Eugenio Bruti Liberati, Università degli Studi del Piemonte Orientale - Il riparto di competenze e la collaborazione tra Governo e Autorità per l’energia.Intervento in occasione della III Conferenza di diritto dell'energia
2. Sommario
• L’attuale assetto istituzionale preposto a livello statale
alla regolazione delle energie rinnovabili non appare
soddisfacente perché comprime eccessivamente il
ruolo del regolatore indipendente
• Una modifica sostanziale di tale assetto, che valorizzi
maggiormente l’AEEG, è allo stato improbabile
• E’ peraltro possibile imporre sin da subito ai Ministeri
competenti moduli procedimentali che rendano i
relativi processi decisionali più partecipati, più orientati
a logiche di mercato e più stabili
3. L’assetto istituzionale preposto alla
regolazione energetica (1)
• La complessità ed articolazione dell’assetto
istituzionale preposto alla regolazione del
settore dell’energia sono note
• Organi ed enti europei, statali, regionali e
locali concorrono variamente alla definizione e
all’applicazione delle regole di settore
4. L’assetto istituzionale preposto alla
regolazione energetica (2)
• A livello statale il modello istituzionale ha
carattere dualistico: le competenze regolatorie
sono infatti ripartite tra AEEG e Ministeri (MSE,
spesso di concerto con il MATTM)
• I criteri di allocazione delle competenze non sono
univocamente definiti: dalle norme di riferimento
sembra comunque emergere la propensione ad
attribuire al MSE le funzioni che implicano scelte
non solo tecnico‐economiche ma anche politico‐
discrezionali
5. L’assetto istituzionale preposto alla
regolazione energetica (3)
• Tale assetto, affermatosi con il graduale
abbandono del modello (quasi‐monistico)
originariamente delineato dalla legge 481/95, è
stato spesso criticato in dottrina perché non
valorizza adeguatamente il ruolo del Regolatore
indipendente
• I vantaggi offerti dall’esistenza di
un’A.I.R.(tendenziale maggiore tecnicità,
stabilità, neutralità e orientamento al mercato
delle scelte regolatorie) vengono in parte perduti
6. L’assetto istituzionale preposto alla
regolazione energetica (4)
• Tali critiche non hanno sin qui sortito alcun
effetto
• Nemmeno l’occasione offerta dal recepimento
delle direttive del Pacchetto Energia del 2009,
che prevedevano un deciso rafforzamento del
ruolo delle A.I.R. (oltre che della loro effettiva
indipendenza), è stata utilizzata per
riequilibrare il sistema
7. L’assetto istituzionale nel settore delle
rinnovabili (1)
• Nel sotto‐settore delle rinnovabili l’assetto
istituzionale non può neanche definirsi dualistico:
il ruolo dei Ministeri è infatti nettamente
prevalente e all’AEEG spettano competenze
molto limitate
• In particolare all’AEEG compete di determinare le
condizioni tecnico‐economiche di connessione
degli IAFR alle reti, di definire le modalità per la
copertura in tariffa delle risorse per
l’incentivazione e di comminare le sanzioni
8. L’assetto istituzionale nel settore delle
rinnovabili (2)
• Quasi tutto il resto, a cominciare ovviamente
dalla competenza fondamentale relativa alla
regolazione puntuale del sistema di
incentivazione delineato dalla legge (oggi dal
d.lgs. 28/11), spetta sostanzialmente ai Ministeri
(o al solo MSE)
• E anche le funzioni attribuite all’AEEG sono in
parte soggette ad interventi regolatori ministeriali
(ad es., in tema di disciplina delle garanzie per la
connessione o di disciplina dei controlli)
9. L’assetto istituzionale nel settore delle
rinnovabili (3)
• Tale assetto appare conseguente rispetto
all’impostazione di fondo che prevede
l’attribuzione al MSE delle funzioni regolatorie
che presentino (anche) significativi contenuti
politico‐discrezionali
• In particolare la regolazione dei meccanismi di
incentivazione appare una tipica regolazione
finalistica, nella quale si combinano scelte
tecnico‐economiche e scelte propriamente
discrezionali
10. Le critiche al modello e le soluzioni
alternative (1)
• Anche tale assetto istituzionale relativo alle rinnovabili
è stato criticato, tanto più alla luce del fatto che la
regolazione che ha prodotto (in particolare, quanto al
regime di incentivazione) sembrerebbe presentare
(insieme ad alcuni pregi) i difetti tipici di una
regolazione “politica”, non indipendente:
• eccessiva generosità iniziale di alcuni regimi di
sostegno, instabilità regolatoria (sia quanto alla
tipologia degli incentivi che alla loro entità), graduale
alterazione e poi quasi abbandono dei meccanismi di
mercato
11. Le critiche al modello e le soluzioni
alternative (2)
• E’ tutto da dimostrare che gli esiti sarebbero stati
diversi se il sistema avesse riconosciuto un ruolo più
rilevante all’AEEG, sia perché in realtà molte scelte
sono state compiute in sede legislativa sia perché
notoriamente anche i regolatori indipendenti di fatto
non sono sempre impermeabili alle logiche politiche
• Tuttavia, è nella “natura delle cose” che un regolatore
indipendente sia un argine meno fragile rispetto
all’instabilità ed estemporaneità delle preferenze
politiche. E di ciò è bene tenere conto nel disegno del
sistema
12. Le critiche al modello e le soluzioni
alternative (3)
• E’ quindi opportuno ricordare che, come ha in varie
occasioni sottolineato l’AEEG, esiste un’alternativa
ragionevole al modello attuale:
• quella in cui Parlamento e Governo operano le scelte
fondamentali di politica energetica (per ciò che qui
rileva, definiscono gli obiettivi specifici dei meccanismi
di sostegno delle rinnovabili e le risorse da utilizzare
allo scopo )
• e affidano poi al regolatore indipendente
l’individuazione del metodo di incentivazione più
efficace e la sua manutenzione (quali‐quantitativa)
13. Le critiche al modello e le soluzioni
alternative (4)
• Tale diverso assetto sarebbe più coerente con una
chiara distinzione tra politica energetica e regolazione:
• con la prima che compie le scelte di fondo necessarie
per orientare il sistema energetico liberalizzato – e le
sue dinamiche di mercato – verso esiti coerenti con
l’interesse generale
• e la seconda che definisce e aggiorna gli strumenti più
idonei per attuare quelle scelte (oltre ovviamente a
dettare le regole condizionali dirette a promuovere la
concorrenza e a tutelare i consumatori)
14. La manutenzione del sistema (1)
• Un cambiamento così radicale non è peraltro
ipotizzabile a breve: forse solo una più chiara (e
peraltro più che necessaria) focalizzazione sugli
strumenti di politica energetica potrebbe indurre il
Governo ad accettare il trasferimento all’AEEG di parte
rilevante delle competenze regolatorie (in tema di
rinnovabili e non solo)
• In questo contesto è bene oggi concentrarsi
sull’adozione di alcuni correttivi che, senza incidere
sull’attuale modello istituzionale, potrebbero peraltro
elevare la qualità della regolazione
15. La manutenzione del sistema (2)
• Tali correttivi attengono innanzitutto ai moduli
procedimentali con cui i Ministeri competenti
esercitano le loro competenze regolatorie
• Al riguardo appare corretto ritenere che, se il
sistema assegna funzioni propriamente di
regolazione ad organi ministeriali, i medesimi
dovrebbero attenersi alle stesse regole
procedurali che, per l’esercizio di quelle funzioni,
si sono ormai affermate per i regolatori
indipendenti
16. Notice and comment, analisi d’impatto
e periodi regolatori (1)
• Il riferimento è in primis a tre istituti essenziali:
• 1) alle procedure aperte e formalizzate di
consultazione
• 2) all’analisi di impatto regolatorio
• 3) alla puntuale definizione del periodo entro il
quale una determinata scelta regolatoria (ad es.,
quella relativa al tipo o all’entità del sostegno
delle rinnovabili) è destinata a rimanere stabile,
con l’indicazione dei criteri in forza dei quali
avverrà il successivo aggiornamento della stessa
17. Notice and comment, analisi d’impatto
e periodi regolatori (2)
• Anche il MSE, ad es. quando adotta i diversi atti di
regolazione del mercato delle rinnovabili,
dovrebbe attenersi a tali regole procedimentali
• E si noti che, almeno per quanto attiene alle
procedure di consultazione e alla previsione di un
termine entro il quale la scelta regolatoria
dovrebbe restare stabile, tale obbligo non
richiede previsioni legislative ad hoc ma sembra
già ora discendere dai principi generali
18. Notice and comment, analisi d’impatto
e periodi regolatori (3)
• Nel caso dell’AEEG l’obbligo di attivare procedure aperte di
consultazione è stato del resto imposto dalla
giurisprudenza in via pretoria (v. Cons. Stato, VI, n.
2007/2006 e n. 7972/2006)
• E’ vero che tale giurisprudenza fa leva anche sui caratteri
soggettivi delle A.I.R., ma in realtà ciò che rileva sono i
connotati oggettivi della funzione di regolazione
economica, che per sua natura richiede un confronto
tecnico, preventivo e imparziale con il mercato
• Anche il vincolo a definire la durata della scelta regolatoria
e i criteri di aggiornamento appare già oggi predicabile in
forza del principio di legittimo affidamento
19. Conclusioni
• Sino a quando i Ministeri continueranno ad operare
come regolatori del mercato dell’energia (rinnovabile e
non), è corretto che gli vengano applicate le regole
procedurali che il sistema è venuto affermando con
riguardo alla regolazione indipendente
• Tali regole concorrono infatti in modo rilevante a
garantire (tra l’altro) la qualità del prodotto regolatorio
• In prospettiva sarebbe peraltro auspicabile che il MSE
si focalizzasse maggiormente sulle scelte di politica
energetica, lasciando all’AEEG spazi più ampi di
intervento regolatorio