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Appunti parte speciale_diritto_pdf

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  • 1. Appunti presi a lezione della parte speciale del corso di diritto regionale.Appunti presi a lezione della parte speciale del corso di diritto regionale.I servizi sociali.Per servizi sociali intendiamo: “tutte quelle attività di erogazione e di predisposizione di servizi o diprestazioni economiche che sono destinate a superare o rimuovere le situazioni di bisogno e didifficoltà che una persona può incontrare nel corso della sua vita” (testo originale della legge1998). Nella nostra Costituzione i servizi sociali sono richiamati in modo più o meno diretto daalcuni articoli, come per esempio lart. 31 per la tutela alla famiglia; lart. 35, 1° comma per la tutelaal lavoro; art. 38 per la tutela dei disabili. Nei fatti dopo ladozione della Costituzione mancava inItalia una legge organica (o di settore) espressamente dedicata ai servizi sociali, i quali eranooggetto di discipline settoriali ad esempio la legge dedicata ai non vedenti, ai giovani, ai portatoti dihandicap, ai dipendenti da droghe oppure leggi dedicate agli stranieri. Lassenza di una disciplinaunitaria era dovuta a tre cause: – mancava in Italia una disciplina dedicata alla famiglia in quanto le politiche per la famiglia non erano considerate importanti dai giuristi; – cera un forte divario tra nord e sud del paese, accentuato dal fatto che la scelta sugli indirizzi della spesa e lindividuazione degli interventi di assistenza spettava agli enti locali; – mancava nel settore il condizionamento dellUnione Europea.Dal punto di vista delle materie i servizi sociali venivano ricondotti a 3 diverse materie: – Beneficenza pubblica, si intendeva il bene volere di soggetti pubblici o privati nei confronti di persone in difficoltà. – Lassistenza sociale, ovvero limpegno della collettività nel rimuovere una situazione di difficoltà. – Previdenza sociale, ovvero la condivisione dei rischi.Di queste tre materie solo la beneficenza pubblica rientrava tra le materie di competenzaconcorrente tra Stato e regioni. Per quanto riguarda le funzioni amministrative anche i servizisociali vengono coinvolti nel processo di decentramento avuto in Italia dopo gli anni 70.Nel 1972, primo decentramento, vengono trasferite alle regioni solo le competenze in materia dibeneficenza pubblica, lunica in cui vi era la competenza legislativa. Nel 1977, con il secondotrasferimento, viene trasferita alle regioni anche lassistenza sociale considerata come un pezzo dellabeneficenza pubblica. Con le leggi del 1977 per servizi sociali si intendeva un settore checomprende diverse materie; mentre nel 1997 i servizi sociali vengono intesi come una materia chefa parte di un settore più ampio denominato “servizi alla persona e alla comunità”. In questoperiodo si percepiscono altri segnali del diverso modo di concepire i servizi sociali: 1. Viene istituito dallo Stato un fondo nazionale per le politiche sociali. 2. Si comincia a mettere la famiglia come soggetto delle politiche sociali. 3. Al centro del sistema viene considerata in modo più rilevante rispetto a prima la persona umana con tutte le sue necessità.Tutti questi cambiamenti portano nel 2000 alladozione della Legge 328/2000 ovvero la leggequadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali. Questa legge è moltoimportante nel nostro sistema perché: – per la prima volta si disciplina organicamente la materia, – pone la famiglia al centro del sistema e individua la persona come punto di riferimento delle politiche sociali, 1
  • 2. Appunti presi a lezione della parte speciale del corso di diritto regionale. – cambia il presupposto per lerogazione dei servizi che viene individuato nelle situazioni di bisogno effettivo.La legge 328 è molto importante perché istituisce un sistema così detto integrato. Gli aspetti diintegrazione si registrano fra persona e famiglia; tra servizi sociali e sanità; e tra gli enti territorialipubblici (ASL oppure le IPAB) o altri soggetti erogatori anche privati e la società.La legge 328 da attuazione al principio di sussidiarietà sia in senso verticale sia in senso orizzontalein quanto favorisce lintegrazione tra pubblico e privato.Le competenze amministrative degli enti territoriali erano state fissate in parte già con le leggi del1998 e non hanno subito grandi cambiamenti ne con ladozione della Legge 328, ne con la revisionecostituzionale del 2001, le competenze amministrative sono dunque così ripartite; – Allo Stato spetta: – la determinazione dei principi e degli obiettivi, – la determinazione dei profili professionali e degli standard dei servizi essenziali, – i criteri per suddividere tra le regioni il fondo nazionale per le politiche sociali, – adotta il piano nazionale degli interventi e dei servizi sociali. – Alle regioni spetta: – ladozione del piano regionale, – il coordinamento delle strutture presenti sul territorio, – il trasferimento di funzioni agli enti locali, che per alcune materie è obbligatorio. – Ai comuni spetta: – adottare il piano di zona, – esercitare tutti i compiti relativi ai giovani, ai minori, persone con problemi di vista o a livello uditivo, agli anziani, alle famiglie, ai portatori di handicap e ai casi di dipendenza da alcool o droghe.Per quanto riguarda la competenza legislativa la riforma della Costituzione del 2001 ha assegnatoimplicitamente alla regioni la materia dei servizi sociali, si è ritenuto però che la Legge quadro del2000 mantenesse la sua validità in quanto lo Stato ha la competenza esclusiva in materia di livelliessenziali delle prestazioni. • I soggetti del terzo settore.Tra i soggetti che erogano i servizi sociali per anzianità bisogna innanzitutto menzionare le IPAB,Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza, di cui la prima legge di disciplina risale al 1809.La Legge 328 del 2001 non elenca espressamente quali sono i cosiddetti soggetti del terzo settorema li nomina in due punti ( 1- delega il governo a disciplinare le IPAB; 2- la legge invita tutti glienti territoriali a promuovere lattività dei vari soggetti che operano nel settore dei servizi sociali).Perciò si possono dedurre quali sono i soggetti del terzo settore, ovvero: – i singoli, le famiglie e le organizzazioni di auto-aiuto; – le organizzazioni di volontariato; – le varie organizzazioni sindacali o di protezione degli utenti; – tutte le ONLUS; – gli enti di patronato; – gli enti riconosciuti dalle associazioni religiose.Alcuni soggetti del terzo settore erano già disciplinati prima della Legge del 2000, fra questi noiparliamo dei due più importanti: le associazioni di volontariato e le cooperative sociali.Le associazioni di volontariato sono disciplinate da una Legge del 1991 e si caratterizzano inquanto i loro aderenti devono prestare lattività gratuitamente. Tali associazioni possono assumere la 2
  • 3. Appunti presi a lezione della parte speciale del corso di diritto regionale.forma giuridica che ritengono più adeguata purché sia compatibile con lo scopo solidaristico. Nelsuo statuto lassociazione deve indicare quei requisiti che permettono di ottenere gli sgravi fiscali.Le cooperative sociali, disciplinate anchesse da una Legge del 1991, si dividono un due tipologieA e B. Quelle di tipo A rappresentano il 60% delle cooperative totali in Italia e si occupano dellagestione di servizi socio-sanitari ed educativi. Quelle di tipo B possono invece svolgere qualunquetipo di attività dimpresa purché al loro interno impieghino delle persone escluse o con difficoltà diinserimento nel mondo del lavoro. Le cooperative possono impiegare dei soci volontari purché nonsiano più della metà del totale.Gli istituti di patronato e di assistenza sociale, istituiti dalla Legge del 2001, svolgono un serviziodi pubblica utilità in modo gratuito, però al loro interno occupano dei dipendenti, salvo diversedisposizioni date dalla legge.La legge del 1997 interviene nel settore dei servizi sociali per disciplinare le ONLUS, OrganismiNon Lucrativi di Utilità Sociale, esse non costituiscono un nuovo tipo di ente ma una categoria diraggruppamento nella quale sono ricompresi alcuni organismi che operano nei servizi sociali chegodono di un trattamento fiscale agevolato. In esse entrano di diritto sia le cooperative che leassociazioni di volontariato.Complessivamente linsieme dei soggetti del terzo settore in Italia non crea molta occupazione ed èpresente in modo disomogeneo nel territorio nazionale, molte di più al nord rispetto al sud.Il rapporto tra i soggetti del terzo settore e gli enti territoriali si sviluppa soprattutto in tre settori: 1. la compartecipazione alla programmazione delle reti di servizi; 2. laffidamento della gestione dei servizi (vi è una convenzione tra i due soggetti); 3. i controlli. • I destinatari dei servizi sociali.Dal punto di vista dei destinatari isoliamo alcune posizioni: 1) I cittadini italiani. 2) I cittadini degli stati membri dellUE, hanno diritto allassistenza sociale nei limiti fissati dagli accordi internazionali e dalle leggi regionali. 3) Tutti gli altri stranieri in possesso della carta di soggiorno o permesso di soggiorno per almeno un anno e tutti i minori che siano iscritti sulla carta o permesso del genitore. 4) Tutti gli altri stranieri, cui sono garantite solo le misure di prima assistenza (lart. 38 è stato a lungo interpretato non come un diritto ma come norma di principio cui il legislatore si doveva ispirare).Dal punto di vista delle garanzie la legge prevede che le amministrazioni impegnate nelleerogazioni dei servizi sociali rilascino una carta dei servizi.Il segretariato sociale è lorgano incaricato di conoscere di tutti i diritti le prestazioni e le risorseche possono essere garantite al cittadino su quel territorio e di fornire informazioni.Il servizio sociale professionale è lorgano incaricato di prendersi carico la situazione del cittadinofino allottenimento dei servizi sociali. • LISEE.LISEE costituisce la modalità di valutazione della situazione economica di chi richiede laccesso aiservizi sociali. Esso si applica a tutte quelle prestazioni e servizi che non siano destinati allageneralità dei soggetti e che siano collegati nel costo a una situazione economica.LISEE viene calcolato come rapporto tra il reddito sommato al patrimonio di un nucleo famigliarediviso per il numero dei suoi membri. Il patrimonio viene inteso sia come patrimonio mobiliare, peresempio i titoli di Stato, sia il patrimonio immobiliare. Per nucleo famigliare si intende il gruppo di 3
  • 4. Appunti presi a lezione della parte speciale del corso di diritto regionale.persone che ha la residenza anagrafica nello stesso luogo.La legge 328/2000 dichiara alcune aree di intervento prioritarie: – sostegno a maternità e paternità; – interventi che mirano a permettere la conciliazione tra il lavoro e la cura della famiglia; – servizi di informazione rivolti ai genitori; – sostegno a famiglie che abbiano al loro interno dei “carichi”.I singoli servizi alle famiglie sono: • Assistenza domiciliare, è rivolta a persone o famiglie che non potrebbero diversamente abitare da sole (assistenza nelle cure mediche a domicilio, servizi di trasporto, servizi di manutenzione alloggio). • Interventi socio-assistenziali per disabili, con lo scopo di favorire la piena integrazione dei disabili valorizzando/aiutando la famiglia che li ospita. • Interventi socio-assistenziali per gli anziani, prevedono lintegrazione tra servizi sociali e servizi sanitari e mirano a favorire la permanenza in casa. • Servizi per i giovani, consistono nel poter utilizzare un fondo nazionale (Fondo nazionale per linfanzia e ladolescenza) che viene ripartito dallo Stato tra le regioni e dalle regioni tra i comuni. • Sostegno economico a singoli o nuclei famigliari in difficoltà, consiste nella corresponsione di assegni di maternità o destinati a nuclei famigliari con tre o più figli che rientrino nei parametri ISEE. • Reddito minimo di inserimento, una corresponsione di denaro destinato a singoli o famiglie che momentaneamente non riescano a far fronte al loro mantenimento. • Contributo economico per laffitto dellabitazione.Tutela della salute. (art. 32)Fino alla Costituzione repubblicana del 1948 la tutela della salute era garantita in Italia soprattuttoda soggetti privati o da organizzazioni religiose a volte di beneficenza (IPAB). Linterventopubblico si registrava principalmente nei confronti degli indigenti, mentre gli enti territorialicoordinavano le forme di intervento ma non se ne facevano carico. La Costituzione del 1948 cambiaquesta impostazione e prende in considerazione la tutela della salute sotto due punti di vista: • garantisce la tutela del diritto alla salute (art. 32); • si preoccupa di stabilire a chi spetta la competenza in materia sanitaria (art. 117). • Diritto alla salute nellart. 32 della Costituzione.Dallart. 32 si evincono quattro elementi fondamentali per la nuova concezione del diritto allasalute: 1. Diritto fondamentale; la Costituzione garantisce diversi diritti ma solo alcuni vengono definiti inviolabili o fondamentali. Sono tali ad esempio la libertà personale, la libertà di domicilio, il diritto alla difesa. Non sono tali pur essendo garantiti dalla Costituzione la libertà di riunione e di associazione. Il fatto che un diritto sia definito come inviolabile o fondamentale implica che esso gode di una tutela maggiore degli altri soprattutto in quelle situazioni di bilanciamento tra diritti che si pongono inevitabilmente e che possono portare alla limitazione dei diritti stessi. I diritti inviolabili sono richiamati dallart. 2 della Costituzione come preesistenti allo Stato. 2. Diritto dellindividuo; la Costituzione garantisce il diritto alla salute a tutti gli individui, altri diritti invece sono garantiti ai soli cittadini come quello di riunione, associazione e voto. 4
  • 5. Appunti presi a lezione della parte speciale del corso di diritto regionale. 3. Interesse della collettività; oltre che un diritto del singolo individuo la salute dei singoli risponde anche ad un interesse della collettività in nome del quale le scelte personali sulla propria salute possono subire delle limitazioni. Infatti il diritto di curarsi contempla anche la libertà di non curarsi, libertà che può essere limitata solo dalla legge con limposizione dei cosiddetti TSO (Trattamenti Sanitari Obbligatori). La conseguenza della concezione del diritto alla salute come interesse della collettività è la condivisione del rischio da parte di tutti i consociati nel caso di danni derivanti da trattamenti imposti per legge. Al di fuori dei casi previsti dalla legge i trattamenti sanitari presuppongono il consenso informato del paziente con due eccezioni: • limpossibilità del paziente di prestare il consenso unita allo stato di necessità; • se si tratta di un minore il consenso è dato dal Giudice tutelare se non ci sono i genitori. 4. Dovere della repubblica; dallart. 32 si deduce che lo Stato ha lobbligo di garantire la salute e quindi lassistenza sanitaria. Per molti anni dopo lapprovazione della Costituzione però il testo dellart. 32 è stato interpretato in modo poco garantista per due motivi: • Lart. 32 era inteso come norma programmatica in attesa di un attuazione da parte della legge. • Si riteneva che lo Stato dovesse garantire questo diritto nei limiti delle risorse disponibili, solo a partire dal 1993 la Corte Costituzionale ha detto che cè una soglia minima da garantire indipendentemente dai costi. • Attuazione dellart. 32.Nei primi anni dopo ladozione della Costituzione lart. 32 non ha ricevuto attuazione e lassistenzasanitaria continuava ad essere in mano ad una molteplicità di soggetti pubblici e privati, oltretuttocon diversità territoriali. Nel 1967 viene approvata una legge che pone alcuni importanti obiettivi: – Listituzione di un sistema di sicurezza sociale. – Ladozione di una legge quadro in materia di sanità. – Listituzione di un servizio sanitario nazionale decentrato. – Listituzione di USL, Unità Sanitarie Locali, su tutto il territorio.Per la realizzazione di questi obiettivi in ambito sanitario ci sono voluti 10 anni. – 1968: pubblicizzazione del sistema ospedaliero, gli ospedali diventano persone giuridiche di diritto pubblico e vengono posti sotto la direzione delle regioni. – 1972: passa alle regioni tutta lassistenza sanitaria pubblica ad eccezione del medico della mutua. Poco dopo gli enti ospedalieri vengono soppressi e lassistenza ospedaliera passa alle regioni. – 1977: nel secondo trasferimento le competenze sono così suddivise • Stato: fissa i piani sanitari e garantisce i livelli standard; • Regioni: programmano i servizi sul territorio; • Comuni: gestiscono i servizi attraverso le USL. – 1978: viene adottata la Legge 833 che istituisce il servizio sanitario nazionale raccogliendo il modello organizzativo precedente e dando attuazione allart. 32 della Costituzione.Il servizio sanitario nazionale si ispira a tre principi: 1. universalità, le prestazioni sanitarie sono erogate a tutta la popolazione; 2. uguaglianza, tutti i cittadini sono uguali di fronte al servizio sanitario; 3. globalità, il servizio sanitario vuole riconoscere tutte le prestazioni che garantiscono il benessere psico fisico della persona.Dal punto di vista organizzativo il modello del servizio sanitario è stato definito policentrico, cioè 5
  • 6. Appunti presi a lezione della parte speciale del corso di diritto regionale.articolato su tutti i livelli istituzionali. Il servizio sanitario era gestito dalle regioni ma i compitioperativi erano prestati a livello comunale, nei comuni infatti erano istituite le USL le quali avevanouna duplice caratterizzazione. Esse erano infatti sia articolazioni del servizio sanitario siaemanazioni delle collettività locali. Gli organi di governo della USL erano lassemblea generale,costituita dai membri del consiglio comunale, e il comitato di gestione con il relativo presidente.Con listituzione delle USL le regioni perdono in parte il loro ruolo gestionale nel settore. • Finanziamento del servizio sanitario.Il servizio sanitario era finanziato attraverso due canali: – obblighi contributivi degli utenti, che esistevano già prima e che vengono estesi a tutti i cittadini con reddito – fiscalità generale, tasse/imposte ai cittadini dello Stato.Il Servizio Sanitario Nazionale.Il Servizio Sanitario Nazionale è stato istituito nel 1978 come sistema decentrato. Già nei primi annisuccessivi alla sua istituzione il legislatore ne ha modificato taluni aspetti per adeguare anchesso alprocesso di modernizzazione della pubblica amministrazione avviato in Italia. Questo processo si èdispiegato soprattutto nel corso degli anni 90 sotto la spinta esterna dellUnione Europea. Inparticolare il Servizio Sanitario Nazionale viene interessato da due grosse riforme: • 1992: si privilegia il ruolo delle regioni rispetto a quello dei comuni. A capo delle USL viene posto un amministratore straordinario nominato dalla regione e le USL stesse vengono trasformate in enti regionali, dunque ridotte di numero, aziendalizzate e depoliticizzate. • 1999: inserisce un quadro più generale che vede tre filoni di intervento; ◦ modifica delle competenze degli enti territoriali (Leggi Bassanini), ◦ modifica del sistema di finanziamento della sanità, ◦ interviene una ulteriore riorganizzazione del Servizio Sanitario Nazionale.In particolare questa riforma torna a valorizzare il ruolo del comune e prosegue nellopera diaziendalizzazione delle USL. • Come sono strutturate le USL.Le USLASL sono articolazioni territoriali del Servizio Sanitario Nazionale. Esse forniscono lefunzioni legate allassistenza medico generica, pediatrica e farmaceutica per lo più attraverso lastipulazione d: convenzioni: con i medici della mutua per lassistenza sanitaria; con i pediatri perlassistenza pediatrica e con le farmacie presenti sul territorio per lassistenza farmaceutica.Le altre funzioni garantite dal Servizio Sanitario Nazionale consistono nellassistenza specialistica,ospedaliera e socio-sanitaria, erogate da presidi gestiti dalle ASL o dalle aziende ospedaliere oospedaliere universitarie oppure da altri soggetti accreditati.Lorganizzazione interna delle ASL prevede la suddivisione in distretti e vede come organi digoverno un collegio sindacale che ha compiti di verificare la contabilità e gli aspetti finanziari dellagestione, ed un direttore generale che nomina il direttore amministrativo e il direttore sanitario. • Competenza legislativa.Con la revisione del titolo V la competenza legislativa in materia di tutela della salute spetta a Statoe regioni come materia concorrente. In più occorre considerare la competenza legislativa statalenella determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di diritti civili e sociali. La 6
  • 7. Appunti presi a lezione della parte speciale del corso di diritto regionale.legislazione regionale di questi ultimi anni può essere ricondotta e tre filoni: 1. Contenimento della spesa sanitaria. 2. Attuazione e adeguamento dei livelli essenziali individuati dallo Stato. 3. Configurazione di nuovi diritti in materia di tutela della salute. • Funzioni amministrative.Il quadro è stato disegnato soprattutto in conseguenza al terzo decentramento su cui la modificadella Costituzione del 2000 non ha inciso in misura determinante. Con il terzo decentramento lacompetenza in materia sanitaria spetta alle regioni, allo Stato sono riservati tuttavia una serie dicompiti di cui elenchiamo i più importanti: • adotta il piano sanitario nazionale; • determina le norme igienico sanitarie; • provvede alla vigilanza sugli organi regionali che operano nel settore; • determina i criteri per lesercizio dellattività sanitaria e per laccreditamento delle strutture sanitarie. • Contenuti principali del piano sanitario nazionale. • Determina le aree prioritarie di intervento per ridurre le diseguaglianze. • Fissa i livelli essenziali di assistenza per i tre anni. • Determina la quota di finanziamento da destinare ad ognuno dei tre anni.In base al piano nazionale ogni regione adotta il proprio piano sanitario regionale. • Come viene finanziato ora il Sistema Sanitario Nazionale.La spesa sanitaria viene finanziata dalle regioni attraverso tre canali: • le entrate proprie, assente nel 1978 ed introdotte a partire dal 1992; attualmente le regioni hanno una compartecipazione allIVA e un addizionale regionale sullIRPEF. • Ripartizione tra le regioni di un fondo perequativo nazionale in relazione al quale vengono determinati i criteri per la quota da assegnare alle singole regioni (trasferimenti dallo Stato). • Partecipazione degli utenti attraverso il ticket; la partecipazione non è prevista per alcune prestazioni e può essere esclusa per altre sulla base di due fattori: ◦ la situazione economica del nucleo famigliare; ◦ la presenza di alcune malattie.Tutte le prestazioni del Servizio Sanitario Nazionale possono essere usufruite da chi ha la tesserasanitaria nazionale mentre le misure di prima assistenza, le cure urgenti o essenziali devono esseregarantite a tutti.Questopera è stata rilasciata sotto la licenza Creative Commons Attribuzione-Non commerciale-Condividi allostesso modo 2.5 Italia. Per leggere una copia della licenza visita il sito webhttp://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/2.5/it/ o spedisci una lettera a Creative Commons, 171 SecondStreet, Suite 300, San Francisco, California, 94105, USA. 7