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  • 1. DESCENTRALIZACIÓN EN AMÉRICA LATINA Y EQUIDAD SOCIAL Y TERRITORIAL
    • Los procesos
    • Evaluación
    • Recomendaciones
    Iván Finot Magíster en Gestión y Políticas Públicas, Universidad de Chile Santiago, 5 de noviembre, 2007
  • 2. Los procesos Contexto histórico
    • I. Antecedente : 60’s - 70’s: Planificación R e gional  Macro regiones  Descentr. Administrativa Territorial
    • Objetivos : 1) Desconcentrar la producción y la población
      • 2) Mayor eficiencia en la inversi ón pública
    • II. Desde los 80’s : Descentralización Política
    • A. 80’s - 90’s: Democratización : hacia circunscripciones antes con gobiernos electos: estados, municipios, excepto Chile
      • En algunos casos previa descentralización administrativa, y aun fiscal (caso Chile)
    • Objetivos : 3) Participación  Gobernabilidad democrática
      • 4) Equidad : territorial, social! (deuda social)
      • 5) Eficiencia fiscal
    • B. 2000 - ...: + Globalización : compiten territorios
    • Objetivo: 6) Autonomía para el desarrollo local
  • 3. Qué se descentralizó? A qué nivel?
    • ¿Qué se descentralizó?
    • – Principalmente:
      • Ampliación de competencias en infraestructura básica (vialidad, saneamiento…)
      • Provisión de educación y salud (novedad)
    • En Venezuela y Ecuador, sujeto a requerimiento
    • ¿Hacia qué nivel de gobierno autónomo?
      • Países federales: primero al nivel intermedio
      • Países unitarios: prioritariamente a los municipios
      • Brasil (desde 1988): a estados y municipios
        • Descentralización democrática vs. jerárquica
  • 4. Participación en el gasto autónomo * Fuente: Elaborado sobre datos del FMI, 1992-ultimo año disponible, excepto Brasil: 1991-1998, y México: 1991-2000
    • Municipios en países desarrollados: Dinamarca: 58%, EE.UU.: 24%
  • 5. Descentralización de decisiones sobre gasto CHI BOL PER ECU VEN BRA MÉX COL Personal Salud 2o. y 3r Nivel Salud Primaria Infraestr. Personal Educación Infraestr. Infraestr. Básica ARG Servicios:
  • 6. Descentralización de decisiones sobre gasto N N N (I) (I) I VEN N (M) I M I M I M I BRA N N I I I I MÉX I I Personal Salud 2o. y 3r Nivel Salud Primaria Infraestr. Personal I Educación Infraestr. I Infraestr. Básica ARG Servicios:
  • 7. Descentralización de decisiones sobre gasto N N N M N M I CHI Infr.: M! N M N M M I BOL N N N N N M I PER N N (I) (M) N N M I ECU N N N (I) (I) I VEN N (M) I M I M I M I BRA N N I I I I MÉX N M (I) M (I) M I COL I I Personal Salud 2o. y 3r Nivel Salud Primaria Infraestr. Personal I Educación Infraestr. I Infraestr. Básica ARG Servicios:
  • 8. Participación en la generación de ingresos * Elaborado sobre datos del FMI: 1992–último año disponible excepto Brasil: 1991-1998, y México: 1991-2000
  • 9. Evaluación ¿Autonomías o agentes?
    • Es conveniente definir claramente en qué casos los gobiernos locales se comportarán como autonomías y en qué otros como agentes del gobierno nacional
      • En los casos en que actúan como autonomías deben poder adoptar decisiones políticas sobre qué proveer, cuánto proveer, dónde proveer y con qué aportes ciudadanos proveer
      • En los casos en que actúan como agentes, sólo ejecutan decisiones del gobierno central
    • En los países de la región, salvo en algunos casos (subsidios en Chile, SISBEN en Colombia, bolsa familia en Brasil) esta diferenciación no está bien definida
  • 10. Gobierno central Gobierno local Desc. Política Decisiones políticas y administrativas Tipos de Descentralización Administración central Administración local Desc. Operativa Decisiones administrativas
  • 11. Descentralización política: Condiciones de eficiencia Principio fundamental
    • La descentralización de la provisión de un bien público es conveniente cuando :
    • Su demanda está geográficamente diferenciada por factores:
      • Naturales y/o
      • Culturales y/o
      • Económicos
        • Infraestructura básica
        • Actividades productivas
  • 12.
    • Los servicios transferidos tienen una demanda diferenciada sobre qué, cuánto y dónde proveer?
    Sí Dónde Servicios de educación y salud Sí Sí Servicios de infraestructura básica Cuánto Qué
  • 13.
    • Los servicios transferidos tienen una demanda diferenciada sobre qué, cuánto y dónde proveer?
    Sí Sí Dónde Sí Servicios de educación y salud Sí Sí Servicios de infraestructura básica Cuánto Qué
  • 14.
    • Los servicios transferidos tienen una demanda diferenciada sobre qué, cuánto y dónde proveer?
    Sí Sí Dónde No Sí Servicios de educación y salud Sí Sí Servicios de infraestructura básica Cuánto Qué
  • 15.
    • Los servicios transferidos tienen una demanda diferenciada sobre qué, cuánto y dónde proveer?
    Sí Sí Dónde Sociales Territoriales Tipos de Bienes Locales No Sí Servicios de educación y salud Sí Sí Servicios de infraestructura básica Cuánto Qué
  • 16. Ordenamiento territorial
    • Se logra la mayor la correspondencia posible entre diferenciación geográfica de la demanda de cada bien y una circunscripción político-administrativa (a partir de Oates)
      • Problema: no coincidencia de mapas de demanda con mapas político-administrativos
      • Principios de solución:
        • Máximo acercamiento al ciudadano
        • Agrupamiento de circunscripciones en función de las distintas demandas
  • 17. Ordenamiento territorial
    • Las administraciones de cada nivel son de capacidad similar
      • Problema: grandes disparidades entre administraciones del mismo nivel, sobre todo municipal
      • Principios de solución:
        • Instauración de gobiernos de nivel superior (Ej. Gobiernos regionales)
        • Asociaciones como organizaciones de derecho público (Ej. Brasil)
        • Fusión de municipios (Ej. Europa)
  • 18. Revelación de preferencias
    • Las decisiones sobre gasto se basan en decisiones sobre los respectivos aportes locales : comparación beneficio/costo (a partir de Musgrave)
      •  Autonomía para determinar alícuotas de impuestos
      • Problema: desigualdad de ingresos
      • Principio de solución: transferencias de libre disponibilidad proporcionales a cada esfuerzo fiscal, medido no en términos absolutos sino como proporción del respectivo ingreso de los aportantes
  • 19. Bases de los principales impuestos subnacionales
    • R.N: Sobre explotación de recursos naturales (Regalías), pero no son impuestos
    • Act: Sobre actividades económicas (Patentes municipales)
    Veh Inm Act VEN (Veh) Inm Act ECU Veh Inm Act PER ( R.N ) Gas Lic (R.N) Y.Per Veh Vts Veh Y.Br (R.N) 1 Veh Inm Intermed. Inm Act MÉX (R.N) Veh Inm Act COL Veh Inm Act Veh Inm Act Inm Act Act 2 Municipal CHI BOL BRA ARG Nivel
  • 20. Transferencias y eficiencia Sí Según uso? Condiciona-mientos Al aporte local? 4 3 Sí 1 2 No No
  • 21. Transferencias y eficiencia Sí Según uso? Condiciona-mientos Al aporte local? 4 Desc. Operativa > Política 3 Desc. Política del Gasto  Operativa Sí 1 Descentralización Política 2 Desc. Política del Gasto No No
  • 22. Transferencias en América Latina Vinculación con esfuerzo local Autonomía de gasto México (Ramo 28) Fondos de Cofinanciamiento + - Transferencias para fines específicos: México, Brasil, Argentina Argentina 2 1 3 4 + - Chile Colombia Chile Bolivia Brasil Perú, Ecuador Venezuela Regalías Brasil Colombia Transferencias sociales: (Chile), Colombia 2001 Bolivia
  • 23. Revelación de preferencias
    • Las preferencias ciudadanas están adecuadamente representadas
      • Problema: Inadecuados sistemas de representación
      • Principios de solución:
        • Sistema electoral territorial
        • Políticas de participación social
  • 24. Economías de escala
    • Las ganancias en eficiencia son superiores a las pérdidas de economías de escala (Ostrom et al., Oates)
      • Problema: división político-administrativa
      • Principio de solución: agrupación territorial hasta encontrar equilibrio entre beneficios y pérdidas
  • 25. Algunas conclusiones
    • Los procesos de descentralización no se han dado con un reordenamiento territorial político-administrativo: disparidades en capacidades locales
    • En los países unitarios se tendió a dar un tratamiento similar a bienes sociales y a bienes territoriales (pero diferenciación temprana en Chile con transferencias sociales)
    • Se diferencia poco entre funciones como autonomías y funciones como agentes  conflicto entre eficiencia (decisiones autónomas sobre la base de aportes locales) y equidad
    • Los sistemas de transferencias no inducen vinculación de decisiones sobre gasto con decisiones sobre ingreso (excepto en estados de México)  sólo posible en escasos municipios “ricos”
    • Escaso acercamiento al ciudadano. Cuando se llega al nivel local, excesiva disparidad (excepto en Chile)
    • En el nivel municipal las preferencias ciudadanas no están adecuadamente representadas
  • 26. Recomendaciones Principio fundamental
    • Diferenciar entre bienes sociales, territoriales y mixtos:
      • Bienes sociales: bienes de consumo individual o familiar, para los que el Estado garantiza a todos los habitantes cierto nivel mínimo de satisfacción
      • Bienes territoriales: bienes de consumo colectivo o individual, cuya cuantía de provisión depende de decisiones en el nivel local
      • Bienes mixtos: bienes de consumo individual o familiar cuya cuantía de provisión depende de decisiones en el nivel local, para los que se cuenta con subsidios nacionales . Ej. agua potable
    • Aplicar principio de igualdad jurídica del ciudadano :
      • Bienes sociales: igual satisfacción mínima garantizada por el Estado
      • Bienes territoriales: igual satisfacción a igual sacrificio
  • 27. Gasto en bienes sociales Brasil: Gasto en Bienes Sociales* por Pobre, Máximo y Mínimo por Estado, según Región (2002), en Reais Fuente: Cristina Aziz (2006) * Bienes sociales: educación escolar, atención a la salud, vivienda y asistencia social 3092 2975 3108 851 1695 Región Paraná: 2323 Santa Catarina: 4181 Sur Espírito Santo: 2036 Sao Paulo: 4115 Sudeste Mato Grosso: 2219 Distrito Federal: 4777 Centro-Oeste Maranhaô: 632 Sergipe: 1135 Nordeste Pará: 894 Acre: 2180 Norte Mínimo (Reais) Máximo (Reais) Regiones
  • 28. Gasto en bienes sociales Brasil: Gasto en Bienes Sociales* por Pobre, Máximo y Mínimo por Estado, según Región (2002), en Reais Fuente: Cristina Aziz (2006) * Bienes sociales: educación escolar, atención a la salud, vivienda y asistencia social 3092 2975 3108 851 1695 Región Paraná: 2323 Santa Catarina: 4181 Sur Espírito Santo: 2036 Sao Paulo: 4115 Sudeste Mato Grosso: 2219 Distrito Federal: 4777 Centro-Oeste Maranhaô: 632 Sergipe: 1135 Nordeste Pará: 894 Acre: 2180 Norte Mínimo (Reais) Máximo (Reais) Regiones
  • 29. Gasto en bienes sociales Brasil: Gasto en Bienes Sociales* por Pobre, Máximo y Mínimo por Estado, según Región (2002), en Reais Fuente: Cristina Aziz (2006) * Bienes sociales: educación escolar, atención a la salud, vivienda y asistencia social 3092 2975 3108 851 1695 Región Paraná: 2323 Santa Catarina: 4181 Sur Espírito Santo: 2036 Sao Paulo: 4115 Sudeste Mato Grosso: 2219 Distrito Federal: 4777 Centro-Oeste Maranhaô: 632 Sergipe: 1135 Nordeste Pará: 894 Acre: 2180 Norte Mínimo (Reais) Máximo (Reais) Regiones
  • 30. Chile: Gasto Anual en Educación Pública por Estudiante, por Región y por Comuna según Mínimo y Máximo – 2005 (En Miles de Pesos)
  • 31. Gasto en bienes territoriales: Brasil: Gasto Territorial por Habitante según Esfuerzo Fiscal Subnacional, por Región (2002) Fuente: Elaborado sobre datos de Cristina Aziz (2006). Las transferencias fiscales y el gasto público en la federación Brasileña (Tesis de Magister, U de Chile) 9.0% 10.7% 10.6% 10.3% 9.3% Esfuerzo Fiscal (Ts/Ys) 76 63 78 42 93 Reais por 1% de Esfuerzo Fiscal 681 Sur 679 Sudeste 833 Centro-Oeste 430 Nordeste 868 Norte Gasto por Hab. en Bienes Territoriales (En Reais) Región
  • 32. Gasto en bienes territoriales: Brasil: Gasto Territorial por Habitante según Esfuerzo Fiscal Subnacional, por Región (2002) Fuente: Elaborado sobre datos de Cristina Aziz (2006). Las transferencias fiscales y el gasto público en la federación Brasileña (Tesis de Magister, U de Chile) 9.0% 10.7% 10.6% 10.3% 9.3% Esfuerzo Fiscal (Ts/Ys) 76 63 78 42 93 Reais por 1% de Esfuerzo Fiscal 181 681 Sur 152 679 Sudeste 188 833 Centro-Oeste 100 430 Nordeste 222 868 Norte Comparación respecto a Región Nordeste Gasto por Hab. en Bienes Territoriales (En Reais) Región
  • 33. Chile: Gasto Territorial por Habitante según Esfuerzo Fiscal Municipal Directo, por Región (2005) Fuente: Elaborado en base a datos del SINIM (Chile, 2007) Vitacura 73,258 Quilicura 6,717 17,035 0.5% RM Porvenir 45,496 Punta Arenas 10,769 13,625 0.6% XII Coihaique 23,517 Aisén 13,454 35,085 0.4% XI Maullín 88,616 Purranque 7,225 13,414 0.5% X Melipeuco 63,967 Freire 9,860 16,636 0.3% IX Los Alamos 88,351 Chillán 7,932 14,390 0.5% VIII San Javier 40,642 Teno 5,323 11,840 0.4% VII Pichilemu 17,006 Chimbarongo 7,867 11,959 0.7% VI Panquehue 42,811 Valparaíso 7,362 9,551 0.8% V Combarbalá 79,897 Salamanca 11,427 22,853 0.4% IV Freirina 46,410 Tierra Amarilla 9,433 14,799 0.5% III Taltal 36,162 Sierra Gorda 8,664 11,277 0.6% II Camiña 653,852 Pica 5,025 13,470 0.8% I Comuna Máximo Comuna Mínimo Gasto por 0.1% Esfuerzo Fiscal Directo Región
  • 34. Chile: Gasto Territorial por Habitante según Esfuerzo Fiscal Municipal Directo, por Región (2005) Fuente: Elaborado en base a datos del SINIM (Chile, 2007) Vitacura 73,258 Quilicura 6,717 17,035 0.5% RM Porvenir 45,496 Punta Arenas 10,769 13,625 0.6% XII Coihaique 23,517 Aisén 13,454 35,085 0.4% XI Maullín 88,616 Purranque 7,225 13,414 0.5% X Melipeuco 63,967 Freire 9,860 16,636 0.3% IX Los Alamos 88,351 Chillán 7,932 14,390 0.5% VIII San Javier 40,642 Teno 5,323 11,840 0.4% VII Pichilemu 17,006 Chimbarongo 7,867 11,959 0.7% VI Panquehue 42,811 Valparaíso 7,362 9,551 0.8% V Combarbalá 79,897 Salamanca 11,427 22,853 0.4% IV Freirina 46,410 Tierra Amarilla 9,433 14,799 0.5% III Taltal 36,162 Sierra Gorda 8,664 11,277 0.6% II Camiña 653,852 Pica 5,025 13,470 0.8% I Comuna Máximo Comuna Mínimo Gasto por 0.1% Esfuerzo Fiscal Directo Región
  • 35. Chile: Gasto Territorial por Habitante según Esfuerzo Fiscal Municipal Directo, por Región (2005) Fuente: Elaborado en base a datos del SINIM (Chile, 2007) Vitacura 73,258 Quilicura 6,717 17,035 0.5% RM Porvenir 45,496 Punta Arenas 10,769 13,625 0.6% XII Coihaique 23,517 Aisén 13,454 35,085 0.4% XI Maullín 88,616 Purranque 7,225 13,414 0.5% X Melipeuco 63,967 Freire 9,860 16,636 0.3% IX Los Alamos 88,351 Chillán 7,932 14,390 0.5% VIII San Javier 40,642 Teno 5,323 11,840 0.4% VII Pichilemu 17,006 Chimbarongo 7,867 11,959 0.7% VI Panquehue 42,811 Valparaíso 7,362 9,551 0.8% V Combarbalá 79,897 Salamanca 11,427 22,853 0.4% IV Freirina 46,410 Tierra Amarilla 9,433 14,799 0.5% III Taltal 36,162 Sierra Gorda 8,664 11,277 0.6% II Camiña 653,852 Pica 5,025 13,470 0.8% I Comuna Máximo Comuna Mínimo Gasto por 0.1% Esfuerzo Fiscal Directo Región
  • 36. Ordenamiento territorial político-administrativo
    • Igual nivel de autonomía para ambos niveles de gobiernos subnacionales, definir ámbitos para cada nivel
    • Gobiernos regionales en el nivel intermedio (Chile, Perú, Ecuador…)
    • Administraciones locales de capacidad similar: consorcios territoriales públicos (Brasil 2005) para municipios pequeños
  • 37. Revelación de preferencias
    • Modificar sistemas electorales locales: sistemas de representacion territorial
    • En bienes territoriales: procesos participativos de decisión sobre gasto y aportes locales
      • Potestad para definir alícuotas
      • Incluir contribuciones comunitarias
      • Vincular transferencias a aportes locales
        • Eliminar exenciones: beneficios >> contribuciones
  • 38. Transformar los sistemas de transferencias
    • Sobre propuesta ILPES 1998: transformar los sistemas de transferencias intergubernamentales en dos sistemas subsidiarios
    • Sistema de Transferencias Sociales, para igualación de derechos sociales: garantizar una canasta de bienes y servicios, integrado y operado por gobiernos subnacionales (Colombia 2001)
    • Sistema de Transferencias Territoriales, para igualación del derecho a proveerse de bienes locales: destinado a apoyar el desarrollo local y regional (a partir de servicios de infraestructura)
      • De libre disponibilidad pero proporcionales al esfuerzo local = tributación local/ingreso geográfico (o ponderada por pobreza)
      • Incluyendo contribuciones comunitarias (desde 2003 en legislación de Guatemala )
  • 39. Profundizar la descentralización
    • Establecidas estas condiciones de eficiencia y equidad: transferir gradualmente a gobiernos subnacionales: individuales o asociados, según configuración geográfica de la demanda:
      • Como autonomías: toda la provisión de bienes públicos con demanda geográficamente diferenciada  competitividad e igualdad de oportunidades
      • Como agentes: todo aquello donde la proximidad aumente la eficiencia global
  • 40. Bibliografía
    • Aziz, Cristina (2006) “Las transferencias fiscales y el gasto público en la federación brasileña: un análisis de la inequidad espacial en el acceso a bienes sociales y territoriales”. Tesis de Magíster en Gestión y Políticas Públicas, U de Chile
    • Colombia (2001) Ley 715, Sistema General de Participaciones
    • Duverger, Maurice (1970) Institutions politiques et droit constitutionnel ( Trad. Ariel 1970)
    • Finot, Iván (1998) “Descentralización en América Latina: cómo conciliar eficiencia con equidad” , Reforma y Democracia 10
    • _________ (2002) “Descentralización y participación en América Latina: una mirada desde la economía” Revista de la CEPAL 78 (Diciembre)
    • _________ (2007) “Los procesos de descentralización en América Latina” Investigaciones Regionales No. 10 (Primavera)
    • Guatemala (2002) Acuerdo Gubernativo 312-2002, Reglamento de la Ley General de Descentralización
    • ILPES/CEPAL (1998). Reflexiones sobre el Desarrollo y la Responsabilidad del Estado . CEPAL, LC/IP/L.154. Cap. III, Sección D. Descentralización y Desarrollo Territorial
    • Musgrave, Richard and Peggy (1989). Public finance in theory and practice (Trad. McGraw-Hill 1992)
    • Oates, Wallace (1972) Fiscal federalism (Trad. IEAL 1977)
    • ____________(1999) “An essay on fiscal federalism” Journal of Economic Literature Vol. XXXVII
    • Ostrom, Vincent; Tiebout, Charles; Warren, Robert (1961) “The organization of government in metropolitan areas: a theoretical inquiry” American Political Science Review 55
    • Wiesner, Eduardo (1992). Colombia: descentralización y federalismo fiscal . DNP

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