Contratação de serviços de ti no setor público tcu

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Contratação de serviços de ti no setor público tcu

  1. 1. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Contratação deserviços de TI no setor público Cláudio Cruz
  2. 2. O Contexto (visão geral)
  3. 3. Base legal para contratação de serviços • Descentralização: Decreto-Lei nº 200/67Art. 10, §§ 7º e 8º) A execução das atividades da Administração Federal deverá seramplamente descentralizada. [...] § 7º Para melhor desincumbir-se das tarefas deplanejamento, coordenação, supervisão e contrôle e com o objetivo de impedir ocrescimento desmesurado da máquina administrativa, a Administração procurarádesobrigar-se da realização material de tarefas executivas, recorrendo, sempre quepossível, à execução indireta, mediante contrato, desde que exista, na área, iniciativaprivada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos deexecução. § 8º A aplicação desse critério está condicionada, em qualquer caso, aosditames do interesse público e às conveniências da segurança nacional.
  4. 4. Base legal para contratação de serviços • Governo FHC • Reforma do Estado • Decreto 2.271/97: pref. execução indiretaArt. 1º, §§ 1º e 2º) No âmbito da Administração Pública Federal direta,autárquica e fundacional poderão ser objeto de execução indireta as atividadesmateriais acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos queconstituem área de competência legal do órgão ou entidade. § 1º As atividadesde conservação, limpeza, segurança, vigilância, transportes, informática,copeiragem, recepção, reprografia, telecomunicações e manutenção deprédios, equipamentos e instalações serão, de preferência, objeto de execuçãoindireta. § 2º Não poderão ser objeto de execução indireta as atividadesinerentes às categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do órgãoou entidade, salvo expressa disposição legal em contrário ou quando se tratarde cargo extinto, total ou parcialmente, no âmbito do quadro geral de pessoal.
  5. 5. Diretrizes de Estado• Terceirização no Setor Público – A regra é sempre que possível contratar de terceiros as atividades executivas (DL200/67). – Limite: • Capacidade e qualidade do mercado • Interesse público • Segurança nacional – D2.271/97 trouxe terceirização de “atividades materiais acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem área de competência legal do órgão ou entidade” = atividades-meio
  6. 6. Estratégia de terceirização de TIAtividades inerentes ao cargo Atividades não inerentes ao cargo Execução indireta Planejamento (atividades operacionais) de: Coordenação Conservação Limpeza Supervisão Segurança Controle Exceções Vigilância Transportes (DL200/67) justificadas Informática Copeiragem Recepção Reprografia + Governança Telecomunicações manutenção de prédios, equipamentos e instalações (TCU) (D2.271/97) Necessidade de ajustes no plano de cargos e na política de TI
  7. 7. Legalidade da contratação de terceiros + Pessoalidade/habitualidade do trabalhador - + Subordinação direta - contratante Propriedade dos recursos usados contratado contratante Responsabilidade pelos resultados finais contratado Alocação de Alocação de Fornecimento postos de Fornecimento Intermediação postos de de serviços trabalho de serviços de trabalho pagos por pagos por pagos por mão-de-obra pagos por disponibi- presencia- resultado resultado lidade ILEGAL lidadeSúmula Nº 331 do TST. Contrato de prestação de serviços. Legalidade - Inciso IV alterado pelaRes. 96/2000, DJ 18.09.2000: I - A contratação de trabalhadores por empresa interposta é ilegal,formando-se o vínculo diretamente com o tomador dos serviços, salvo no caso de trabalhotemporário (Lei nº 6.019, de 03.01.1974). II - A contratação irregular de trabalhador, medianteempresa interposta, não gera vínculo de emprego com os órgãos da administração pública direta,indireta ou fundacional (art. 37, II, da CF/1988). III - Não forma vínculo de emprego com o tomadora contratação de serviços de vigilância (Lei nº 7.102, de 20.06.1983) e de conservação e limpeza,bem como a de serviços especializados ligados à atividade-meio do tomador, desde queinexistente a pessoalidade e a subordinação direta. IV - O inadimplemento das obrigaçõestrabalhistas, por parte do empregador, implica a responsabilidade subsidiária do tomador dosserviços, quanto àquelas obrigações, inclusive quanto aos órgãos da administração direta, dasautarquias, das fundações públicas, das empresas públicas e das sociedades de economia mista,desde que hajam participado da relação processual e constem também do título executivo judicial
  8. 8. Como atender ao COBIT ME3?• Cobit 4.1, ME-3: Assegurar a aderência legal, regulatória e contratual 1.Mapear a legislação aplicável 2.Comparar com os processos praticados 3.Identificar as oportunidades de melhoria 4.Planejar e executar as melhorias 5.Auditar o cumprimento dos requisitos• Mas como mapear a legislação aplicável? – Identificar o processo – Identificar (com auxílio) os requisitos legais, regulatórios e contratuais
  9. 9. Como atender ao TCU?• Quais são os parâmetros que devem balizar as contratações de serviços de TI? Acórdão 1558/2003-Plenário
  10. 10. Uma proposta de solução (visão geral)
  11. 11. www.tcu.gov.br/fiscalizacaoti+30 fontes da legislação e +50 fontes da jurisprudência (TCU e TST)
  12. 12. Modelo Genérico Planejamento PlanejamentoCliente-cidadão Institucional de TI TCU Planejamento Controle e da Governança contratação Controle Interno Seleção e contratação Gestão Contratual
  13. 13. Derivações do QRN (TCU)Modelo existentes: CobiT, eSCM, PMBoK,PrATIco, MPS.Br, Gespublica Modelo de auditoria das Quadro Referencial contratações de Normativo para serviços de TI contratação de (TCU, CGU, CI, serviços de TI “controles internos” à TI) Demandas: Legislação, TCU,gestores, entidades, normas etc. Riscos
  14. 14. Derivações do QRN (Gestores)Modelo existentes: CobiT, eSCM, PMBoK,PrATIco, MPS.Br, Gespublica Processo de contratação de Quadro Referencial serviços de TI, Normativo para incluindo contratação de processos serviços de TI de controle (gestor) Demandas: Legislação, TCU,gestores, entidades, normas etc. Riscos
  15. 15. ATENÇÃO!!!• As idéias relacionadas neste trabalho são interpretações do autor com base na legislação, doutrina e jurisprudência;• Não há garantia de que as instâncias de controle (consultoria jurídica, controle interno e controle externo) adotem necessariamente essas posições;• A fundamentação das idéias apresentadas é fornecida no texto escrito e é um referencial para o posicionamentos dos dirigentes de TI nas contratações de serviços.
  16. 16. Modelo de contratação• Planejamento Institucional e de TI – Planejar é uma obrigação (DL200/67, art. 6º) – Contratações de TI devem ser coerentes com o planejamento institucional e de TI (Ac1521/03-P; Ac2094/04-P) – A gestão dos contratos deve competir a servidores (L8666/93, art. 67; D2271/97, art. 6º) – Atividades não terceirizáveis: • Gestão (DL200/67) • Finalísticas e/ou Inerentes aos servidores (D2271/97)
  17. 17. Fund. do objetivo da Planejamento da contratação contratação de serviçoPreliminar Designação da equipe projetista Def. dos requisitos da contratação Análise do mercado Def. do modelo de prest. de serviços Def. do fiscalizador do futuro contrato Análise do impacto da contratação Aprov. dos estudos técnicos prelim. Def. do objeto da contratação Modelo de remuneraçãoDefinitivo Modelo de seleção do fornecedor Critérios de seleção do forn. Def. do modelo de gestão do contrato Lev. e análise de preços do mercado Análise da economicidade Encerramento do planejamento
  18. 18. Modelo de contratação• Planejamento da contratação: – Planejamento preliminar (L8666/93, art. 6º, IX; D2271/97): • Caracterização da necessidade, prospecção de mercado, estudos técnicos e de alternativas análise de alternativas, análise de impacto e resultados esperados; Plano de Trabalho (IN MARE 18/97); – Planejamento definitivo (L8443/92, L8666/93, L10520/02, LC101/00, D3555/00, D5450/05): • Delimitação do objeto, modelo de remuneracão, modelo e critérios de seleção do fornecedor, modelo de gestão do contrato, estimativa de preço e análise da economicidade.
  19. 19. Modelo de contratação• Fundamentação do objetivo da contratação – Obrigação (D2271/97, art. 2º) – Base para aferição de eficácia, eficiência, efetividade e economicidade (DL200/67, arts. 6º e 10; CF/88, arts. 37 e 70; D2271/97, art. 2º; Ac304/06-P, 5.2.6 e 9.4.7; Ac950/06-1C, 9.9.1) – Caracterização da motivação (L9784/99, arts. 2º e 50)
  20. 20. Modelo de contratação• Definição dos requisitos do objeto – Objeto focado na necessidade e no objetivo (princípio da eficácia, CF/88, art. 70) – Somente requisitos pertinentes e relevantes AO OBJETO (L8666/93, art. 3º) • Requisitos exigíveis ao fornecedor decorrem dos requisitos do objeto (e.g. qualidade CMMI, ISO etc.) – Tipos de requisitos • Intrínsecos (princípios da APF) • Internos (funcionais e não funcionais) • Externos (e.g. exigências legais)
  21. 21. Modelo de contratação• Análise de mercado – identificar e avaliar os recursos disponíveis no mercado, especialmente no mercado local, e as possibilidades de ampliação da competitividade, sem perda de economia de escala; (L8666, art. 23) – levantar os preços correntes do mercado; (L8666, arts. 43, 44 e 48) – levantar os padrões de desempenho e qualidade usualmente adotados no mercado; (L10520) – estimar a homogeneidade ou heterogeneidade entre os fornecedores quanto à possibilidade de uso do direito de preferência nos casos de empate e/ou para inserção de mecanismos de estímulo às micro e pequenas empresas. (L8248, art. 3º; LC123)
  22. 22. Modelo de contratação• Modelo de prestação de serviços – Padronização (L8666/93, art. 11) – Solução de TI (L8666/93, art. 8º) – Maximização da competição (CF/88, art. 37, XXI; L8666/93, art. 23) • Manter garantias de execução • Manter economia de escala • Parcelamento, sempre que possível e conveniente técnica e economicamente – Pode-se parcelar por adjudic. por itens, consórcio, subcontratação e quarteirização – Legalidade da contratação: somente serviços terceirizáveis (D2271/97) – Método de mensuração dos serviços (D2271/97; Ac 786/06-P) – Definição dos níveis de serviço exigíveis (D2271/97; Ac 786/06-P)
  23. 23. Modelo de contratação• Análise de impacto – Vale a pena? É viável técnica e economicamente? Todos os envolvidos estão formalmente comprometidos?• Aprovação do projeto pelas autoridades competentes (área de TI + negócio)• Indicação do fiscalizador (L8666/93, art. 67; D2271/97, art. 6º) – Ter capacidade técnica e operacional
  24. 24. Modelo de contratação• Definição do objeto da contratação – ≠ de necessidade; ≠ de objetivo – Sucinto, preciso, suficiente, claro (L8666, D3555) – Caracterização completa só no Projeto Básico ou Termo de Referência (L8666, D3555) – Vedado exclusiv. fornecim. de mão-de-obra (D2271) – Quantitativos e prazos definidos (L8666)
  25. 25. Modelo de contratação • Exemplo de declaração de objeto:• declaração “O objeto desta contratação é a prestação de serviços de ...”;• declaração do tipo de serviços a ser contratado nos termos do que sejaconsiderado suficientemente claro no mercado (p.ex., “desenvolvimento decódigo de sistemas de informação, por meio das atividades de codificação, deteste e de documentação de código, em conformidade com os padrõestécnicos de desempenho e qualidade estabelecidos pelo CONTRATANTE,mediante ordens de serviço dimensionadas pela técnica de pontos de função(PF) e acompanhadas da respectiva documentação de análise de requisitos,de projeto arquitetural e de ambiente de testes e de produção provida peloCONTRATANTE, ...");• declaração do quantitativo necessário (p.ex., “limitada ao quantitativo máximode 8.000 PFs anuais para cada uma das atividades contratadas, sem garantiade consumo mínimo, ...”);• declaração do modelo de prestação de serviços (p.ex., “segundo o modelo‘fábrica de software’, na forma de serviços continuados e não presenciais,pagos pelo quantitativo mensal de resultado recebido e homologado como
  26. 26. Modelo de contratação• Modelo de remuneração – Vinculada aos resultados (D2271; Ac1558/03-P; Ac786/2006-P) – Vinculada ao método de mensuração (id.) – Vinculada à planilha de formação de preços, vedados os impostos personalíssimos (L8666; D2271; Ac950/07-P) – Vedado (L8666, D2271; Ac667/05-P): • Indexação a qualquer indexador de preços • Reembolso de salários ou benefícios • Reembolso de despesas de transporte ou hospedagem – Vinculada à regularidade comercial, fiscal, trabalhista e previdenciária (L8666, art. 71 c/c TST Súmula 331)
  27. 27. Modelo de contratação• Modelo de seleção do fornecedor – Contratação mais vantajosa, garantido o tratamento isonômico ao mercado!!! (L8666, art. 3º) – Contratação direta (exceção): • Demonstrar que não há outro modo melhor, razão de escolha e razoabilidade do preço (L8666, art. 26) • L8666, art. 13 altíssima especialização; não é caso para CMMI5 ou assemelhados – Licitação (regra geral): • regra geral menor preço (L8666, art. 46) • TxP para TI exceção devido à PNI (L8666, art. 45, §4º)
  28. 28. Modelo de contratação• Roteiro para decidir o tipo de licitação: – Bens e serviços comuns pregão sempre (L10520; L11077; Ac2138/05-P) – Serviço de natureza predominantemente intelectual pode TxP (L8666, art. 46) – Serviço complexo e de grande vulto pode TxP (L8666, art. 46) – Possibilidade real de uso do DP pode TxP (L8666, art. 45, §4º) – Único meio de selecionar proposta mais vantajosa (e.g. mercado heterogêneo/incipiente e sem padrões) pode TxP (L8666, art. 3º, por princípio)
  29. 29. Modelo de contratação• Critérios de seleção do fornecedor (1) – Habilitação: é legalmente habilitado, atua no ramo, está quite e tem porte compatível (L8666, art. 30) – Critérios técnicos • Decorrem dos requisitos do objeto e compatíveis com o mercado (sem direcionamento) (L8666, art. 3º) • Obrigatórios (intrínsecos ao objeto) (L8666, art. 6º,IX) • Pontuáveis (desejáveis no objeto; JUSTIFICAR o nexo) (Ac667/05-P)
  30. 30. Modelo de contratação• Critérios de seleção do fornecedor (2) – Aceitabilidade dos preços (L8666, arts. 40 e 48) • método de avaliação; preço máximo aceitável; limite de inexeqüibilidade; composição de planilha e BDI; pisos salariais de categoria etc. – Critério de julgamento (L8666, arts. 45 e 46) • Menor preço regra geral • TxP e melhor técnica exclusivamente: – serviços predominantemente intelectuais – Complexos e de grande vulto (R$37,5M) – Critério de desempate: • Direito de preferência (L8666, arts. 3º e 45, §4º) • sorteio
  31. 31. Modelo de contratação• Modelo de gestão do contrato – Papéis e responsabilidades (cliente final, fiscalizador, preposto etc.) – Vinculação do contrato ao edital (L8666, art. 3º) – Manutenção das condições: habilitatórias, classificatórias e pontuadas; comerciais, trabalhistas, fiscais e previdenciárias – Procedimentos administrativos: • Ordem de serviço; recebimento de serviço; avaliação de qualidade e prazo; rejeição e correção de defeitos; cronograma; medição, faturamento e atestação etc. – Sanções – Propriedade intelectual, transferência de tecnologia e segurança da informação (L8666, art. 111)
  32. 32. Modelo de contratação• Levantamento de preços e análise de economicidade – Prospeção de preços praticados na APF e no mercado (L8666, arts. 43, IV, 44, §3º, 48) – Análise de economicidade (CF/88, art. 70; L8443) • O benefício é maior que o custo? • É a melhor alternativa (+benefícios; -custos)? • Há garantias que o benefício virá?
  33. 33. Modelo de contratação• Seleção e contratação do fornecedor – Vários atores (TI, ordenador de despesa, orçamento, compras, jurídico, almoxarifado etc.) – Formalização: • Solicitação de contratação • Projeto Básico ou Termo de Referência – Audiência pública obrigatória acima de 150M – Segregação de funções TI só atua sob demanda formal e sob registro – Assinatura do contrato convém a TI revisar
  34. 34. Sugere-se a seguinte estrutura para o documento de solicitação:• I. Memorando de solicitação, contendo a declaração de objeto, o custo estimado, ajustificativa e o objetivo da contratação, e um breve resumo da análise deeconomicidade, e encaminhando o Projeto Básico ou Termo de Referência;• II. Projeto Básico ou Termo de Referência, contendo:• declaração do objeto;• justificativa e objetivo da contratação, com demonstração da coerência entre a licitaçãoem questão e o planejamento institucional e de tecnologia da informação;• apresentação das credenciais técnicas da equipe projetista;• requisitos da contratação: apresentação detalhada com justificativas das escolhasfeitas;• resumo da análise de mercado e das alternativas de contratação;• modelo de prestação de serviços, com destaque para os métodos de execução:apresentação detalhada com justificativas das escolhas feitas;• resumo da análise de impacto da contratação;• modelo de remuneração: apresentação detalhada com justificativas das escolhasfeitas;• resumo do modelo de seleção de fornecedor (incluindo as contratações diretas);• modelo de gestão do contrato: apresentação detalhada com justificativas das escolhasfeitas;• regime de contratação, custo estimado, classificação orçamentária e análise deeconomicidade da contratação;• Anexo I: modelo de seleção de fornecedor (incluindo as contratações diretas):apresentação detalhada com justificativas das escolhas feitas;• Anexo II: análise de mercado, levantamento de preços e orçamento em planilhas:
  35. 35. Modelo de contratação• Gestão contratual – Iniciação do contrato – Execução do contrato • Encaminhamento de demandas • Monitoração técnica da execução • Atestação técnica • Monitoração administrativa do contrato • Avaliação de problemas e ajustes do contrato – Encerramento e transição contratual
  36. 36. Iniciação Gestão Contratual Iniciação do Contrato Encam. de demandasEncerramento Execução Monit. admin. do Avaliação de ajustes Monit. técnica da contrato do contrato execução Atestação técnica Encerram. do contrato
  37. 37. Modelo de contratação• Iniciação do contrato – Reunião inicial dos envolvidos – Foco nas responsabilidades de cada papel – Mesma compreensão do edital e do contrato: • Problema de negócio, objetivo, objeto, modelo de prestação dos serviços, modelo de gestão, níveis mínimos de serviço exigidos e penalidades • Manutenção das condições habilitatórias, classificatórias e pontuadas • Cronogramas de entrega e pagamento
  38. 38. Modelo de contratação• Encaminhamento de demandas – Somente ao preposto (L8666, art. 68) – Formal, por meio de Ordem de Serviço (Ac786/06-P) • Definição e quantificação da demanda • Prazo e cronograma • Método de avaliação da quantidade e qualidade • Valor dos serviços segundo métricas oficiais • Responsável pela avaliação da entrega
  39. 39. Modelo de contratação• Monitoração e atestação técnicas (L8666, arts. 67, 69, 73, 74, 76; D2271, art. 6º) – A cargo do fiscal/gestor do contrato – Aplicação dos procedimentos de verificação dos serviços executados – Identificação dos desvios e encaminhamento das demandas de correção – Encaminhamento de glosas e sanções
  40. 40. Modelo de contratação• Monitoração administrativa do contrato – Verificação da aderência às normas do contrato, internas e legais – Verificação da regularidade comercial, trabalhista, fiscal e previdenciária – Verificação da manutenção da necessidade da contratação, da vantajosidade e da economicidade – Verificação da manutenção das condições habilitatórias, classificatórias e pontuadas
  41. 41. Modelo de contratação• Avaliação de problemas e ajuste contratual – Acompanhamento formal de desvios contratuais (e.g. nível de serviço exigido não atendido) – Mudança em metodologias e/ou quantitativos – Alteração contratual preservar o núcleo imutável do objeto (L8666, art. 65) – Aditivo de 25% é para imprevistos (L8666, art. 65) – Cuidado com o jogo de planilha (L8666, arts. 7º, §2º, II; §8º, 40, X, 65, §3º) – Aditivo superior a 25% é excepcional (Ac1014/07-P)
  42. 42. Modelo de contratação• Encerramento e transição contratuais – Planejar a continuidade dos serviços • Excepcionalmente, usar a prorrogação no 6º ano – Cuidados com: • Segurança da informação • Recursos materiais e de informação com o terceiro • Transferência de conhecimento

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