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Il riparto di competenze e la 
collaborazione tra Governo e Autorità
              per l’energia

         Eugenio Bruti Liberati
Sommario
• L’attuale assetto istituzionale preposto a livello statale
  alla regolazione delle energie rinnovabili non appare
  soddisfacente perché comprime eccessivamente il
  ruolo del regolatore indipendente

• Una modifica sostanziale di tale assetto, che valorizzi
  maggiormente l’AEEG, è allo stato improbabile

• E’ peraltro possibile imporre sin da subito ai Ministeri
  competenti moduli procedimentali che rendano i
  relativi processi decisionali più partecipati, più orientati
  a logiche di mercato e più stabili
L’assetto istituzionale preposto alla
       regolazione energetica (1)
• La complessità ed articolazione dell’assetto
  istituzionale preposto alla regolazione del
  settore dell’energia sono note
• Organi ed enti europei, statali, regionali e
  locali concorrono variamente alla definizione e
  all’applicazione delle regole di settore
L’assetto istituzionale preposto alla
       regolazione energetica (2)
• A livello statale il modello istituzionale ha
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  sono infatti ripartite tra AEEG e Ministeri (MSE,
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• I criteri di allocazione delle competenze non sono
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  sembra comunque emergere la propensione ad
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  discrezionali
L’assetto istituzionale preposto alla
       regolazione energetica (3)
• Tale assetto, affermatosi con il graduale
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  originariamente delineato dalla legge 481/95, è
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              alternative (1)
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  mercato
Le critiche al modello e le soluzioni
              alternative (2)
• E’ tutto da dimostrare che gli esiti sarebbero stati
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  sistema
Le critiche al modello e le soluzioni
              alternative (3)
• E’ quindi opportuno ricordare che, come ha in varie
  occasioni sottolineato l’AEEG, esiste un’alternativa
  ragionevole al modello attuale:
• quella in cui Parlamento e Governo operano le scelte
  fondamentali di politica energetica (per ciò che qui
  rileva, definiscono gli obiettivi specifici dei meccanismi
  di sostegno delle rinnovabili e le risorse da utilizzare
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Le critiche al modello e le soluzioni
              alternative (4)
• Tale diverso assetto sarebbe più coerente con una
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• con la prima che compie le scelte di fondo necessarie
  per orientare il sistema energetico liberalizzato – e le
  sue dinamiche di mercato – verso esiti coerenti con
  l’interesse generale
• e la seconda che definisce e aggiorna gli strumenti più
  idonei per attuare quelle scelte (oltre ovviamente a
  dettare le regole condizionali dirette a promuovere la
  concorrenza e a tutelare i consumatori)
La manutenzione del sistema (1)
• Un cambiamento così radicale non è peraltro
  ipotizzabile a breve: forse solo una più chiara (e
  peraltro più che necessaria) focalizzazione sugli
  strumenti di politica energetica potrebbe indurre il
  Governo ad accettare il trasferimento all’AEEG di parte
  rilevante delle competenze regolatorie (in tema di
  rinnovabili e non solo)
• In questo contesto è bene oggi concentrarsi
  sull’adozione di alcuni correttivi che, senza incidere
  sull’attuale modello istituzionale, potrebbero peraltro
  elevare la qualità della regolazione
La manutenzione del sistema (2)
• Tali correttivi attengono innanzitutto ai moduli
  procedimentali con cui i Ministeri competenti
  esercitano le loro competenze regolatorie
• Al riguardo appare corretto ritenere che, se il
  sistema assegna funzioni propriamente di
  regolazione ad organi ministeriali, i medesimi
  dovrebbero attenersi alle stesse regole
  procedurali che, per l’esercizio di quelle funzioni,
  si sono ormai affermate per i regolatori
  indipendenti
Notice and comment, analisi d’impatto
        e periodi regolatori (1)
• Il riferimento è in primis a tre istituti essenziali:
• 1) alle procedure aperte e formalizzate di
  consultazione
• 2) all’analisi di impatto regolatorio
• 3) alla puntuale definizione del periodo entro il
  quale una determinata scelta regolatoria (ad es.,
  quella relativa al tipo o all’entità del sostegno
  delle rinnovabili) è destinata a rimanere stabile,
  con l’indicazione dei criteri in forza dei quali
  avverrà il successivo aggiornamento della stessa
Notice and comment, analisi d’impatto
        e periodi regolatori (2)
• Anche il MSE, ad es. quando adotta i diversi atti di
  regolazione del mercato delle rinnovabili,
  dovrebbe attenersi a tali regole procedimentali
• E si noti che, almeno per quanto attiene alle
  procedure di consultazione e alla previsione di un
  termine entro il quale la scelta regolatoria
  dovrebbe restare stabile, tale obbligo non
  richiede previsioni legislative ad hoc ma sembra
  già ora discendere dai principi generali
Notice and comment, analisi d’impatto
        e periodi regolatori (3)
• Nel caso dell’AEEG l’obbligo di attivare procedure aperte di
  consultazione è stato del resto imposto dalla
  giurisprudenza in via pretoria (v. Cons. Stato, VI, n.
  2007/2006 e n. 7972/2006)
• E’ vero che tale giurisprudenza fa leva anche sui caratteri
  soggettivi delle A.I.R., ma in realtà ciò che rileva sono i
  connotati oggettivi della funzione di regolazione
  economica, che per sua natura richiede un confronto
  tecnico, preventivo e imparziale con il mercato
• Anche il vincolo a definire la durata della scelta regolatoria
  e i criteri di aggiornamento appare già oggi predicabile in
  forza del principio di legittimo affidamento
Conclusioni
• Sino a quando i Ministeri continueranno ad operare
  come regolatori del mercato dell’energia (rinnovabile e
  non), è corretto che gli vengano applicate le regole
  procedurali che il sistema è venuto affermando con
  riguardo alla regolazione indipendente
• Tali regole concorrono infatti in modo rilevante a
  garantire (tra l’altro) la qualità del prodotto regolatorio
• In prospettiva sarebbe peraltro auspicabile che il MSE
  si focalizzasse maggiormente sulle scelte di politica
  energetica, lasciando all’AEEG spazi più ampi di
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Il riparto di competenze e la collaborazione tra governo e autorita per l'energia - Bruti liberati

  • 1. Il riparto di competenze e la  collaborazione tra Governo e Autorità per l’energia Eugenio Bruti Liberati
  • 2. Sommario • L’attuale assetto istituzionale preposto a livello statale alla regolazione delle energie rinnovabili non appare soddisfacente perché comprime eccessivamente il ruolo del regolatore indipendente • Una modifica sostanziale di tale assetto, che valorizzi maggiormente l’AEEG, è allo stato improbabile • E’ peraltro possibile imporre sin da subito ai Ministeri competenti moduli procedimentali che rendano i relativi processi decisionali più partecipati, più orientati a logiche di mercato e più stabili
  • 3. L’assetto istituzionale preposto alla regolazione energetica (1) • La complessità ed articolazione dell’assetto istituzionale preposto alla regolazione del settore dell’energia sono note • Organi ed enti europei, statali, regionali e locali concorrono variamente alla definizione e all’applicazione delle regole di settore
  • 4. L’assetto istituzionale preposto alla regolazione energetica (2) • A livello statale il modello istituzionale ha carattere dualistico: le competenze regolatorie sono infatti ripartite tra AEEG e Ministeri (MSE, spesso di concerto con il MATTM) • I criteri di allocazione delle competenze non sono univocamente definiti: dalle norme di riferimento sembra comunque emergere la propensione ad attribuire al MSE le funzioni che implicano scelte non solo tecnico‐economiche ma anche politico‐ discrezionali
  • 5. L’assetto istituzionale preposto alla regolazione energetica (3) • Tale assetto, affermatosi con il graduale abbandono del modello (quasi‐monistico) originariamente delineato dalla legge 481/95, è stato spesso criticato in dottrina perché non valorizza adeguatamente il ruolo del Regolatore indipendente • I vantaggi offerti dall’esistenza di un’A.I.R.(tendenziale maggiore tecnicità, stabilità, neutralità e orientamento al mercato delle scelte regolatorie) vengono in parte perduti
  • 6. L’assetto istituzionale preposto alla regolazione energetica (4) • Tali critiche non hanno sin qui sortito alcun effetto • Nemmeno l’occasione offerta dal recepimento delle direttive del Pacchetto Energia del 2009, che prevedevano un deciso rafforzamento del ruolo delle A.I.R. (oltre che della loro effettiva indipendenza), è stata utilizzata per riequilibrare il sistema
  • 7. L’assetto istituzionale nel settore delle rinnovabili (1) • Nel sotto‐settore delle rinnovabili l’assetto istituzionale non può neanche definirsi dualistico: il ruolo dei Ministeri è infatti nettamente prevalente e all’AEEG spettano competenze molto limitate • In particolare all’AEEG compete di determinare le condizioni tecnico‐economiche di connessione degli IAFR alle reti, di definire le modalità per la copertura in tariffa delle risorse per l’incentivazione e di comminare le sanzioni
  • 8. L’assetto istituzionale nel settore delle rinnovabili (2) • Quasi tutto il resto, a cominciare ovviamente dalla competenza fondamentale relativa alla regolazione puntuale del sistema di incentivazione delineato dalla legge (oggi dal d.lgs. 28/11), spetta sostanzialmente ai Ministeri (o al solo MSE) • E anche le funzioni attribuite all’AEEG sono in parte soggette ad interventi regolatori ministeriali (ad es., in tema di disciplina delle garanzie per la connessione o di disciplina dei controlli)
  • 9. L’assetto istituzionale nel settore delle rinnovabili (3) • Tale assetto appare conseguente rispetto all’impostazione di fondo che prevede l’attribuzione al MSE delle funzioni regolatorie che presentino (anche) significativi contenuti politico‐discrezionali • In particolare la regolazione dei meccanismi di incentivazione appare una tipica regolazione finalistica, nella quale si combinano scelte tecnico‐economiche e scelte propriamente discrezionali
  • 10. Le critiche al modello e le soluzioni alternative (1) • Anche tale assetto istituzionale relativo alle rinnovabili è stato criticato, tanto più alla luce del fatto che la regolazione che ha prodotto (in particolare, quanto al regime di incentivazione) sembrerebbe presentare (insieme ad alcuni pregi) i difetti tipici di una regolazione “politica”, non indipendente: • eccessiva generosità iniziale di alcuni regimi di sostegno, instabilità regolatoria (sia quanto alla tipologia degli incentivi che alla loro entità), graduale alterazione e poi quasi abbandono dei meccanismi di mercato
  • 11. Le critiche al modello e le soluzioni alternative (2) • E’ tutto da dimostrare che gli esiti sarebbero stati diversi se il sistema avesse riconosciuto un ruolo più rilevante all’AEEG, sia perché in realtà molte scelte sono state compiute in sede legislativa sia perché notoriamente anche i regolatori indipendenti di fatto non sono sempre impermeabili alle logiche politiche • Tuttavia, è nella “natura delle cose” che un regolatore indipendente sia un argine meno fragile rispetto all’instabilità ed estemporaneità delle preferenze politiche. E di ciò è bene tenere conto nel disegno del sistema
  • 12. Le critiche al modello e le soluzioni alternative (3) • E’ quindi opportuno ricordare che, come ha in varie occasioni sottolineato l’AEEG, esiste un’alternativa ragionevole al modello attuale: • quella in cui Parlamento e Governo operano le scelte fondamentali di politica energetica (per ciò che qui rileva, definiscono gli obiettivi specifici dei meccanismi di sostegno delle rinnovabili e le risorse da utilizzare allo scopo ) • e affidano poi al regolatore indipendente l’individuazione del metodo di incentivazione più efficace e la sua manutenzione (quali‐quantitativa)
  • 13. Le critiche al modello e le soluzioni alternative (4) • Tale diverso assetto sarebbe più coerente con una chiara distinzione tra politica energetica e regolazione: • con la prima che compie le scelte di fondo necessarie per orientare il sistema energetico liberalizzato – e le sue dinamiche di mercato – verso esiti coerenti con l’interesse generale • e la seconda che definisce e aggiorna gli strumenti più idonei per attuare quelle scelte (oltre ovviamente a dettare le regole condizionali dirette a promuovere la concorrenza e a tutelare i consumatori)
  • 14. La manutenzione del sistema (1) • Un cambiamento così radicale non è peraltro ipotizzabile a breve: forse solo una più chiara (e peraltro più che necessaria) focalizzazione sugli strumenti di politica energetica potrebbe indurre il Governo ad accettare il trasferimento all’AEEG di parte rilevante delle competenze regolatorie (in tema di rinnovabili e non solo) • In questo contesto è bene oggi concentrarsi sull’adozione di alcuni correttivi che, senza incidere sull’attuale modello istituzionale, potrebbero peraltro elevare la qualità della regolazione
  • 15. La manutenzione del sistema (2) • Tali correttivi attengono innanzitutto ai moduli procedimentali con cui i Ministeri competenti esercitano le loro competenze regolatorie • Al riguardo appare corretto ritenere che, se il sistema assegna funzioni propriamente di regolazione ad organi ministeriali, i medesimi dovrebbero attenersi alle stesse regole procedurali che, per l’esercizio di quelle funzioni, si sono ormai affermate per i regolatori indipendenti
  • 16. Notice and comment, analisi d’impatto e periodi regolatori (1) • Il riferimento è in primis a tre istituti essenziali: • 1) alle procedure aperte e formalizzate di consultazione • 2) all’analisi di impatto regolatorio • 3) alla puntuale definizione del periodo entro il quale una determinata scelta regolatoria (ad es., quella relativa al tipo o all’entità del sostegno delle rinnovabili) è destinata a rimanere stabile, con l’indicazione dei criteri in forza dei quali avverrà il successivo aggiornamento della stessa
  • 17. Notice and comment, analisi d’impatto e periodi regolatori (2) • Anche il MSE, ad es. quando adotta i diversi atti di regolazione del mercato delle rinnovabili, dovrebbe attenersi a tali regole procedimentali • E si noti che, almeno per quanto attiene alle procedure di consultazione e alla previsione di un termine entro il quale la scelta regolatoria dovrebbe restare stabile, tale obbligo non richiede previsioni legislative ad hoc ma sembra già ora discendere dai principi generali
  • 18. Notice and comment, analisi d’impatto e periodi regolatori (3) • Nel caso dell’AEEG l’obbligo di attivare procedure aperte di consultazione è stato del resto imposto dalla giurisprudenza in via pretoria (v. Cons. Stato, VI, n. 2007/2006 e n. 7972/2006) • E’ vero che tale giurisprudenza fa leva anche sui caratteri soggettivi delle A.I.R., ma in realtà ciò che rileva sono i connotati oggettivi della funzione di regolazione economica, che per sua natura richiede un confronto tecnico, preventivo e imparziale con il mercato • Anche il vincolo a definire la durata della scelta regolatoria e i criteri di aggiornamento appare già oggi predicabile in forza del principio di legittimo affidamento
  • 19. Conclusioni • Sino a quando i Ministeri continueranno ad operare come regolatori del mercato dell’energia (rinnovabile e non), è corretto che gli vengano applicate le regole procedurali che il sistema è venuto affermando con riguardo alla regolazione indipendente • Tali regole concorrono infatti in modo rilevante a garantire (tra l’altro) la qualità del prodotto regolatorio • In prospettiva sarebbe peraltro auspicabile che il MSE si focalizzasse maggiormente sulle scelte di politica energetica, lasciando all’AEEG spazi più ampi di intervento regolatorio