Gianmario Pisanu e la gestione del fenomeno migratorio
Upcoming SlideShare
Loading in...5
×
 

Gianmario Pisanu e la gestione del fenomeno migratorio

on

  • 374 views

Gianmario Pisanu parla delle priorità nella gestione dell'immigrazione dal punto di vista della prosperità, la sicurezza e la coesione sociale

Gianmario Pisanu parla delle priorità nella gestione dell'immigrazione dal punto di vista della prosperità, la sicurezza e la coesione sociale

Statistics

Views

Total Views
374
Views on SlideShare
374
Embed Views
0

Actions

Likes
0
Downloads
1
Comments
0

0 Embeds 0

No embeds

Accessibility

Categories

Upload Details

Uploaded via as Adobe PDF

Usage Rights

© All Rights Reserved

Report content

Flagged as inappropriate Flag as inappropriate
Flag as inappropriate

Select your reason for flagging this presentation as inappropriate.

Cancel
  • Full Name Full Name Comment goes here.
    Are you sure you want to
    Your message goes here
    Processing…
Post Comment
Edit your comment

Gianmario Pisanu e la gestione del fenomeno migratorio Gianmario Pisanu e la gestione del fenomeno migratorio Document Transcript

  • “Prosperità, sicurezza e coesione sociale: priorità nella gestione della immigrazione” a cura di Gianmario Pisanu Obiettivi pubblici e gestione della immigrazioneL’emergere di nuove potenze economiche in un quadro geopolitico tendenzialmente multipolare ela continua crescita dei flussi di persone, informazioni e merci, pongono i Governi di fronteall’opportunità di ridefinire i tradizionali obiettivi pubblici di prosperità, sicurezza interna ecoesione sociale. Per quanto tali obiettivi, singolarmente già complessi, appaiano talvoltainconciliabili, nessun Paese può sfuggire alla ricerca di una sintesi da tradurre in coerente azionepolitica. La gestione della immigrazione, all’interno del generale fenomeno della mobilità umana, èuno degli strumenti attraverso cui tale azione può concretizzarsi.La prosperità delle economie mature passa infatti attraverso i 438 milioni di uomini e donne chefaranno ingresso nel mondo del lavoro di qui al 2050, 97% dei quali proverrà da Paesi in via disviluppo1. Essi sono la chiave del riequilibrio demografico, condizione essenziale di crescitaeconomica e stabilità sociale. La tutela della sicurezza nazionale, d’altra parte, richiede oggi ilmonitoraggio sistematico degli spostamenti frontalieri. Gestire l’immigrazione significa disporre diinformazioni decisive ai fini della valutazione del rischio e della allocazione delle risorse. Tra icittadini, infine, è diffusa la percezione che i migranti riducano le opportunità di lavoro, la sicurezzapersonale e la disponibilità di servizi pubblici. Ai Governi il compito di preservare la coesionesociale riconducendo questi timori alla realtà dei fatti, ma anche ottimizzando la qualità dei flussiper prevenire disorientamento e conflitti. Tre impostazioni nella gestione del fenomeno migratorioCiò detto, anche la gestione della immigrazione rappresenta di per sé uno strumento assaicomplesso. Nel 2005 i migranti sono stati 200 milioni, ovvero il 3% della popolazione mondiale.Nella sola Europa Occidentale sono immigrate 22 milioni di persone, quasi il 12% della popolazioneresidente. Ed i migranti non sono gli unici a varcare le frontiere: nello stesso 2005 oltre800 milioni di persone hanno viaggiato tra Nazioni diverse per fini di turismo o lavoro.Le nuove dimensioni del fenomeno e la sua vasta articolazione, determinano un generale ritardodelle Amministrazioni competenti rispetto a servizi pubblici più tradizionali, quali ad esempiol’assistenza sanitaria o l’istruzione. Inoltre, ragioni storiche e politiche restituiscono un quadrointernazionale piuttosto disomogeneo, strutturato su almeno tre diverse impostazioni.1 Accenture Corporate and Policy Affairs, “The raise of the multi-polar world”, 2007
  • Un primo gruppo di Nazioni, tra le quali il Canada, l’Australia e la Nuova Zelanda, sono nate ecresciute sull’onda di processi migratori. Esse continuano ad associare l’immigrazioneprioritariamente all’obiettivo della prosperità e gestiscono la mobilità umana come fattoreproduttivo di sviluppo economico (mercato del lavoro), sociale e culturale.Le Nazioni Europee, fortemente caratterizzate dal punto vista etnico, interpretano la gestione dellamobilità dando prevalenza agli obiettivi della sicurezza e della coesione sociale, privilegiando ilcontrollo degli ingressi. Gli Stati Uniti, tradizionalmente collocati nel primo gruppo, hannoreindirizzato le proprie politiche a valle dell’11 settembre verso una impostazione tecnicamenteallineata a quella del vecchio continente.Ad una terza ed ultima impostazione è riconducibile l’insieme delle Nazioni originanti. Ad unatradizione poco restrittiva sta subentrando negli ultimi anni maggiore attenzione: il peso economicodelle rimesse, che la Banca Mondiale stima valere il doppio degli aiuti internazionali ai Paesi in viadi sviluppo2, e l’impoverimento delle rispettive forze lavoro chiamano anche l’India, il Messico o leFilippine ad occuparsi attivamente della gestione dei flussi migratori. Difficoltà nella gestione della immigrazioneNumerose sono le difficoltà per i Governi che intendano affrontare la gestione dell’immigrazioneattraverso un servizio pubblico strutturato e funzionale. Le autorità politiche e le Amministrazionidebbono impegnarsi a garantire i flussi richiesti dal sistema economico mentre le opinionipubbliche privilegiano questioni di sovranità, identità e sicurezza. Semplificando, i Governi sitrovano a perseguire l’obiettivo della prosperità contro la volontà dei propri cittadini.Trattandosi di un tema evocativo e profondo, l’immigrazione ha trovato ampio spazio sui media, lacui attenzione si è generalmente concentrata sugli aspetti negativi del fenomeno, più immediati esuggestivi3. Le distorsioni indotte nella percezione collettiva non sono state opportunamenteindirizzate dalla politica, che anzi non di rado le ha cavalcate alla conquista di facile consenso.Numerosi Governi si vedono quindi obbligati ad affiancare all’obiettivo della prosperità economicapolitiche di corto respiro, rivolte a placare le ansie delle opinioni pubbliche. La contraddizione difondo tra apertura e chiusura del mercato del lavoro determina l’incertezza nel fondamentonormativo e politico di molti servizi pubblici di gestione dell’immigrazione, con conseguenzepotenzialmente catastrofiche: il raggiungimento tanto degli obiettivi economici quanto di quelli disicurezza rischia di essere compromesso.Un secondo ostacolo alla erogazione di un servizio adeguato è di natura strutturale. I Paesi che nellapropria storia non hanno avuto esposizione al fenomeno, si sono limitati a gestire le richieste diasilo. Le rispettive organizzazioni ed infrastrutture sono oggi disallineate rispetto alle nuoveesigenze ed agli obiettivi della politica.2 UN Global Commission on International Migration Report 2005
  • Questo è il contesto all’interno del quale operano i responsabili delle Amministrazioni preposte allagestione della immigrazione. Un compito difficilissimo che alcuni, tuttavia, riescono a svolgere convigore e straordinario successo. L’Accenture Institute for Public Value ha condotto uno studio in 14Paesi4, coinvolgendo direttamente i dirigenti delle Amministrazioni competenti. Da unapprofondito dibattito, sono emerse 5 priorità che qualificano le prospettive di sviluppo delleorganizzazioni pubbliche incaricate di governare l’immigrazione e più in generale la mobilitàumana transfrontaliera. Priorità 1: Chiara definizione dei risultati attesi dal servizio di gestione della immigrazione.Nella gestione di un servizio pubblico, il risultato atteso è il beneficio in termini di miglioratacondizione sociale ed economica degli utenti conseguente all’erogazione della prestazione. Attornoal risultato atteso la Pubblica Amministrazione definisce la propria strategia, realizza i sistemi,mette in piedi le procedure e motiva i dipendenti. E’ il risultato atteso a determinare eventualicambiamenti e misurare la qualità dell’azione amministrativa. Nel corso della ricerca è emersa lanecessità per le Amministrazioni di conoscere con precisione i propri risultati attesi, ovvero ilproprio ruolo nel perseguimento degli obiettivi pubblici, al fine di allocare con coerenza le risorsedisponibili e cooperare efficacemente con il resto della Pubblica Amministrazione.Chiarezza intorno ai risultati attesi si è riscontrata, ad esempio, in Australia e Canada, dove lerispettive Amministrazioni sono indirizzate ad attrarre e trattenere la giusta quantità e qualità diflussi in ragione degli obiettivi di prosperità del proprio Governo. Situazione simile in Svezia ePortogallo, dove i funzionari delle rispettive Amministrazioni hanno chiaro il proprio risultatoatteso: garantire la coesione sociale attraverso l’integrazione5. Al di là degli aspetti operativi, laconsapevolezza del ruolo consente alle Amministrazioni preposte di bilanciare i risultati. Questo èun punto centrale, poiché la gestione dell’immigrazione coinvolge un gran numero di ambitiamministrativi e di organizzazioni. Chi è responsabile del controlli di frontiera non può che operarein completo allineamento con chi definisce le opportunità di impiego, i servizi anagrafici ol’assistenza sanitaria.Un servizio strutturato ha quindi bisogno di una strategia articolata e univoca e di un piano cheallinei risorse, prodotti, processi e obiettivi. I responsabili amministrativi debbono sapere quantidipendenti (risorse) occorrono a processare le domande nei tempi stabiliti (prodotto) per consentireai migranti di stabilirsi negli ambiti occupazionali individuati (processo) contribuendo alraggiungimento dell’obiettivo pubblico di prosperità (obiettivi). Vale ricordare, inoltre, come unchiaro quadro delle attese consenta a tutti i livelli dell’organizzazione di operare con maggioremotivazione e soddisfazione.In Finlandia gli immigrati sono passati in un decennio dallo 0,3% a oltre il 2,5% della popolazioneresidente. Una crescita che ha posto il Governo di fronte alla necessità di affrontare in manierastrutturata il fenomeno. Nonostante ingenti investimenti e vari adeguamenti normativi, lasituazione nel 2003 era ancora insoddisfacente: 3 mesi per il rilascio di un permesso di soggiorno, 10mesi per l’esito di una richiesta d’asilo e 3 anni per quello di una domanda di cittadinanza. IlGoverno ha allora creato un sistema di obiettivi condivisi tra le 7 Amnministrazioni variamentecoinvolte nella gestione dell’immigrazione, coordinate da un unico e sovraordinato comitato di4 Toward greater prosperity, security and social cohesion: critical practices in managing immigration services,Accenture Institute for Public Value, 2008. I paesi sono Australia, Canada, Finlandia, Irlanda, Giappone,Nuova Zelanda, Polonia, Portogallo, Sud Africa, Spagna, Svezia, Svizzera, Regno Unito e Stati Uniti5 Si osserva che non a caso Svezia e Portogallo occupano i primi posti del MIPEX—Migrant Integration PolicyIndex, www.integrationindex.eu View slide
  • coordinamento che ha fissato un insieme di risultati attesi comuni ancora oggi sono in vigore. Sullabase di tali risultati è stato formulato un piano strategico unitario. Partendo da questa base,l’Esecutivo ha recentemente lanciato un programma di trasformazione dei processi e delleinfrastrutture di gestione dell’immigrazione6, coinvolgendo in un solo progetto Amministrazionidiverse ma ormai accomunate da una sola piattaforma decisionale. Priorità 2: Coinvolgimento sistematico degli utenti del servizio e dei gruppi di interesse.Oltre ai risultati attesi, le Amministrazioni incaricate di gestire l’immigrazione debbono conoscerechi beneficerà di tali risultati. La progettazione e l’erogazione di un servizio efficace non può chefondarsi sui bisogni e le aspettative di utenti, cittadini e gruppi di interesse coinvolti in unprogramma di consultazione continuo e aperto.L’enfasi su questo punto e unanime: la cittadinanza, i politici, il Parlamento, le associazionidatoriali, i sindacati e le corrispondenti Amministrazioni estere debbono essere consultate inmaniera sistematica, attraverso un dialogo che, secondo Gervaise Appave7, può anche contribuire amitigare la retorica negativa che in molti Paesi circonda il fenomeno dell’immigrazione. In alcuneNazioni tale processo di consultazione assume forme strutturate e trasparenti, come ad esempio inNuova Zelanda o in Svezia. In altre i momenti di confronto sono meno formali oppure piùdifficoltosi a causa della eccessiva frammentazione delle responsabilità all’interno delle PubblicheAmministrazioni.Certamente il punto di riferimento principale per le Amministrazioni incaricate di gestirel’immigrazione sono gli utenti, controparte diretta in transazioni quali la richiesta di un permesso disoggiorno, il superamento di una frontiera o la domanda di asilo politico. Ciascuna organizzazionedovrebbe porre al centro del proprio agire l’immigrato, consultandolo individualmente perfocalizzare bisogni e aspettative, garantendo un servizio accessibile, semplice, trasparente epuntuale, strutturando la propria conoscenza dell’utente e accompagnandolo dall’arrivo allapartenza. Nelle parole di Mary Anne Thompson, Sottosegretario al Department of Laborneozelandese, “non si tratta semplicemente di trovare loro un lavoro, quanto piuttosto dicomprendere come si sono sistemati, com’è andato l’inserimento scolastico dei loro bambini, qualisono i loro problemi quotidiani”.La gran parte delle Amministrazioni analizzate affronta in maniera molto seria il tema dellaconsultazione dell’utente per focalizzarne bisogni e aspettative. Canada, Portogallo, Finlandia,Nuova Zelanda, Australia, Sud Africa e Svezia investono ingenti risorse in ricerche, focus group einterviste campionarie per migliorare la qualità del servizio. Similmente, gran parte delleAmministrazioni analizzate pubblica standard di qualità che vengono effettivamente rispettati,spesso costruiti sulla base delle esigenze specifiche dei diversi gruppi etnici di riferimento.Il Citizen and Immigration Canada (CIC) ha responsabilità molto vaste: l’ammissione di migranti,studenti, turisti e lavoratori temporanei; la protezione e rilocazione dei rifugiati; l’integrazione deimigranti e la tutela della sicurezza e salute dei residenti. Al fine di garantire una gestione delledomande molto semplice, il CIC ha sviluppato un sistema di comunicazione pubblico, trasparente euniversalmente accessibile8 che conduce attraverso i criteri di selezione, consente il dialogo e latransazione a distanza, permette al migrante di monitorare dal proprio paese d’origine lo stato della6 www.migri.fi7 Director of Migration Policy and Research Program, the United Nation’s International Organization forMigration, based in Geneva8 www.cic.gc.ca View slide
  • pratica. La disponibilità di servizi in formato elettronico sta assumendo rilevanza crescente. IlServicos de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) portoghese gestisce una TV via Internet con funzioni diindirizzo, successivamente personalizzate attraverso una rete di mediatori culturali9.E’ chiaro che una visione integrata ed un flusso di informazioni completo sulla esperienza delmigrante rappresenta uno strumento cruciale per l’elaborazione delle politiche di ingresso,accoglienza, integrazione e sicurezza. Per ottenere tale risultato è necessario convogliare tutte leinformazioni raccolte da fonti diverse (frontiera, sanità, scuola, anagrafe, etc) verso un unico puntoe al contempo garantire al migrante un punto di accesso unico alla Pubblica Amministrazione. Unsistema unitario è stato realizzato, ad esempio, in Canada ed in Finlandia. Al prevedibilemiglioramento della qualità del servizio ed alla completezza e tempestività della base decisionalefornita alle autorità competenti, si è sommato un risparmio tra il 30% al 40% sui costiamministrativi.Altri paesi, pur non essendo giunti alla sofisticazione operativa appena descritta, hanno comunqueaffrontato con impegno l’estensione del servizio al di là del mero ingresso frontaliero.L’Immigration Bureau della Corea del Sud10, lavorando insieme all’ILO11 (International LabourOrganization) ha realizzato un programma di formazione dei futuri immigranti presso i rispettivipaesi d’origine. Si tratta di un corso di 150 ore che non solo fornisce strumenti preziosi ai nuovicittadini, ma garantisce all’Amministrazione coereana una base informativa fondamentale per lagestione di ingressi, integrazione e sicurezza. Il SEF portoghese, in collaborazione con l’AltoComissariado para a Integração das Minorias12, ha realizzato punti di accesso fisici per gliimmigrati, “il negozio dell’immigrato”, situati nei centri commerciali delle aree urbane e abilitati afornire informazioni e servizi in materia di anagrafe, salute, educazione previdenza e fisco. Priorità 3: Coordinamento, collaborazione e integrazione tra Amministrazioni.“Ciò che importiamo non è solo manodopera, importiamo persone. Se nell’immediato la priorità è ilmercato del lavoro, nel lungo termine gli impatti saranno sulla sanità, l’educazione e l’edilizia”13:l’immigrato è un cittadino che si inserisce a pieno titolo nel sistema di diritti del Paese che loaccoglie, quindi le Amministrazioni preposte alla gestione dell’immigrazione non possono checoordinarsi con tutte le strutture che erogano servizi pubblici individuali. Sebbene tale necessità siachiara a tutti, è diffusamente rilevabile un certo ritardo nella implementazione di autentichepolitiche di coordinamento. Considerando i casi di maggiore successo, proviamo a definire tre areesu cui è opportuno concentrare l’attenzione.Collaborazione tra Amministrazioni interne. Individuare e motivare una leadership autorevole e decisapuò non essere sufficiente a rompere le barriere che un po’ ovunque separano le diverseAmministrazioni dello Stato. In alcuni paesi si è provveduto a portare attribuzioni prima separatesotto un unico ombrello amministrativo, sia esso un Ministero esistente piuttosto che da una nuovaorganizzazione. E’ il caso del Department of Homeland Security14 statunitense, il quale ha assorbito22 agenzie che a vario titolo si occupavano di immigrazione. Simili consolidamenti hanno9 www.sef.pt10 www.immigration.go.kr11 www.ilo.org12 www.acime.gov.pt13 Gottfreid Zuercher, Direttore dell’International Center for Migration Policy 13Development,www.icmpd.org14 www.dhs.gov
  • riguardato il Bundesamt für Migration und Flüchtlinge15 tedesco, l’Immigration Directorate (UDI)16norvegese e l’Irish Naturalization and Immigration Service17 (INIS) irlandese. In Francia il processoè in corso: il “Ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et dudéveloppement solidaire”18 sta accentrando le competenze nelle aree del controllo frontaliero,cittadinanza, integrazione e identificazione personale. Altre Nazioni hanno preferito affrontare iltema della collaborazione interna limitandosi a complesse reti di protocolli interministeriali.Collaborazione con organizzazioni non governative. Una seconda area rilevante attiene allacollaborazione tra le Amministrazioni preposte alla gestione dell’immigrazione e le organizzazioninon governative, siano esse aziende private oppure associazioni di volontariato. Si osserva presso leAmministrazioni più efficaci la tendenza a ricorrere all’esternalizzazione tanto di alcune funzioniinterne quanto di funzioni esterne. Tra le prime, comunemente la gestione delle risorse umane,degli approvvigionamenti e dei sistemi informativi. Le funzioni esterne sono forse più interessanti.Circa metà delle Amministrazioni analizzate delegano ad organizzazioni terze l’assistenza legale asupporto dei migranti. Alcune si appoggiano a terzi per l’elaborazione dei dati, l’emissione didocumenti di identificazione e la sicurezza presso i punti di accesso frontalieri. In Australia la retedelle agenzie di viaggio è stata operativamente coinvolta nel processo di rilascio dei permessi e lagestione delle domande è in corso di progressiva esternalizzazione, in particolare nel Sud EstAsiatico. In tale maniera il DIAC19 non solo libera ambasciate e consolati da una mole di lavoroburocratico insostenibile, ma limita gli ingenti costi di sicurezza connessi con l’affollamentocrescente dei siti diplomatici. Se il lavoro del privato sostiene tipicamente le Amministrazioni nellefasi iniziali del processo migratorio (pre-ingresso, ingresso e transito), il ruolo delle associazioni divolontariato e delle ONG diviene cruciale nella fase post ingresso. Servizi di traduzione, assistenzalogistica e legale, formazione e indirizzo sono erogati con maggiore efficacia da struttureprofondamente radicate nel territorio. Aggiungiamo che tali organizzazioni hanno la capacità dipenetrare con funzioni di recupero le aree di disagio, dove è facile che il migrante siamarginalizzato a valle di un processo di integrazione mal gestito o non gestito affatto.Collaborazione internazionale. L’ultima area rilevante è la collaborazione internazionale, fondata sulriconoscimento della natura globale del fenomeno migratorio. Tale percezione, praticamenteunanime, si spinge a postulare l’insufficienza del mero coordinamento e la necessità di integrazioneoperativa, in particolare tra Paesi originanti e Paesi di destinazione. Nella realtà, tuttavia, ifunzionari delle Amministrazioni preposte rimarcano che ad oggi i rapporti internazionali tra leautorità competenti si limitano ad un selettivo scambio di informazioni ed alla faticosa definizionedi protocolli. Le comprensibili difficoltà ad approfondire le relazioni traggono origine dalladelicatezza di temi quali la sicurezza nazionale e le relazioni politiche complessive tra Stati.Una chiave possibile per superare le rigidità è l’identificazione chiara dei benefici comuni ottenibilitramite la condivisione di obiettivi e risorse. Un buon esempio è il Trattato di Shengen, che consenteagli attuali 26 Stati aderenti di limitare i controlli di frontiera alla porzione di confine esternaall’aggregazione. Criteri e procedure di ingresso sono stati armonizzati, definendo standard comunie intensificando la collaborazione operativa. I frutti dell’integrazione hanno superato l’ambitodell’immigrazione: grazie a Shengen le polizie dei paesi aderenti dispongono oggi di vari sistemi(SIS, VIS, Eurodac) di condivisione delle informazioni riguardanti mandati di cattura, veicoli rubati,documenti di identificazione e banconote segnalate. Su un programma analogo, Smart Border,15 www.bamf.de16 www.udi.no17 www.inis.gov18 www.immigration.gouv.fr19 www.immi.gov.au
  • stanno lavorando dal 2001 Stati Uniti e Canada, cui si è aggiunto il Massico nel 2005 attraverso ilSecurity and Prosperity Partnership of North America20.Più in generale, molti paesi di destinazione tentano di seguire le raccomandazioni del GlobalCommission on International Migration21 sul così detto capacity building, ovvero sull’adozione dipolitiche attive per promuovere lo sviluppo organizzativo, ma anche economico e sociale, dei Paesioriginanti. Si va dai programmi di formazione alle norme che agevolano le rimesse finanziarie, sinoad arrivare ad ipotesi di portabilità internazionale delle prestazioni previdenziali (Nuova Zelanda). Priorità 4: Utilizzo consapevole della tecnologia.La tecnologia svolge un ruolo fondamentale nella gestione della immigrazione. Il suo utilizzoconsente di affrontare con efficacia ed efficienza il trattamento delle richieste di soggiorno, il varcosicuro e ordinato dei punti di ingresso, l’organizzazione di un sistema di intelligence degno diquesto nome, la condivisione tra Amministrazioni interne ed esterne di una piattaforma informativacomune. Gli ultimi anni hanno visto investimenti ingenti nell’ambito dei controlli di frontiera, dovetecnologie sempre più sofisticate vengono utilizzate per cercare un punto di equilibrio tra lasicurezza nazionale ed i benefici economici connessi alla libera circolazione di persone e merci.Si possono rilevare due aspetti importanti nella corretta utilizzazione della tecnologia: da una partel’organizzazione che adotta nuovi sistemi deve essere capace di focalizzarli su risultati attesi definitiin maniera inequivocabile, dall’altra i Governi dovrebbero avere chiaro che la tecnologia è unostrumento talvolta necessario a trovare una soluzione, ma non è mai la soluzione.Il sistema di controllo delle frontiere statunitensi realizzato a valle dei tragici fatti dell’11 settembredal Department of Homeland Security ha influenzato in varia misura i progetti successivamentesviluppati in altre Nazioni.Il DHS ha registrati nel 2006 170 milioni di ingressi. L’insieme delle attività indicate nella figura èrivolto a garantire “un continuum di misure di sicurezza che iniziano all’estero e si sviluppanodall’arrivo del visitatore alla sua partenza dagli Stati Uniti”. Il lavoro di gestione della mobilitàumana inizia presso le sedi diplomatiche, dove vengono raccolte impronte digitali e immagine delvolto, subito comparate con le basi dati criminali interne ed internazionali. Al momentodell’ingresso negli Stati Uniti i dati biometrici sono utilizzati per verificare l’identità effettiva delvisitatore. Da allora in poi ogni interazione con la Pubblica Amministrazione (soggiorno, impiego,etc) è gestita attraverso la base dati del DHS. Ogni violazione è immediatamente condivisa con leautorità di volta in volta competenti per immediata sanzione. L’uscita dal paese è ancora registrata ele informazioni raccolte entrano a fare parte di un articolato sistema di analisi, il quale restituisce un20 www.spp.gov21 www.gcim.org
  • quadro del fenomeno tempestivo e puntuale di rischi e minacce. Non sfuggono inoltre le potenzialiintegrazioni con i sistemi privati (finanziari, commerciali, etc) a supporto di eventuali attività ditracciamento, indagine e controllo. Il motore del sistema è un insieme estremamente complesso ditecnologie. Database, stazioni mobili, e rilevazioni biometriche integrate in un’unica architetturainformatica consentono al DHS di intercettare quotidianamente (dati 2006) oltre 1.000 immigratiirregolari e criminali ricercati22.Dalla esperienza statunitense altri Governi hanno raccolto spunti importanti: il concetto di “confinevirtuale”, ovvero la collocazione delle prime misure di sicurezza nella fase precedente all’arrivofisico del visitatore presso i punti di ingresso; la disponibilità per gli operatori, dalle unità disicurezza fisse o mobili al singolo addetto all’ufficio di collocamento, delle medesime informazionisullo status di un particolare soggetto; l’utilizzo sistematico della biometria per la verificadell’identità.Il Regno Unito, in particolare, sta seguendo il modello adottato negli Stati Uniti. Dal 2005 è infunzione presso gli aeroporti l’IRIS (Iris Recognition Immigration System), basato su applicazionibiometriche. Attualmente il sistema è in fase di integrazione con un più vasto programma digestione delle frontiere denominato eBorders e gestito dalla UK Border Agency23 (UKBA). Priorità 5: Misurazione dei risultati sulla base dei benefici prodotti.Tutte le organizzazioni pubbliche incaricate della gestione dell’immigrazione annoverano tra lepriorità la misurazione dell’efficacia dell’azione amministrativa sulla base dei benefici prodotti, masottolineano anche che le maggiori carenze si riscontrano proprio in quest’area. Il così detto sistemadi misurazione della performance dovrebbe consentire di verificare se l’insieme delle infrastrutture,dei processi e delle risorse umane impiegate hanno effettivamente prodotto i benefici attesi. Taleverifica non può evidentemente basarsi sulla rilevazione di indicatori gestionali interni.Il numero di permessi di soggiorno rilasciati, ad esempio, è il prodotto di una servizio. La suaquantificazione non ci dice nulla intorno al risultato ottenuto dall’Amministrazione in termini diqualità della prestazione (beneficio per l’utente) o di contributo alla crescita della sicurezza e delbenessere del Paese (beneficio per la collettività). Ne’ ci dice secondo quali modalità quel contributosi è dispiegato. A tale fine i sistemi di misurazione della performance dovrebbero incorporare22 Fact Sheet: Select DHS 2007 Achievements, www.dhs.gov/xnews/releases/pr_119747138027.shtm23 www.ukba.homeoffice.gov.uk
  • indicaotri capaci di definire l’impatto della azione amministrativa sugli utenti e sulle aree socialiinteressate. Nelle parole di Graham Burton Joseph, Direttore dell’Immigration Policy and Directivessudafricano “noi ci preoccupiamo poco dei numeri e invece promuoviamo continue ricerche,controlli di qualità e verifiche per essere certi che le attività quotidiane siano davvero indirizzateverso gli obiettivi istituzionali.”In generale, un alto funzionario del Migration Policy Institute24 ha assimilato l’attuale attività dinumerose Amministrazioni incaricate di gestire l’immigrazione a quella dei vigili del fuoco:attendono la criticità per intervenire reattivamente con strumenti spesso coercitivi, senza poterlaprevedere e anticipare e quindi, in effetti, gestire. Cenni sulla situazione italianaL’Italia rientra in quel gruppo di Nazioni che ha conosciuto l’immigrazione solo in tempi recenti:negli ultimi 20 anni si è passati da poche migliaia a 3.500.000 di presenze regolari (6% dellapopolazione). Di qui le difficoltà delle nostre Amministrazioni nella gestione del fenomeno e lacrescente attenzione verso i temi della sicurezza. Le ricerche indicano infatti che, nonostante tassi didelittuosità calanti e inferiori alla media UE25, gli italiani si sentono comparativamente meno sicuridei concittadini europei e più di tutti associano alla immigrazione i propri timori26. Tale percezioneè alimentata, come in altri paesi, dall’orientamento dei media verso gli aspetti negativi delfenomeno27 e dalla retorica politica. Una maggiore razionalità indurrebbe tuttavia a considerare cheal fine di mantenere invariato il numero degli italiani in età lavorativa nei prossimi 20 anni, sarannonecessari mediamente 300.000 nuovi immigrati l’anno28: più che altrove la futura prosperità dellaNazione sembra dipendere dalla sua capacità di attrarre ed integrare forza lavoro dall’estero. ConclusioniL’immigrazione rappresenta una straordinaria opportunità. Ove efficacemente gestita, essa puòcontribuire significativamente allo sviluppo economico, sociale e culturale della Nazione nel pienorispetto della sua sicurezza interna. Nel mondo multi-polare, di cui oggi tanto si parla, la capacità diaprirsi senza perdere il controllo sui propri obiettivi pubblici rappresenta un risultato politico diestremo valore.Sono state indicate 5 esigenze da porre alla base dello sviluppo delle Amministrazioni incaricate digestire l’immigrazione nel quadro più generale della mobilità umana: risultati attesi chiaramentedeclinati e condivisi in coerenza con gli obiettivi pubblici, dialogo continuo e strutturato conl’utenza ed i gruppi di interesse, collaborazione con le altre Amministrazioni interne e con gliomologhi esteri, utilizzo appropriato della tecnologia e capacità di valutare la propria attivitàrispetto ai risultati sociali effettivamente conseguiti.Con tutta probabilità, negli anni a venire l’immigrazione acquisterà ancora maggiore visibilità tra lepriorità dei Governi e nella nostra vita quotidiana. Mentre tra Nazioni si farà più aspra lacompetizione, attraverso i confini circoleranno in quantità crescente risorse umane, informazioni emerci preziose. L’auspicio è che le Amministrazioni incaricate di governare il passaggio di questiflussi in trasparenza e sicurezza abbiano capacità e strumenti per farlo nel più saggio dei modi, cioèbilanciando i grandi obiettivi pubblici di prosperità, tranquillità e coesione sociale.24 www.migrationpolicy.org25 Tra tutte The burden of crime in EU, United Nations Interregional Crime and Justice Research Institute(UNICRI), 200526 Demos-La Polis, 200727 L’immagine degli immigrati in televisione, CENSIS, 2002, dove si rileva che l’immigrato è rappresentato nel80% dei casi all’interno di una vicenda negativa.28 La rivoluzione in culla, Billari e Dalla Zuana, Università Bocconi Editore, 2008