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Nuzzolo itb 30112012 Presentation Transcript

  • 1. Convegno “La progettazione e la valutazione delle infrastrutture di trasporto per la crescita economica dell’Italia” LA QUALITA’ DELLA FATTIBILITA’ E DELLA PROGETTAZIONE per accelerare i processi decisionali e realizzativi Prof. Ing. Agostino Nuzzolo Ordinario di Trasporti, Università di Roma Tor VergataPresidente della SIDT – Società Italiana Docenti dei Trasporti Roma , 30 Novembre 2012
  • 2. PREMESSA• La capacità di decidere e realizzare in tempi brevi e con i giusti costi le opere infrastrutturali strategiche è una delle esigenze richieste per l’efficientamento e dunque per la crescita economica e sociale del paese• le opere nazionali e interregionali comprese sono circa 320, per un totale di 195 Md di euro, di cui disponibili 75 Md (38%) sostanzialmente per opere da completare o pronte per l’avvio (Programma Infrastrutture Strategiche del MIT) sproporzione tra opere programmate, da un lato, e finanziamenti disponibili e tempi di realizzazione, dall’altro
  • 3. OBIETTIVOOccorre superare le criticità del processo ed individuare soluzioni daproporre al legislatore per eliminare o ridurre fortemente gli ostacolinei singoli passi della filiera concepimento – messa in esercizio diuna opera: • pianificazione (generica e variabile) • fattibilità tecnico-economica ( scarsa oggettività) • programmazione e finanziamento (dispersione risorse e scarso coinvolgimento finanza progetto) • progettazione (scarsa qualità) • esecuzione ( tempi lunghi e incremento costi)
  • 4. Gli Studi di FattibilitàRuolo centrale della verifica di fattibilità tecnica ed economicadelle opere per:• ottimizzare le scelte di investimento,• individuare le migliori soluzioni in termini tecnici, economici, finanziari, ambientali e procedurali• consentire dunque una allocazione efficiente delle risorse• velocizzare la fase decisionale e realizzativaQuesto tipo di verifica è stato introdotta formalmente in Italianel 1999 come “lo strumento ordinario preliminare ai finidell’assunzione delle decisioni di investimento da parte delleamministrazioni pubbliche” (L.144/99, art. 4).
  • 5. Gli Studi di fattibilità• L’esperienza di questo periodo di applicazione indica che non c’è stata una adeguata crescita della cultura della valutazione, anzi è diffusa una certa diffidenza, sia dei decisori politici che vedono limitata la loro discrezionalità, sia dei tecnici delle amministrazioni, che non padroneggiano le metodologie usate e sia dell’opinione pubblica, non convinta della loro oggettività.• Vi sono poi da rilevare molte carenze nella redazione degli SdF, sia per mancanza di integrazione con il processo di progettazione tecnica e sia per la qualità degli studi, frequentemente insufficiente, soprattutto per la assenza di specialisti nel team di lavoro.
  • 6. LaQuadro di riferimento regolatorio per PPP: lo SdF fase di programmazione di un’operazione di gli SdF delle opere (1 Ai sensi del Codice dei Contratti pubblici ( D.L.152/2008), lo SdF: • costituisce la base della programmazione triennale e annuale delle opere (art. 128, co. 2); Gli SdF individuano le opere strumentali al soddisfacimento dei bisogni del territorio, indicano le loro caratteristiche funzionali, tecniche, gestionali ed economico-finanziarie e contengono l’analisi dello stato di fatto di ogni intervento nelle sue eventuali componenti storico-artistiche, architettoniche, paesaggistiche e nelle sue componenti di sostenibilità ambientale, socio economiche, amministrative e tecniche. L’attività di realizzazione di lavori pubblici di importo superiore a 100.000 euro si svolge sulla base di un programma triennale (e dei suoi aggiornamenti annuali), che costituisce momento attuativo degli Studi di Fattibilità e di identificazione e quantificazione dei bisogni dell’amministrazione. Il programma triennale deve prevedere un ordine di priorità, nell’ambito del quale sono comunque da ritenere prioritari i lavori di manutenzione, di recupero del patrimonio esistente, di completamento dei lavori già iniziati, i progetti esecutivi approvati, nonché gli interventi per i quali ricorra la possibilità di finanziamento con capitale privato maggioritario.
  • 7. Quadro di riferimento regolatorio per gli SdF delle opere (2Ai sensi del Codice dei contratti pubblici, lo SdF:• è posto a base della gara relativa alla finanza di progetto (art. 153, co.1);• è previsto per l’inserimento nel Programma delle infrastrutture strategiche (artt. 161, co. 1-quater e 175, co.2 e 13);• rappresenta un atto di iniziativa nella procedura relativa al promotore per le infrastrutture strategiche (art. 175, co. 4-12).Il documento è ora meglio definito dall’art. 14 del D.P.R. 5 ottobre 2010, n.207, recante regolamento di attuazione del Codice dei contratti pubblici.
  • 8. DPR 207/2010 /1CONTENUTI DI UNO SDF (CONTENUTI GENERALI):• Analisi dello stato di fatto per componenti (Architettoniche, Geologiche, Socio-economiche, Amministrative)• Analisi delle possibili alternative• Caratteristiche dell’opera ( Funzionali, Tecniche, Gestionali, Economiche-finanziarie)• Valutazione preventiva della sostenibilità ambientale e della compatibilità paesaggistica: - Descrizione dei requisiti dell’opera da progettare - Descrizione delle caratteristiche e dei collegamenti con il contesto: vincoli ambientali, storici, archeologici, paesaggistici• Verifica della possibilità di PPP
  • 9. DPR 207/2010 /2CONTENUTI DI UNO SDF (CONTENUTI MINIMI quando è preordinato alleproposte di PF) :1 - Relazione Illustrativa Generale • Inquadramento territoriale e socio-economico: corografia, stralcio PRGC, verifica compatibilità strumenti urbanistici, impatto sul contesto produttivo e commerciale; • Analisi della domanda e dell’offerta: bacino di utenza, stima bisogni dell’utenza tramite parametri fisici, individuazione offerta attuale e prevista; • Analisi delle alternative progettuali: alternative tecnologiche, organizzative e finanziarie e matrice delle alternative progettuali; • Studio di Impatto Ambientale ( per tutte le alternative): analisi sommaria da cartografia degli aspetti geologici, geotecnici, idraulici, idrogeologici e verifica dei vincoli ambientali, storici, archeologici e paesaggistici
  • 10. DPR 207/2010 /3CONTENUTI DI UNO SDF (CONTENUTI MINIMI quando è preordinato alleproposte di PF) :2 -Relazione Tecnica (specifica per l’opera da realizzare) • Caratteristiche funzionali e tecniche • Requisiti dell’opera • Analisi delle tecniche costruttive e indicazione delle norme tecniche da applicare • Cronoprogramma • Stima dei costi (parametrica con costi standard o di opere similari o computo metrico di massima)3 - Elaborato Tecnico-economico • Elaborati previsti dal RUP tra quelli del Progetto Preliminare • Verifica della possibilità di realizzazione mediante concessione • Fattibilità finanziaria e Fattibilità economico – sociale • Schema di sistema tariffario ( in caso concessione) • Schema di contratto
  • 11. Quadro di riferimento regolatorio per gli SdF /3Le linee guida dell’Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di Lavori Servizi eForniture (det. n. 1/2009)Lo SdF riveste duplice valenza:a) presupposto inserimento intervento in programmazione,b) documento posto a base di gara.Nella veste di documento posto a base di gara, lo SdF deve indicare anche irequisiti di partecipazione e l’importo dell’investimento.La PA può aggiornare lo SdF successivamente all’inserimento in programmazioneaffinché contenga tutti gli elementi di confronto concorrenziale tra gli offerenti.Lo redazione SdF deve essere comunque essere graduata in relazione alla tipologiae alla complessità dell’opera da realizzare: per le opere di piccole-mediedimensioni può essere richiesto un minore approfondimento delle singole voci.Lo SdF dovrebbe individuare le possibili localizzazioni alternative degli interventi ele possibili interferenze (coinvolgimento anticipato gestori)
  • 12. La fase di programmazione di un’operazione di PPP: lo SdF Quadro di riferimento regolatorio per gli SdF /4Il Decreto Legislativo 228/2011 Valutazione Investimenti Opere PubblicheIl DL 29 dicembre 2011, n. 228 in attuazione della Legge 196/2010 (art. 30) sioccupa, all’art. 4, anche degli SdF per le opere infrastrutturali. In particolare,prescrive:lelaborazione degli studi di fattibilità deve consentire ai Ministeri di individuare le soluzioni progettuali ottimali per il raggiungimento degli obiettivi identificati nella valutazione ex ante dei fabbisogni di infrastrutture e servizi;a tal fine, oltre a quanto previsto dallarticolo 14, comma 1, del DPR 207/2010, lo studio di fattibilità deve contenere, tra gli altri elementi: • il piano economico-finanziario del progetto di investimento, corredato dagli indicatori sintetici di valutazione della redditività; • lanalisi della sostenibilità gestionale dellopera.Per le opere il cui costo stimato sia superiore a 10 milioni di euro, gli studi di fattibilità devono presentare in allegato anche lanalisi dei rischi, pena il mancato inserimento nel Documento pluriennale di pianificazione e l’avvio delle procedure di affidamento dei lavori
  • 13. Evidenze dall’attività di assistenza alle PA dell’Unità Tecnica Finanza di Progetto Ulteriori criticità degli SdF per le operazioni di PPP:ni apprese dall’esperienza dell’UTFP • stime di domanda sovente superiori ai livelli effettivi (la cosiddetta “tendenza all’ottimismo”); a volte, previsioni eccessivamente ottimistiche sono dovute a difetti nei modelli utilizzati per le stime. Le stime del livello della domanda sono, invece, essenziali nei progetti di PPP, poiché il livello di utilizzo influisce sia sui costi (attraverso le spese in conto capitale e quelle di manutenzione), sia sui ricavi dei progetti; • analisi costi benefici quasi sempre assente o non approfondita. L’assenza, nello SdF, dell’analisi volta a dimostrare la convenienza economica del PPP, non consente all’Amministrazione di dimostrare un ottimale sfruttamento delle risorse disponibili, ovvero il perseguimento del c.d. Value for Money; • problema di tipo culturale: sono ancora notevoli le asimmetrie informative tra amministrazioni e privati e tra amministrazioni e banche; • difficoltà per le amministrazioni di realizzare gli studi di fattibilità direttamente, per la mancanza di professionalità interne, o di appaltarli a terzi per carenza di risorse pubbliche o per l’impossibilità di spesa imposta dal patto di stabilità e crescita.
  • 14. MODIFICHE DI CONTENUTI, METODI E COMPETENZE• Da Studio di Fattibilità a Progetto di fattibilità ( PdF )• Differenziazione di obiettivi e contenuti in relazione al livello decisionale: piano, programma, progetto prel. e def.• Definizione obiettivi con indicatori quantitativi e a sistema: trasporti, ambiente, società, territorio, economia• Utilizzo della Progettazione Funzionale per la individuazione delle alternative adeguate• Valutazione degli effetti interni, esterni, diretti e indiretti• Confronto delle alternative con Analisi sia Benefici – Costi che Multicriteria• Inserimento procedure Public Engagement (stake-olders)• Approfondimento Analisi del Rischio• Definizione competenze nel team di redazione del PdF• Introduzione degli Enti di Validazione dei PdF• Attribuzione delle risorse adeguate per la redazione PdF• Nuove linee guida per la redazione dei PdF e formazione
  • 15. 1) Progetti di fattibilità vs. Studio di fattibilitàcoerentemente con l’idea originaria che gli SdF debbano individuarel’opera ottimale dal punto di vista funzionale, tecnico, ambientale,amministrativo e realizzativo, è necessaria una evoluzione verso ilProgetto di Fattibilià (PdF)2) Differenziazione del Progetto di fattibilità nel processo generale dipianificazione, programmazione e progettazioneo Progetto di pre-fattibilità nella fase di pianificazione, con l’obiettivo principale di supportare la decisione di se e come.o Progetto di fattibilità generale nella fase di programmazione, con l’obiettivo di verificare la fattibilità finanziaria e mministrativao Progetto di fattibilità preliminare a supporto di PPP e nel progetto preliminare, con l’obiettivo di verificare la fattibilità con elementi più definiti, ad esempio i costio Eventuale Progetto di fattibilità definitivo, obbligatorio se i costi di costruzione del p. definitivo superano quelli del progetto preliminare
  • 16. 3) Obiettivi espressi in termini quantitativiL’approccio razionale alle decisioni siarticola in fasi successive, rigorosamente Obiettivi eseparate sul piano temporale, in cui: si fissano gli obiettivi in termini vincoli quantitativi (es. -20% risparmio PROGETTAZIONE costi) FUNZIONALE si definiscono le possibili degli interventi alternative di intervento con la progettazione funzionale Monitoraggio VALUTAZIONE del sistema si valutano gli effetti delle degli effetti alternative; degli interventi si sceglie l’alternativa che presentano i valori massimi in Scelta termini di efficienza ed efficacia degli interventi rispetto agli obiettivi inizialmente assunti 16
  • 17. 4) Progettazione Funzionale delle alternative /1La progettazione funzionale di un intervento ha come obiettivo ladefinizione delle caratteristiche tecnico-funzionali per il raggiungimentoottimale degli obiettivi nel rispetto dei vincoli postiAd esempio:- l’individuazione del sistema tecnologico (Bus, Tram, metropolitana leggera, metropolitana pesante,…) per collegare due zone, dati i vincoli e il budget disponibile- il dimensionamento del sistema , dati i flussi di domanda che lo utilizzeranno- La definizione degli aspetti gestionali 17
  • 18. 4) Progettazione Funzionale delle alternative /2VERIFICHEcoerenza con il sistema di mobilità, con le caratteristiche dell’opera, dei serviziofferti e della domanda di mobilità, dei costi di costruzione, manutenzione edesercizioLE ANALISI NECESSARIE• Analisi sistema attuale e criticità• Individuazione di fasi realizzative intermedie e progressive• Ipotesi di servizi offerti delle diverse soluzioni• Utilizzo di soluzioni tecnologicamente avanzate per incrementare la capacità e le prestazioni dei sistemiQUESTIONI APERTE: livello di progettazione necessario
  • 19. 5) La valutazione degli effetti dell’ intervento /1La valutazione consiste in: - Assessment: individuazione degli effetti rilevanti che ciascuna alternativa ha su tutto il sistema in analisi (Area di studio) - Impacts Evaluation: previsione degli effetti rispetto allo scenario tendenzialeA- Effetti Diretti Interni: effetti per i viaggiatori, le merci e per i gestori per la variazione del costo generalizzato del trasporto.A- Effetti Diretti Esterni: effetti sull’ambiente e la collettività che derivano direttamente dal movimento dei veicoliB- Effetti Indiretti Interni: conseguenze della variazione dei costi di trasporto.B- Effetti Indiretti Esterni: Tutti gli altri effetti esterni al sistema di trasportoC- Effetti in relazione Stake- holders 19
  • 20. 5)Gli effetti indiretti esterni /2Sull’economia spending effects produttività delle imprese ECONOMIA TERRITORIO crescita economica (aumento di PIL) Domanda di Mobilità crescita occupazionale OffertaSulla società di Trasporto impatti sugli stili di vita incidentalità stradale AMBIENTE SOCIETÀSul territorio localizzazioni dei residenti e delle attivitàeconomiche localizzazione delle nuove abitazioniSull’ambiente 20
  • 21. 5) Analisi degli effetti sul Sistema delle Attività /3Le strutture modellistiche più articolate simulano gli effetti che gli interventisul sistema di trasporti hanno su una o più componenti del sistema delleattività, vale a dire: • sulla popolazione: ad esempio, sul numero di residenti nell’area di studio o sulla localizzazione di tali residenti all’interno dell’area di studio; • sul mercato della produzione di beni e servizi: ad esempio, sul livello di produttività delle imprese o sulla localizzazione delle attività economiche di base e non; • sul mercato immobiliare: ad esempio, sulla dimensione degli immobili e sui prezzi delle abitazioni; • sul mercato del lavoro: ad esempio, sul livello di occupazione, sulla dimensione e la tipologia della forza lavoro, sulle paghe orarie degli occupati. 21
  • 22. 5) Analisi degli effetti sul Sistema Economico /4 22
  • 23. 6) Il confronto tra la alternative di interventoProjects Appraisal: confronto tra le alternative progettuali sulla base deglieffetti previsti usando :• l’analisi Benefici-Costi : valuta i progetti considerando i loro effetti direttiinterni ed esterni come variazioni rispetto allo stato di Non-Intervento.Punti di debolezza: previsione dei costi di realizzazione, Valore del Tempoper gli utenti e monetizzazione dei costi esterni• l’ analisi Multi-Criterio : fornisce una “matrice di decisione” in cui perogni intervento esaminato si misura il raggiungimento di tutti gli indicatoriobiettivo considerati (non solo finanziari ed economici, ma ancheambientali, sociali, ecc. e dunque considerando anche gli effetti indirettiinterni ed esterni) 23
  • 24. Analisi necessarie per un Pdf
  • 25. 7) Il Public Engagement (PE) nel processo decisionale /1• Attività e tecniche diverse relative al processo di identificazione e di coinvolgimento degli stakeholders all’interno del processo decisionale.• E’ un processo di comunicazione a doppio senso che fornisce un meccanismo per lo scambio delle informazioni e per la promozione dell’interazione tra gli stakeholders con il team del progetto.• Migliora la qualità della pianificazione e del processo decisionale, quindi riducendo il rischio del fallimento del progetto.
  • 26. 7) Analisi degli impatti differenziali per stakeholder /2ad es. variazione di accessibilità alle diverse aree /categorie di utenti STAKE HOLDER istituzionali STAKE HOLDERS interessatiFreeman, R. Edward (1984). StrategicManagement: A stakeholder approach.Boston: Pitman
  • 27. 7) Coinvolgimento degli Stakeholders /3 DECISION-MAKING CONTEXT STAKEHOLDERS IDENTIFICATION IDENTIFICATION PRESENT SITUATION ANALYSIS -Activity system - Transportation system LISTENING IDENTIFICATION OF OBJECTIVES, CONSTRAINTS AND PROJECT TYPOLOGIES INFORMATION ALTERNATIVE SYSTEMS COMMUNICATION PROJECTS (PLANS) AND FORMULATION CONSULTING MONITORING AND EX-POST EVALUATION OF IMPLEMENTED OPTIONSPROJECT SIMULATION AND TECHNICAL ASSESSMENT INFORMATION COMMUNICATION NO ALTERNATIVE SATISFYSING SOLUTIONS OBJECTIVES & COMPARISON CONSENSUS (EVALUATION) YES INTERVENTIONS CONSULTING AND CHOICE PARTICIPATION (PHASE) IMPLEMENTATION 1ST PHASE
  • 28. 8) Analisi del rischioSensitivity per testare soluzioni «robuste» rispetto alle ipotesi iniziali,ed in particolare rispetto ai seguenti fattori:• Costi di realizzazione e di gestione• Previsioni di domanda e ricavi da traffico• Tempi di realizzazione• …
  • 29. 9) Multidisciplinarietà della verifica di fattibilità /1La definizione normativa della composizione del GdL è contenutanell’articolo 3, comma 2 del Decreto Legge 83/2012, “Misure urgenti perla crescita del Paese”, che richiede che lo SdF sia predisposto da soggettiqualificati, ma prevede l’espressa indicazione dei requisiti diprofessionalità solo sui temi economico-finanziari;L’articolazione del gruppo di lavoro e il livello di approfondimento delleanalisi dovrebbero tenere conto della dimensione economica e dellacomplessità tecnica e contrattuale di ciascuna operazione e dovrebberoessere dimensionati in proporzione
  • 30. 9) Composizione del gruppo di lavoro: /2• esperto di valutazioni economiche e finanziarie,• progettista di infrastrutture,• trasportista,• urbanista,• valutatore di impatti dei principali fattori ambientali,• esperto in procedure di programmazione,• esperto di Public Engagement• in relazione alle caratteristiche dell’opera , ingegneri idraulici, geologi e geotecnici• ……
  • 31. 10) Project Financing e controesame indipendente della valutazioneLe banche e le agenzie di rating (es. S&P, Moody’s, JPMorgan,SteerDavis&Gleevs) sono i soggetti potenzialmente più interessati avalutare l’opportunità (e l’efficacia) di investimenti nel settore delleinfrastruttureper le opere «calde» alcuni studi internazionali mostrano come il rischiodi domanda è forse quello più «imprevedibile» se non adeguatamentecalcolato (studi previsionali affidabili e robusti)l’agenzia di Rating Standard & Poor’s ha analizzando l’affidabilità delleprevisioni fatte in studi di PF per 104 infrastrutture nel mondoconfrontando i flussi di domanda stimati con quelli misuratiÈ pertanto opportuno istituire Enti di Validazione dei PdF a supportodella Pubblica Amministrazione
  • 32. La mozione p1111) Costi di redazione dei PdF /1• la definizione normativa di una metodologia SdFla diffusione e la qualificazione degli di valutazione dovrebbe tenere conto della necessità di non caricare il decisore pubblico di costi elevati per la valutazione ex ante dei progetti da realizzare;• la complessità e l’onerosità (anche economica) della valutazione potrebbero indurre alla sua non applicazione da parte di amministrazioni che non hanno la disponibilità delle necessarie risorse (anche in termini di capitale umano)• Occorre incentivare un maggiore e più efficace utilizzo dei fondi rotativi per la progettualità, ad esempio quello istituito presso la CdP; inserire, come già avviene sempre più frequentemente nella prassi, la spesa per gli studi di fattibilità tra i costi dell’opera e ribaltarla sui concessionari.
  • 33. 11) Spendere di più nelle fasi iniziali della progettazione /2 fattibilità Progett. Progett. Progett. % valore preliminare definitiva esecutiva dell’opera % costo delladefinita nelle singola fase sul fasi di costo totale diprogettazione progettazione TIME
  • 34. 12) Definizione puntuale delle metodologie e dei parametri dautilizzare nella redazione delle diverse tipologie di PdF• Linee guida dei PdF:o diffusione di linee guida per gli studi di fattibilità per il PPP, che includano anche il PPP test, per le analisi previste nel regol. di att. del Codice Contratti e nelle linee guida dell’Avcp;o come visto, legge 196/2010 art. 30: obbligo della valutazione nella fase di pianificazione delle opere infrastrutturali e l’utilizzo di linee guida obbligatorie e standardizzate per la valutazione degli investimenti, quale requisito per accedere ai fondi per la progettazione e realizzazione degli investimenti prioritari.• Costituzione di un gruppo multidisciplinare (SIDT+SIIV+SIEV) di lavoro per la redazione di Linee Guida per i PdF, aperto ad apporti esterni, supportato da attività di ricerca ( Es. proposte PRIN).• Formazione sui PdF