente Consejo de Ministros (PCM), el Ministerio fragmentación, lo que impide en muchos de Economía y Finanzas (MEF), el Consejo casos apreciar debidamente y trabajar en Nacional de Descentralización (CND) y el escalas regionales o macroregionales, para Centro de Planeamiento Estratégico (CE- aprovechar economías de escala y externa- PLAN) cuando se ponga en operación. lidades positivas. Las fallas de coordinación al interior del Poder Ejecutivo, traen como consecuencia una frecuente dispersión y duplicación de los problemas del gobierno nacional funciones en los ámbitos de los ministerios y sus Organismos Públicos Descentraliza- Uno de los puntos de partida para abor- dos (OPDs). Adicionalmente, los ministe- dar la reforma del Estado y la descentra- rios se han visto reducidos en muchos casos La dispersión y lización son los problemas específicos que a ser ejecutores de programas y proyectos superposiciones que confronta el gobierno nacional. No obstan- desprovistos de orientaciones y objetivos te su peso y recursos, el gobierno nacional consistentes con una política general de se encuentran en exhibe limitaciones y carencias que deben gobierno. La dispersión y superposiciones sectores del gobierno tomarse en cuenta por su enorme inciden- que se encuentran en sectores del gobierno nacional afectan cia en las relaciones entre sus niveles de nacional afectan directamente el ritmo y ca- directamente el ritmo operación, comprometiendo el destino del lidad del proceso de transferencia de com- y calidad del proceso proyecto descentralista. petencias y funciones desde el nivel central de transferencia Un primer problema es su reducida ca- hacia los gobiernos regionales y locales. pacidad de formular y ejecutar políticas En el proceso de formulación del pre- de competencias y públicas referidas a algunos temas de ca- supuesto público, no obstante algunos funciones desde el rácter transversal y sectorial. Ello impide avances significativos, la asignación de nivel central hacia los una efectiva acción de gobierno y es un fac- recursos y los instrumentos de control no gobiernos regionales tor potencial de conflictos en diversos gru- permiten definir prioridades para el gasto y locales. pos de ciudadanos, territorios o sectores y controlar su ejecución en función de cri- de actividad. El origen de esta deficiencia terios de eficiencia. Todavía actúa una di- se sitúa en algunos casos en la debilidad y námica inercial en el proceso presupuestal desmantelamiento de los órganos de línea (peso de gastos comprometidos en el pa- – las direcciones generales - e instancias sado), y es visible la desconexión respecto técnicas de los ministerios centrales vincu- de los procesos de planeamiento y progra- lados a esos temas, así como en la sustitu- mación, la desatención a objetivos de de- ción por equipos temporales adscritos a las sarrollo y una excesiva fragmentación y autoridades de turno y ubicadas fuera de dispersión. Aún es excesivo el número de la institucionalidad formal. sectores presupuestales (de los 26 existen- A estas dificultades, se agregan limita- tes, 16 corresponden al Poder Ejecutivo), ciones y debilidades de coordinación en la pliegos y unidades ejecutoras en el sistema acción de gobierno, con la pérdida consi- presupuestario. Ello agrega dificultades al guiente de sinergias, efectos multiplicado- proceso de transferencia en la descentrali- res e impactos positivos sobre la población. zación. El seguimiento, cuando se realiza, Los problemas de falta de liderazgo y la re- generalmente no está relacionado a indica- ducida capacidad de coordinación afectan dores de gestión. directamente el avance de la descentrali- Por el lado administrativo pesa signi- zación, un proceso complejo que requiere ficativamente la ausencia de una carrera generar y usar de economías de coordina- pública y las distorsiones que se han acu- ción. 13 Un tema a resolver al respecto, es mulado en el sistema remunerativo, lo que la asignación precisa al interior del Poder redunda, a su vez, en inexistencia de incen- Ejecutivo de las competencias de coordina- tivos y en un deterioro de las capacidades 13 Téngase en cuenta que coordinar es esencialmente definir prioridades y asignar responsabilidades. Ambas definiciones se asumen en función de objetivos y metas de política. 125
  • 9. Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2006 técnicas y profesionales del funcionariado se establecen mejores condiciones de trans- público. parencia y rendición de cuentas en el ejerci- cio de la función pública, reduciéndose sig- nificativamente los riesgos de corrupción. criterios estratégicos para Es posible identificar algunos criterios un nuevo estado estratégicos a tener en cuenta en este es- fuerzo simultáneo de descentralizar el país La descentralización tiene el carácter de ser y reformar el Poder Ejecutivo: un proceso permanente (o, por lo menos, En las relaciones entre descentralización y con vocación de largo plazo) de distribu- reforma del Poder Ejecutivo. Resulta funda- ción del poder; lo cual requiere de estabili- mental diferenciar la esfera de lo político dad política e institucional para favorecer y de lo técnico-administrativo. De hecho, objetivos de crecimiento, competitividad, debe reconocerse que existe un predomi- Una descentralización equidad e inclusión. Sin embargo, este nio absoluto de las relaciones y variables llevada a cabo junto ejercicio de poder distribuido entre tres políticas. En tanto gira en torno a relacio- niveles de gobierno, puede convertirse en nes de poder, al ejercicio de capacidades con una reforma fuente de tensiones y conflictos, o de gene- de decisión y a la permanente necesidad de sustantiva del Poder ración de desequilibrios macroeconómicos legitimidad y cercanía respecto de los ciu- Ejecutivo asegura y fiscales; debilitándose, de ese modo, las dadanos-electores, la descentralización y condiciones de perspectivas de desarrollo prometidas por las reformas del aparato estatal conforman complementación, la descentralización. un proceso de naturaleza eminentemente La hipótesis asumida es que un proceso política y solo en segundo lugar de carác- coordinación y de descentralización sin el acompañamien- ter técnico y administrativo. sinergias entre to prioritario de una profunda reforma del En el Acuerdo Nacional. La descentrali- niveles de gobierno, Poder Ejecutivo 14 - es decir, del gobierno zación ha sido consagrada como la octava entre el sector nacional - conduce con alta probabilidad a política de Estado. En la medida que este público y privado, la confrontación creciente de los gobiernos organismo sea efectivamente respaldado y subnacionales con el gobierno nacional. El comprometa a las principales fuerzas po- creándose un entorno origen de tales conflictos y tensiones es líticas y organizaciones sociales del país, propicio para la que, en ausencia de una reforma, el Poder ello le otorgaría a la descentralización y a competitividad, Ejecutivo nacional tiende inercialmente a la reforma del Poder Ejecutivo, la legiti- la inclusión y el retener competencias y recursos que no midad y capacidad de convocatoria plural desarrollo. le corresponden y a invadir fueros de las indispensable para proyectarse estable- instancias subnacionales, lo cual erosiona mente en un horizonte de largo plazo y las relaciones de complementariedad y la activar de modo sostenido el crecimiento, coordinación intergubernamental. A la lar- la equidad y la competitividad. ga, se generan así condiciones de riesgo En la capacidad para formular y realizar para la gobernabilidad democrática y la políticas públicas. Resulta crucial la capa- estabilidad económica. cidad de formular, ejecutar y evaluar po- Por el contrario, una descentralización líticas públicas por parte de los distintos llevada a cabo junto con una reforma sus- niveles de gobierno. Pero, en particular, tantiva del Poder Ejecutivo asegura condi- es decisiva en el gobierno nacional por ciones de complementación, coordinación su mandato Constitucional de establecer y sinergias entre niveles de gobierno, entre y conducir políticas nacionales (transver- el sector público y privado, creándose un sales o sectoriales), que tienen primacía entorno propicio para la competitividad, la sobre las políticas de alcance regional y inclusión y el desarrollo. Del mismo modo, local. Esta jerarquía de políticas es funda- 14 Cabe observar que la llamada Ley Marco de la Modernización del Estado, promulgada en el año 2002, no ha logrado funcionar como instrumento de la reforma. En este caso el proceso prácticamente se atascó por falta de impulso político y por problemas de diseño. La “modernización” estatal, como proceso operativo e instrumental, no pudo avanzar sin un marco de redefinición de las funciones generales del Estado en el contexto de la descentralización y de las nuevas relaciones Estado-sociedad y Estado-mercado. Específicamente, las normas que podrían impulsar dicha redefinición de las funciones del Estado y su régimen de gestión y que se encuentran pendientes de aprobación son: la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), la Ley Marco del Empleo Público y sus normas adicionales de desarrollo (Ley de Carrera Pública, Ley de Gestión del Empleo Público, Ley del Sistema de Remuneraciones del Sector Público). 126
  • 10. CAPÍTULO 4: La reforma del Estado y la nueva descentralización Recuadro 4.1 la concentración del poder El desequilibrio del poder resulta absolutamente marcado, pues bajo la concepción presidencialista de la Constitución Política, el poder bajo su control es tan grande que convierte a los alcaldes en representantes elegidos pero incapacitados para responder a las demandas de su población; los torna en administradores de servicios relativamente marginales antes que en promotores del desarrollo integral de sus circunscripciones. El Poder Legislativo es igualmente un espacio de representación formal, especulativo, poco eficaz y desgastado en su legitimidad. Lo propio ocurre con el Poder Judicial. Nuestras instituciones atraviesan por una crisis de legitimidad muy grande y no existen a la fecha esfuerzos de innovación lo suficientemente profundos para salir de tal situación. La concepción presidencialista vigente desde la Constitución de 1979, tiene doble efecto sobre La necesidad del el sistema político: Alimenta el caudillismo que lleva a autoritarismo y debilita la construcción de ciudadanía. La población elige entre personas más que entre programas o agrupaciones políticas nivel intermedio y luego tiende a abandonar sus obligaciones pero también sus derechos para adjudicárcelos o regional para la al líder, sea éste local, regional o nacional. El rechazo a la crisis del sistema representativo y descentralización de partidos se expresa hoy en un supuesto “apoliticismo”, alimentado peligrosamente por el se acrecienta en el espectáculo cotidiano de instituciones que como el Parlamento no hacen sino reproducir lo escenario definido inútil y desgastado. La resistencia de los partidos a la innovación de cuadros, concepciones y comportamientos se constituye de esta manera en el canal más efectivo para el desgaste e por los nuevos ilegitimidad, estimamos indispensable, del sistema representativo formal que no representa ya paradigmas del una alternativa para la aspiración democratizadora de nuestras poblaciones. desarrollo que fuente: Urgencia Descentralista. Carlos Barrenechea Lercari. 1998 ofrecen posibilidades de innovar, captar las rentas derivadas, aprovechar mental para un proceso de descentraliza- Desde luego, el destino del proceso re- ción ordenado y compatible con el carác- gional y descentralista no se agota en los economías de escala ter unitario del Estado. La capacidad de cambios institucionales y de gestión que se y rendimientos diseño y ejecución de políticas públicas en tienen que hacer inevitablemente. La defini- crecientes en los los tres niveles de gobierno tiene, además, ción del éxito del proceso es más compleja y territorios. relevancia para dar orden y sentido cohe- exigente, y en su temática hay tres temas que rente a la descentralización y la reforma se destacan en el resto de este capítulo: de- del Estado como instrumentos al servicio marcación política, procesos de transferencia de los objetivos de desarrollo planteados y formación de recursos humanos. por el país y sus regiones. Son estos ob- jetivos los que orientan el contenido de las políticas, y éstas, a su vez, ordenan las la definición de regiones y formas de organizar el Estado y los pasos la demarcación de la descentralización. político-administrativa Las reformas efectivas en estos niveles centrales, son precondiciones del variado La convocatoria y realización de un refe- conjunto de cambios en las diferentes ins- réndum en octubre del 2005, para aprobar tancias del Poder Ejecutivo destinados a la formación de cinco regiones por integra- facilitar la descentralización. Estos cambios ción de departamentos, puso el tema de la deben producirse en ámbitos variados, que regionalización en el centro de la agenda los diferentes diagnósticos se han encargado política nacional. Los resultados negativos de ir señalando con amplitud. Se trata de re- de ese referéndum obligan a revisar las visiones profundas de las relaciones institu- bases teóricas y políticas que sustentaron cionales, de los mecanismos de gestión y de dicho proceso. transparencia, que den cauce positivo a las La regionalización, en tanto componen- relaciones del poder central con las instan- te fundamental de la descentralización, se cias descentralizadas, y que deben estar en propone crear unidades territoriales de ca- el núcleo de la modernización del Estado. rácter intermedio –vale decir, regiones- en 127
  • 11. Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2006 las cuales tengan jurisdicción gobiernos re- magnitud y complejidad mayores a los gionales elegidos mediante voto popular, del nivel local. y dotados de autonomía, competencias y - Proveer infraestructura productiva y fa- rentas. En el Perú, los fundamentos de este vorecer el acondicionamiento del terri- proceso tienen que ver con la clara voca- torio, fomentar la conformación de clus- ción regional del país, dada su base geo- ters o complejos productivos en torno a gráfica y formación histórica. Los factores recursos naturales o grandes circuitos determinantes de la existencia de regiones turísticos; aplicar el enfoque de macro y la naturaleza de éstas han sido materia cuencas para la gestión territorial. de diversos estudios y debates en los que - Articular la red de ciudades interme- se subraya el carácter económico del proce- dias y favorecer la vinculación de modo so de formación de regiones en el territorio equilibrado y complementario de los peruano. 15 Desde esta escala puede articu- espacios urbanos con las formas de vida Por ser el Perú un larse la dinámica local con las perspecti- rural, hacer posible que el potencial na- país de territorios vas nacionales y la inserción en el proceso tural y socioeconómico de las regiones, mundial de la globalización. La necesidad así como su patrimonio cultural, se con- históricamente del nivel intermedio o regional para la viertan en una base de competitividad diferenciados, descentralización se acrecienta en el esce- para una mejor inserción frente al resto se requiere dar nario definido por los nuevos paradigmas del país y el escenario mundial. a esos territorios del desarrollo que ofrecen posibilidades de una expresión innovar, captar las rentas derivadas, apro- El proceso regionalista, envuelve asimis- vechar economías de escala y rendimientos mo la aplicación combinada del principio política estable y crecientes en los territorios. de subsidiariedad y de las economías de es- democrática. La ya mencionada combinación descen- cala. Frente al nivel nacional, los gobiernos tralización-centralización que acompaña regionales aplican la subsidiariedad cuan- estos procesos se hace más evidente cuan- do, por ejemplo, ejercen sus competencias do se trata de la regionalización. En efecto, exclusivas 16 relativas a diseñar y ejecutar por su estructura y funcionamiento, y por programas regionales en cuencas, corre- las tareas que están llamadas a realizar en dores económicos y ciudades intermedias, sus ámbitos territoriales, las regiones cons- desarrollan circuitos turísticos en sus ám- tituyen niveles o escalas intermedias que bitos, o administran y adjudican terrenos adoptan formas de descentralización res- eriazos de propiedad del Estado en su ju- pecto del nivel nacional; pero a la vez son risdicción; funciones éstas que generarían una instancia de centralización o concen- ineficiencias si las asume el gobierno nacio- tración de poder, recursos y capacidades, nal. De otro lado, los gobiernos regionales frente a la escala local. Por eso las regiones generan y aprovechan economías de escala adquieren también un carácter ambivalen- cuando conducen los proyectos especiales te, y vienen a encarnar del modo más re- de irrigación, gestionan las áreas natura- presentativo la naturaleza ambigua de la les protegidas o desarrollan convenios de descentralización. Así, en una perspectiva investigación tecnológica con las universi- de desarrollo, el nivel regional tiene como dades de la región. Es claro que todas estas funciones principales: tareas por su dimensión y complejidad, so- - Inducir cambios en las economías regio- brepasan las capacidades de gestión y los nales, a partir de articular intervencio- recursos de las municipalidades. nes multisectoriales, favorecer la com- Más allá de los resultados del referén- plementación entre el sector público y dum, el proceso de formación de regiones el privado y la gestión de recursos de mantiene su valor y vigencia como una 15 Un trabajo reciente del PNUD desarrolla una caracterización de los territorios económicos existentes en el Perú, cuya diferenciación atribuye, en unos casos, a la presencia de economías urbanas; y, en otros, a la disponibilidad de recursos naturales de gran volumen y calidad, lo que les confiere una capacidad de estructurar el espacio. Ver PNUD, “Descentralización, Organización Económica del Territorio y Potencial de Recursos” Lima, 2002. 16 La asignación de funciones exclusivas de cada uno de los niveles de gobierno (nacional, regional y local) se encuentra formulada de modo general en la Ley de Bases de Descentralización. Una mayor especificación de estas competencias y funciones de los gobiernos subnacionales aparece en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y la Ley Orgánica de Municipalidades. 128
  • 12. CAPÍTULO 4: La reforma del Estado y la nueva descentralización propuesta estratégica para conducir la des- y la hegemonía del gobierno nacional. centralización y promover el desarrollo en La integración de regiones marcha a el Perú. Este llamado tiene como sustento contracorriente de esa tendencia a la dis- la necesidad de constituir, en el plano polí- persión y por eso constituye un proceso di- tico, núcleos de poder regional, con el ma- fícil, pero audaz y progresivo, encaminado nejo de recursos, proyectos y capacidades a rescatar un modelo de descentralización de gestión de volumen y calidad suficien- eficiente y, en el largo plazo, políticamente tes para contrarrestar el poder acumulado sustentable. Con la integración de regiones en el gobierno nacional y en la capital de se busca desencadenar impulsos de carác- la república. ter estructural en lo político, económico y Justifica también la permanencia de la territorial, y esa apuesta conserva su vi- regionalización en la agenda, la necesidad gencia por encima de las contingencias del de hacer uso de las economías de escala momento. asociadas a la gestión y manejo de recur- De otro lado, se trata de utilizar a fon- Es fundamental sos y proyectos de mayor dimensión que do y potenciar un instrumento creado por contar con un lo local, para generar impactos efectivos la propia Ley de Incentivos para la Forma- de carácter regional. El no aprovechamien- ción de Regiones: Las Juntas de Coordina- instrumento to de estas economías de escala implicaría ción Interregional (JCIs) constituidas por orientador y de la significativa pérdida de un potencial de los gobiernos regionales de departamentos largo plazo para crecimiento y de competitividad, y por lo que son vecinos 17 . El papel asignado a las el conjunto de tanto la renuncia a ingresos y bienestar Juntas es, desde todo punto de vista funda- iniciativas y procesos para la población. mental, y está referido a la generación de a emprender en Por ser el Perú un país de territorios propuestas estratégicas de desarrollo en los históricamente diferenciados, se requiere territorios de los departamentos asociados, torno a la formación dar a esos territorios una expresión políti- gestionar proyectos conjuntos, formular de regiones. Dicho ca estable y democrática. Hacer converger planes de competitividad y promoción de instrumento es un los territorios económicos con regiones po- la inversión, vigilar el cumplimiento de los Plan Nacional de líticas, es clave para aprovechar la enorme planes de ordenamiento territorial y, en ge- Desarrollo Territorial. diversidad del país y convertirla en herra- neral, preparar condiciones y definir planes mienta de desarrollo. conducentes a una futura integración de En las condiciones actuales de la des- los departamentos en una misma región. centralización en el país, el valor más En concordancia con la necesidad arriba significativo del proceso de formación mencionada de conectar la dinámica regio- de regiones a través de la integración de nal con la local, resulta conveniente abrir departamentos consiste en que apunta a las JCIs a la participación de las municipa- revertir el curso de dispersión del poder lidades provinciales y sus alcaldes. Igual- y de los recursos que amenaza con equipa- mente es posible articular las propuestas y rar descentralización con fragmentación proyectos impulsados por las JCIs con los de las instituciones, de los presupuestos programas y proyectos que a otra escala, y de las capacidades de gestión, en ins- plantean las mancomunidades y corredo- tancias de gobierno y territorios cada vez res económicos impulsados por las muni- más pequeños. El “ideal descentralista” cipalidades 18 . está lejos de ser un mecanismo para mul- Para estos fines es fundamental contar tiplicar sin límites la constelación de pe- con un instrumento orientador y de lar- queños gobiernos locales, aunque estos go plazo para el conjunto de iniciativas cuenten con muy escaso poder y ninguna y procesos a emprender en torno a la for- capacidad de contrarrestar el peso enorme mación de regiones. Dicho instrumento es 17 Tras la aprobación de esta Ley se formaron en el país seis Juntas de Coordinación Interregional: (i) Nor Oriente con Tumbes, Piura, Lambayeque, Cajamarca, Amazonas y San Martín; (ii) Macro Sur con Arequipa, Moquegua, Tacna, Puno y Madre de Dios; (iii) Amazónica con Loreto y San Martín; (iv) Apurímac-Cusco; (v) Ayacucho-Huancavelica-Ica; y (vi) Norcentro Oriente con Ancash, Lima provincias, Huánuco, Pasco y Junín. 18 Al respecto, debe tenerse presente la necesidad de potenciar los espacios y experiencias emprendidas por las municipalidades en torno a mancomunidades y corredores económicos. Una tarea pendiente es la institucionalización de las mancomunidades mediante la ley respectiva, en armonía con el proceso de reforma de la demarcación. 129
  • 13. Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2006 un Plan Nacional de Desarrollo Territorial con fuerza en el período del referéndum, que anticipe los escenarios y condiciones en que las municipalidades y sus autorida- de articulación y competitividad de los des se mantuvieron al margen de la convo- territorios económicos del país y sus vín- catoria, y grandes porciones de población culos con la economía internacional y los interpretaron que el proceso de formación mercados externos. Dicho Plan deberá asi- de regiones era distinto y hasta contrario mismo explorar en forma prospectiva las a la descentralización. La articulación re- tendencias principales de uso de nuestros gional-local puede y debe resolverse con recursos naturales y los procesos tecno- un enfoque territorial que ubique los espa- lógicos correspondientes, determinar las cios e instituciones con mayor capacidad complementariedades entre territorios, así para operar como puentes o bisagras de como las necesidades de ordenamiento e esa conexión. Ese papel conector puede ser infraestructura. eficientemente asumido por las provincias, Por la heterogeneidad cuya dimensión territorial y desarrollo ins- de situaciones titucional - municipalidades provinciales - Una visión alternativa de la permite desplegar procesos, que sin dejar existentes en demarcación política de ser locales, tienen una proyección cer- los distintos cana a los departamentos. departamentos y Se debe recuperar la visión de largo plazo Por la heterogeneidad de situaciones provincias es de y la estrategia gradualista con la que se ini- existentes en los distintos departamentos y prever que el proceso ció el proceso de descentralización y que provincias es de prever que el proceso de suscitó un importante nivel de consenso regionalización requerirá de ritmos y ve- de regionalización entre todas las fuerzas políticas y sociales locidades diferentes 19 . No hay razón, por requerirá de ritmos involucradas. Frente a la regionalización, lo tanto, para establecer una fecha única y velocidades el gradualismo supone postular que la for- para realizar las consultas a nivel nacional diferentes. No hay mación de regiones constituye un punto de y se debiera relativizar provisionalmente la razón, por lo tanto, llegada que puede alcanzarse tras un proce- condición de “ser región” para tener acceso so prolongado y complejo de afirmación de a determinadas transferencias. En este pun- para establecer una los vínculos económicos y territoriales en- to resulta necesario flexibilizar y modificar fecha única para tre los actuales departamentos. Se requiere la legislación, dejando abiertas las posibili- realizar las consultas aprovechar el impulso a la construcción de dades que los departamentos y provincias a nivel nacional. grandes espacios o territorios económicos que crean haber madurado lo suficiente sus que habrá de provenir de la globalización procesos de convergencia y gestión conjun- y de los obligados vínculos del país y de ta, soliciten específicamente la realización sus departamentos con los países vecinos de una consulta para sancionar formalmen- y con los procesos más amplios de integra- te su integración en una sola región. ción económica y comercial con el resto del Un punto central para la nueva estrate- mundo. Ello obliga a replantear el proceso gia es resolver el tema de la demarcación de regionalización en horizontes más lar- actual, y su improcedencia como instru- gos. La Ley de Incentivos, dictada para la mento para el desarrollo nacional y regio- integración, ha tenido más bien resultados nal. La arbitrariedad del proceso de crea- controvertidos. ción de divisiones políticas, especialmente Un aspecto de un enorme valor estra- de provincias y distritos, pero también de tégico para una regionalización exitosa departamentos, crea un problema tan o es la articulación y convergencia entre la más importante que el de la creación de re- dinámica intermedia o departamental y la giones, puesto que atenta la base misma de dinámica propiamente local a nivel de las la administración del proceso, sosteniendo provincias. La desconexión existente has- la actual fragmentación al interior de las ta el momento, tuvo ocasión de expresarse futuras regiones. 19 Un aspecto que debiera merecer un análisis objetivo y detenido se refiere al tema de las identidades y lealtades que suscitan las demarcaciones. Así, sin dejar de reconocer que en algunos departamentos las identidades ciertamente son fuertes y se han expresado en múltiples ocasiones, lo cierto es que al lado de ese fenómeno existen en el país otras identidades referidas a los ámbitos provinciales, e incluso más locales, que en muchos casos se revelan más intensas que las departamentales, y que deben considerarse en las reformas administrativas. 130
  • 14. CAPÍTULO 4: La reforma del Estado y la nueva descentralización Cuadro 4.1 perú 2005. división político administrativa. División político - administrativa Centros Comuni- Comuni- Comuni- Comuni- Fecha de poblados Municipios dades dades dades Provin- dades creación Distritos (2) de centros campe- campe indígenas Departamento Capital cias indígenas (1) (1) poblados sinas sinas recono- (1) tituladas (2) recono- con título cidas (3) Urbano Rural cidas (3) (3) (3) PERÚ Lima - 195 1 832 3 108 80 402 2 022 5 998 4885 1 265 1 175 Amazonas Chachapoyas 21 nov 1832 7 83 124 2 595 69 52 52 168 168 Ancash Huaraz 12 feb 1821 20 166 245 6 399 158 347 315 - - Apurímac Abancay 28 abr 1873 7 80 127 3 424 95 467 410 - - Arequipa Arequipa 26 abr 1822 8 109 195 4 260 19 103 77 - - Ayacucho Ayacucho 26 abr 1822 11 111 205 6 368 113 646 446 1 Cajamarca Cajamarca 11 feb 1855 13 127 160 5 647 238 105 82 2 2 Callao Callao 20 ago 1836 1 6 6 - - - - - - Cusco Cusco 26 abr 1822 13 108 165 8 142 112 928 807 51 49 Huancavelica Huancavelica 26 abr 1822 7 94 119 5 758 182 573 508 - - Huánuco Huánuco 24 ene 1869 11 76 109 5 457 215 269 148 9 8 Ica Ica 30 ene 1866 5 43 84 1 083 5 10 4 - - Junín Huancayo 12 feb 1821 9 123 187 3 543 97 389 364 156 151 La Libertad Trujillo 12 feb 1821 12 83 164 3 114 86 119 103 - - Lambayeque Chiclayo 01 dic 1874 3 38 71 1 290 25 26 17 - - Lima Lima 04 ago 1821 10 171 321 3 644 57 289 204 - - Loreto Iquitos 07 feb 1866 7 51 86 2 218 8 92 41 488 430 Madre de Dios Pto. Maldonado 26 dic 1912 3 11 15 280 8 - - 24 20 Moquegua Moquegua 02 ene 1857 3 20 44 1 128 19 75 72 - - Pasco Cerro de Pasco 27 nov 1944 3 28 66 2 484 60 72 65 113 98 Piura Piura 30 mar 1861 8 64 223 2 377 43 136 125 - - Puno Puno 26 abr 1822 13 109 141 7 318 264 1 253 1 001 - - San Martín Moyobamba 04 set 1906 10 77 157 2 260 99 1 1 27 27 Tacna Tacna 25 jun 1875 4 27 42 604 21 46 43 - - Tumbes Tumbes 25 nov 1942 3 13 25 157 6 - - - - Ucayali Pucallpa 18 jun 1980 4 14 27 852 23 - - 226 222 fuentes: (1) Anuario Estadístico Perú en Números 2005. Instituto Cuánto S.A. (2) Dirección Nacional de Censos. INEI (3) Proyecto Especial Titulación de Tierras y Catastro Rural - PETT. Ministerio de Agricultura. Diciembre 2004 elaboración: PNUD/Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano. Perú 131
  • 15. Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2006 Esto lleva a contemplar la posibilidad servicios de carácter regional. No ejecutan de resolver con prioridad el tema de las proyectos locales. demarcaciones menores – mientras se fa- A los Gobiernos Locales les correspon- cilita el funcionamiento provisional de los de generar políticas y normas locales en el departamentos como “regiones” para fines marco nacional y regional; ejecutar proyec- de la transferencia de recursos y funciones tos y servicios de carácter local; gestionar – dándoles racionalidad mediante un pro- infraestructuras económicas y sociales; así ceso de transición que demuestre la conve- como promover el desarrollo rural en es- niencia de esta revisión. Dichas unidades cala local. menores deberían integrarse en búsqueda Sobre la base de esta distribución prima- de una mayor armonía entre las dimensio- ria, la normativa de la descentralización pre- nes de la población en las unidades demar- cisa las competencias y funciones de carácter catorias, las responsabilidades y derechos transversal y sectorial que corresponden a Diversas posiciones políticos, la acumulación de activos pro- cada nivel de gobierno, de modo exclusivo críticas coinciden ductivos y disposición de redes comercia- o compartido. Dentro de ese marco opera el les, y la efectiva participación y democra- principio de progresividad del traslado de en que, luego de un tización política. competencias desde el gobierno nacional a inicio auspicioso en La opción de resolver los retos de la de- los gobiernos regionales y locales, cuando el año 2003, en que marcación “desde abajo” – que no es nece- éstos hayan acumulado un nivel básico de se dispuso el inicio sariamente opuesta a la demarcación regio- capacidad de gestión. de las transferencias nal – no solamente es válida, sino también En aplicación del principio de graduali- esencial. Se halla más cerca de los compro- dad se distinguen tres momentos en el proce- de proyectos misos y las aspiraciones de la población, y so de descentralización y de transferencias: regionales y locales y debería entenderse como una acción nece- Primer momento. La asignación de com- programas de lucha saria para llevar la gesta de la ciudadanía y petencias entre niveles de gobierno, me- contra la pobreza, la regionalización a espacios más cercanos diante un acto legislativo. Así, la Ley de las transferencias a los actores del descentralismo. Esto es lo Bases de la Descentralización y la Ley Or- que convierte a esta opción como una pro- gánica de Gobiernos Regionales ha fijado se han tornado puesta del Informe considerada como de las competencias exclusivas del gobierno lentas y cargadas urgencia para el corto plazo. nacional, las exclusivas de los gobiernos de procedimientos regionales y locales; y las competencias burocráticos. compartidas entre estos niveles. Un significativo cUello de Segundo momento. La transferencia pro- botella. la transferencia de piamente dicha de funciones desde el go- competencias y fUnciones bierno nacional hacia los gobiernos subna- cionales. Este es un proceso complejo de Para abordar el proceso de transferencias, con- carácter político y técnico en el que las mo- viene pasar revista a los criterios generales dalidades, requisitos y plazos se establecen útiles para un marco de distribución de com- en los planes sectoriales de transferencia petencias entre los tres niveles de gobierno. y se definen instrumentos tales como los Al Gobierno Nacional le corresponde fi- convenios de gestión a suscribirse entre el jar políticas y estrategias nacionales para el gobierno nacional y los gobiernos regiona- desarrollo, formulación y ejecución de pro- les y locales. gramas y provisión de servicios de alcance Tercer momento. El ejercicio de las com- nacional. En perspectiva de mediano plazo petencias y funciones en las distintas mate- debe ser diseñador de políticas, normativo, rias sectoriales por parte de los gobiernos regulador y promotor, más que ejecutor. regionales y locales. A los Gobiernos Regionales les corres- Usualmente los análisis se centran en ponde determinar estrategias de ordena- el segundo momento, por la complejidad miento territorial de sus ámbitos, adecua- y las tensiones que envuelve entre los ni- ción al ámbito regional de las políticas y veles de gobierno. No obstante, el éxito estrategias nacionales, promoción del de- y sostenibilidad de la descentralización sarrollo rural regional. Deben ser norma- como proceso de largo plazo tiene que ver tivos y diseñadores de políticas regiona- más bien con el tercer momento, en el que les en el marco de las políticas y normas los gobiernos regionales y locales ejercen nacionales y ejecutores de los proyectos y las competencias y funciones adquiridas. 132
  • 16. CAPÍTULO 4: La reforma del Estado y la nueva descentralización Figura 4.1 133
  • 17. Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2006 Recuadro 4.2 los señalamientos del consejo nacional de descentralización “ En cuanto a los gobiernos regionales: De un universo total de 185 funciones transferibles hacia éstos, hasta el año 2005 se han entrega- do 91, y en el 2006 se espera alcanzar a 122, es decir el 66% de las funciones consideradas en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. En cuanto a los gobiernos locales: Para un universo de 194 provincias donde operan los programas de asistencia alimentaria del PRONAA, 67 se declararon aptas el año 2003, 58 provincias adicionales el año 2004 y otras 68 provincias se consideraron aptas para la transferencia el año 2005, con lo cual prácticamente se cubre el 100%, quedando pendiente solamente la provincia de Lima. Para un universo de 1,580 distritos donde se ejecutan proyectos de FONCODES, 241 distritos se consideraron aptos el año 2003, 165 distritos adicionales el 2004, y el año 2005 se produjo un salto con 700 distritos adicionales declarados aptos. Se totalizan así unos 1,106 distritos, esto es un 70% del universo total. En cuanto al conjunto de gobiernos subnacionales (regionales y locales): Del total del Presupuesto General de la República, los gobiernos regionales y locales han saltado de un 4.3% de participación en el año 2003 hasta un 25.4 % en el año 2006, lo cual supone percibir en este año unos 13 mil millones de nuevos soles.” fuente: Comunicado público del 19 de mayo de 2006 Es en esta etapa cuando son sometidos por de análisis y tomas de posición de todos la ciudadanía a la exigente prueba respec- los actores involucrados. Desde la óptica to de la cobertura, calidad y costos de los gubernamental se recurre a determinados servicios que brindan. El ejercicio de las indicadores cuantitativos para mostrar funciones es también el campo en el que que, desde el año 2003 hasta la fecha, exis- debiera promoverse la más estrecha com- ten avances en ese sentido. plementación entre el gobierno nacional Este reconocimiento no debiera impedir y los gobiernos regionales y locales para un análisis más desagregado y cualitati- una gestión estatal democrática, eficiente vo para formarse un juicio certero acerca y transparente. La clave para un ejercicio del estado real del proceso de transferen- eficiente de competencias y funciones es cia, como eje de la descentralización. Así, ciertamente la adquisición previa de capa- diversas posiciones críticas coinciden en cidades básicas de gestión. que, luego de un inicio auspicioso en el año 2003, en que se dispuso el inicio de las transferencias de proyectos regionales y contratiempos de las transferencias locales y de los programas de lucha contra y sus vinculaciones con el diseño la pobreza, las transferencias se han tor- descentralista nado lentas y cargadas de procedimientos burocráticos 20 . Siendo la transferencia de competencias, La percepción diversa que suscita el funciones, programas y proyectos, (“se- proceso entre los distintos actores indica gundo momento”) el proceso más visible que la transferencia ha pasado a ser uno de la descentralización, este ha sido objeto de los espacios de mayor tensión y con- 20 Incluso en las transferencias presentadas como avances al 100%, como es el caso del PRONAA, las municipalidades provinciales señalan que esta institución solamente ha comprometido en la transferencia un 25% de su presupuesto, postergándose el traslado de los más importantes programas nutricionales. En referencia al PRONAA, los gobiernos locales distritales se quejan de un proceso regimentado desde el nivel central por el MIMDES, el mismo que los ha reducido a simples “mesas de partes” de un modelo cuyas operaciones se encuentran decididas al margen de las municipalidades. 134
  • 18. CAPÍTULO 4: La reforma del Estado y la nueva descentralización flictos, reales y potenciales, de la descen- de país y de sus regiones. Tampoco propo- tralización; habida cuenta que representa ne metas a alcanzar por el gobierno nacio- el procedimiento concreto de distribución nal, y los gobiernos regionales y locales; es del poder entre niveles de gobierno y terri- decir, no cuenta con una visión de desarro- torios en el país. llo que oriente la reforma del Estado. Al Este planteo obliga a algunos señala- desconectarse de estas visiones, la trans- mientos concretos – desde luego alimenta- ferencia pierde su carácter instrumental dos por la amplia literatura generada por como medio para reordenar el sector pú- los observadores y actores comprometidos blico, el poder territorial y las relaciones en el proceso – en el sentido de específi- del Estado con la sociedad. Más aún, la cos, pero formulados con el propósito de descentralización misma no aparece como hacer notar que no son incidentales, sino factor de desarrollo. que tienen deudas importantes con la pro- En estas condiciones, las instituciones y pia concepción y diseño de la actual des- personas que vienen llamando a profundi- La transferencia centralización. zar o relanzar la descentralización, aducen sin normatividad Relaciones asimétricas y ventajas del go- con razón que sus propósitos no se confi- bierno nacional. El acuerdo político expresa- nan a relanzar y acelerar la transferencia, permanentemente do en la Ley de Bases de Descentralización o incrementar simplemente la cantidad de ajustada y evaluación (LBD) le otorga al Poder Ejecutivo la capa- lo que se transfiere. “Profundizar”, en este ex post abriga cidad de iniciativa y de voluntad para de- caso debe entenderse como desplegar una riesgos importantes finir la modalidad y los ritmos del proceso visión integral de desarrollo y de reforma de ineficiencia y de transferencia. Definidas por la LBD las del Estado capaz de articular y dar sentido deslegitimación de la compentencias exclusivas de cada nivel de estratégico al proceso, cuidando la calidad gobierno y las competencias compartidas, de los servicios transferidos a los que ac- descentralización. esa es la esencia del modelo de transferen- ceden los ciudadanos. La preferencia por cia: el manejo del proceso desde el lado la calidad de la descentralización es la que de la “oferta” por parte del Poder Ejecu- hará sostenible y eficiente el ejercicio de las tivo nacional, a través de los sectores que funciones transferidas, y aseguraría que el “ofrecen” las funciones a transferir y bajo proceso de descentralización adquiera con- la coordinación del CND. A este diseño bá- dición de irreversible. sico se ha intentado añadirle en el cami- Presiones opuestas y tensión en el modelo. no un elemento de “demanda” consistente Por la pérdida de visión y de horizonte de en que los gobiernos regionales y locales largo plazo se hace patente la presión de los solicitan las funciones correspondientes a gobiernos regionales y locales, y de distin- las competencias que la LBD les reconoce. tos sectores sociales por ampliar y acelerar Ello se ha plasmado en la presentación de el proceso, mientras el gobierno nacional y propuestas tanto por el lado de regiones y sus sectores, salvo excepciones, apuntan a localidades como por el lado de los minis- lo contrario. Por ejemplo, la operación del terios centrales. modelo por el lado de la oferta muestra a Con esa información, el CND elabo- los sectores del gobierno nacional con vi- ró el Plan Quinquenal de Transferencias sibles resistencias y seleccionando las fun- 2005-2009. Este intento de poner en mar- ciones a transferir, sin visión de conjunto ni cha un modelo mixto de “oferta-demanda” coordinación con los demás sectores. Los en la práctica no ha funcionado, pues en gobiernos regionales y locales, por su parte, el “mercado” de funciones a transferir, son definen su demanda de funciones frecuen- visibles las relaciones asimétricas entre el temente al margen de una estrategia de de- ofertante gobierno nacional y los “deman- sarrollo, ni se apoyan en una apreciación dantes” gobiernos regionales y locales. De objetiva de sus capacidades de gestión. modo que el gobierno nacional ha conclui- Concepción fragmentada de las políticas y do imponiendo las reglas, los contenidos y programas. Otra característica de la trans- los plazos. Hace pesar unilateralmente su ferencia y que se relaciona con la falta de poder, disponibilidad de recursos y capa- visión de desarrollo, es la reducida impor- cidad de decisión e iniciativa. tancia que el proceso le otorga a las capaci- Ausencia de una visión de desarrollo y de dades de diseño y formulación de políticas objetivos de reforma del Estado. La transfe- sectoriales y territoriales. Según el modelo rencia se plantea sin una imagen objetivo en curso, las competencias se desagregan 135
  • 19. Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2006 en funciones y estas se considera que pue- instancias de dirección y técnico-normati- den ser transferidas por separado (una por vas del gobierno nacional y los gobiernos una) a los gobiernos regionales y locales. regionales y locales, con fines de mantener Hay entonces una pérdida del concepto de la producción de normas, así como el se- integralidad de las políticas sectoriales y guimiento y la evaluación de las funciones transversales y de las condiciones de su transferidas en términos de cobertura, ca- aplicación. Este problema del fracciona- lidad y costos de los servicios. La transfe- miento de las políticas en funciones prác- rencia sin normatividad permanentemente ticamente independientes conduce a algu- ajustada y evaluación ex post abriga riesgos nos absurdos que se han hecho patentes importantes de ineficiencia y deslegitima- durante la transferencia 21 . ción de la descentralización. Aquí también De modo semejante, en el caso del desa- es importante haber realizado en forma rrollo social se produce la separación entre articulada la reforma del Poder Ejecutivo Son visibles los el manejo de las políticas sociales y de los para poner a punto los esquemas según los problemas en el programas de lucha contra la pobreza. Se cuales, la alta dirección de los sectores del promueve así una concepción y una prácti- gobierno nacional se especializa y concen- manejo de los ca puramente proyectista, sin el soporte y tra en las funciones de producción de po- enfoques territoriales de una formulación de políticas. Además, líticas, normatividad y control, al tiempo del desarrollo, y al no haberse realizado, por parte del go- que otras instancias (OPDs), unidades eje- la conexión de bierno nacional, una consolidación y de- cutoras, programas y proyectos especiales estos enfoques con puración previa de los programas sociales se dedican en exclusividad a las funciones (mediante ley de transferencias programá- de ejecución. Este mismo esquema de divi- la programación ticas) se ha visto prolongarse la existencia sión de competencias puede proyectarse a de proyectos de de un gran número de programas alimenta- las relaciones intergubernamentales gene- inversión... los rios y asistenciales que se superponen. La radas por la transferencia. programas de corrección ideal en forma previa de las du- Falta de sincronía con otros instrumen- inversión resultan plicaciones, superposiciones y dispersión, tos técnicos y burocratización. La Ley del habría significado un proceso de transfe- Sistema de Acreditación y su reglamento se siendo listados rencia más ordenado, orgánico y eficiente. han aprobado con visible retraso (fines del inorgánicos de En estas condiciones, el modelo tal cual 2004). Se hace notar adicionalmente, que proyectos sin está diseñado plantea que cada uno de es- la aplicación de las normas del sistema de consistencia interna tos programas se transfiera por separado, acreditación a una transferencia sin visión y sin posibilidades debiendo para cada uno de ellos, aplicar los de desarrollo, tienden a convertir al proce- gobiernos locales todo el ciclo del procedi- so, tal como ha estado ocurriendo, en una de responder miento de acreditación, además de adecuar- rutina complicada, plena de normas y exi- efectivamente a se a modelos de gestión de los programas gencias burocráticas. Ello origina que el pro- las necesidades sociales generalmente no compatibles con la ceso sea dominado por criterios puramente expresadas a nivel de realidad local. La reproducción a nivel local cuantitativos (número de funciones que se diagnóstico. de esquemas de gestión construidos para el transfieren, número de provincias o distri- nivel nacional, genera ineficiencias y dese- tos que se acreditan etc.) y de sujeción a los conomías de escala. Debe entonces evitar- procedimientos, dejándose de lado el tema se esa fragmentación y transferir paquetes de la calidad de los servicios transferidos y completos de funciones y programas, para el examen de los resultados de la gestión. aprovechar las ventajas de la integralidad y Débil atención a la Capacitación y Asisten- de las externalidades existentes. cia Técnica. El Plan Nacional de Capacitación Inexistencia de mecanismos de evaluación y Asistencia Técnica del CND, no ha sido del proceso. La pérdida de visión ha signi- aplicado sistemáticamente y con claros obje- ficado también que la transferencia no pre- tivos y contenidos en los gobiernos regiona- vea la necesidad de establecer mecanismos les. En su lugar se han realizado solamente y espacios para la articulación entre las eventos de capacitación fragmentarios a car- 21 Por ejemplo, en algunos gobiernos regionales, en materia agraria se ha transferido la primera función de carácter amplio relativa a “formular y ejecutar políticas de desarrollo agrario”; sin embargo, no se ha transferido aún la función específica como “promover el desarrollo de camélidos sudamericanos, etc”. Es decir, el gobierno regional es competente para la función general, pero no para la específica. 136
  • 20. CAPÍTULO 4: La reforma del Estado y la nueva descentralización go de los sectores, sin alcanzar a satisfacer tos cumpliendo las exigencias del Sistema las necesidades y expectativas de autorida- Nacional de Inversión Pública (SNIP). Se des y técnicos de los gobiernos regionales y señala que aproximadamente dos tercios locales. La inaplicación de este Plan (no obs- de los proyectos declarados viables por los tante su carácter obligatorio según la LBD), gobiernos regionales o locales no pasarían ha acentuado la asimetría y desventaja de la evaluación si se realiza con los criterios los gobiernos descentralizados al carecer, en o estándares del MEF. muchos casos, de respaldo técnico para es- Respecto de los enfoques territoriales y tructurar en forma consistente la demanda su aplicación a la práctica de elaboración de regional y local de competencias. Este es un planes concertados de desarrollo, resultaría tema central, que se desarrolla algo más am- beneficioso reforzar las áreas de planifica- pliamente a continuación. ción de los gobiernos regionales y locales en las metodologías existentes acerca de la identificación y estimación cuantitativa de Las experiencias de la formación de capacidades las potencialidades asociadas a un territo- asociatividad por el regionales y locales rio, los métodos y técnicas de ordenamien- to territorial y la aplicación de los métodos lado de gobiernos La experiencia acumulada en los últimos georeferenciados y cartografía digital. regionales y de cuatro años de funcionamiento de los go- Lo anterior reviste importancia si se tra- municipalidades, biernos regionales y locales, muestra la ta de mejorar y potenciar los procesos de generan condiciones existencia de áreas críticas a resolver en tér- presupuesto participativo (PP) aplicados a favorables a la minos de capacidades regionales y locales. todos los departamentos, provincias y dis- adquisición de En primer término, son visibles los pro- tritos del país. Las dificultades principales blemas en el manejo de los enfoques territo- que señalan distintas evaluaciones sobre capacidades de riales del desarrollo, y la conexión de estos los PP se refieren a la carencia o escasez de gestión. enfoques con la programación de proyectos información socioeconómica y territorial de inversión. La experiencia de los planes ordenada, actualizada y sistemática. de desarrollo concertado de escala depar- En cuanto a información estadística tamental, provincial y distrital, muestra para fines de planeamiento territorial, su que hay dificultades para realizar diag- actualización permanente con cobertura nósticos e identificación de potencialida- y calidad requeridas, recae en el gobier- des con criterios de articulación territorial. no nacional y en el INEI, que hace posible Luego hay deficiencias mayores aún para identificar las áreas donde los propios go- vincular estos diagnósticos y relevamien- biernos regionales y locales pueden tomar to de potencialidades con la identificación a su cargo parte de estas tareas, mediante de necesidades de inversión. De modo que, cuestionarios o fichas simplificadas sobre los programas de inversión resultan sien- diversas temáticas 22 . do listados inorgánicos de proyectos sin consistencia interna y sin posibilidades de responder efectivamente a las necesidades generación de capacidades en gestión expresadas a nivel de diagnóstico. de proyectos de inversión En segundo término, persisten serias li- mitaciones en la identificación, formulación El objetivo básico es cubrir en el plazo más y evaluación de proyectos de inversión. La corto las carencias técnicas actuales para percepción compartida por muchos actores responder a los requisitos del SNIP 23 . La e instituciones es que la mayoría de gobier- aplicación de esta Ley, debería ser ocasión nos regionales y locales no cuentan con la para una acción conjunta de generación de capacidad técnica suficiente en los órganos capacidades, utilizando inclusive los pro- encargados del tema (Oficinas de Proyectos pios recursos del canon. La respuesta a la de Inversión - OPIs) para formular proyec- desconfianza y resistencias expresadas a la 22 La Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano del PNUD-Perú ha preparado un conjunto de instrumentos para la captación de información para la gestión local (SIDEL). 23 Ley 28802, de modificación del SNIP. 137
  • 21. Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2006 descentralización del SNIP, debiera consis- ban proyectos (se declaran viables) por tir en una iniciativa enérgica y eficaz de un monto no consistente con las dispo- acciones de capacitación y reforzamiento nibilidades del presupuesto, lo que ori- de las OPIs regionales y locales. Las OPIs gina que el promedio asignado a cada deben contar con parámetros técnicos ade- proyecto se reduce y se alarga demasia- cuados para ejercer su competencia, en vis- do el plazo de su ejecución. Ello afecta ta que tienen la grave responsabilidad de la rentabilidad, eleva el costo fiscal y evitar en sus ámbitos la ejecución de obras reduce la calidad de los proyectos. Este de poco impacto o de rentabilidad nula, la problema tiene relación con la perma- presencia de proyectos que se duplican con nente presión política sobre las autori- los que ejecuta el gobierno nacional, o pro- dades para la inclusión de nuevos pro- yectos que quedan inconclusos. yectos. Sin embargo, es previsible que mientras - En algunos casos y en función de nece- Otra fuente de se concreta la adquisición de capacidades sidades políticas se combinan períodos experiencias se produzca un “bache” en el proceso de de lenta ejecución a los que siguen otros selección y control de calidad de los pro- en los que la presión de gastar hace ace- generadoras de yectos. Frente a ello, es posible pensar lerar la ejecución, afectándose la cali- capacidades son también en otras modalidades de apoyo, dad de las inversiones. los presupuestos mientras se resuelven los agudos proble- - Otra carencia se refiere a la provisión participativos, mas de reducidas capacidades de gestión y de recursos para el mantenimiento de la respecto de los de gasto. Esas soluciones pueden consis- infraestructura existente. En balance se tir en (i) procesar concursos de proyectos, conoce que una porción importante del cuales se han (ii) que los gobiernos regionales y locales déficit de ésta, obedece a la ausencia de venido promoviendo deleguen o encarguen provisionalmente a mantenimiento. recientemente organismos de nivel nacional la ejecución - No se están realizando evaluaciones ex eventos dirigidos de sus proyectos; y (iii) obtener el apoyo post por los largos periodos de ejecu- a mostrar casos de las empresas privadas en la generación ción de los proyectos. de capacidades. exitosos a nivel municipal, para su mecanismos institucionales para la difusión y réplica. problemas del sistema a tomar en generación de capacidades cuenta En sí mismas, las experiencias de asociati- No puede perderse de vista, que existen vidad por el lado de gobiernos regionales múltiples problemas en la propia opera- y de municipalidades, generan condiciones ción del SNIP y que deben ser considera- favorables a la adquisición de capacidades dos al momento de diseñar los programas de gestión. Ello es así, porque las propues- de generación de capacidades de inversión tas de formación de espacios mayores ge- en los gobiernos regionales y locales. Los neralmente vienen acompañadas de meca- problemas evidenciados en la gestión de nismos de gestión conjunta de proyectos, proyectos de inversión son: de manejo de montos mayores de recursos - El gobierno nacional no cuenta con un o de procedimientos de articulación de mecanismo claro de priorización inter e presupuestos. Los casos de asociatividad a intra sectorial. No existe el organismo o explorar y fomentar son: (i) las mancomu- instancia político-técnica que proponga nidades municipales, cuya consolidación prioridades para asignar recursos de in- requiere de la aprobación de la ley corres- versión entre sectores, entre regiones o pondiente; (ii) la constitución de autorida- entre niveles de gobierno 24 . des autónomas de cuencas, favorecida por - Por no existir un sistema efectivo de es- la emisión de la norma que crea el Progra- tablecimiento de prioridades se aprue- ma PROCUENCA (DS Nº 060-2004-PCM) 24 La Dirección General de Programación Multianual del Sector Público DGPMSP del MEF (Ex-ODI), solamente hace una evaluación técnica individual de cada proyecto, que concluye en su declaración de viabilidad pero no prioriza entre los diversos proyectos que declara viables. 138
  • 22. CAPÍTULO 4: La reforma del Estado y la nueva descentralización con el objetivo de coordinar y concertar emprendimientos del sector privado. En el programas y proyectos para superar la po- Perú este tipo de incentivos y las condicio- breza en las cuencas identificadas, articu- nes de rendición de cuentas, recién empie- lando la oferta pública y privada; y (iii) a zan a difundirse con la descentralización y nivel de los gobiernos regionales se tiene han empezado a ponerse en práctica sobre a las Juntas de Coordinación Interregional todo en el nivel local. normadas por La Ley de Incentivos para la Se han creado también, mecan ismos de Formación de Regiones que, incluso, esta- incent ivos a n ivel global, como por ejemplo blece incentivos para su funcionamiento; el Fondo Interg ubernamental para el De- (iv) si bien hasta el momento no ha tenido sarrollo (FIDE) para proyectos de carácter una aplicación efectiva, es esencial el fun- interg ubernamental. En el campo de las cionamiento exitoso del Plan Nacional de polít icas sectoriales agrarias, existen los Capacitación y Asistencia Técnica; se trata proyectos como el de In novación y Compe- de hacer de este Plan un instrumento fun- t it ividad para el Agro (INCAGRO) y el de Queda planteada la damental para la formación de capacidades Manejo de Recursos Nat urales Sierra Sur interrogante de qué institucionales a nivel regional y local. No (MARENASS) que fomentan la in novación solamente para la aplicación del SNIP en el también con mecan ismos concursables 26 . pueden hacer los caso de inversiones; sino también para el Otros casos importantes de art iculación propios gobiernos aprovechamiento del Sistema Integrado de intersectorial e interg ubernamental son regionales y locales Administración Financiera(SIAF) en el con- los programas de inversión concurrente por expandir sus trol y regulación financiera, así como en la en territorios; que se impulsan por los capacidades y focalización de los programas sociales. min isterios de Transportes, Energía y Mi- dejar de depender Otra fuente de experiencias generado- nas, Agricult ura, Vivienda y el Fondo de ras de capacidades son los presupuestos Cooperación para el Desarrollo Social absolutamente de la participativos, respecto de los cuales se (FONCODES) para la formulación de pro- iniciativa del nivel han venido promoviendo recientemente yectos de in fraestruct ura económica en central. eventos dirigidos a mostrar casos exitosos conven ios con las mun icipalidades pro- a nivel municipal, para su difusión y répli- vinciales. ca. En la misma línea se ubica la promoción Un área clave de coordinación intergu- e identificación de instituciones públicas bernamental es la gestión conjunta de pro- con buenas prácticas gubernamentales que yectos de inversión pública. Para determi- tiene a su cargo una ONG del medio, la nado tamaño, carácter y prioridad de los misma que otorga premios y distinciones y proyectos, pueden establecerse relaciones difunde las experiencias 25 . entre el gobierno nacional y los gobiernos Las experiencias que generan economías regionales para coordinar y aprobar los de coordinación, promueven condiciones proyectos con criterio de desarrollo terri- de aprendizaje y formación de nuevas ca- torial. pacidades. Siendo la descentralización un Finalmente y sin evadir la responsa- espacio de coordinación, sinergias y de bilidad del gobierno nacional en la for- complementación público-privada, se tie- mación de capacidades, queda planteada ne allí otra fuente de capacidades a utili- la interrogante de qué pueden hacer los zar por los gobiernos regionales y locales. propios gobiernos regionales y locales por En esta línea, las acciones de coordinación expandir sus capacidades y dejar de de- intergubernamental tienen un alto poten- pender absolutamente de la iniciativa del cial de creación de capacidades y apoyo a nivel central. 25 Hay toda una corriente entre especialistas y centros de promoción de rescatar, sistematizar y presentar las experiencias exitosas de grupos humanos e instituciones –que aún en condiciones adversas- han tenido la capacidad de salir adelante en sus propósitos. El INDH 2006 se suma a esta corriente pues reconoce que ella fortalece un nuevo estilo de disfrutar con el triunfo ajeno y replicar las buenas prácticas (cultura del éxito) frente a la consuetudinaria costumbre de rescatar sólo las carencias (cultura de la pobreza), por ello se listan un conjunto de casos en el anexo II de este Informe. 26 Este sistema de incentivos llamados endógenos, ha tenido una aplicación aleccionadora en el sudeste asiático, en donde se establecieron acuerdos entre el Estado y los conglomerados empresariales basados en mecanismos explícitamente condicionados al desempeño empresarial. Estas recompensas basadas en el rendimiento constituyen un criterio importante para el diseño de innovaciones institucionales. 139

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