Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации - отчет о «четырех мобильностях»

994 views

Published on

Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации - отчет о «четырех мобильностях»

0 Comments
2 Likes
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

No Downloads
Views
Total views
994
On SlideShare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
52
Actions
Shares
0
Downloads
23
Comments
0
Likes
2
Embeds 0
No embeds

No notes for slide

Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации - отчет о «четырех мобильностях»

  1. 1. Четыре мобильности: вызовы России в 2015–2030 Доклад февраль 2014
  2. 2. Содержание . . . . . . . . . . . . . . . . . . Краткое содержание исследования . . . . . . . . . . . . . . . . . . Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . Вызов 1. Мобильность труда . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Реформы иммиграции в развитых странах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Иммиграционная реформа в США . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Текуща ситуация с легальной трудовой миграцией в США . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Действующие визовые режимы США . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Проект иммиграционной реформы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Состояние законопроекта S.744 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Поддержка реформы общественностью США . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Последствия для России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Оценка пореформенных миграционных потоков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Миграция специалистов высшей квалификации (доктора и магистры) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Миграция по рабочим визам . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Миграция технологических предпринимателей . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . Часть 2. Мобильность капитала . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Особенности краудфандинга . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Эволюция публичности предложений ценных бумаг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Текущая реформа краудфандинга . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Великобритания . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . США . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Последствия либерализации краудфандинга . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Скачок инвестиционных возможностей для стартапов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Дезинтермедиация венчурных и прямых инвестиций . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Последствия для России . . . . . . . . . . . . . . . . . . Часть 3. Мобильность вещей . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Технологии трехмерной печати . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Стереолитография (SLA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Послойное наплавление (FDM) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Выборочное лазерное спекание (SLS/SLM/EBM) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3D печать (3DP) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Истечение срока действия ключевых патентов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Последствия промышленного внедрения трехмерной печати . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Новая реиндустриализация развитых стран . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Рынок трехмерных моделей и рынок товаров . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Индивидуализация и экономия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Деиндустриализация азии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Нарушение мировых логистических потоков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Долгосрочные перспективы мобильности вещей . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Реиндустриализация потребительской электроники . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Последствия для России . . . . . . . . . . . . . . . . . . Часть 4. Мобильность образования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Онлайн-образование — новый этап развития университетов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . MOOC как эквивалент университета? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Академическое качество MOOC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Финансовая привлекательность MOCC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . MOOC с позиции работодателя . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Последствия развития онлайнового образования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Исчезновение слабых очных университетов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Резкое сокращение числа профессоров . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Новые кампусы MOOC и возникновение «вагантов» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Укрепление английского языка как «новой латыни» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Последствия для России . . . . . . . . . . . . . . . . . . Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . Авторский коллектив 4 6 8 10 12 12 12 16 20 21 22 22 24 25 26 27 28 30 32 34 34 35 38 38 39 41 42 44 45 46 47 48 49 51 52 53 54 55 56 57 57 58 60 62 64 64 65 65 67 67 68 70 72 72 73 74
  3. 3. В США заканчивается рассмотрение проектов широ- комасштабных реформ иммиграции. Эти реформы в том числе призваны значительно облегчить имми- грацию на постоянное место жительства высококва- лифицированных специалистов и ученых, востребо- ванных высокотехнологичными отраслями экономики. Совокупный дефицит рабочих мест в этих отраслях, который предполагается ликвидировать с помощью этих реформ, составляет свыше 1 миллиона. Анало- гичные иммиграционные реформы меньшего масшта- ба происходят в других странах (Великобритания, Канада, Чили). По нашим оценкам в случае принятия этих реформ трудовая иммиграция специалистов и ученых из Российской Федерации в высокотехно- логичные отрасли ускорится в три раза и в период с 2015 по 2025 год составит до 27 тысяч высококвали- фицированных специалистов. Мы не видим способов противостоять этой тенденции или смягчить ее по- следствия, как и возможности ее прекращения. В 2012–2014 годах в США и Великобритании было принято законодательство («The JOBS Act.» в США и «Seed Enterprise Investment Scheme (SEIS)» в Ве- ликобритании), которыми впервые с 1933 года был отменен запрет на публичное предложение ценных бумаг без регистрации проспекта эмиссии у соответ- ствующего регулятора фондового рынка. В 2015 году мы ожидаем публикации комиссией по ценным бумагам США (SEC) нормативных актов во исполнение «The JOBS Act», которые регламентируют публичное предложение ценных бумаг, в том числе через ме- ханизм краудфандинга. По нашему мнению, в кра- ткосрочной перспективе (2015–2020 гг.) механизм краудфандинга серьезно повысит привлекательность рынков капитала в юрисдикции США и Великобрита- нии для молодых технологических компаний всего мира. За первым этапом этой революции последует второй, на котором, как мы считаем, произойдет по- следовательная дезинтермедиация сначала индустрии венчурного капитала, а затем всей индустрии прямых инвестиций. Мы ожидаем, что в ходе этой дезинтер- медиации объём капитала под управлением фондов прямых инвестиций и венчурных фондов сократится от 1,5 до 4 раз и от 75 % до 90 % всех фирм, управ- ляющих фондами прямых и венчурных инвестиций, прекратят существование. Мобильность труда Мобильность капитала Краткое содержание исследования
  4. 4. В течение 2015–2025 годов технология трехмерной печати разовьется и усложнится до уровня, который позволит начать процесс возвращения материаль- ного производства из развивающихся стран назад в развитые. Мы полагаем, что на своем первом эта- пе этот процесс захватит группы товаров, ценность которых преимущественно состоит в объеме и фор- ме: сантехника, посуда, мебель, детские игрушки и другие им подобные. На следующем этапе воз- вращение производства захватит потребительскую электронику и электротехнику. Трехмерная печать приведет к радикальному изменению производствен- ных процессов и бизнес-моделей в этих областях и вытеснению массового стандартизированного производства индивидуальным кастомизированным производством. Важнейшим эффектом этого перено- са станет революционное изменение бизнес-модели розничной торговли и создание десятков тысяч новых высококвалифицированных рабочих мест в развитых странах, включая Россию. Другим эффектом переноса мы считаем исчезновение сотен тысяч рабочих мест в Китае и других странах Восточной и Юго-Восточной Азии и сокращение мировых логистических потоков, в первую очередь морских грузоперевозок. Высшее образование во всем мире начнет испытывать серьезную конкуренцию со стороны открытых серви- сов онлайнового образования (MOOC). Мы полагаем, что в течение нескольких лет МООС-системы накопят достаточное разнообразие курсов, чтобы образовать аналог полноценного университетского образования, а получаемое в них образование получит призна- ние работодателя. После этого начнется массовый переток студентов из очного высшего образования в заочное. Учебные заведения, не входящие в 100– 200 лучших в мире, окажутся перед угрозой закрытия из-за недостатка студентов. Очень резко вырастут конкуренция и неравенство профессоров оставшихся университетов; самые лучшие и популярные профес- сора будут получать доходы, сравнимые с доходами звезд искусства и спорта, в то время как доходы всех остальных преподавателей сократятся. Вокруг MOOC возникнет собственная инфраструктура и социальная среда (рекреационные зоны, странствующие студен- ты). Позиции английского языка как языка образо- вания и науки укрепятся еще больше. Россия может оказаться в ситуации, когда только несколько самых лучших учебных заведений сохранят набор и конку- рентоспособность. Мобильность вещей Мобильность образования
  5. 5. Введение Технологический прогресс или законотворческая дея- тельность регулярно создает условия для сокращения дистанции между производителем и потребителем ресурса или экономической стоимости. Этот процесс принято называть мобильностью. В истории человечества было много ситуаций, когда рост мобильности того или иного ресурса революци- онизировал экономические и социальные отношения в обществе. Вот несколько примеров только из недав- него прошлого. Создание промышленных холодильных установок привело к росту мобильности пищевого сырья в нача- ле XX века. В результате мировое сельское хозяйство приобрело новых лидеров — Аргентину и Австралию. Падение товарности сельского хозяйства в России привело к сокращению экспортных доходов страны, росту обнищания сельского населения и как резуль- тат, этот процесс способствовал сначала революции 1917 года, а затем коллективизации1 . Отрыв денег от эквивалента в драгоценном металле привел к денежной мобильности. Распространение бумажных денег сделало возможным формирование международной финансово-банковской системы, распространение безналичных платежей и в конечном итоге формирование современных кредитных меха- низмов стимулирования экономики2 . В последние десятилетия мы были очевидцами обширной революции, вызванной мобильностью информации, ставшей возможной благодаря распро- странению Интернета. Мобильность информации привела в дезинтермедиации большого числа отрас- лей экономики, основанных на посредничестве между информацией и пользователем. Такие виды бизнеса, как брокерские услуги частным лицам, фактически прекратили существование, и сот- ни тысяч рабочих мест в этой отрасли, характерные еще для 1990 года, к 2000 году были ликвидированы. Мобильность информации существенно влияет на па- дение цен на страхование жизни и имущества благо- даря тому, что клиенты могут намного эффективнее сравнивать цены поставщиков этих услуг. Радикально изменилась отрасль путешествий. Аген- ты, оказывающие услуги по бронированию авиабиле- тов и гостиниц, практически целиком переместились из офлайна в онлайн, а туристические бюро, прода- ющие пакеты туров, находятся на грани разорения по мере того, как все большее число отдыхающих самостоятельно с меньшими усилиями и затратами планируют и покупают свой отдых через Интернет. Гостиницы, авиакомпании, службы аренды автомоби- лей и другие участники индустрии путешествий также все менее заинтересованы в традиционных агентских услугах, поскольку Интернет позволяет им более эф- фективно оптимизировать бронирования и продавать в розницу больше мест по лучшей цене, чем оптом через агентские пакеты. Следующая в очереди на дезинтермедиацию по причине мобильности информации — врачеб- но-диагностическая профессия. Известно, что 80 из 100 врачебных диагнозов точнее, если врач ста- вит их, опираясь на формальную процедуру и банк знаний, а не используя свое профессиональное суждение3 . В опытных диагнозах информационная система IBM Watson, используя полную базу данных медицинских статей на английском и испанском язы- ках, превзошла в точности диагностики медицинские консилиумы. 1 Подробнее о роли холодильных установок и изменений в международной экономике см. Kevin H. O’Rourke, Jeffrey G. Williamson. Globalization and History: The Evolution of a Nineteenth-Century Atlantic Economy. The MIT Press. 2001. 2 Подробнее об эволюции бумажных денег см. в Ralf T. Foster. Fiat Paper Money — The History and Evolution of Our Currency. Foster Publishing, 2010. 3 Daniel Kahneman. Thinking, Fast and Slow. Farrar, Straus and Giroux, 2011.
  6. 6. Опыт прошлых лет позволяет нам задуматься о том, какие новые мобильности станут возможны в ближайшие десятилетия и как они повлияют на наш мир и положение в нем Российской Федерации. В этом докладе мы выделили и анализируем четыре новых вида мобильности, которые мы считаем вызовами современности миру в целом и России в частности.
  7. 7. Часть 1 // Мобильность труда8 Вызов 1 Мобильность труда
  8. 8. Первый вызов современности миру и России — мобильность труда. Под мобильностью труда мы понимаем в первую очередь усиление миграционных потоков высококвалифицированных специалистов — ученых в области точных и естественных наук, программистов и инженеров, востребованных высоко- технологичными отраслями экономики, и других высококва- лифицированных специалистов, а также предпринимателей, создающих новые компании. Основой для этих миграционных потоков станут новые визовые правила развитых стран. 9Часть 1 // Мобильность труда
  9. 9. Реформы иммиграции в развитых странах Одна из первых реформ была проведена Велико- британией в 2010–2011 годах с целью сокращения дефицита рабочей силы в высокотехнологическом секторе. В визовую категорию Tier 1 были внесены ряд изменений, позволявших выпускникам британских университетов, предпринимателям и сотрудникам технологических компаний легально получить право на постоянное жительство в Великобритании. Перво- начально реформа вызвала энтузиазм среди универ- ситетов, стартапов и инвесторов, но в течение следу- ющих лет стало очевидно, что процесс выдачи этих виз забюрократизирован и идет очень медленно4 . В начале 2013 года визовая служба Великобритании со ссылкой на распоряжение правительства объяви- ла, что все заявления, поданные предпринимателями в течение 2013 года, будут задержаны в рассмотрении до публикации новых правил, позволяющих визовой службе проверять действительность представленных с заявлением документов и произвольно запрашивать дополнительные документы, если заявитель будет заподозрен в попытке использовать создание старта- па как предлог для иммиграции, не будучи искренним предпринимателем5 . В результате этого изменения в правилах к 4 кварталу 2013 года на рассмотре- нии находил ось около 9 тысяч зависших заявлений по программе «предприниматель»6 , и еще 8602 заяв- лений получили отказы7 . В мае 2013 года Палата лордов Великобритании одобрила экспертный доклад правительству, критико- вавший меры по поощрению высококвалифицирован- ной миграции и констатирующие провал программы, в частности в деле удержания в Великобритании вы- пускников университетов8 . Последовавший в сентябре 2013 года ответ правительства профильный комитет Палаты лордов охарактеризовал как неадекватный9 . Общественность высказывала мнение, что бюро- кратия фактически саботирует визовые программы Tier 110 . Реформа также противоречила намерениям консервативного правительства Дэвида Камерона со- кратить иммиграцию в Великобританию до 155 тысяч иммигрантов всех категорий11 . В 2012 году Канада ввела программу Startup Visa Canada, которая позволяла предпринимателям, осно- вавшим стартап в Канаде, въехать в Канаду для посто- янного жительства, в числе не более трех на стартап. Условием получения визы были инвестиции, получен- ные от венчурного фонда или группы бизнес-анге- лов, получивших сертификацию от уполномоченного В течение 2010–2014 годов в ряде стран мира прошли изме- нения иммиграционной политики разной степени успешности. 4 Heather Rolfe, Max Nathan. Barriers for the Brightest and the Best? National Institute of Economic and Social Research. 2.07.2013. http://niesr.ac.uk/press/barriers-brightest-and-best-11484#.Uu-4wFaSxBk. 5 Home Office. UK Border Agency. Changes to Tier 1 (Entrepreneur) route from 31 January 2013 — updated. 19 March 2013 http://www.ukba.homeoffice.gov.uk/sitecontent/newsfragments/75-tier1-entrepreneur. 6 Home Office Has 9,000 Entrepreneur Visa Bid Backlog After 1,520% Spike. PA/The Huffington Post UK. 12/09/2013. http://www.huffingtonpost.co.uk/2013/09/11/home-office-visa-backlog_n_3907202.html. 7 Smith Stone Walters. An end to abuse of the Tier 1 Entrepreneur category? February 6, 2014. http://www.smithstonewalters.com/2014/02/06/end-abuse-tier-1-entrepreneur-category/. 8 Higher education in science, technology, engineering and mathematics (STEM) subjects: 2nd report of session 2012-13, report. Great Britain: Parliament: House of Lords: Science and Technology Committee. The Stationery Office, Jul 24, 2012. 9 Lords Select Committee. Lords not satisfied with Government response to STEM subjects report. Parliament.uk. 14.11.2012. http://www.parliament.uk/business/committees/committees-a-z/lords-select/science-and-technology-committee/news/government- response-to-stem-report/. 10 Jack Grove. Just 119 graduate entrepreneur visas granted in 12 months. Times. 3.10.2013. http://www.timeshighereducation.co.uk/news/just-119-graduate-entrepreneur-visas-granted-in-12-months/2007861.article. Часть 1 // Мобильность труда10
  10. 10. органа правительства Канады12 . К началу 2014 года по программе были сертифицированы двадцать венчурных фирм и три ассоциации ангелов13 . Точ- ное количество стартапов и лиц, принявших участие в программе, официально не публиковалось. В том же 2012 году была запущена чилийская программа Startup Chile, которая предоставляла государственные инвестиции и право на проживание в Чили основателям стартапов14 . В течение 2013 года программой воспользовались около 100 стартапов15 (и соответственно предположительное число мигран- тов составило несколько сотен человек), но, поскольку право на проживание действует только в течение срока инвестиций, неизвестно, будет ли этот миграци- онный поток постоянным или же переехавшие пред- приниматели начнут возвращаться. Наконец, с 2010 года общественность и лоббисты высокотехнологического сектора в США активно продвигали в Вашингтоне проект реформы имми- грации высокотехнологических кадров16 . После ряда неудачных законопредложений члены Конгресса от обеих правящих партий согласовали законопро- ект под названием «Закон 2013 года о безопасности границ, экономических возможностях и модерниза- ции иммиграции» (S.744 The Border Security, Economic Opportunity & Immigration Modernization Act Of 2013), который был внесен в Конгресс США 16 апреля 2013 года17 . Законопроект был разработан совместной рабочей группой демократической и республиканской партий США (по четыре представителя от каждой из партий) как масштабный компромисс по вопросам трудовой иммиграции в США18 . Подготовка рефор- мы шла при активной публичной и организационной поддержке администрации Президента США Б. Обамы, который еще зимой объявил о готовящейся реформе и своей готовности сделать принятый законопроект одним из основных политических приоритетов теку- щего срока своих полномочий19 . В данный момент шансы законопроекта S.744 прой- ти все этапы обсуждения и вступить в силу в 2015 фи- скальном году, то есть с 1 октября 2014 года, очень высоки. Этот законопроект, в случае его принятия, будет самой радикальной реформой иммиграции за последние 50 лет и может кардинально повлиять на мировые миграционные потоки высокотехнологи- ческих профессионалов. 11 Macer Hall. David Cameron: We are off target on immigrants. Express. 3.12.2013. http://www.express.co.uk/news/uk/446482/David-Cameron-We-are-off-target-on-immigrants. 12 Small business accelerator. Overview of the Start-Up Visa Program. 26.06.2013. http://www.sba-bc.ca/community/blog/overview-start-visa-program. 13 Startup visa Canada. Designated Investors. http://startupvisa.ca/designated-investors/. 14 Startup Chile. The Program. http://startupchile.org/about/the-program/. 15 Katie Lobosco. Startups find free money in South America. CNNMoney. 25.11.2013. http://money.cnn.com/2013/11/25/smallbusiness/south-america-startups/. 16 Подробное содержание лоббистских действий доступно на интернет сайте Startup Visa. http://startupvisa.com/. 17 S.744. 113th Congress, 1st Session. April 16, 2013. http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/BILLS-113s744is/pdf/BILLS-113s744is.pdf. 18 Ashley Parker, Jonathan Martin. Senate, 68 to 32, Passes Overhaul for Immigration. The New York Times. 27.06.2013. http://www.nytimes.com/2013/06/28/us/politics/immigration-bill-clears-final-hurdle-to-senate-approval.html?pagewanted=all&_r=0. 19 Rebecca Kaplan. Obama to House GOP: Pass immigration reform this year. CBS News. October 24, 2013. http://www.cbsnews.com/news/obama-to-house-gop-pass-immigration-reform-this-year/. 11Часть 1 // Мобильность труда
  11. 11. Иммиграционная реформа в США Текущая ситуация с легальной трудовой миграцией в США Несмотря на наличие высокого спроса на квалифи- цированные кадры, существующее иммиграционное законодательство США очень жестко ограничивает трудовую миграцию как на уровне квот, так и сложным и продолжительным процессом, демотивирующим и работников, и работодателей. Практически во всех обстоятельствах от будущего иммигранта требует- ся иметь предложение о работе от американского работодателя до момента подачи заявления на визу, независимо от степени профессиональной квалифика- ции или ученой степени. Приехать в США с целью соз- дания бизнеса в настоящий момент в общем случае невозможно. В общей сложности количество выдаваемых еже- годно виз всех типов, дающих право на работу, оценочно колеблется от 100 000 до 150 000 в год за 2008–2012 годы20 (официальная визовая статисти- ка, где визовый учет идет с учетом всех членов семей иммигрантов, демонстрирует число виз от 300 000 до 400 000 в год), из них большая часть приходится на визы типа H (см. ниже). Действующие визовые режимы США Визовые режимы США подразделяются на три основ- ные категории: • неиммиграционные, то есть требующие от получа- теля визы вернуться назад в страну постоянного проживания; • с иммиграционным или двойным намерением, дающие право на длительное проживание с целью обучения или работы и разрешающие получателю визы подавать в период действия визы заявление на получение вида на постоянное проживание в США (по традиции называемого «грин-карта» — Green Card); • иммиграционные, предусматривающие право получателя визы перейти к постоянному прожива- нию в США (обычно при соблюдении определен- ных условий). В настоящее время в США действуют следующие основные визовые режимы. 20 Bureau of Consular Affairs. Report of the Visa Office 2013. http://travel.state.gov/content/visas/english/law-and-policy/statistics/annual-reports/report-of-the-visa-office-2013.html. Часть 1 // Мобильность труда12
  12. 12. 21 Bureau of Consular Affairs. Visitor Visa. U.S. Visas. http://travel.state.gov/content/visas/english/visit/visitor.html. 22 U.S. Citizenship and Immigration Services. H-1B Specialty Occupations, DOD Cooperative Research and Development Project Workers, and Fashion Models. http://www.uscis.gov/working-united-states/temporary-workers/h-1b-specialty-occupations-and-fashion-models/h-1b- specialty-occupations-dod-cooperative-research-and-development-project-workers-and-fashion-models. 23 U.S. Citizenship and Immigration Services. H-1B Fiscal Year (FY) 2014 Cap Season. http://www.uscis.gov/working-united-states/temporary- workers/h-1b-specialty-occupations-and-fashion-models/h-1b-fiscal-year-fy-2014-cap-season. 1. ВИЗА B-1/B-2 (ДЕ ЛОВЫЕ И Т У РИС ТИЧЕСКИЕ ПОЕ З ДКИ)21 2. ВИЗА H-1B (РА БОТА ПО Н А ЙМ У)22 Неиммиграционная виза. Выдается на срок до 10 лет, разрешено пребывание в США не более 6 месяцев единовременно или в календарный год. Виза этого типа предоставляет въезд без права работы по найму или самодеятельной трудовой деятельности и не дает права на получение номера социального страхования. Ограничение на получение номера социально- го страхования не позволяет иммигранту получить водительское удостоверение, снять жилье на длитель- ный срок, открыть счет в банке или получить кредит, заключить контракт с сотовым оператором и в целом наиболее серьезно препятствует его долгосрочному проживанию в США. Все эти ограничения не вытекают напрямую из закона, а являются обязательными тре- бованиями поставщиков услуг или местных властей. Виза с иммиграционным намерением. Виза этого типа выдается на 3 года иностранцу, получившему предло- жение о трудоустройстве в США. Виза может продле- ваться на срок до 6 лет. Членам семьи иммигранта (супругу и детям) выда- ют зависимую визу H-4, по которой нельзя работать или получить номер социального страхования, что ме- шает социальной адаптации семьи в целом. Виза привязана к определенному работодателю, и при увольнении иммигранту необходимо перео- формлять визу, если у него есть новый работодатель, в противном случае он вынужден покинуть США. Число виз ограничено ежегодной квотой и требует предварительной сертификации вакансии Министер- ством труда США (US Department of Labor), демон- стрирующей, что замещаемая вакансия оплачивается значительно выше среднего уровня и была ранее предложена гражданам США23 . Взнос работодателя за сертификацию достигает $ 5000, а срок рассмотре- ния сертификации составляет от 2 до 9 месяцев. Режим распространяется на все сферы профессио- нальной деятельности, поэтому действующий лимит в 65 000 виз в год значительно ниже фактическо- го спроса на этот тип виз. Очередь работодателей на визы открывается 1 апреля и полностью исчерпы- вается обычно уже через 4–5 дней. Таким образом, с учетом времени оформления визы срок ожидания визы H-1B может составлять от 6 до 24 месяцев. Фактически большая часть виз H-1B (от 40 000 до 55 000 в год) выдается временным работникам крупных компаний, предоставляющих услуги ИТ-кон- салтинга (IBM, Hewlett Packard, Infosys и др.), в ос- новном выходцам из Индии. Часто их фактический доход оказывается в несколько раз ниже заявленной при сертификации зарплаты за счет манипуляций со штатным расписанием, изъятием у них части вы- плат и прочих злоупотреблений визовым режимом. 13Часть 1 // Мобильность труда
  13. 13. 3. ВИЗА L-1 (ПЕРЕВОД СОТРУДНИК А ВН У ТРИ ОДНОЙ ОРГА НИЗА ЦИИ)24 4. ВИЗА E-2 (ИНВЕС ТОРЫ ПО МЕ Ж ГОС УД А Р С ТВЕННЫМ ДОГОВОРА М)25 Виза с иммиграционным намерением. Выдается на пе- ременный срок в зависимости от страны, откуда пере- водится сотрудник (до 7 лет). Супруг получает L-2 визу, позволяющую устроиться на работу и получить номер социального страхования. В отношении визы L-1 крупные ИТ-консуль- танты практиковали массовые злоупотребления того же типа, что и с визой H-1B, но за счет ужесточе- ния процедуры выдачи разрешений на L-1 их число с 2010 года значительно сократилось (параллельно с сокращением и числа выдаваемых виз). Неиммиграционная виза. Этот тип виз ограничен достаточно небольшим числом стран (куда не входят, например, Китай, Индия и Россия). Требует вложений в экономику США в размере от $ 200 000. Выдается на 2 года, без лимита обновлений. На практике визы E-2 рассматриваются крайне дол- го, известны случаи десятилетних задержек. 24 U.S. Citizenship and Immigration Services. L-1A Intracompany Transferee Executive or Manager. http://www.uscis.gov/working-united-states/temporary-workers/l-1a-intracompany-transferee-executive-or-manager. 25 U.S. Citizenship and Immigration Services. E-2 Treaty Investors. Official Website of the United States Department of Homeland Security. http://www.uscis.gov/working-united-states/temporary-workers/e-2-treaty-investors. 26 Bureau of Consular Affairs. Student Visa. U.S. Visas. http://travel.state.gov/content/visas/english/study-exchange/student.html. 5. ВИЗА F-1 (С Т УДЕНТ ОЧНОЙ Ф ОРМЫ ОБУ ЧЕНИ Я)26 Неиммиграционная виза. Получатель визы обязан декларировать намерение вернуться в страну, но име- ет при этом право подавать во время пребывания заявление о переходе на визу с правом работы в США (с иммиграционным намерением). Виза выдается студентам очной формы обуче- ния, оплачивающим свое обучение самостоятельно или за счет стипендий, в том числе предоставляемых этим учебным заведением. По данной визе студент получает номер социального страхования, но не име- ет права работать в отрыве от учебной программы и без разрешения учебного заведения. По окончании программы обладатель визы этого типа имеет право проходить «необязательную прак- тику» сроком до 29 месяцев, которая фактически является той же работой по найму. Такая длительная практика была введена в 2008 году, чтобы позволить компаниям в США нанимать выпускников американ- ских университетов с последующим их переводом на визу H-1B Супруг обладателя визы F-1 получает визу F-2 без права работать или получить номер социального страхования. Часть 1 // Мобильность труда14
  14. 14. 27 Bureau of Consular Affairs. Exchange Visitor Visa. U.S. Visas http://travel.state.gov/content/visas/english/study-exchange/exchange.html. 28 U.S. Citizenship and Immigration Services. Permanent Workers http://www.uscis.gov/working-united-states/permanent-workers . Bureau of Consular Affairs. Employment-Based Immigrant Visa. U.S. Visas. http://travel.state.gov/content/visas/english/immigrate/types/ employment.html. 29 U.S. Citizenship and Immigration Services. O-1 Visa: Individuals with Extraordinary Ability or Achievement. http://www.uscis.gov/working- united-states/temporary-workers/o-1-individuals-extraordinary-ability-or-achievement/o-1-visa-individuals-extraordinary-ability-or- achievement. 6. ВИЗА J-1 (С Т УДЕНТ ПО ОБМЕН У)27 Неиммиграционная виза. Получатель визы обязан декларировать намерение вернуться в страну и в общем случае обязан вернуться для постоянного про- живания в свою страну на срок не менее 2 лет до того, как у него возникнет право подать заявление на визу с иммиграционным намерением. Некоторая часть виз J-1 выдается без такого требования, о чем делается отметка на визе, а для обладателей виз с таким тре- бованием предусмотрена процедура официального мотивированного запроса на снятие запрета. Виза выдается в том числе студентам очной фор- мы обучения, оплачивающим свое обучение за счет правительства США или государства, где они являются гражданами. По данной визе студент получает номер социального страхования, но не имеет права работать в отрыве от учебной программы и без разрешения учебного заведения. 7. E B28 И O-ВИЗЫ29 (ЛИЦО ИСК ЛЮЧИТЕ ЛЬНЫХ СПОСОБНОС ТЕЙ). Визовый режим смешанного типа: виза типа O явля- ется визой с иммиграционным намерением, виза типа EB — иммиграционная. Хотя это два разных типа виз, их критерии совпадают. Визовый режим EB и O-1A распространяется на ква- лифицированных работников преимущественно из числа ученых и топ-менеджеров компаний (виза O-1B предназначена для лиц, занятых в индустрии развлечений). Наличие «исключительных способно- стей» определяется индивидуально для каждого лица по перечню из ряда критериев (точное соответствие критериям отнесено на подзаконные акты). Каждое заявление о соответствии критерию должно быть индивидуально документировано и проверяется ин- дивидуально, в связи с чем срок рассмотрения заяв- ления колеблется от 3 до 8 месяцев после его подачи, а значительная часть заявлений составляется при профессиональной юридической помощи. В 2000-е годы бюрократическая волокита при рассмотрении виз была еще дольше и могла тянуться иногда годами. Виза EB-1 дает право въехать в США с правом искать работу, визы EB-2 и O-1A требуют наличия предло- жения о работе с таким же процессом сертификации в министерстве труда, как и для виз H-1B. На практике виза O-1A часто предшествует визе EB. Супруг обладателя визы EB получает право на ра- боту и получение номера социального страхования. Супруг обладателя визы O-1 получает визу O-3, не да- ющую права на работу и получение номера социаль- ного страхования. 15Часть 1 // Мобильность труда
  15. 15. Проект иммиграционной реформы В законопроекте S.744 решаются следующие основ- ные проблемы: • легализация незаконно проживающих в США иммигрантов с одновременной защитой южных границ США от проникновения новых нелегальных иммигрантов; • упрощение процедуры трудовой иммиграции высококвалифицированных специалистов, пред- принимателей и инвесторов, и удержание в США выпускников университетов США с учеными степе- нями магистра и доктора наук (advanced degrees) с одновременным пресечением ввоза дешевой квалифицированной рабочей силы. Легализация нелегальных иммигрантов (в основном мексиканского происхождения) выгодна по преи- муществу демократической партии США, рассчиты- вающей на их электоральную поддержку30 . В свою очередь существующий электорат республиканской партии поддерживает жесткие меры борьбы с неле- гальной миграцией31 , а также заинтересован в новых рабочих местах, создаваемых в ходе обустройства и поддержания усиленного пограничного режима в приграничных с Мексикой районах штатов Техаса, Нью-Мексико, Аризоны и Калифорнии. Рост иммиграции специалистов в области высоких технологий поддерживают обе партии, хотя в демо- кратической партии существуют влиятельные тече- ния, считающие, что рабочие места в США должны быть предметом государственного протекционизма. Основными бенефициарами этого процесса являются компании сектора ИКТ и высоких технологий (науки о жизни, медицина, электроника, новые материалы) и высокотехнологические кластеры (Силиконовая Долина, Бостон и др.). Обе партии разделяют мнение о необходимости удерживать в США выпускников магистратур и аспи- рантур университетов США, получивших образова- ние в области естественнонаучного и инженерного профиля (определяемого как Science, Technology, Engineering & Manufacturing – STEM). Перечень STEM-специальностей формируется Министерством внутренней безопасности США (US Department of Homeland Security) и включает несколь- ко сотен профессиональных категорий32 . Этот пе- речень не исчерпывается высокими технологиями и включает в себя самые разные специальности (на- пример, садоводство, археологию, страховую стати- стику или науки о корпоративном управлении). Понятие высших степеней (Advanced Degrees) включает в себя степени доктора (Ph.D. и им равные), магистра (M.A., M.S. и им равные) и приравненные к степени магистра профессиональные степени, такие как M.B.A. (магистр бизнес-администрации), M.D. (доктор медицины), J.D. (доктор прав), M.F.A. (магистр изящных искусств) и др. Законопроект содержит следующие группы право- вых новелл: • Либерализация иммиграции специалистов высшей квалификации. • Создание иммиграционного режима для предпри- нимателей («стартап-виза»). • Изменения в режиме виз H-1B, F и J в пользу вы- пускников университетов США и увеличения квоты с одновременным прекращением злоупотребле- ний. • Перевод визы E-2 (инвесторы по международным договорам) в категорию «иммиграционного наме- рения». • Создание системы «иммиграция за заслуги» (merit- based visa). • Меры борьбы с незаконной иммиграцией. 30 Nathaniel Parish Flannery. Immigration Debate: What’s More Important, Border Security Or Protecting Immigrant Workers? Forbes. 9.09.2013. http://www.forbes.com/sites/nathanielparishflannery/2013/09/09/immigration-debate-whats-more-important-border-security- or-protecting-immigrant-workers/. 31 Raven Clabough. GOP Divided Over Immigration Reform. The New American. 27.01.2014. http://www.thenewamerican.com/usnews/immigration/item/17493-gop-divided-over-immigration-reform. 32 U.S. Immigration and Customs Enforcement. STEM Designated Degree Programs. http://www.ice.gov/sevis/stemlist.htm. Часть 1 // Мобильность труда16
  16. 16. 1. ЛИБЕРА ЛИЗА ЦИ Я ИММИГ РА ЦИИ СПЕЦИ А ЛИС ТОВ ВЫСШЕЙ КВА ЛИФИК А ЦИИ 2. СОЗ Д А НИЕ ИММИГ РА ЦИОННОГО РЕ Ж ИМ А Д Л Я ПРЕ ДПРИНИМ АТЕ ЛЕЙ («С ТА Р ТА П-ВИЗА») Законопроект изменяет статус «исключительных способностей», расширив его для обладателей ученой степени доктора наук (Ph.D.) по специальности STEM. Визы EB-1 будут полностью исключены из любых квот на иммиграционные визы. Заявители, которые смогут претендовать на них, получат право въехать в США на постоянное проживание в любой момент без огра- ничений для работодателя. Визы иммиграционного типа, требующие наличия предложения о работе, получат лимит в 40 % от об- щего числа на обладателей ученых степеней выше бакалавра, но ниже доктора наук. Это обеспечит канал иммиграции квалифицированных специалистов — M.B.A. (магистр бизнес-администрации), M.D. (доктор медицины), J.D. (доктор прав) и лиц, не закончивших докторантуру или с профессиональными степенями магистра в науках. Законопроект вводит новый тип визы EB-6, опреде- ленной как «новая виза для предпринимателей-имми- грантов, стремящихся создать новые бизнесы и рабо- чие места в США». Для получения права на въезд, проживание и веде- ние трудовой деятельности предприниматель-имми- грант должен привлечь внешние инвестиции в раз- мере не менее $ 100 000 от венчурного капиталиста, аккредитованного инвестора, стартап-акселератора или государственной поддержки (или комбинацию инвестиций). Текущий средний размер посевных инвестиций в Силиконовой Долине — $ 700 000. Соискатель может также получить эту визу, если он владеет бизнесом на территории США с годовым оборотом не менее $ 250 000 за последние два года и создал как минимум три рабочих места. Срок дей- ствия визы — 3 года с возможностью неограниченного обновления. В дальнейшем обладатель EB-5 может получить им- миграционную визу в следующих случаях: если после двух лет пребывания по действительной визе пред- приниматель создал 5 рабочих мест и либо привлек еще $ 500 000 инвестиций, либо годовой оборот его бизнеса был не меньше $ 750 000. Для предпринимателей с ученой степенью магистра или доктора условия смягчаются до 4 рабочих мест, $ 500 000 инвестиций и $ 500 000 оборота соответ- ственно. Лимит иммиграционных виз по данной категории составит 10 000 штук в год. 17Часть 1 // Мобильность труда
  17. 17. 3. ИЗМЕНЕНИ Я В РЕ Ж ИМЕ ВИЗ H-1B, F И J В ПОЛЬЗУ ВЫП УСКНИКОВ У НИВЕР СИТЕ ТОВ СШ А И У ВЕ ЛИЧЕНИ Я КВОТЫ С ОДНОВРЕМЕННЫМ ПРЕКРА ЩЕНИЕМ З ЛОУ ПОТРЕБ ЛЕНИЙ Наиболее важным изменением является исключение из годового лимита 25 000 выпускников университе- тов США со степенями магистра и доктора по специ- альностям STEM. Выдаваемые им визы полностью освобождаются от годовых лимитов. Визы F-1 (и, воз- можно, J-1), выдаваемые студентам, обучающимся на степень бакалавра, будут признаны визами с имми- грационным намерением. Это фактически превращает учебу в магистратуре и аспирантуре в университетах США и студенческие визы F и J в кратчайший путь к постоянному прожива- нию в США. Реформа не будет распространяться на выпускников зарубежных университетов. Для менее квалифицированных заявителей на визы H-1B запланировано увеличение лимита до 110 000 чел. в первый год, с возможностью погодо- вого повышения лимита (не больше чем на 10 000 чел. в каждый год) вплоть до 180 000 чел. Обладателям визы H-1B, потерявшим работу, дается льготный период в 60 дней на поиск новой работы. Су- пругу специалиста будет дано разрешение на работу, если государство, из которого он иммигрирует, предо- ставляет подобную возможность гражданам США. Для предотвращения демпинга иностранцев на ры- нок труда, прежде чем нанять иммигранта, компания обязана опубликовать на интернет-сайте Департамен- та Труда информацию о вакансии. Найм иммигранта возможен лишь в случае, если не найдется подходя- щих американских претендентов в течение 30 дней. Для дальнейшего пресечения ввоза компаниями большого числа низкооплачиваемых рабочих вводят- ся штрафы для организаций со штатом свыше 50 че- ловек, значительную часть которых составляют иностранные работники. Если доля сотрудников-им- мигрантов (определяемых H-1B и L-1 визами за выче- том начавших процедуру получения вида на житель- ство) составляет от 30 до 50 %, то компания должна заплатить пошлину в размере $ 5000 за каждого нового сотрудника в статусе H-1B или L-1. Если эта доля превысит 50 %, пошлина возрастает до $ 10 000. Предельно допустимая доля сотрудников-иммигран- тов по данным визам для отдельной компаний в 2014 фискальном году установлена в 75 %, в 2015 году — 65 % и с 2015 года — 50 %. Часть 1 // Мобильность труда18
  18. 18. 4. ПЕРЕВОД ВИЗЫ E-2 (ИНВЕС ТОРЫ ПО МЕ Ж ДУ Н А Р ОДНЫМ ДОГОВОРА М) В К АТЕГОРИЮ «ИММИГ РА ЦИОННОГО Н А МЕРЕНИ Я» Обладатели E-2 визы по истечении 10 лет могут подать заявление на предоставление вида на жи- тельство в США. Так как до этого такой возможности не существовало, то практически все текущие обла- датели E-2 (большинство из которых обладают этим статусом с 1999–2002 годов) могут обратиться с заяв- лением на получение вида на жительство США сразу после вступления правила в силу. 5. СОЗ Д А НИЕ СИС ТЕМЫ «ИММИГ РА ЦИ Я ЗА ЗАС Л У Г И» (M E R I T-BA S E D V I SA) 6. МЕРЫ БОРЬБЫ С НЕ ЗА КОННОЙ ИММИГ РА ЦИЕЙ Через 5 лет после вступления реформы в силу (т.е. в 2019–2020 годах) будет запущена система выда- чи иммиграционных виз лицам, отвечающим комби- нации повышенных требований. Подобные режимы действовали в ряде стран (например, Канада, Австра- лия), но в США ранее не практиковались. Участникам программы «визы за заслуги» присво- ят определенное количество баллов в зависимости от таких критериев, как образование, ученая степень, трудоустройство, длительность нахождения в США и др. Те, кто наберет наибольшее количество баллов, получат визу, которая впоследствии дает право на по- лучение вида на жительство в США. Изначально коли- чество виз не может превышать 120 000 штук. Лимит будет расти на 5 % ежегодно, если спрос на визы будет больше предложения, а безработица будет не ниже 8,5 % и может достигнуть максимума в 250 000 виз. Эта программа заменит немедленно отменяемую реформой систему визовой лотереи по страновым квотам («лотереи грин-карт»). Законопроект планирует следующие меры пресечения нелегальной иммиграции: • развернутая компьютерная система слежения и контроля за статусом лиц, временно въезжаю- щих в США; • значительное усиление южной границы США следующими средствами: участки с двойным или тройным забором, увеличение покрытия мо- бильного наблюдения, использование беспилот- ных средств наблюдения, развертывание системы связи пограничников и полицейских сил штата; • значительное увеличение финансирования охраны границы (до 2 миллиардов долларов с целью до- стижения уровня в 90 % депортации лиц, незакон- но пересекших границу). 19Часть 1 // Мобильность труда
  19. 19. Состояние законопроекта S.744 Несмотря на то, что законопроект представляет по- зицию обеих партий, в обсуждении проглядывается политическая борьба, и зачастую в поправках про- ступают более частные интересы, нацеленные на за- воевание лояльности населения либо приграничных штатов, либо передовых IT-центров. Изначально планировалось выделить средства для привлечения к охране границы дополнительно 3500 пограничников34 . 24 июня 2013 года в законопроект была внесена поправка, увеличивающая контингент пограничных служб на 70 000 единиц (в 20 раз боль- ше изначально запланированного) и протяженность дополнительных ограждений на 700 миль35 . Такое количество новых рабочих мест и объемы финансиро- вания программы выгодны в первую очередь для из- бирателей приграничных штатов. Сторонники либерализации квалифицированной им- миграции хотят видеть в законопроекте достаточную перспективу для индустрии ИКТ и высоких техноло- гий. Ими были внесены следующие поправки: стартап не должен предоставлять бизнес-план (бесполезность бизнес-планов в быстро развивающихся отраслях признана многими экспертами), стартап не должен проходить процедуру публикации вакансии (ждать 30 дней, пока никто не ответит), если в его составе ме- нее 15 % H-1B сотрудников. Разногласия возникают при согласовании с другими законами: так, в процессе обсуждения стало извест- но, что иммигранты, проходящие период «легализа- ции» (находящиеся в статусе Registered Provisional Immigrant, или иммигранты «на учете», RPI), не смо- гут пользоваться общественными благами36 . Запрет касается в том числе таких программ, как несрочное медицинское обслуживание, программа страховки детей, программа предоставления дополнительно- го питания (популярная среди низкооплачиваемых граждан программа купонов на питание Supplemental Nutrition Assistance Program — SNAP, или food stamps), временная денежная помощь нуждающимся семьям и дополнительный социальный доход. Эмигрантам придется ждать от 10 до 15 лет, чтобы получить права на общественные блага. Такая ситуация невыгод- на демократической партии США, рассчитывающей на поддержку легализованных эмигрантов, которая внесла предложение допустить новых иммигрантов в социальные программы. Вопрос о цене программы и ее сроках вызвал резкую негативную реакцию кон- сервативного крыла республиканцев37 . Законопроект прошел два процедурных голосования, и 27 июня 2013 года был принят Сенатом США33 (68 голо- сов «за», 32 — «против»). 33 S.744: Border Security, Economic Opportunity, and Immigration Modernization Act. https://www.govtrack.us/congress/bills/113/s744. 34 Mathew P. Gunn. Immigration Reform: Bill Would Mandate Tighter Border Security and More Scrutiny of Workers. Business Lexington. 27.06.2013. http://bizlex.com/2013/06/immigration-reform-bill-would-mandate-tighter-border-security-and-more-scrutiny-of-workers/. 35 Federation for American Immigration Reform. FAIR Legislative Update. 24.06.2013. http://www.fairus.org/legislative-updates/fair-legislative-update-june-24-2013. 36 Esther Yu-Hsi Lee. The 11 Most Heartless Republican Amendments To The Immigration Bill. ThinkProgress. 8.05.2013. http://thinkprogress.org/immigration/2013/05/08/1972011/the-11-most-heartless-republican-amendments-to-the-immigration-bill/. 37 Alan Gomez. Three Republicans back Democratic immigration bill in House. USA Today. 30.10.2013. http://www.usatoday.com/story/news/politics/2013/10/30/immigration-house-democratic-bill/3316257/. Часть 1 // Мобильность труда20
  20. 20. Поддержка реформы общественностью США Иммиграционная реформа поддерживается различны- ми слоями населения. В «Маленькой Гаване», районе г. Майами, Флорида (место компактного проживания выходцев с Кубы с населением свыше 80 000 человек) прошел марш в поддержку законопроекта38 . Анало- гичное мероприятие подобных масштабов в послед- ний раз проводилось в 2006 году при попытке легали- зации эмигрантов без документов (этот законопроект был в итоге отклонен). Поддержку реформе декларируют представители крупных IT- и интернет-компаний39 (Microsoft, Linkedin, Dropbox, Facebook, Social+Capital Partnership), венчур- ные капиталисты, команды стартапов Силиконовой Долины. На фоне скандалов и недовольства американцев потенциально тотальной слежкой, напряженной внеш- ней политики, законопроект может стать нужной воз- можностью разрядить напряжение в стране и поднять уровень доверия к властям: его сбалансированный характер привлекает поддержку разных заинтересо- ванных групп в США. 38 CBS Miami. March For Immigration Reform Draws Thousands To Little Havana. 6.04.2013. http://miami.cbslocal.com/2013/04/06/march-for-immigration-reform-draws-thousands-to-little-havana/. 39 Griselda Nevarez. 10 Business Leaders Who Support Immigration Reform. Huffington Post. 28.11.2013. http://www.huffingtonpost.com/2013/11/28/business-leaders-immigration-reform_n_4356337.html. 21Часть 1 // Мобильность труда
  21. 21. Последствия для России Оценка пореформенных миграционных потоков Мы предполагаем, что иммиграционная реформа США, вступив в действие в 2015 году, значительно повлияет на международные потоки высококвалифицированно- го труда. Поскольку прогнозируемый дефицит рабочих мест в отрасли STEM только в 2012 году составляет около 1 млн рабочих мест40 , мы полагаем, что весь иммиграционный поток, вызванный этой реформой, будет абсорбирован американской экономикой, и все мигранты смогут получить работу по специаль- ности. Поскольку среди мигрантов будут впервые за много десятилетий присутствовать некоторое количе- ство предпринимателей в области высоких техноло- гий, возможно, что реформа также приведет к созда- нию новых рабочих мест в области STEM. По понятным причинам наибольший интерес для нас составляет та доля миграционных потоков, ко- торая будет направлена из России. Построенная нами модель оценивает количество высокотехнологических мигрантов за период 2015–2025 годов в 27 тыс. чело- век, не включая их близких родственников (супругов и детей). 2015 2025 40 Sillicon Valley Leadership Group. STEM & Workforce Development. http://svlg.org/policy-areas/education/policy-priorities/stem-workforce-development. Часть 1 // Мобильность труда22
  22. 22. Рассмотрим особенности нашей модели миграцион- ных потоков по трем основным направлениям мигра- ции: 1. Лица, получающие ученые степени докторов и магистров в университетах США по STEM специ- альности; 2. Лица, не имеющие образования полученного в США и трудоустраивающихся в США по STEM специальности (H1-B и О1); 3. Предприниматели, создающие технологические стартапы в США. ОЦЕНК А КОЛИЧЕС ТВА ВЫСОКОТЕ ХНОЛОГ ИЧЕСКИХ МИГ РА НТОВ ИЗ Р ОССИИ 23Часть 1 // Мобильность труда 2015 1368 1866 1617 2115 2239 1493 1990 2239 1742 2239 2239 20192017 2021 20232016 20202018 2022 2024 2025 349 230 377 424 0 362 408 240 392 441 H1-B (трудовые визы) EB-6 (стартап-визы)Виза для докторов и магистров
  23. 23. Миграция специалистов высшей квалификации (доктора и магистры) Точные данные по количеству граждан России, об- учающихся в магистратурах и докторантурах аме- риканских университетов, отсутствуют. По данным национального научного фонда США (NSF) в 2012 году 125 граждан Российской Федерации получают сте- пень доктора философии в областях STEM41 . В течение 2008–2012 годов численность докторантов из России в США значительно сократилась; причина этого сокра- щения неизвестна42 . В то же время количество студен- ческих виз F1, выданных гражданам России, за этот период выросло более чем на 31 %, с 4048 до 584643 . Таким образом, мы констатируем, что спрос на высшее образование в США в целом и спрос на докторантуру в частности в России следуют разным закономерно- стям. Можно с равной степенью вероятности пред- положить, что в 2015–2025 годах количество доктор- антов из России в США как возрастет, так и останется на прежнем уровне или даже сократится. Из сообра- жений консерватизма мы будем исходить в нашей мо- дели из минимального известного числа докторантов (125) как основы стабильного тренда 2015–2025 годов без учета влияния иммиграционной реформы. Учет количества студентов из России, обучающихся в магистратурах университетов США по специально- стям STEM, NSF не ведет. Поэтому для оценки количе- ства россиян, обучающихся в магистратуре, мы были вынуждены применить косвенные оценки. По данным NSF, охватывающим период с 1966 по 2012 год, коли- чество магистерских степеней в областях STEM пре- вышало количество докторских степеней в 3–4 раза. За период 2000–2012 годов это соотношение состави- ло 24,63 % (присвоено 316 742 докторских и 1 286 053 магистерских степеней)44 . Сделав предположение, что это соотношение будет также выполняться и для маги- странтов и докторантов из Российской Федерации, мы оцениваем расчетное значение магистрантов из Рос- сийской Федерации в 382 человека в 2012 году. Проект иммиграционной реформы ставит обладате- лей степеней магистра и доктора философии в не- равное положение. Основное отличие состоит в том, что обладателям докторской степени предоставляется виза без требования предварительного трудоустрой- ства. Обладатели степени магистра получают право на рабочую визу H1-B вне квот, что подразумевает обязательное наличие предварительного трудо- устройства. Следует также учесть, что расчетное значение магистрантов может включать в себя сту- дентов бизнес-школ, которым присваивают степень MBA, также являющуюся магистерской. Американские работодатели отдают безусловное предпочтение гражданам США и лицам давно проживающим в США, вследствие чего возможности иностранных выпуск- ников по трудоустройству в США ограничены. Исходя из этого, мы предположили, что для выпускников со степенью магистров доля получивших рабочие визы не превысит 60 %, в то время как для докторов фило- софии в области STEM доля получивших право на про- живание в США составит 80 %. 40 % магистров и 20 % докторов соответственно вернутся в РФ или переедут на жительство в третьи страны. Последнее предположение, сделанное нами, учиты- вает возможный рост популярности обучения в США для граждан России, ставящих своей целью легаль- но иммигрировать в США с перспективой хорошего заработка. Исходя из этого, мы предположили, что ко- личество абитуриентов вырастет на 30 %, начиная с 2015 года. Этот эффект станет заметен по магистер- ским степеням через 2 года и по докторским степеням через 4 года. 41 Human Resources Statistics Program. Survey of Earned Doctorates. Doctorate Recipients from U.S. Universities: 2012 Data Tables National Center for Science and Engineering Statistics. 5.12.2013. http://www.nsf.gov/statistics/srvydoctorates/#tabs-1&sd&tabs-1. 42 Human Resources Statistics Program. Survey of Earned Doctorates. Science and Engineering Doctorate Awards: 2009–10. National Center for Science and Engineering Statistics. 2.07.2013. http://www.nsf.gov/statistics/srvydoctorates/#sd&tabs-2. 43 US Bureau of Consular Affairs. Nonimmigrant Visa Issuances by Visa Class and by Nationality. Nonimmigrant Visa Statistics. http://travel. state.gov/content/visas/english/law-and-policy/statistics/non-immigrant-visas.html. 44 Human Resources Statistics Program. Survey of Earned Doctorates. http://www.nsf.gov/statistics/srvydoctorates/. Часть 1 // Мобильность труда24
  24. 24. Миграция по рабочим визам Для оценки миграционных потоков высококвалифи- цированных программистов, инженеров и ученых, не имеющих американского образования, мы восполь- зовались историческим опытом программы рабочих виз H1-B. Проект иммиграционной реформы ставит одной из своих задач прекращение злоупотребления режимом визы H1-B, при котором она используется для временного ввоза в США низкооплачиваемого технологического персонала. Заявители в начале подают большое количество заявок на сертификацию рабочих мест с якобы высокой заработной платой, затем подают большое количество заявлений на визу H1-B непосредственно в момент начала действия новой годовой квоты, после чего направляют в США работников, которым выплачивается заработная плата намного ниже заявленной. Такая практика чаще всего ассоциируется с крупны- ми индийскими компаниями, оказывающими IT услу- ги45 . Принято считать, что эти злоупотребления рас- пространились с 2003 года, поскольку именно в этом году резкое сокращение квоты виз H1-B до 65 тыс. виз вызвало ажиотаж при их выдаче, а глубокий кризис после «пузыря DOT-комов» резко улучшил спрос на дешевую рабочую силу из Индии и других стран южной Азии. Таким образом, период с 2003 года по настоящее время не включается в промежуток времени, пригодный для аналогий по реформенным спросам на визы H1-B, в том числе, потому что рефор- ма содержит ряд мер, делающих «индийские схемы» невозможными. Предшествующий период действия программы H1-B с 1997 по 2003 год характеризовался наличием высокого неудовлетворенного спроса на высококва- лифицированных инженеров и ученых и относительно справедливым доступом к рабочим визам. В течение этого времени добросовестные трудовые иммигранты имели возможность для эффективного поиска рабо- ты и переезда в США при поддержке работодателя. Мы исходили из предположения, что в пореформен- ный период этот нормальный ход трудовой имми- грации восстановится. В период с 1997 по 2003 год граждане Российской Федерации составляли в общем количестве трудовой иммиграции 1,24 % (11 013 в среднем выданных виз из общего числа в 885 282)46 . Известно также, что проект реформы предпола- гает немедленное увеличение квоты рабочих виз до 110 тыс. и дальнейшее погодовое увеличение квоты на 10 тыс. виз в год до максимума в 180 тыс. виз. Предполагая, что доля граждан Российской Феде- рации, получающих рабочие визы в 2015–2025 годах, останется неизменной на уровне 1,24 %, мы оценива- ем количество высококвалифицированных трудовых мигрантов из России в США в 21 448 человек. 45 Публичную дискуссию между членами Конгресса США по данному вопросу см. Jennifer Martinez. Durbin slams H-1B visa program. The Hill, April 22, 2013. http://thehill.com/blogs/hillicon-valley/technology/295387-durbin-slams-h-1b-visa-program ; Norman Matloff. Stop Blaming Indian Companies for Visa Abuse. Bloomberg, Aug 27, 2013 http://www.bloomberg.com/news/2013-08-26/stop-blaming-indian- companies-for-visa-abuse.html : Charles E. Schumer. Improving Visa Rules for Skilled Workers. Bloomberg, Aug 29, 2013. http://www. bloomberg.com/news/2013-08-28/improving-visa-rules-for-skilled-workers.html. 46 US Bureau of Consular Affairs. Nonimmigrant Visa Statistics. http://travel.state.gov/content/visas/english/law-and-policy/statistics/non-immigrant-visas.html. 25Часть 1 // Мобильность труда
  25. 25. Миграция технологических предпринимателей Проект иммиграционной реформы требует от заявите- лей на визу для технологических предпринимателей («стартап-виза») привлечь инвестиции из американ- ских источников и создать несколько рабочих мест в отведенный период времени. Общее количество виз, выдаваемых по этой программе, составит не более 10 тыс. в год. Из всех этих условий привлечение инвестиций бу- дет, по нашему мнению, наиболее исполнимым благо- даря распространению краудфандинга и разрушению традиционных моделей венчурных инвестиций (см. раздел «Мобильность капитала»). Создание рабочих мест будет происходить уже после получения заяви- телем визы, поэтому для нашей модели оно не являет- ся критической переменной. Основным неизвестным для нас является вопрос о том, какое количество граждан России будут заин- тересованы и будут в состоянии создать стартапы, отвечающие требованию программы. Мы не распо- лагаем здесь какими бы то ни было опытными дан- ными, позволяющими сделать такой вывод. Поэтому мы используем в качестве переменной собственную экспертную оценку в 20 стартапов в год, каждый со средним количеством основателей в 3 человека, что соответствует 0,6 % от общего числа стартапов. В настоящее время в Российской Федерации по раз- ным оценкам насчитывается от полутора до трех тысяч стартапов, привлекавших инвестиции из всех видов источников. Если предположить, что среднего- довое количество стартапов из России, переезжающих в США по программе стартап-виза будет таким, как мы предположили выше, то количество мигрантов пред- принимателей составит около 600 человек за 10 лет. Часть 1 // Мобильность труда26
  26. 26. В предлагаемой нами модели количество высококва- лифицированных специалистов, которые покинут Рос- сийскую Федерацию только с целью переезда в США, составит около 27 000 за 10 лет. К этому количеству следует добавить членов их семей. Если другие разви- тые страны последуют примеру США, то к этому числу добавятся еще миграционные потоки, которые мы не в состоянии спрогнозировать в настоящий момент. В совокупности, ежегодное количество уезжающих из России высококвалифицированных специалистов сопоставимо с количеством выпускников ведущего инженерного университета России: Мы вынуждены констатировать, что на данный момент мы не можем предложить каких-либо мер, ко- торые могли бы остановить эту тенденцию, не говоря уже о возможности создания обратного миграционно- го потока. В складывающихся обстоятельствах, наибо- лее стратегическим шагом для Российской Федерации будет создание системы постоянного дружеского взаимодействия с высококвалифицированными тру- довыми мигрантами, поддержание связей между ними и инновационным сообществом РоссиЀ

×