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Quadro referencial normativo   tcu
 

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    Quadro referencial normativo   tcu Quadro referencial normativo tcu Presentation Transcript

    • Contratação de serviços de TI no setor público Quadro Referencial Normativo Autores Cláudio Silva da Cruz Carlos Alberto Mamede Hernandes, MSc Supervisão do projeto Cláudio Souza Castello Branco Carlos Renato Araújo Braga Orientadores em metodologia da pesquisa Dra. Rejane Maria da Costa Figueiredo Dr. Wander Cleber Maria Pereira da Silva Dr. Rildo Ribeiro dos Santos Apoio – Grupo de Trabalho Cláudio Silva da Cruz, TCU José Geraldo Loureiro Rodrigues, CGU Marcelo Silva Cunha, Prodasen As idéias relacionadas neste trabalho são interpretações do autor com base na legislação, doutrina e jurisprudência; não hágarantia de que as instâncias de controle (consultoria jurídica, controle interno e controle externo) adotem necessariamente essasposições; a fundamentação das idéias apresentadas é fornecida nos materiais indicados e é um referencial para o posicionamentodos dirigentes de TI nas contratações de serviços.
    • Qual é o problema?• Percepção de irregularidades freqüentes 400 Ac786/06-P 350 Ac1558/03-P e SEFTI 5º ano do 300 D2271/97Número de deliberações no ano 250 200 150 Dec. 2.271/97 100 50 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Ano
    • Ação corretiva do TCU• Explicitar como deve ser uma contratação regularAcórdão 1.558/2003-TCU-Plenário.• 9.7. determinar à Secretaria-Geral de Controle Externo - Segecex que, com auxílio daSecretaria de Tecnologia da Informação - Setec, realize estudo sobre os parâmetros quedevem balizar a contratação de serviços técnicos de informática, levando emconsideração os fatores mencionados nos itens 33 a 38 [38. “de modo a fornecerorientações de conduta aos gestores”] do Voto, bem com os critérios de delimitação eparcelamento do objeto licitado, a forma de execução desses serviços, se contínua ou não, e oregime de contratação dos empregados das empresas prestadoras de serviço (celetistas,cooperados, etc.), entre outros aspectos, a fim de propiciar elementos para manifestação doTribunal sobre o assunto;• Recomendar norma que trate dos problemasAcórdão 786/2006-TCU-Plenário.• 9.4. recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério doPlanejamento, Orçamento e Gestão que, a partir das diretrizes expostas na seção III do votoantecedente e nos Acórdãos deste Tribunal, sobretudo os de número 667/2005, 2.103/2005,2.171/2005 e 2.172/2005, todos do Plenário, elabore um modelo de licitação e contrataçãode serviços de informática para a Administração Pública Federal e promova aimplementação dele nos diversos órgãos e entidades sob sua coordenação medianteorientação normativa, que deve conter no mínimo: [...]
    • Quais as possíveis causas?• Estudo com 122 respondentes sugere: – dispersão da legislação e jurisprudência; nenhuma consolidação voltada para gestores – linguagem não apropriada para gestores de TI sem formação jurídica – dificuldade de comunicação entre as áreas envolvidas no processo – processos de contratação imaturos
    • Quais as conseqüências?• falhas de conformidade legal nas contrata- ções de serviços de TI: – afetam o valor da TI para o negócio; – trazem riscos: • paralisação de projetos importantes calcados em TI • suspensão de processos de contratação em virtude de falhas e ilegalidades • perdas orçamentárias • suspensão ou rompimento de contratos considerados ilegais • ressarcimento, pelos gestores, de prejuízos quantificados
    • Qual o volume de recursos afetado?• TCU, 2007: só no SIAFI, sem incluir as empresas públicas federais: – R$6bilhões – 5% das despesas de custeio e investimento• E-consulting, estimativa para 2008, governo brasileiro em geral: – R$15,6bilhões (mais de 33% do mercado) – 42,7% desse valor em serviços de TI
    • Quais os objetivos do projeto?• Melhorar a capacidade do gestor público em contratações – Aumentar o conhecimento da legislação, pela ótica do gestor público – Auxiliar na revisão de processos de contratação – Melhorar a integração entre as áreas envolvidas por meio de uma linguagem comum• Melhorar o perfil do gasto em TI
    • O Quadro Referencial Normativo para contratação de serviços de TI
    • Modelo G enérico de Contratação de Serviços de TI Leg7.SegurC es M4.MP Leg4.LicitC M6.G Leg8.P Leg9.C BoasP Leg6.Autoral Leg1.C M3.P Leg3.O para o Setor Público M5.P Leg2.O D andas M2.eSC Leg5.C C Jurisprud. M1.C espública em S.Br-G olíticas ontrole rATIco ráticas O MBoK onstit rim utras rçam Fase processual rgan O QRN obiT ontr D M A Planejamento Institucional Planejamento de TI Organização e estrutura de TI Liderança• +150 fontes G E estão de Pessoal de TI stratégia de contratação de serviços de TI O entação rçam• Referência p/ o Planejam P ento da Contratação lanejam prelim da contratação ento inar processo, pois Fundam D entação do objetivo da contratação esignação da equipe projetista Definição dos requisitos da contratação usou Cobit, Análise de m D ercado efinição do m odelo de prestação dos serviços eSCM-CL, Definição do gestor do futuro contrato Análise de impacto da contratação Aprovação dos estudos técnicos prelim inares PrATIco, MPS.Br- Planejam definitivo da contratação D ento efinição do objeto da contratação Definição do m odelo de rem uneração GA, PMBok-C12, D D efinição do m odelo de seleção de fornecedor efinição dos critérios de seleção do fornecedor Definição do m odelo de gestão do contrato Gespública Levantam ento e análise de preços de m Análise da econom ercado icidade da contratação Encerram ento do planejam ento• 289 corolários Seleção e Contratação de Fornecedor F alização do pedido de contratação orm Seleção• Recortes e Assinatura do contrato Gestão Contratual destaques Iniciação do C E ontrato xecução contratual Encam inham ento de dem andas• Hiperlinks e índice Monitoração técnica da execução Atestação técnica Monitoração adm inistrativa do contrato remissivo E Avaliação de problem e ajustes do contrato as ncerram e transição contratual ento Controle e Governança Monitoração interna e aprendizado Transparência Monitoração externa
    • Processos reconhecidos no QRN Planejamento PlanejamentoCliente-cidadão Institucional de TI TCU Planejamento Controle e da Governança contratação Controle Interno Seleção e contratação Gestão Contratual
    • Fund. do objetivo da Planejamento da contratação contratação de serviçoPreliminar Designação da equipe projetista Def. dos requisitos da contratação Análise do mercado Def. do modelo de prest. de serviços Def. do fiscalizador do futuro contrato Análise do impacto da contratação Aprov. dos estudos técnicos prelim. Def. do objeto da contratação Modelo de remuneraçãoDefinitivo Modelo de seleção do fornecedor Critérios de seleção do forn. Def. do modelo de gestão do contrato Lev. e análise de preços do mercado Análise da economicidade Encerramento do planejamento
    • Iniciaçã Gestão Contratual Iniciação do Contrato Encam. de demandasEncerramento Execução Monit. admin. do Avaliação de ajustes Monit. técnica da contrato do contrato execução Atestação técnica Encerram. do contrato
    • Portabilidade e Mobilidade Documento Word navegável por hiperlinks Sumário 1.1 PLANEJAMENTO INSTITUCIONAL ...................................................................................................................... 1 Planejamento como função administrativa essencial, constitucional e legal ..................................................................................... 1 Planejamento é uma obrigação .............................................................................................................................................................. 1 Planejamento e controle são interdependentes ..................................................................................................................................... 1 Orçamento como parte da função planejamento .................................................................................................................................. 1 Elementos essenciais de um planejamento estratégico institucional................................................................................................... 1 TI como função estratégica das organizações....................................................................................................................................... 1 A contratação de serviços de TI vincula-se ao planejamento institucional ........................................................................................ 2 HTML padrão, com 3MB 1.2 PLANEJAMENTO DE TI .................................................................................................................................... 12 Por que planejar? .................................................................................................................................................................................. 12 Gestão do alinhamento estratégico ...................................................................................................................................................... 12 Algumas diretrizes para o planejamento estratégico de TI ................................................................................................................ 12 A contratação de serviços de TI vincula-se ao planejamento de TI................................................................................................... 12 1.2.1 Organização e estrutura de TI ....................................................................................................... 16 Organização e estrutura de TI suficientes ........................................................................................................................................... 16 Posição hierárquica e mandato............................................................................................................................................................ 16 1.2.1.1 Liderança ......................................................................................................................................................18 A importância da excelência na liderança da área de TI................................................................................................................... 18 Modelo de escolha do líder da área de TI ........................................................................................................................................... 18 1.2.1.2 Gestão de Pessoal de TI.................................................................................................................................21 Planejamento, coordenação, supervisão e controle são indelegáveis............................................................................................... 21 Gestão de contratos é indelegável........................................................................................................................................................ 21 Carreira ou função comissionada?...................................................................................................................................................... 21 Quantitativo, perfil adequado e desenvolvimento de pessoal............................................................................................................. 21 Remuneração e rotatividade de pessoal (“turnover”)........................................................................................................................ 21 1.2.1.3 Estratégia de contratação de serviços de TI..................................................................................................29 Preferência pela contratação de atividades executivas...................................................................................................................... 29 Necessidade de uma estratégia de contratação de serviços de TI ..................................................................................................... 29 Conciliação entre o plano de cargos e a estratégia de contratação de serviços de TI .................................................................... 29 Atividades delegáveis e atividades não passíveis de execução indireta ............................................................................................ 30 Cuidados com a propriedade intelectual ............................................................................................................................................. 30 1.2.2 Orçamentação................................................................................................................................ 38 Planejamento de gastos de TI............................................................................................................................................................... 38 Definição da área responsável pelo projeto de contratação.............................................................................................................. 38 1.3 PLANEJAMENTO DA CONTRATAÇÃO ............................................................................................................... 40 Qual o objetivo do processo de planejamento da contratação? ........................................................................................................ 40 Como o processo de planejamento da contratação deve ser estruturado para alcançar esse objetivo?........................................ 40 A necessidade de planejar para contratar........................................................................................................................................... 40 1.3.1 Planejamento preliminar da contratação ....................................................................................... 44 Para que serve uma fase preliminar de planejamento de uma contratação? ................................................................................... 44 1.3.1.1 Fundamentação do objetivo da contratação .................................................................................................46 Porque fundamentar o objetivo? (justificativa da necessidade) ........................................................................................................ 46 Como fundamentar um objetivo? (necessidades do contratante e políticas de governo) ................................................................ 46 Envolvimento do cliente (co-responsabilidade) .................................................................................................................................. 46 1.3.1.2 Designação da equipe projetista....................................................................................................................50 Responsabilidade pelo planejamento da contratação......................................................................................................................... 50 Autorização para planejamento da contratação ................................................................................................................................. 50 1.3.1.3 Definição dos requisitos da contratação........................................................................................................54 Por que a gestão de requisitos é fundamental?................................................................................................................................... 54 Que requisitos devem ser contemplados?............................................................................................................................................ 54 Requisitos internos: funcionais e não funcionais................................................................................................................................ 54 Requisitos externos................................................................................................................................................................................ 55 Mecanismos de comunicação dos requisitos ao contratado............................................................................................................... 55 Consulta formal aos clientes (importante na atestação) .................................................................................................................... 55 A abrangência da análise...................................................................................................................................................................... 55 1.3.1.4 Análise de mercado .......................................................................................................................................72 Quais os objetivos de uma análise de mercado?................................................................................................................................. 72 Desafios para realizar análises de mercado e possíveis soluções..................................................................................................... 72 Estimação inicial do custo financeiro do contrato.............................................................................................................................. 72 Formação de uma base de conhecimento e interação com outros órgãos........................................................................................ 72 1.3.1.5 Definição do modelo de prestação dos serviços.............................................................................................79 Necessidade de um modelo de prestação de serviços......................................................................................................................... 79 Aderência a modelos padronizados ou consagrados.......................................................................................................................... 79 Concepção do modelo de prestação de serviços como uma solução de TI sustentável.................................................................... 79 Diretrizes para o parcelamento do objeto: quando e como dividir; quando não dividir................................................................. 79 Diretrizes para definição da duração do contrato e dos quantitativos ............................................................................................. 80 Coerência com a estratégia de contratação de serviços de TI e o plano de cargos......................................................................... 80 Caracterização da terceirização legal................................................................................................................................................. 80 Forma de execução dos serviços: locação de mão-de-obra x entrega de resultado ........................................................................ 81 Método de mensuração e remuneração ............................................................................................................................................... 81 Definição dos Níveis de Serviço Exigíveis........................................................................................................................................... 82 Cuidados especiais na locação de mão-de-obra................................................................................................................................. 82 Cuidados especiais com cooperativas de trabalho ............................................................................................................................. 82 1.3.1.6 Definição do gestor do futuro contrato .......................................................................................................105 Obrigatoriedade de designação de um fiscalizador.......................................................................................................................... 105
    • “Os dez mandamentos”1. Tenha Planej. Institucional e de TI e contrate com base neles (D2271: Plano de Trabalho)2. Envolva formalmente os clientes e divida responsabilidades adequadamente3. Defina claramente o problema e justifique os requisitos da contratação4. Analise o mercado e quais as possíveis soluções existentes (sem preconceitos)5. Defina os modelos de prestação que atendem à necessidade: • use modelos padronizados, se existentes • divida o objeto adequadamente • evite alocação de postos de serviço • cuidado com sobreposição com cargos próprios
    • “Os dez mandamentos”6. Defina o modelo de remuneração vinculado a resultados, mensurável, vedado qualquer tipo de reembolso de despesa7. Sempre que possível, use o pregão com base em padrões existentes ou extraídos de sua amostra; “Técnica e Preço” e Contratação Direta exigem justificativa exaustiva.8. Critérios de seleção usuais no mercado são aceitáveis: • não restrinja a competição sem justificativa • justifique cada critério não usual aplicado
    • “Os dez mandamentos”9. Defina em detalhes o modelo de gestão do contrato (papéis, responsabilidades e procedimentos) cuidado! deve ser viável10. Obtenha orçamentos detalhados com o mercado e faça sua estimativa com base em método defensável: • análise de economicidade • estimativa de preço e preço máximo aceitável • base para julgamento de aceitabilidade
    • Inovação e ineditismo• É um referencial consolidado da legislação que ajuda a atender ao COBIT ME3.1• Método de construção (uso geral COBIT ME3.1)• Percepção de adequação (86,9%) e utilidade (97,6%)• Forma de apresentação e portabilidade• Parceria Governo-Universidade para pesquisa focada em problemas de Governança de TI no setor público• Comunidade de prática para produção de conheci- mento novo de interesse comum (TIControle)
    • Impactos até o momento• Mudanças a partir do QRN – Fiscalização • Sefti: derivação do QRN para modelo de auditoria • TCU FOC: 12 UJs; 102 irregularidades possíveis; 50 a 70 irregularidades confirmadas em cada UJ • Controles Internos (p.ex. CD, CGU, JF): estudos – Normatização • Contribuiu com a SLTI (Instr. Normativa SLTI 4/2008) – Gestores de TI • TIControle: adoção pelos CIOs; revisão de processos • Órgãos e mercado: acesso à página
    • Impactos até o momento• Uma experiência completa – Contratação de serviços em COBIT • 9 empresas contatadas na análise de mercado • Especificação foi “comoditizada” (extraída na RFI) • Nenhuma ressalva da área jurídica • Nenhum pedido de impugnação, recurso ou representação • 10 licitantes (14 RFI ou RFP ou LIC) • Desconto em relação ao preço estimado: 60% • Desconto em relação ao menor preço orçado: 25%
    • Como melhorar minhas contratações? • Explicite o processo de contratação atual • Compare com o QRN • Identifique as principais diferenças e proceda aos ajustes • Adote modelos reconhecidos (p.ex. eSCM-CL) • Compartilhe conhecimento nessa área (Comunidades de prática; fóruns; org. similares) • Treinamento, auto-avaliações e controles internos: gerir contratos é competência essencial • Acompanhe os sites especializados: – do TCU www.tcu.gov.br/fiscalizacaoti – da SLTI www.comprasnet.gov.br/Portalcompras/tic.asp – da TIControle www.ti.controle.gov.br
    • Contratação de serviços de TI no setor público Quadro Referencial NormativoCláudio Silva da Cruz (cscruz@tcu.gov.br) Veja também: www.tcu.gov.br/fiscalizacaoti www.ti.controle.gov.br (legislação e apresentação do 2º Workshop)