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Artículo EL PAPEL DE LAS INSTITUCIONES FINANCIERAS DE DESARROLLO EN LOS FLUJOS FINANCIEROS DE PAÍSES EMERGENTES: IMPLICACIONES PARA EL FONPRODE EN ESPAÑA

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Articulo mercados emergentes y reequilibrio global guadalupe

  1. 1. EL PAPEL DE LAS INSTITUCIONES FINANCIERAS DE DESARROLLO EN LOS FLUJOS FINANCIEROS DE PAÍSES EMERGENTES: IMPLICACIONES PARA EL FONPRODE EN ESPAÑA Manuel de la Rocha Vázquez Coordinador de Economía Internacional, Fundación Alternativas Guadalupe de la Mata Economista, Banco Europeo de Inversiones (BEI) 1INTRODUCCIÓN los problemas específicos de las PYMEs a la hora de obtener créditos del sector bancario se rela-En el marco de la financiación al desarrollo, exis- cionan con la falta de colateral disponible, la faltaten distintos tipos de estrategias para fomentar el de información o información asimétrica (quedesarrollo económico y reducir la pobreza. Algu- puede llevar a problemas de riesgo moral y selec-nas de las más utilizadas en los últimos años son ción adversa) y los mayores costes administrati-aquellas que buscan promover el crecimiento vos que supone para los bancos analizar un graneconómico fomentando el espíritu emprendedor, número de pequeñas empresas (World Bankla innovación y el desarrollo del sector privado, 2004).especialmente las Pequeñas y Medianas Empre- Por estas razones, la falta de acceso a financia-sas (PYMEs) y las microempresas, mejorando su ción es una realidad en todos los países, inde-acceso a la financiación y proporcionando asis- pendientemente de su grado de desarrollo eco-tencia técnica para la mejora de sus procesos y nómico (Berger and Udell, 1998; Galindo andoperaciones2. Schantiarelli, 2003) y es la razón por la cual, Estas estrategias se justifican por la importan- tanto la Unión Europea, como los países miem-cia de las PYMEs en el crecimiento económico, la bros, así como EEUU, han diseñado políticas decreación de empleo y la innovación y por sus apoyo al sector. Sin embargo, la situación esmayores dificultades para acceder a la financia- mucho más grave en países emergentes y en víasción respecto a grandes empresas. En general, de desarrollo debido a la falta de mercados finan- cieros locales eficientes y a su dependencia de los flujos financieros internacionales que han 1 La visión y opiniones expresadas en este artículo son demostrado ser muy volátiles, especialmente enexclusivas de sus autores y no necesariamente coinciden con épocas de crisis.las de la Fundación Alternativas o del BEI, tampoco existeninguna vinculación entre ambas entidades. En este contexto, la cooperación financiera a 2 Existen muchos estudios que prueban el importante través de las llamadas Instituciones Financieraspapel del crecimiento económico en la lucha contra la pobre-za (Dollar and Kraay 2002; Foster and Székely 2001; Kraay de Desarrollo (DFI) adquiere una importancia2006; Ravallion y Chen 1997). crítica para mejorar el acceso a la financiación de 249
  2. 2. LAS ECONOMÍAS EMERGENTES Y EL REEQUILIBRIO GLOBAL: RETOS Y OPORTUNIDADES PARA ESPAÑAlas empresas locales en países emergentes y en ción se describe la situación de este tipo de apoyovías de desarrollo. desde la cooperación española en un momento A diferencia de la cooperación al desarrollo muy relevante de su historia, ya que la recientetradicional, centrada en la asignación de dona- aprobación de la Ley del Fondo para la Promo-ciones o financiación altamente concesional, los ción del Desarrollo (FONPRODE), abre nuevas erecursos de las DFI tratan no sólo de inyectar interesantes posibilidades para trabajar en ope-liquidez directa en los sistemas financieros y sec- raciones financieras reembolsables en países entores empresariales de los países en desarrollo, si desarrollo, de manera similar a como lo vienenno, sobre todo, atraer capital privado mediante haciendo desde hace años las DFI.sistemas de garantías y apalancamiento ymediante las mejoras del marco regulatorio favo-rable a la inversión. EL VALOR AÑADIDO DE LAS DFI Para ello en lugar de subvenciones y ayudas a PARA LOS PAÍSES EN DESARROLLOfondo perdido, se utilizan instrumentos financie-ros, estructurados y no estructurados, que ayu- Las estrategias de financiación oficial al desarro-dan a mejorar la disciplina financiera en los paí- llo se pueden englobar en tres grandes vías com-ses y empresas receptoras y permiten compartir plementarias para canalizar recursos a los paísesriesgos y beneficios con financiadores privados. en desarrollo: la ayuda oficial (bilateral y multila- En este artículo se presentan brevemente las teral), la financiación al sector público de los paí-estrategias y los principios de actuación de las ses en vías de desarrollo canalizada principal-principales DFI para apoyar al sector privado de mente a través de los bancos de desarrollopaíses emergentes y en vías de desarrollo hacien- (Banco Mundial y bancos de desarrollo regiona-do especial hincapié en los nuevos instrumentos les) y la financiación al sector privado a través deutilizados para mejorar el acceso a la financia- las instituciones financieras de desarrollo (nacio-ción de las microempresas y PYMES. A continua- nales y regionales). CUADRO 1. ESTRATEGIAS COMPLEMENTARIAS DE LA POLÍTICA INTERNACIONAL DE DESARROLLOFuente: Adaptado de Dalberg, 2011. 250
  3. 3. EL PAPEL DE LA INSTITUCIONES FINANCIERAS DE DESARROLLO EN LOS FLUJOS FINANCIEROS... Cada una atiende vías diferentes para apoyar desarrollo económico de los países para lograr laal sector privado. reducción de la pobreza. La primera (Ayuda Oficial al Desarrollo(AOD)) que tiene como objetivo proporcionardonaciones y contribuciones no reembolsables PRINCIPIOS DE ACTUACIÓN DEasí como asistencia técnica a socios públicos y LAS DFI EN EL APOYO AL SECTORorganizaciones de la sociedad civil en países en PRIVADOvías de desarrollo. Los programas de ayuda secentran en la población más pobre y ponen su El crecimiento de las DFI en los últimos diezénfasis en financiar sectores sociales, como la años ha sido espectacular. En el caso de Europa,salud, la nutrición, la educación, el medio la cartera de inversiones de las 15 DFI europeasambiente y los derechos humanos. Las fuentes de ascendía a fines de 2010 a unos 18.500 millonesAyuda al Desarrollo provienen de instituciones de Euros, invertidos en países de renta media ybilaterales y multilaterales de desarrollo, como la baja, siendo África el continente que concentra elComisión Europea o las Naciones Unidas. grueso de su cartera (28%). Cada año las DFI europeas financian nuevos proyectos por valor de La segunda línea de actuación promueve la unos 4.000 millones de Euros, lo que correspon-Financiación del Sector Público de países en de aproximadamente al 6% de toda la Ayuda Ofi-vías de desarrollo. El objetivo es facilitar el cial al Desarrollo que proporcionaron los gobier-desarrollo económico a través de inversiones en nos europeos. En términos de resultados porinfraestructuras públicas estratégicas, como ejemplo, un estudio reciente indica que en 2008transporte, energía y salud. Las fuentes de este las DFI Europeas juntas sostuvieron cerca detipo de financiación son los bancos de desarrollo 2000 de empleos directos e indirectos a través deglobales como la Corporación Financiera Inter- sus inversiones. Además, gracias a sus operacio-nacional (filial del Banco Mundial) y los bancos nes generaron cerca de 2 mil millones de Eurosregionales de desarrollo (como el Banco Inter- en ingresos fiscales para los gobiernos de paísesamericano de Desarrollo, el Banco Africano de en desarrollo (Dalberg 2011).Desarrollo, el Banco Europeo de Inversiones o el La actividad de las DFI de apoyo al sectorBanco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo). privado y a las actividades generadoras de cre-Estos bancos tienen departamentos especializa- cimiento económico compone un elementodos en el apoyo al sector público y utilizan ins- clave de la política internacional de desarrollo,trumentos con distintos niveles de concesionali- ofreciendo una estrategia distinta a la de las dosdad en sus actuaciones. primeras líneas de actuación y complementán- La tercera apoya la financiación del Sector dolas.Privado, especialmente a las PYMES de los paí- La característica más notoria de las DFI es suses en vías de desarrollo, a través de las de las naturaleza de instituciones financieras, es decirInstituciones Financieras de Desarrollo (DFI) y ofrecen productos financieros que deben ser ren-de los departamentos especializados de algunos tables y cubrir sus gastos de funcionamiento paraBancos Multilaterales de Desarrollo. Las inver- permitir el sostenimiento económico de las pro-siones suelen hacerse en sectores y proyectos que pias instituciones. Esta es la razón por la que losno tienen fácil acceso a la financiación por parte instrumentos utilizados no son a fondo perdido,de inversores privados. En este sentido, los secto- como es el caso en las donaciones típicas de lasres más importantes suelen ser las infraestructu- agencias bilaterales, si no que están estructura-ras (carreteras, energía, telecomunicaciones), el dos como productos financieros bancarios que lossector financiero, o el tejido productivo. receptores están obligados a devolver. La ventaja Las tres líneas de actuación se complementan de estos mecanismos es que los fondos son reci-y tienen como objetivo común la promoción del clables y una vez que un proyecto es reembolsa- 251
  4. 4. LAS ECONOMÍAS EMERGENTES Y EL REEQUILIBRIO GLOBAL: RETOS Y OPORTUNIDADES PARA ESPAÑAdo, o las acciones se han vendido, los fondos se (segunda línea de actuación) implementada porpueden utilizar para financiar nuevas empresas o la mayoría de los bancos de desarrollo multilate-proyectos. rales y regionales. En este caso, no tanto en los La estrategia de apoyo al sector privado lleva- instrumentos, como en los receptores de la finan-da a cabo por las DFI también se diferencia de las ciación (entidades y proyectos públicos vs. sectoractividades de financiación al Sector Público privado). CUADRO 2. VALOR DE LAS DFI EN LA PROMOCIÓN DEL SECTOR PRIVADOFuente: Adaptado de Dalberg, 2011. Al mismo tiempo, gracias a su naturaleza y Para lograrlo, centran su actividad en: (i) lascapital público o semi-público, las DFI pueden zonas geográficas, segmentos y tipos de empre-tomar mayores riesgos y ser más innovadoras sas que más dificultades encuentran para obte-que los inversores privados. Precisamente esta ner financiación, como las PYMES, la agroindus-función pionera tiene el objetivo de detectar y tria, o las zonas post-conflicto; (ii) los sectorescorregir fallos de mercado que a menudo sobre- con baja capitalización, como los servicios finan-valora los riesgos en distintos mercados detra- cieros, el sector energético o la infraestructura.yendo a inversores comerciales de invertir en En segundo lugar, las DFIs buscan la sosteni-sectores con alto potencial de desarrollo y en los bilidad de sus intervenciones realizando sólidosque se pueden obtener también retornos finan- análisis técnicos, que garantizan su viabilidad,cieros. En definitiva, las DFI buscan potenciar los incluyendo estrategias de salida, y proporcionan-siguientes tres elementos en sus actuaciones: adi- do asistencia técnica a los gobiernos para quecionalidad, efecto catalizador y demostración, y diseñen o mejores la infraestructura financierasostenibilidad. local. En primer lugar las DFI buscan adicionalidad Estas dos características suelen generar unen sus intervenciones, es decir actúan allí donde efecto catalizador logrando atraer inversoresotros financiadores no entran, mediante inver- privados al haber demostrar la viabilidad y ren-siones innovadoras en países, regiones y sectores tabilidad de muchas de sus inversiones. Siendoque son considerados muy arriesgados por los los primeros en apoyar empresas no servidasinversores privados. por el sector privado y aportando su experien- 252
  5. 5. EL PAPEL DE LA INSTITUCIONES FINANCIERAS DE DESARROLLO EN LOS FLUJOS FINANCIEROS...cia, sus conocimientos y sus estándares (de Generalmente, las empresas más grandes, pro-gobierno corporativo, laborales, medioambien- piedad de multinacionales o parte de grandestales, etc.) las intervenciones de las DFI suelen conglomerados domésticos y las empresas involu-movilizar otras fuentes de financiación (efecto cradas en la exportación, tienden a tener mejorcatalizador). acceso a la financiación. Sin embargo, a menudo, los financiadores comerciales consideran que financiar PYMES es demasiado arriesgado y cos-RAZÓN DE SER Y PRIORIDADES toso debido en gran medida a los altos costes deDE LA ACTIVIDAD DE LAS DFI EN transacción, a la información asimétrica y la faltaEL APOYO AL SECTOR PRIVADO, de colateral que les caracteriza. Además, la ofertaESPECIAL ÉNFASIS EN LAS PYMES de crédito disponible de los bancos comerciales a las PYME no responde a menudo a sus necesida-El apoyo directo a empresas del sector privado des, ofreciendo, por ejemplo créditos con altosen países en vías de desarrollo se justifica por la tipos de interés y periodos de repago muy cortos.existencia de problemas de acceso a las fuentes El resultado es que las necesidades financierasexternas de financiación (privadas) por parte de de este tipo de empresas no están cubiertas, cons-las empresas. La falta de acceso a la financiación triñendo sus posibilidades de crecimiento (Beck,depende de varios factores, fundamentalmente Demirguc-Kunt y Maksimovic (2005)). En sudel grado de desarrollo del sector financiero lugar se ven obligadas a recurrir a financiaciónlocal y de su marco regulatorio así como de algu- de fuentes informales, como la familia, presta-nas características de las empresas, como su mistas de dinero al contado o a crédito quienestamaño o el sector en el que actúan. cargan altísimos intereses por préstamos dema- Como hemos mencionado en la introducción, siado pequeños.existe amplia evidencia de que las PYMES se La falta de opciones de financiación a largoenfrentan a mayores problemas para acceder a la plazo es todavía más grave en el caso de lasfinanciación que las grandes empresas tanto en PYMES situadas en países menos avanzados ylos países en vías de desarrollo como en los con sectores financieros y mercados de capitalesdesarrollados (Demirgüç-Kunt y Maksimovic menos desarrollados. Por sectores, las empresas1998; Rajan y Zingales 1998; Beck, Levine, y mineras y petroleras y el sector financiero tienenLoayza 2000; Levine 2005). menos problemas de acceso a la financiación. CUADRO 3. ACTUACIÓN DE LAS PRINCIPALES DFI EUROPEAS EN 2009 POR SECTORESFuente: Kingombe, 2011. 253
  6. 6. LAS ECONOMÍAS EMERGENTES Y EL REEQUILIBRIO GLOBAL: RETOS Y OPORTUNIDADES PARA ESPAÑA Para mitigar los efectos, las DFIs apoyan Son varios los motivos que hacen que la finan-financiación de la PYMEs con sus recursos direc- ciación mediante instrumentos estructurados setos o indirectos a través de facilidades financieras esté convirtiendo en la alternativa a las subven-con bancos, fondos de inversión o fondos de ciones. El primero se basa en el hecho de que,garantías (Toivanen 2005). pese a los muchos años de concesión de subven- ciones como medida para mejorar el acceso de las PYMES a la financiación, las disparidades noLA EMERGENCIA DE NUEVOS han disminuido significativamente, por lo queINSTRUMENTOS FINANCIEROS han de considerarse otras opciones.PARA LA FINANCIACIÓN DE PYMES Además, estos instrumentos permiten solucio-EN PAÍSES EN DESARROLLO nar en parte el problema de la escasez de los recursos financieros públicos al mejorar la renta-No existe una definición internacionalmente acep- bilidad de los fondos disponibles, especialmentetada de los «nuevos instrumentos financieros para en el contexto actual de crisis financiera en la queel desarrollo» (innovative financing for development), muchos países desarrollados están recortando osin embargo, en un informe reciente, el Banco planificando el recorte de sus presupuestos deMundial elaboró una definición basada en el ori- cooperación internacional. La estructuracióngen de las fuentes de financiación y en el tipo de financiera permite apalancar el capital privado,soluciones financieras propuestas para los proble- aumentando el volumen de financiación puesta amas de desarrollo en el terreno (World Bank 2009). disposición de las PYMES y recuperar los fondos En línea con la propuesta del Banco Mundial, públicos en su totalidad o al menos en parte. Esteen este artículo utilizamos el término «nuevos capital podrá reutilizarse en nuevos proyectos deinstrumentos financieros» para referirnos a aque- apoyo al sector empresarial.llas intervenciones financieras mediante las cua-les los fondos públicos se ponen a disposición delas PYMES de modo que se puedan reciclar, así EL NUEVO FONDO PARA LAcomo a los sistemas que permiten apalancar PROMOCIÓN DEL DESARROLLOfinanciación adicional procedente del sector pri- (FONPRODE); UN NUEVOvado (De la Mata (2004). INSTRUMENTO AL SERVICIO DE LA COOPERACIÓN ESPAÑOLA DE APOYO Los más utilizados por las instituciones de AL SECTOR PRIVADO EN PAÍSESdesarrollo son: EN DESARROLLO • Los instrumentos tendentes a mejorar la financiación mediante créditos, como los Con la publicación de la Ley 36/2010, de 22 de préstamos bonificados, las garantías y con- octubre, que establece el Fondo para la Promo- tra garantías, la titulización y los microcré- ción del Desarrollo, se cumple la vieja aspiración ditos. de la sociedad civil de dotar al sistema español de • Los que tienen como objetivo fomentar la cooperación al desarrollo de un instrumento fle- financiación de las PYMES mediante capi- xible de financiación reembolsable, homologable tal social, a través del desarrollo del mer- al del resto de nuestros vecinos. cado de capital riesgo. El FONPRODE viene a reemplazar al desapa- En este sentido, los instrumentos preferidos recido Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD),por las DFI son la inversión directa en fondos de creado en 1976 como instrumento de apoyo a lacapital riesgo, las garantías de capital social, la exportación de bienes de equipo producidos porcreación de fondos de capital riesgo especializa- empresas españolas, así como servir de instru-dos y la creación o la participación en fondos de mento de cooperación al desarrollo. Este doblefondos de capital riesgo. objetivo exportador y de ayuda, ha sido a lo largo 254
  7. 7. EL PAPEL DE LA INSTITUCIONES FINANCIERAS DE DESARROLLO EN LOS FLUJOS FINANCIEROS...de su historia una constante fuente de polémica específica del FAD gestionada por la Secretaría dey cada vez más difícil de compaginar y finalmen- Estado de Cooperación Internacional, en formate ha forzado su división en dos instrumentos de donaciones destinadas a iniciativas y progra-separados. mas en organismos multilaterales de desarrollo. Desde su creación, el FAD ha sido un impor- Finalmente, en 2010 el gobierno español aprobótante instrumento de apoyo a la financiación de la esperada división del Fondo de Ayuda alempresas españolas. Entre 1976 y 2008, el FAD Desarrollo en dos fondos separados, por un ladofinanció créditos blandos para proyectos de el Fondo para la Internacionalización de laexportación de empresas españolas (créditos Empresa (FIEM) y por otro el Fondo para la Pro-ligados) a países en desarrollo, por valor de más moción del Desarrollo (FONPRODE). El FIEM sede 8.800 millones de Euros (ICE 2008). En este establece como un fondo gestionado por el minis-tiempo, el FAD evolucionó notablemente desde terio de comercio e industria con el objetivo exclu-su diseño original. En concreto, a mediados de sivo de apoyar los esfuerzos de las empresas espa-los años 80, las nuevas directrices de la Organi- ñolas para competir en los mercados internacio-zación para la Cooperación y el Desarrollo Eco- nales, a través de diferentes instrumentos denómico (OCDE) en materia de créditos a la apoyo como préstamos, créditos, líneas de finan- ciación y también por primera vez inversiones.exportación restringían de una manera severa las Para separarlo claramente de la política de ayuda,condiciones y posibilidades para fomentar este la financiación del FIEM no computará comotipo de préstamos blandos. El paquete de Hel- Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) aunque vayasinki, acordado en la OCDE en 1992, fue un paso destinada a países menos avanzados.más lejos, limitando la utilización de la ayudaligada a la exportación, para ser sólo permitida Por su parte, el Fondo para la Promoción delen aquellos casos en los que se acentúa el carác- Desarrollo (en adelante, FONPRODE) tieneter de ayuda a países menos desarrollados. como objetivos erradicar la pobreza, reducir las desigualdades e inequidades sociales entre per- El FAD fue un instrumento cuestionado desde sonas y comunidades, así como promover laentonces precisamente por la dificultad de hacer igualdad de género, la defensa de los derechoscompatibles sus dos objetivos; el de internaciona- humanos y el desarrollo humano y sostenible delización, por un lado, y como instrumento de los países empobrecidos. El FONPRODE recaecooperación, por otro. Las directrices del CAD a dentro de las competencias de la Secretaría definales de los noventa comienzan a cuestionar de Estado de Cooperación Internacional (SECI).forma creciente la vinculación de la cooperación Las decisiones de financiación del Fondo seráncon los programas de apoyo a la exportación. tomadas por un órgano interministerial, elAdemás, las prioridades geográficas y sectoriales Comité FONPRODE, dirigido por la SECI y ende la cooperación española, se alejaban cada vez el que primarán los representantes de la Agenciamás de algunos de los principales países recepto- Española de Cooperación Internacional para elres del FAD, como China. Estas demandas del Desarrollo (AECID) y otros departamentosmundo de la cooperación contrastaron con las ministeriales dentro de la política de coopera-crecientes demandas de apoyo financiero de ción. Además, su carácter totalmente desligadoempresas españolas en unos mercados cada vez de intereses comerciales o financieros que nomás competitivos. Una y otra realidad exigen del sean los establecidos por la cooperación españo-instrumento un mayor esfuerzo de cada objetivo, la, sirven para asegurar su objetivo de desarrollo.lo que da lugar a una creciente dificultad del FAD El diseño del FONPRODE conlleva ademáspara cumplir con ambas finalidades de forma importantes novedades y ventajas que van a per-simultánea. mitir una gestión más eficaz y coherente de la En los Presupuestos Generales del Estado Ayuda Oficial al Desarrollo por parte de la Admi-(PGE) de 2007 se abrió por primera vez una línea nistración General del Estado. Cabe destacar: 255
  8. 8. LAS ECONOMÍAS EMERGENTES Y EL REEQUILIBRIO GLOBAL: RETOS Y OPORTUNIDADES PARA ESPAÑA • La coherencia del FONPRODE con la Este tipo de actuaciones ya se venían financian- agenda internacional de desarrollo, do con cargo al FAD o con los presupuestos de la teniendo en cuenta las recomendaciones propia AECID. Lo más novedoso realmente del del Comité de Ayuda al Desarrollo de la FONPRODE es la aparición expresa entre las líne- OCDE en sus sucesivas evaluaciones de la as de actuación de instrumentos financieros reem- cooperación española. bolsables, con carácter no ligado, tales como: • La incorporación de nuevas herramientas, como la cooperación bilateral, la ayuda «Créditos, préstamos y líneas de financiación programática o la cooperación financiera, en términos concesionales y con carácter no más allá del ámbito de las microfinanzas. ligado, incluidos aportes a programas de micro- finanzas y de apoyo al tejido social productivo; • La plena integración del FONPRODE en la adquisición temporal de participaciones el ciclo de programación, gestión y eva- directas o indirectas de capital o cuasi capital en luación de la cooperación internacional instituciones financieras o vehículos de inver- para el desarrollo española. sión financieras (fondos de fondos, fondos de • La creación de la Oficina del FONPRO- capital riesgo, fondos de capital privado o fon- DE, en el marco de la AECID dos de capital semilla) dirigidas al apoyo a • Los avances en la transparencia y rendi- pequeñas y medianas empresas de capital de ción de cuentas, frente a la sociedad civil y origen de los países beneficiarios» (BOE 2010). a las Cortes Generales. Es decir, el FONPRODE incorpora una gran variedad de productos financieros que colocan a laLOS INSTRUMENTOS FINANCIEROS cooperación española en igualdad de condicionesDEL FONPRODE que sus homólogas de los países de la OCDE3. Es por ello que el FONPRODE viene a rellenarLa ley del FONPRODE en su parte inicial define el hueco de financiación que cubren tradicional-el tipo de intervenciones que podrían ser finan- mente las DFI. No obstante, existe una diferenciaciadas con cargo al Fondo. Es interesante señalar fundamental entre las DFI tradicionales y el FON-que entre las mismas se incluyen todo un elenco PRODE, y es que este último no es un organismo,de actuaciones muy diferentes entre sí tanto en agencia o institución de naturaleza financiera. Porsu naturaleza, objetivos como beneficiarios; el contrario se trata de un fondo sin personalidad Así, por un lado se contemplan la financiación jurídica, cuyos recursos tienen naturaleza de acti-de actividades clásicas de cooperación al desarro- vos financieros, que será dotado anualmente a tra-llo tales como: vés de los Presupuestos Generales del Estado. • Proyectos y programas de desarrollo, con Con la creación del FONPRODE desaparece el carácter de donación de Estado a Estado, Fondo para la Concesión de Microcréditos (FCM), en países menos adelantados. que desde su creación en 1999 ha otorgado finan- • Contribuciones financieras a fondos y pro- ciación a instituciones de microfinanzas por valor gramas de desarrollo en organismos mul- tilaterales de desarrollo, e instituciones financieras internacionales, destinados a 3 En realidad, en España ya existe una Institución Finan- ciera de Desarrollo miembro de la Asociación EDFI (Euro- la satisfacción de las necesidades sociales pean Development Financial Institutions), como es la Com- básicas. pañía de Financiación al Desarrollo (COFIDES). Sin embar- go, su adscripción al ministerio de comercio e industria y el • Asistencias técnicas, estudios de viabili- condicionamiento de que toda su financiación debe servir para avanzar intereses de empresas españolas, le colocan en dad, así como las evaluaciones ex ante y ex un lugar aparte dentro de las DFI europeas, y encaja mal con post de los programas. los planteamientos de la cooperación al desarrollo española. 256
  9. 9. EL PAPEL DE LA INSTITUCIONES FINANCIERAS DE DESARROLLO EN LOS FLUJOS FINANCIEROS...de unos 700 millones de Euros. La cartera del cionales, y previo informe del Ministerio deFCM queda incorporada al FONPRODE. Economía y Hacienda sobre el impacto en su nivel de endeudamiento. Junto a lo anterior, en su primera reuniónLAS SALVAGUARDAS DEL FONPRODE: celebrada en junio de 2011, el Comité del FON-EL CÓDIGO DE FINANCIACIÓN PRODE aprobó un Código de Financiación Res-RESPONSABLE ponsable, que incorpora los estándares interna- cionales más avanzados. Entre otros se asumeA lo largo del proceso de tramitación de la Ley se como propia la lista de sectores excluidos dehan lanzado críticas a la creación del FONPRO- financiación de la Corporación Financiera Inter-DE desde círculos de la sociedad civil, especial- nacional. El Código también estipula que lamente desde determinadas ONGS (Coordinado- financiación a través del Fondo debe cumplir conra de ONGD (2008) o Fresnillo (2011). En gene- los Principios del Pacto Mundial de Nacionesral, las mismas tienen que ver con su carácter Unidas, los Principios de Inversión Responsablereembolsable y por lo tanto con su potencial de Naciones Unidas, los Convenios de la Organi-impacto generador de sobreendeudamiento de zación Internacional de Trabajo sobre trabajopaíses pobres. También existe preocupación de decente y las Directrices de la OCDE paraque el FONPRODE acabe siendo puesto al servi- empresas multinacionales.cio de intereses empresariales y financieros pri-vados, con objetivos diferentes de los enmarca- En cuanto a los estándares para la gestión deldos por la Ley. desempeño social, medioambiental y de gober- nanza del FONPRODE se adoptan la Política En general, se puede decir que estos temores sobre Sostenibilidad Social y Ambiental y lasson en gran medida infundados. Por un lado Normas de Desempeño de la Corporación Finan-muchas de las críticas se asientan en una filoso-fía que considera los créditos, préstamos en ciera Internacional así como las Políticas de Sal-inversiones como dañinas, sin considerar el vaguarda del Banco Mundial. También se incor-enorme potencial de generación de desarrollo poran estándares y criterios internacionales parade las mismas. Ya se ha explicado en las líneas luchar contra la corrupción y el blanqueo dede arriba las dificultades enormes que encuen- capitales. En el ámbito de las microfinanzas setran muchas PYME en países en desarrollo para adoptan también estándares internacionales, enacceder a financiación en condiciones razona- particular los establecidos por el Consultativebles. Por lo tanto la financiación pública en tér- Group for Advisory Practices (CGAP), la instituciónminos más o menos concesionales cumple un más prestigiosa en este ámbito.papel esencial para apoyar el crecimiento eco- Para garantizar la aplicación de los principiosnómico y el reforzamiento del tejido productivo por parte las entidades intermediarias que reci-en muchos países. ban recursos del FONPRODE, el Código estable- Además, el FONPRODE incorpora toda una ce una serie de criterios específicos que tienenserie de cautelas y salvaguardas que garantizan como objetivo evitar el sobreendeudamientosu impacto en desarrollo al tiempo que mini- insostenible, para gestoras de fondos de inver-mizan sus posibles efectos secundarios. Así, por sión y para entidades microfinancieras, queun lado el FONPRODE incorpora dos exclu- deberán ser seguidos por la Oficina del FON-siones directas: la financiación reembolsable PRODE, en su gestión y seguimiento de las apor-destinada a servicios sociales básicos y la con- taciones. A tal fin, se incorporará dicha obliga-cesión de préstamos a los países pobres alta- ción a los contratos o convenios que regulen esasmente endeudados (países HIPC). En este aportaciones. Finalmente, es de destacar que sesegundo caso, los países HIPC sólo podrán adopta un procedimiento explícito y específicorecibir recursos reembolsables en casos excep- para la tramitación de reclamaciones por parte 257
  10. 10. LAS ECONOMÍAS EMERGENTES Y EL REEQUILIBRIO GLOBAL: RETOS Y OPORTUNIDADES PARA ESPAÑAde personas o colectivos perjudicados por activi- especializados en este tipo de operaciones. Ladades financiadas por el FONPRODE única experiencia relevante de la AECID en coo- peración reembolsable es la gestión del Fondo de Concesión de Microcréditos, aunque sin duda esPERSPECTIVAS Y DESAFÍOS PARA mucho más limitada, pues solo contemplaba cré-EL FONPRODE ditos a instituciones microfinancieras y su lógica era muy diferente.Sin duda, con la creación del FONPRODE Espa- La posibilidad contemplada en el Reglamentoña pasa a disponer de un instrumento flexible, del FONPRODE de que la Oficina del FON-con enormes posibilidades y con potencial para PRODE puedan recibir asistencia técnica deatraer capitales domésticos hacia proyectos de empresas públicas de la administración, es sininversión de amplio valor económico y gran duda un aspecto positivo que deberá necesaria-potencial de desarrollo. mente ayudar a reforzar la gestión del Fondo, En los PGE de 2011, los primeros en los que pero no parece que pueda ser un completo subs-aparece el FONPRODE la dotación presupuesta- tituto a contar con los recursos técnicos y huma-ria total es de 945 millones de Euros, de los que nos dentro de la propia Oficina. En vista de las300 millones serían para operaciones de dona- enormes cantidades presupuestadas para elción, y el resto, 645 millones destinadas para coo- FONPRODE en 2011, y las destinadas a coope-peración financiera reembolsable. ración reembolsable en 20105, y la escasa expe- Más allá de cierta confusión respecto a los riencia del personal de la AECID en este ámbito, sorprende que no se haya optado por un modelorecursos reales disponibles para cooperación como el seguido por prácticamente todos los paí-reembolsable por el FONPRODE4, se trata sin ses europeos, otorgando la responsabilidad de laduda de cantidades muy relevantes, sobre todo si gestión del FONPRODE a un agencia autónomase comparan por ejemplo con las carteras de especializada (una DFI nueva o una empresainversión de las principales DFI. Así, por ejem- pública existente) que garantizara una gestiónplo, la española COFIDES mantenía en 2009 una eficaz, eficiente y transparente de los recursos delcartera total de 485 millones de Euros, la finlan- Fondo, manteniendo la AECID el control políti-desa FinnFund 403 millones, o la noruega Nor- co y la dirección estratégica del mismo6.Fund de 635 millones (Dalberg 2011). Es decir, elpresupuesto del FONPRODE para operaciones Pero más allá de estos desafíos importantes,reembolsables solo en 2011 es superior a la car- sin duda con la creación del FONPRODE latera activa de la gran mayoría de DFI europeas. cooperación española alcanza su madurez comoLa ejecución de dichas cantidades en operacio- política de estado, desligada de intereses comer-nes de inversión o crédito solventes desde el ciales. España ya es el séptimo donante de AOD,punto de vista financiero y de desarrollo, consti- y como tal debe contar con todos los instrumen- tos con los que cuentan otros países de su entor-tuye sin duda el mayor desafío para el FON- no. La gran variedad de instrumentos a disposi-PRODE. Este último es mucho mayor si se tiene ción del Fondo de Promoción del Desarrolloen cuenta que la AECID, que será la encargada abre todo un espectro de posibilidades no solode gestionar el Fondo, cuenta con escasa expe-riencia, o recursos humanos con conocimientos 5 Además de los 945 millones de euros presupuestados en el PGE para el FONPRODE, cabe destacar que en el año 4 La Ley del FONPRODE establece que los montos de la 2010 se destinaron 555 millones para ayuda reembolsable acooperación reembolsable no podrán superar el 5% de la cargo del FAD.AOD bruta anual, que equivaldría a unos 213 millones de 6 No existen apenas ejemplos en Europa de AgenciasEuros según el PACI 2011, cantidad bastante inferior a los bilaterales de Desarrollo que otorguen cooperación reem-645 millones presupuestados en el PGE, que también tiene bolsable y aún más raro con las cantidades presupuestadasrango de Ley. por el FONPRODE. 258
  11. 11. EL PAPEL DE LA INSTITUCIONES FINANCIERAS DE DESARROLLO EN LOS FLUJOS FINANCIEROS...para apoyar promover el crecimiento económi- del PIB y el 70% del empleo total en los países deco con los propios recursos propios, si no tam- bajo ingreso y casi un 70% del PIB y un 95% delbién para atraer capitales privados nacionales empleo total en los países de renta media (Ayya-en ese empeño. gari, Beck & Demirgüc-Kunt (2003)). Sin embar- En concreto, nuestro país podría aprovechar go, a pesar de su importancia, las PYMES tienenel amplio núcleo de empresas nacionales que problemas de acceso a la financiación, lo queoperan en países prioritarios para la coopera- afecta su capacidad de crecimiento y en algunosción española, para multiplicar los montos del casos su supervivencia. Por ello la necesidadFONPRODE, atrayendo aportaciones privadas, imperante de mejorar su financiación para maxi-en la creación de fondos o gestoras de private mizar el potencial de creación de riqueza yequity. De entre todas las regiones donde habría empleos desaprovechado.mayores posibilidades para ello, destaca sin El problema de la financiación de lasduda América Latina, no solo por la presencia PYMES en países en vías de desarrollo, se vecoincidente y potente tanto de grandes empre- afectado i) por la falta de acceso a la financia-sas nacionales como de oficinas de la coopera- ción local (mercados financieros domésticosción española en esta región, sino también por- poco eficientes) y ii) por la volatilidad de losque se trata de una región en la que las grandes flujos financieros internacionales. Por ejemplo,agencias bilaterales y la mayoría de las DFI se la reciente crisis económica internacional haestán retirando. Entre los sectores en los que tenido un impacto importante sobre los flujosEspaña tiene empresas punteras destacan las financieros hacia los países en desarrollo. Espe-áreas financieras, de la construcción e ingenie- cialmente notable fue la caída en 2008 y 2009ría, las áreas energéticas o de servicios de tele- de los flujos privados (Mold (2010)), especial-comunicaciones y nuevas tecnologías En estos mente los créditos bancarios, las inversiones ensectores los recursos del FONPRODE podrían cartera y la financiación del comercio, que afec-encontrar aliados entre las grandes empresas tan de una manera desproporcionada a lasque en ellos operan para crear fondos y gesto- PYMES. Al mismo tiempo, las presiones porras especializadas por temáticas (el agua, la reducir el gasto público, el costo de oportuni-salud, la nutrición, por ejemplo) o por sectores(infraestructuras, energías, telecomunicaciones dad de las empresas privadas y las restriccionesy nuevas tecnologías, entre otros (Santiso a las que se enfrentan los donantes individuales2010). empiezan a afectar a los instrumentos y accio- nes de ayuda que dependen de contribuciones concesionales, que verán disminuir los recursosCONCLUSIONES que canalizan en el futuro inmediato. En este contexto, es importante buscar soluciones inno-El crecimiento económico es un elemento funda- vadoras para financiar el desarrollo a través demental en la lucha contra la pobreza. Así lo instrumentos reembolsables que no aumentendemuestra la experiencia reciente y lo corrobora el déficit presupuestario.una extensa bibliografía. En este sentido, la Precisamente, este es el papel de las Institu-agenda internacional de desarrollo apoya y apli- ciones Financieras de Desarrollo (DFI): propor-ca estrategias basadas en el crecimiento econó- cionar financiación al sector privado, especial-mico, centrando su atención en el sector privado mente a las PYMES de los países en vías de des-local como principal motor de crecimiento y de arrollo, a través de préstamos e inversiones encreación de empleo. sectores y proyectos que no tienen fácil acceso a Dentro del sector privado, las Pequeñas y la financiación por parte de inversores privados,Medianas Empresas (PYMEs) merecen especial pero con gran importancia estratégica paraatención ya que representan algo más del 60% generar crecimiento económico. 259
  12. 12. LAS ECONOMÍAS EMERGENTES Y EL REEQUILIBRIO GLOBAL: RETOS Y OPORTUNIDADES PARA ESPAÑA En sus actuaciones, las DFI buscan potenciar REFERENCIASlos elementos de adicionalidad, efecto cataliza-dor y demostración, y sostenibilidad. Además, a ACEMOGLU, D., S. Johnson, y J. Robinson.través de rigurosos sistemas de medición de sus (2001). «The Colonial Origins of Comparativeintervenciones, estas instituciones tratan de eva- Development: An Empirical Investigation.»luar el impacto que estás tienen en términos de American Economic Review 91 (5): 1369–1401.resultados de desarrollo. ARELLANO, M., y S. R. Bond. (1991). «Some La reciente creación del FONPRODE es muy Tests of Specification for Panel Data: Montebienvenida y satisface en parte viejas aspiraciones Carlo Evidence and an Application todel sector de la Cooperación en España, que Employment Equations.» Review of Economicdemandaba la reforma del antiguo Fondo de Studies 58 (2): 277–97.Ayuda al Desarrollo y su substitución por un ins- AVENDAÑO, Rolando y Javier Santiso (2010).trumento al servicio de la política de desarrollo «Are sovereign wealth funds’ investments poli-desligado de intereses comerciales o económicos tically biased? A comparison with mutualnacionales. funds». OCED Development Centre . Working El fondo incorpora salvaguardas que garanti- Paper Nº 283, 2010.zan en principio su impacto en desarrollo al AYYAGARI, M.; T. Beck & A. Demirgüc-Kunttiempo que minimizan sus posibles efectos secun- (2003). «Small and Medium Enterprisesdarios, como son la exclusión de los servicios Across the Globe», Policy Research Workingsociales básicos o limitaciones para impedir el Paper, 3127. Washington DC: Banco Mundial.sobreendeudamiento de los países HIPC. Ade- BARROS, R., y M. Foguel. (2000). «Focalizaçãomás, con la aprobación del Código de Financia- dos gastos públicos sociais e erradicação dación Responsable, el FONPRODE adopta como pobreza no Brasil.» In Desigualdades e Pobrezapropios los estándares internacionales más avan- no Brasil, ed. R. Henrique. Rio de Janeiro:zados en ámbitos como el medioambiental, social Institute for Applied Economics.o en relación a la transparencia. BARROS, R. P., R. Mendoça, y R. Henriques. El FONPRODE, con todo su abanico de posi- (2000). «Desigualdade e pobreza no Brasil:bilidades permitirá a la política de cooperación retrato de uma estabilidade inaceitável.» Revis-española contar con instrumentos financieros ta Brasileira de Ciências Sociais. 15 (42): 123-42.equivalentes a los de las DFI europeas, en sus BECK, T., Asli Demirguc-Kunt, Luc Laeven, yesfuerzos por promover la actividad y crecimien- Ross Levine. 2005. «Finance, Firm Size, andto económico y, finalmente, el desarrollo econó- Growth,» World Bank Mimeo.mico y social inclusivo de los países. El anclaje BERGER, A. y Udell. 1998. «The Economics ofdel fondo dentro de la AECID se separa de los Small Business Finance: The Roles of Privatemodelos dominantes en Europa, en los que la Equity and Debt Markets in the Financialresponsabilidad de la cooperación financiera se Growth Cycle.» Journal of Banking and Finan-otorga a DFI con la experiencia y conocimientos ce 22, 613-673.adecuados. Esto último suscita dudas respecto ala capacidad de la AECID para gestionar de BILS, M., y P. Klenow. (2000). «Does Schoolingmanera eficiente y eficaz las enormes sumas con Cause Growth?» American Economic Review 90:los que ha sido dotado el FONPRODE. En defi- 1160–82.nitiva, los desafíos a los que se enfrenta el fondo Boletín Oficial del Estado (2011a). «Ley 36/2010,para lograr obtener resultados de desarrollo, a la de 22 de octubre, del Fondo para la Promo-vez que conseguir una buena gestión económica- ción del Desarrollo».financiera no son despreciables. Se trata de una Boletín Oficial del Estado (2011b). «Real Decretoempresa de altura que bien vale el intento. 845/2011, de 17 de junio, por el que se aprue- 260
  13. 13. EL PAPEL DE LA INSTITUCIONES FINANCIERAS DE DESARROLLO EN LOS FLUJOS FINANCIEROS... ba el Reglamento del Fondo para la Promo- FERREIRA, F., and R. Barros. (1999). «The ción del Desarrollo.» Slippery Slope: Explaining the Increase inBORTES, Cristina (2011). «Literature review of Extreme Poverty in Urban Brazil, development returns to DFIs investment in 1976–1996.» Brazilian Review of Econometrics. private enterprises». Nathan EME Depart- 19 (2): 211-96. ment for International Development. FERREIRA, F., P. Leite, J. Litchfield. (2005).BOURGUIGNON, F. (2003). «The Growth Elas- «The Rise and Fall of Brazilian Inequality.» ticity of Poverty Reduction: Explaining Hete- Mimeo, World Bank, Washington, DC. rogeneity across Countries and Time Periods.» GIRISHANKAR. N. (2009), «Innovating Deve- In Growth and Inequality, ed. T. Eichler and S. lopment Finance: From Financing Sources to Turnovsky. Cambridge, Massachusetts: MIT Financial Solutions». CFP Working Paper Press. Series Nº 1.BOURGUIGNON, F. (2004). The poverty- GALINDO, A. y F. Schiantarelli (Eds.). 2003. growth-inequality triangle. The World «Credit Constraints and Investment in Latin Bank. America.» Inter-American DevelopmentDALBERG, Global Development Advisors Bank, Washington D.C. (2011). «The Growing Role of the Develop- FORBES, K. (2000). «A Reassessment of the ment Finance Institutions in International Relationship between Inequality and Growth.» Development Policy». Second edition, 21 American Economic Review, 90 (4): 869-87. enero 2011. FOSTER, J., y Szekely, M., (2001). Is economicCOHEN, J., Jacquet, P. y Reisen, H. (2005) growth good for the poor? Tracking low inco- «Beyond «Grants versus Loans» : How to use mes using general means. Banco interameri- ODA and debt for development.» Documento cano de desarrollo. preparado para la conferencia internacional AFD/EUDN, Paris, Dec. 15 2005. FRESNILLO, Iolanda (2011). «Nuevo rumbo (empresarial) para la cooperación internacional:COORDINADORA de ONGD de España (2009). El caso de del nuevo Fondo para el Desarrollo «Posicionamiento de la Coordinadora de ONG para el Desarrollo-España ante la refor- (FONPRODE)». Observatorio de la Deuda en ma de la Ley FAD». 01/12/2008. la Globalización. www.odg.cat/documents/deu- tes/b88_fonprode_cast.pdfDATT, G., y M. Ravallion. (1992). «Growth and Redistribution Components of Changes in ICE (2008). «La actividad del FAD (Monográfi- Poverty Measures: A Decomposition with co)». BOLETÍN ECONÓMICO DE ICE Nº Application to Brazil and India.» Journal of 2940. Ministerio de Industria, Comercio y Development Economics 38 (2): 275–95. Turismo. Madrid.DE LA MATA, G. «Nuevos intrumentos financie- KINGOMBE, Christian, Isabella Massa y Dirk ros de apoyo a la financiación de Pequeñas y Willem te Velde (2011). «CDC’s position in the Medianas Empresas como estrategia el desarro- wider DFI architecture», Overseas Develop- llo local», Revista de Análisis Local. Número ment Institute. 58. I / 2005. KINGOMBE, Christian K.M. (2011). «MappingDOLLAR, D., y Kraay, A., (2002). Growth is good the new infrastructure financing landscape», for the poor. Word Bank. ODI Background Note.FERREIRA, F., P. Lanjouw, y M. Neri. (2003). «A MENEZES-FILHO, N. (2001). «Educação e Des- Robust Poverty Profile for Brazil Using Multi- igualdade.» In Microeconomia e sociedade no ple Data Sources.» Revista Brasileira de Econo- Brasil, ed. M. Lisboa, and N. Menezes-Filho. mia 57 (1): 59-92. Rio de Janeiro: Contra Capa Livraria. 261
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