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DIAGNOSTICO
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GESTIÓN
MUNICIPAL
Alternativas
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Mayo 2005
Eco. Samuel Torres Tello
Los puntos d...
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PAGINA
1 INTRODUCCION 2
2 MARCO CONCEPTUAL 4
3 METODOLOGIA DE TRABAJO 6
4 RESULTADOS DE LA INVESTIG...
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DIAGNOSTICO MUNICIPAL
1 INTRODUCCION
El presente diagnóstico de gestión municipal, tiene como objet...
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fiscal que realiza cada gobierno local a través de una mayor recaudación
institucional; así como me...
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desarrollo, así como el desarrollo social, el desarrollo de capacidades y la
equidad en sus respect...
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En este contexto las municipalidades se constituyen en el núcleo de gobierno
responsable de la cond...
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CUADRO N°1
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Mide el nivel de Recursos Públicos
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Software Estadístico Eviews Versión 4.0 y SPSS Versión 12. lo que permitió aplicar
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Internacional y de Desarrollo, debido que éstos consideran que el espacio del
gobierno local permi...
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• La inexistencia de una política de coordinación interinstitucional por parte de
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La capacitación, representa el principal apoyo de cooperación por parte de los
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Concertado, el Presupuesto Participativo, programas de apoyo social de desarrollo
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En este contexto tenemos que las instituciones que participan en el proceso de
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de los programas y proyectos transferidos por el MIMDES; las que no están
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En este marco, el 52% de las municipalidades reconocen la preocupación del
Ministerio de Economía ...
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5. Coordinar con el Consejo Nacional de Descentralización acciones y políticas
conducentes al desa...
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A este respecto, el Ministerio de Economía y Finanzas registra una cobertura de
un 61%, a través d...
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el objeto de dar continuidad al Sistema de Mantenimiento de los Caminos
Rehabilitados, mediante la...
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con una cobertura del 58% de las municipalidades de la muestra al primer semestre
del 2004; en seg...
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Gráfico N°5
Organismos No Gubernamentales
Los Organismos No Gubernamentales, constituyen los princ...
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Instituciones Financieras
El 42 % de las municipalidades de la muestra, indican tener vínculos fin...
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sistematizar proces...
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Gobierno Regional
Constituye la entidad de mayor nivel institucional en la región, con quien las
m...
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través de convenios de cooperación entre gobiernos y la sociedad civil beneficiada;
por tanto, con...
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Municipalidades Distritales
Las municipalidades provinciales tienen a su cargo la conducción del c...
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Gráfico N°9
De acuerdo a la información alcanzada por las municipalidades provinciales de la
muest...
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• Fomento del turismo local sostenible, dando prioridad a modalidades tales
como turismo rural, ag...
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Por estas razone la coordinación entre gobiernos locales y universidades deben ser
permanentes ori...
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Se aprecia que en promedio sólo un 49% de las municipalidades de la muestra han
mantenido coordina...
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Gráfico N°12
Al observar las respuestas de las municipalidades de la muestra, solo un 5%
manifestó...
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Gráfico N°13
Las acciones de coordinación permanente con la Mesa de Concertación de Lucha
contra l...
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Las coordinaciones permanentes alcanzan el 11% y las coordinaciones eventuales
el 30%, representan...
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hacia un rol de promoción integral de la comunidad, que tome en cuenta las
diferentes dimensiones ...
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Cuadro N° 8
Elaboración de Planes Municipales
Respuesta de municipalidades provinciales
PLANES
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Estos documentos, tienen carácter orientador de la inversión, asignación y ejecución
de los recurs...
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Un 44% afirmó tener elaborado su plan de desarrollo institucional al año 2004 (ver
cuadro N°8) que...
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el 14% de las municipalidades de la muestra al año 2004 (ver cuadro N°8) a pesar
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Catastro Municipal Contribuyentes y Areas Urbanas
El catastro municipal es un registro de suma imp...
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Gráfico N°16
En el gráfico observamos que en promedio un 25% de personal de las
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Análisis de Cuartiles
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Presupuesto  y plan
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  1. 1. INDICE DIAGNOSTICO DE LA GESTIÓN MUNICIPAL Alternativas para el Desarrollo Mayo 2005 Eco. Samuel Torres Tello Los puntos de vista expresados por los autores no necesariamente reflejan la posición de la Dirección Nacional del Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas
  2. 2. Documento de Trabajo 2 PAGINA 1 INTRODUCCION 2 2 MARCO CONCEPTUAL 4 3 METODOLOGIA DE TRABAJO 6 4 RESULTADOS DE LA INVESTIGACION 4.1 ENTORNO INSTITUCIONAL 13 4.2 NIVEL DE PLANEAMIENTO 40 4.3 RECURSOS HUMANOS MUNICIPALES 48 4.4 NIVEL DE IMPLEMENACION MUNICIPAL 55 4.5 ASPECTOS DE CAPACITACION 61 4.6 SISTEMAS OPERATIVOS INSTITUCIONALES 66 4.7 EJECUCION DE INGRESOS 71 4.8 EJECUCION DEL GASTO 75 4.9 ESTRUCTURA DEL GASTO 76 4.10 SUGERENCIAS PARA EL FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL 78 5 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 80 6 MATRIZ FODA 91 7 BIBLIOGRAFIA 92 8 ANEXOS 95 - Calculo del tamaño de la muestra - Calculo del rango y tamaño muestral ideal de cada estrato - Cuestionario de diagnóstico - Anexos – Eviews - Data del análisis
  3. 3. Documento de Trabajo 3 DIAGNOSTICO MUNICIPAL 1 INTRODUCCION El presente diagnóstico de gestión municipal, tiene como objetivo desarrollar un análisis situacional interno y externo de las municipalidades provinciales, a partir del cual se determina entre otros la problemática institucional, sus fortalezas y debilidades, así como las oportunidades y amenazas que hoy registran los gobiernos locales. Este trabajo se realiza a partir de la determinación de una muestra debidamente definida, donde se analiza diversos aspectos de gestión municipal; para este fin se han aplicado una serie de indicadores económicos, financieros, implementación, entre otros; orientado a un análisis de las necesidades, capacidades y recursos más relevantes de los gobiernos locales provinciales. El estudio comienza evaluando el entorno institucional, es decir, la coordinación existente entre las municipalidades y los organismos nacionales y extranjeros públicos y privados; así como, organismos de coordinación y apoyo local. De igual modo se evalúa el nivel de planeamiento existente en cada una de las municipalidades que conforman la muestra, a partir de las funciones de planeamiento definido en la ley Orgánica de Municipalidades tales como: plan de desarrollo concertado, plan institucional, plan operativo y planes intrainstitucionales. Asimismo se evalúa el nivel de implementación de recursos humanos, tanto en cantidad como en calidad, relacionando para ello el nivel de automatización, nivel de implementación con maquinaria, nivel de morosidad, capacitación, entre otros. De otra parte se analiza los limitantes en los sistemas operativos a fin de medir el grado de modernidad y eficiencia en el manejo de los servicios que brindan las municipalidades a la comunidad. Los aspectos de capacitación constituyen un elemento fundamental de nuestro análisis, debido que uno de los objetivos del diagnóstico es focalizar un plan de reforzamiento institucional hacia temas que resulten de interés para mejorar la gestión municipal a escala nacional. Otro aspecto no menos importante es la gestión financiera; por lo que se evalúa el nivel de captación de las diversas fuentes de financiamiento así como el esfuerzo
  4. 4. Documento de Trabajo 4 fiscal que realiza cada gobierno local a través de una mayor recaudación institucional; así como mejora en la calidad del gasto. Una vez culminado el análisis se procede a desarrollar conclusiones sobre los aspectos más relevantes de la evaluación, a partir del cual se hacen recomendaciones que en nuestro concepto permitirán fortalecer la institucionalidad municipal. Finalmente se presenta una síntesis del trabajo a través de la Matriz FODA, donde se especifica las fortalezas y debilidades municipales, las amenazas y oportunidades. Este análsis nos permitió plantear un conjunto de estrategias orientadas a superar las amenazas y debilidades y aprovechar las fortalezas y oportunidades que tienen los gobiernos locales en este proceso de descentralización y desarrollo del país. 2. MARCO CONCEPTUAL MUNICIPAL El 16 de noviembre del año 1853, el Congreso de la República dio la primera Ley Orgánica de Municipalidades constituida por 126 artículos; en ella se estableció un marco normativo general para la actuación de las municipalidades en el Perú, como un cuerpo encargado de la administración de los intereses locales. Luego, la Constitución Política del Perú, así como posteriores leyes orgánicas dan a las municipalidades funciones promotoras del desarrollo local, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de la colectividad, además de las de promoción adecuada, prestación de los servicios públicos locales y el desarrollo integral, sostenible y armónico. En el marco del proceso de descentralización y conforme al criterio de subsidiariedad, el gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer la competencia o función; en este marco, los gobiernos locales deben cumplir con mayor eficiencia las funciones que vienen desarrollando las instituciones nacionales en las distintas jurisdicciones locales. Otro aspecto importante que le asigna la Ley Orgánica de Municipalidades, se refiere a la promoción del desarrollo económico, con incidencia en la micro y pequeña empresa, a través del manejo de planes de desarrollo económico local, aprobados en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de
  5. 5. Documento de Trabajo 5 desarrollo, así como el desarrollo social, el desarrollo de capacidades y la equidad en sus respectivas circunscripciones. El proceso de planeación local es integral, permanente y participativo, articulando a las municipalidades con sus vecinos. En dichos procesos se establecen las políticas públicas en el ámbito local, teniendo en cuenta las competencias y funciones específicas exclusivas y compartidas establecidas para las municipalidades provinciales y distritales. El marco normativo asigna a las municipalidades competencias exclusivas y compartidas. Entre las competencias exclusivas, tenemos: v Planificar y promover el desarrollo urbano y rural de su ámbito, y ejecutar los planes correspondientes. v Formular y aprobar el plan de desarrollo municipal concertado. v Normar la zonificación, urbanismo, acondicionamiento territorial y asentamientos humanos. v Aprobar su organización interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto y sus leyes anuales de presupuesto. v Crear, modificar, suprimir o exonerar de contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos, conforme a ley. v Fiscalizar la gestión de los funcionarios de la municipalidad. v Ejecutar y supervisar la obra pública de carácter social. v Aprobar la entrega de construcciones de infraestructura y servicios públicos municipales al sector privado a través de concesiones o cualquier otra forma de participación de la inversión privada permitida por ley. v Aprobar la celebración de convenios de cooperación nacional e internacional y convenios interinstitucionales, entre otros que señala la ley. Las competencias municipales compartidas: educación, salud pública, cultura, turismo, recreación y deportes, atención y administración de programas sociales, seguridad ciudadana, transporte colectivo, transito urbano, renovación urbana, entre otros.
  6. 6. Documento de Trabajo 6 En este contexto las municipalidades se constituyen en el núcleo de gobierno responsable de la conducción del desarrollo de sus ámbitos locales, para lo cual cuentan con: ♦ Autonomía política, se refiere a la capacidad de dictar normas de carácter obligatorio en los asuntos de su competencia dentro de su jurisdicción y sancionar a quienes las incumplen y denunciar a quienes resistan a cumplirlas. ♦ Autonomía económica, a la capacidad de decidir sobre su presupuesto y los rubros donde se destina sus gastos de acuerdo a las necesidades de la comunidad, y ♦ Autonomía administrativa, a la capacidad de organización más conveniente al logro de los fines y el ejercicio de sus funciones de acuerdo a la realidad geográfica y económica. A partir del año 2003, esta conducción es compartida con la sociedad civil, el cual esta normado a través de la Ley Marco del Presupuesto Participativo. 3. METODOLOGÍA DE TRABAJO Ø Tipo de Estudio El diagnóstico parte de una percepción general de la actuación de los gobiernos locales que nos lleva a evaluar un conjunto de mecanismos de gestión administrativa, financiera y política, a través de un Análisis Descriptivo1 , el cual busca especificar el comportamiento de las municipalidades en el cumplimiento de las tareas asignadas en su marco normativo. Para tal fin, seleccionamos una serie de variables de gestión, tales como acciones de coordinación, planeamiento, capacitación, aplicaciones de sistemas operativos, entre otros, lo que nos ha permitido la aplicación de Indicadores tales como: 1 Es el tipo de análisis que describe o caracteriza un determinado problema.
  7. 7. Documento de Trabajo 7 CUADRO N°1 CONCEPTO INDICADOR CALCULO Mide el nivel de Recursos Públicos por toda fuente de financiamiento respecto al Presupuesto Institucional Modificado Nivel de ejecución de Ingresos Ejecución de Ingresos Municipales / PIM Mide el nivel del gasto ejecutado respecto a los recursos programados Eficiencia del Gasto Ejecución del Gasto/ Ejecución de Ingresos Proporción de los ingresos directamente recaudados respecto a los ingresos totales Autonomía Financiera Recursos recaudados directamente/Recursos Totales Mide el nivel de recaudación propia per capita Recaudación Local Per capita Recursos recaudados directamente e impuestos municipales / Población capital distrital Proporción de los ingresos totales destinado a programas sociales Gasto Social Recursos Ordinarios / Recursos Totales Mide el numero de Computadoras respecto al Total de Personal Automatización Municipal Computadoras /Personal Mide el numero de Computadoras en el Área de Planeamiento y Presupuesto Automatización en el área de Planeamiento y Presupuesto Computadoras en el área / Total personal del área Cuantifica el nivel del Gasto en Inversión respecto al Total de Gastos Incidencia del Gasto en Inversión Gasto en Inversión /Total Gastos Cuantifica el nivel del Gasto Personal y Obligaciones sociales respecto al Total de Gastos Incidencia del Gasto en Personal Gasto en Personal /Total Gastos Proporción del Personal Nombrado con relación al Total de Empleados Incidencia del Personal Nombrado Personal Nombrado / Total Personal Proporción del Personal Profesional con relación al Total de Empleados Incidencia del Personal Profesional Personal Profesional / Total Personal Proporción del Personal Profesional en Planeamiento y Presupuesto con relación al total de empleados en el área Incidencia del Personal Profesional en el área de Planeamiento y Presupuesto Personal Profesional en el área / Total Personal en el área Proporción del Personal Profesional en Administración con relación al total de empleados en el área Incidencia del Personal Profesional en Administración Personal Profesional en el área / Total Personal en el área Proporción del Personal Profesional en Rentas con relación al total de empleados en el área Incidencia del Personal Profesional en Rentas Personal Profesional en el área / Total Personal en el área Proporción del numero de Contribuyentes Morosos Indice de Morosidad Contribuyentes Morosos / Total Contribuyentes Nivel de Ejecución de Obras Publicas Eficiencia en la ejecución de Obras Publicas Obras Ejecutadas/ Total Obras Nivel de Solicitudes Atendidas Nivel de atención Solicitudes Atendidas / Total de Solicitudes Nivel de Implementacion de Maquinaria Pesada per cápita Equipamiento Municipal Maquinaria Pesada Municipal / Población
  8. 8. Documento de Trabajo 8 Distrital Capital Cuantificar numero de eventos de capacitación organizados por la municipalidad Capacitación Municipal Promedio de Capacitaciones Municipales Cuantificar numero de eventos de capacitación Presupuestal Capacitación Presupuestal Promedio de Capacitación Presupuestal Proporción de empleados capacitados respecto al total de empleados Capacitación de Recursos Humanos Empleados Capacitados / Total Empleados Ø Población y Muestra Para el presente trabajo se ha definido como universo las municipalidades provinciales que totalizan 194, de las cuales se ha tomado una muestra representativa2 de 66 municipalidades. Esta muestra reúne características más comunes de la población, donde sus medidas son interpretadas y cuantificadas por la estadística. Para tal fin, usamos la técnica del Muestreo Probabilístico, donde cada una de las observaciones tiene probabilidad conocida de integrar la muestra y medir el error de muestreo, es decir las diferencias entre las medidas de la muestra y los valores poblaciones. Para definir la muestra, se ha partido de un nivel de error de estimación (E = 5%), un limite de confianza (95% con valor Z=1.96) que es la probabilidad que la estimación efectuada se ajuste a la realidad y un campo de variabilidad de los aciertos y errores p * q donde p representa la proporción de aciertos y q a los errores; para luego hallar un tamaño muestral (n) En nuestro trabajo, tenemos una serie de variables e indicadores, donde para cada uno de ellos, se tiene un valor del parámetro p, el cual nos da un tamaño muestral óptimo. La forma habitual de proceder es suponer un valor, basada en la experiencia previa, en la literatura, en un estudio piloto o simplemente en la intuición, y postular que valor p se va a utilizar. En nuestro caso tenemos los siguientes datos: Z = 1.96 Nivel de Confianza = 95% p = 0.95 Nivel de acierto de muestra 2 Muestreo es la actividad mediante la cual se toman ciertas muestras de una población de elementos para la toma de criterios de decisión, y es importante porque a través de él podemos hacer análisis de situaciones de una empresa o de algún campo de la sociedad.
  9. 9. Documento de Trabajo 9 q = 0.05 Nivel de error de la muestra E = 5% Error de Estimación (máximo error permisible) N = 194 Población3 (municipalidades provinciales a escala nacional). Calculo de la Muestra4 : Z2 (p x q) No = ------------- E2 1.962 (0.95 x 0.05) No = ------------- 0.052 No = 73 Muestra Ajustada5 : No n = -------------- 1 + (No – 1)/N 73 n = ------------- 1 + (73 – 1) /190 n = 53 Cabe mencionar que, adicionalmente a nuestra muestra ajustada, se pudo tener acceso a 13 unidades de muestreo más, por lo que finalmente se tiene una muestra de 66 municipalidades provinciales, lo que reduce el error de estimación de 5% a 4.25%. (Ver anexo N°1) 3 No se considera las municipalidades de Lima Metropolitana, Callao, Arequipa (datos distorsionantes) ni la municipalidad de Dos de Mayo (Omiso PIA-2004), por lo que la población es 190 municipalidades provinciales. 4 Fórmula recomendada según la teoría de muestreo aleatorio probabilistico para las investigaciones sociales. 5 Cuando la población es grande, tenemos necesariamente que utilizar el factor de corrección finito, tomando como referencia la muestra calculada, para lo cual se aplica dicha fórmula.
  10. 10. Documento de Trabajo 10 Sabemos a priori que en los elementos de la población (en este caso, municipalidades provinciales) existen subgrupos que presentan las mismas características. Ya calculado el tamaño de la muestra, se debe hallar el rango y tamaño muestral ideal de cada estrato, para lo cual se emplea la técnica de Muestreo Estratificado con Afijación Proporcional6 . Los cálculos para elegir el rango y tamaño muestral de cada estrato se presentan en los anexos N°s 2, 3 y 4, donde hallamos que el rango muestral representativo es: CUADRO N°2 ESTRATO TAMAÑO Nhi RANGO* (en nuevos soles) 1 10 [55,000,000 – 30,000,000> 2 26 [30,000,000 – 10,000,000> 3 39 [10,000,000 – 6,000,000> 4 81 [6,000,000 – 2,000,000> 5 34 [2,000,000 – 900,000] TOTAL 190** * Sobre la base del SIAF-GL-PIA 2004(Presupuesto Institucional de Apertura anual) ** No se considera Municipalidad de Lima Metropolitana, Callao, Arequipa (datos distorsionantes) y Dos de Mayo (Omiso PIA-2004) Y el tamaño muestral para cada estrato es: CUADRO N°3 Finalmente para saber que municipios elegir por cada estrato, empleamos la técnica del Muestreo Aleatorio Simple; es decir, un proceso de selección al azar, donde 6 Inicialmente el tamaño de la muestra se calcula por la técnica del muestreo aleatorio simple (nuestro caso) o por un método sistemático. Luego para obtener una muestra aleatoria estratificada, se divide la población en subgrupos, llamados estratos, que son más homogéneos que la población como un todo, donde el método de afijación proporcional selecciona el número de elementos de cada estrato en forma proporcional al tamaño del estrato en relación con la población. Las estimaciones de la población, basadas en la muestra estratificada, usualmente tienen mayor precisión (o menor error muestral) que si la población entera muestreada mediante muestreo aleatorio simple. ESTRATO AFIJACION PROPORCIONAL 1 4 2 9 3 21 4 24 5 8 Total Muestra Municipalidades 66
  11. 11. Documento de Trabajo 11 cada elemento tiene la misma probabilidad de ser seleccionado, de donde obtenemos la siguiente muestra: CUADRO N°4 Municipalidades de la Muestra Región Departamento Municipalidad Provincial PIA SIAF-04 SIERRA ANCASH Santa 46,098,493.00 SELVA UCAYALI Coronel Portillo 42,189,652.00 SIERRA CAJAMARCA Cajamarca 34,974,111.00 SIERRA JUNIN Huancayo 33,079,601.00 SIERRA PUNO San Roman 28,796,830.00 SIERRA MOQUEGUA Mariscal Nieto 24,509,045.00 SIERRA MOQUEGUA Ilo 24,404,157.00 COSTA PIURA Sullana 21,544,447.00 SIERRA AYACUCHO Huamanga 18,499,605.00 COSTA PIURA Morropon-Chulucanas 17,727,376.00 SELVA LORETO Alto Amazonas 15,082,042.00 SIERRA ANCASH Huaraz 15,067,275.00 SIERRA CAJAMARCA Jaen 13,715,761.00 COSTA LIMA Cañete 10,845,791.00 SIERRA PASCO Pasco 10,492,383.00 SELVA SAN MARTIN San Martin-Tarapoto 10,359,870.00 SIERRA CAJAMARCA Hualgayoc-Bambamarca 10,344,474.00 SIERRA CAJAMARCA Cutervo 9,977,867.00 SIERRA APURIMAC Andahuaylas 9,968,814.00 SELVA LORETO Loreto-Nauta 9,626,103.00 COSTA LAMBAYEQUE Lambayeque 9,532,293.00 SIERRA CUSCO Convencion 9,050,251.00 SELVA UCAYALI Atalaya-Raymondi 9,046,937.00 COSTA LIMA Barranca 8,903,580.00 SIERRA APURIMAC Abancay 8,773,549.00 SELVA UCAYALI Padre Abad 8,662,970.00 SELVA AMAZONAS Uctubamba-Bagua G. 8,560,872.00 SIERRA JUNIN Yauli-La Oroya 8,517,619.00 SIERRA PUNO Azangaro 8,354,328.00 COSTA TUMBES Contralmirante Villar 8,209,954.00 SELVA LORETO Ucayali-Contamana 7,938,776.00 SELVA SAN MARTIN Moyobamba 7,574,094.00 SELVA UCAYALI Purus 6,856,765.00 COSTA LAMBAYEQUE Ferreñafe 6,856,295.00 SIERRA HUANCAVELICA Tayacaja-Pampas 6,473,523.00 COSTA TUMBES Zarumilla 5,977,609.00 SIERRA CAJAMARCA Cajabamba 5,799,241.00 COSTA LA LIBERTAD Chepen 5,716,055.00 SIERRA AYACUCHO Huanta 5,653,139.00 SELVA AMAZONAS Chachapoyas 4,871,500.00 COSTA LA LIBERTAD Santiago Chuco 4,348,652.00 COSTA LA LIBERTAD Otuzco 4,261,489.00 SELVA AMAZONAS Bagua-La Peca 4,217,770.00 SELVA AMAZONAS Condorcanqui-Nieva 4,126,503.00 COSTA LA LIBERTAD Viru 4,070,051.00
  12. 12. Documento de Trabajo 12 SIERRA HUANUCO Pachitea-Panao 4,067,639.00 SIERRA HUANCAVELICA Acobamba 3,916,948.00 SIERRA JUNIN Junin 3,867,304.00 SIERRA PUNO Sandia 3,831,089.00 SIERRA JUNIN Concepcion 3,780,952.00 SIERRA PASCO Daniel A. Carrión 3,623,300.00 SIERRA ANCASH Carhuaz 3,617,333.00 COSTA LIMA Oyon 3,341,766.00 SELVA SAN MARTIN Rioja 3,217,374.00 SIERRA HUANUCO Ambo 3,211,401.00 SIERRA PASCO Oxapampa 2,967,452.00 SELVA SAN MARTIN Lamas 2,898,224.00 SIERRA ANCASH Huarmey 2,833,183.00 SIERRA AYACUCHO Vilcas Huaman 2,358,488.00 SIERRA CUSCO Paruro 2,244,288.00 SIERRA CAJAMARCA Contumaza 2,161,890.00 SELVA AMAZONAS Rodriguez de Mendoza 1,602,879.00 SELVA MADRE DE DIOS Tahuamanu-Iñapari 1,541,120.00 SIERRA APURIMAC Antabamba 1,523,011.00 COSTA LIMA Cajatambo 1,379,469.00 SIERRA ANCASH Ocros 1,025,432.00 Dado la amplitud de la muestra y las características de la misma, podemos inferir que los resultados del análisis se extienden hacia las municipalidades distritales, dado que las particularidades de las municipalidades provinciales son similares a las municipalidades distritales. Ø Técnicas e Instrumentos de Recolección de datos El Diagnostico Situacional de la Municipalidad Provincial, tiene como base de datos un Cuestionario Estructurado Estandarizado que constituye un reporte de información oficial de diferentes temas institucionales y de gestión. Es valido y confiable porque las preguntas son claras y comprensibles, no inducen a una respuesta determinada y no se apoyan en una idea constituida. (Ver Anexo N°5) Para reforzar el análisis, en algunos casos se realizaron visitas personalizadas a los municipios provinciales de la muestra y/o se utilizó información de la base de datos del SIAF-SP (Sistema Integrado de Administración Financiera), el cual contiene información oficial del Sector Público. Ø Técnicas del Procesamiento y Análisis de la Información Para el tratamiento y procesamiento de la información, el procedimiento es: Codificación, Tabulación y Análisis Estadístico Descriptivo; para el cual es útil el
  13. 13. Documento de Trabajo 13 Software Estadístico Eviews Versión 4.0 y SPSS Versión 12. lo que permitió aplicar procedimientos estadísticos y gráficos. La recopilación de la información esta actualizada al primer semestre del 2004, aunque en algunos casos se utilizo la información del SIAF-GL 2004 4. RESULTADOS DE LA INVESTIGACION La globalización ha provocado profundos cambios en todo el mundo y en todas las organizaciones, generando particularmente un gran impacto en las estructuras políticas y administrativas del Estado, que le exigen modernizaciones y significativos progresos en materia de comunicación, transparencia, eficiencia y organización; éstas, están estrechamente relacionadas con los cambios estructurales y con el nuevo estilo de gestión pública que demandan las nuevas estructuras. Las nuevas condiciones exigen de las instituciones municipales una mayor capacidad para proyectar los resultados, una administración más eficiente en la ejecución de sus procesos, una capacitación más especializada de sus funcionarios, una mejora sustantiva de la administración de la información al interior de la institución y la implementación más técnica y comprometida de un estilo de administración orientada al desarrollo sostenible local. 4.1 ENTORNO INSTITUCIONAL Los gobiernos locales tienen un gran reto en el desarrollo local, orientado a generar calidad de vida a través de un crecimiento económico sostenible en el largo plazo, en un marco de gobernabilidad y respeto al estado de derecho. Una buena gestión municipal debe facilitar la cooperación eficiente entre los diferentes niveles de gobierno y los diferentes actores locales7 . A continuación se desarrolla el análisis del entorno institucional: a) ORGANISMOS EXTRANJEROS DE COORDINACION Y DE APOYO LOCAL. En la última década, los temas relacionados con la gobernabilidad y el desarrollo local han suscitado el interés de las Organizaciones de Cooperación 7 Ser un gobierno que vea en la sociedad la razón del compromiso del servidor público, basando su ejercicio en la participación ciudadana y su corresponsabilidad, la transparencia, la rendición de cuentas, la simplificación administrativa y el uso de tecnologías avanzadas de información; brindando un servicio a las personas con calidad y calidez. En este marco de desarrollo económico, social y ambiental local, interactúan un conjunto de instituciones públicas, privadas, nacionales y extranjeras, que conforman el
  14. 14. Documento de Trabajo 14 Internacional y de Desarrollo, debido que éstos consideran que el espacio del gobierno local permite una mayor participación de la población en la toma de decisiones constituyendo un factor importante para la democratización y el desarrollo. Es el hecho que países como Alemania, Canadá, Estados Unidos, España, Holanda, Italia, Suiza e instancias como la Unión Europea, apoyan el proceso de descentralización que viene desarrollándose en nuestro país, el cual se relaciona con la propia historia y la configuración política descentralizada de esas naciones, donde este proceso ha tenido resultados importantes en el desarrollo nacional y regional. También se cuenta con experiencias destacables de cooperación internacional a países de América Latina como Bolivia o Brasil; sin embargo, debemos anotar que esta cooperación viene siendo trasladada a países con mayores necesidades (continente africano)8 . A pesar de la importancia de las distintas instituciones de cooperación que apoyan el desarrollo local, sólo el 53% de las municipalidades de la muestra, señalaron tener relaciones interinstitucionales de apoyo de al menos una vez al año con un organismo de cooperación. Esta situación no coadyuva a un mayor desarrollo local, puesto que los organismos de cooperación vienen ejecutando diversos programas sin el debido apoyo de las municipalidades, lo que se debe a: • Desconocimiento por parte de las autoridades, de la importancia de los programas de apoyo en el desarrollo local. • Concepto equivocado de las autoridades municipales, acerca de los organismos o instituciones de desarrollo. • Desconocimiento por parte de las municipalidades, de la existencia de distintas fuentes de cooperación, que muy bien pueden ser aliados estratégicos para el desarrollo local. • Falta de proyectos de desarrollo local, que pueden ser financiados con recursos de la cooperación. entorno institucional de las municipalidades del país, quienes a su vez, constituyen potenciales aliados para una gestión con alianzas estratégicas. 8 Cada vez resulta más difícil conseguir recursos de la cooperación internacional. La ayuda externa que en 1992 representaba el 0.33% del PIB de las naciones donantes, bajó en el 2000 a tan solo el 0.22%. Hoy se produce una reorientación de la ayuda hacia otras regiones en razón de criterios de mayor pobreza y de geopolítica (Africa, Medio Oriente, Irak, Ex Yugoslavia). Perú como país de ingresos medios, despierta menos interés que países más pobres de América Latina (Bolivia, Honduras, Nicaragua, etc.). Para acceder a recursos de la cooperación internacional resulta clave contar con proyectos relevantes, que correspondan a la agenda priorizada por los cooperantes y que estén sólidamente formuladas.
  15. 15. Documento de Trabajo 15 • La inexistencia de una política de coordinación interinstitucional por parte de las autoridades locales. Gráfico N°1 Capacitación La capacitación se orienta básicamente al fortalecimiento de la gestión pública dirigido a funcionarios municipales sobre aspectos de gestión municipal; en mucho de los casos estos programas se realizan vía convenios con escuelas especializadas de gestión municipal, o de manera directa a través de organismos no gubernamentales – ONGs. Otro de los temas es el referido al manejo de programas sociales y la inclusión de éstos en los planes de desarrollo y el presupuesto participativo. En estos programas destacan, AECI9 , COSUDE10 , PRISMA11 , CARE12 , Unión Europea13 , Fondo Contra Valor Perú Alemania14 , entre otras. 9 AECI. Agencia Española de Cooperación Internacional. El Perú es uno de los primeros receptores de la cooperación española, para el periodo 2002-2005, se tiene destinado aproximadamente 304 millones de euros para financiar proyectos que deberán prestar especial atención a la población que vive en situación de extrema pobreza con el fin de promover la igualdad entre mujeres y hombres. El Programa complementa, fomenta y ejecuta acciones en beneficio de los sectores menos favorecidos y más vulnerables de la sociedad, buscando articularlas con los esfuerzos y las políticas para el desarrollo regional, como son: la descentralización, la regionalización y el fortalecimiento de los municipios; la consolidación de los espacios de concertación, la gestión integrada de las cuencas, el mejoramiento de las relaciones de intercambio campo-ciudad, la generación de empleo, la participación equitativa de la población, la igualdad entre hombres y mujeres y la lucha contra la pobreza. 10 COSUDE. Agencia Suiza para el Desarrollo y la cooperación. Su objetivo principal es la reducción y mitigación de la pobreza; es decir, brindar la posibilidad a los pobres de poder influir en el mejoramiento de las condiciones sociales, políticas y económicas. La palabra clave aquí es el empoderamiento que contribuye a la formación de comunidades autosuficientes que sepan cómo dirigir su propio desarrollo, cómo participar en procesos de toma de decisiones con capacidad para demandar políticas inclusivas. Así también apoya medidas de buena gobernabilidad, fomento de una economía sostenible y competitiva, servicios para el desarrollo local, entre otros. 11 PRISMA. Organización No Gubernamental de Desarrollo, orientada a fortalecer las capacidades de las personas pobres y vulnerables para que, por sí mismas, logren su desarrollo social y económico en forma sostenible. Entre sus proyectos, se encuentra el de Fortalecimiento de Municipios, a través del Proyecto: “Alianzas Estratégica para la Seguridad Alimentaria” – ALIANSA, que se ejecuta en 10 corredores económicos del país: Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Huancayo, Huaylas, Huánuco, Jaén, Pucallpa, Puno y Tarapoto. Estos proyectos tiene como finalidad la promoción de la eficiencia en la inversión social a través del fortalecimiento de las capacidades para la gestión local y la articulación de redes que favorezcan la vigilancia social, basados en los enfoques de Seguridad Alimentaria, desarrollo humano y participación comunitaria. 26% 53% 58% 64% Otros Asistencia Técnica Apoyo Financiero Capacitación TipodeApoyo Organismos Extranjeros de Coordinación y Apoyo Local
  16. 16. Documento de Trabajo 16 La capacitación, representa el principal apoyo de cooperación por parte de los organismos internacionales con los gobiernos locales; el 64% de las municipalidades consultadas (ver gráfico N°1) indicaron estar desarrollando dichos programas orientados a la gestión municipal, desarrollo humano, generación de empleo, gobernabilidad, manejo de programas sociales, planeamiento, autosostenibilidad, etc. Apoyo Financiero El apoyo financiero de los organismos de cooperación se orienta básicamente al fortalecimiento institucional y de desarrollo de capacidades, así como a programas de financiamiento de desarrollo productivo en sectores estratégicos de la economía local. A este respecto, el 58% de las municipalidades de la muestra (ver gráfico N°1) indicaron coordinar el manejo de estos programas con los organismos de cooperación, los que se orientan a beneficiar directamente tanto a la institucionalidad municipal como a la población objetivo. En la ejecución de estos programas destacan: PRISMA, CARE, Fondo Contravalor Perú Alemania, AECI, Fondo Italo Peruano15 , entre otros. Asistencia Técnica La asistencia técnica se ha orientado básicamente al fortalecimiento de las capacidades organizativas de la institución, tales como: constitución de los Consejos de Coordinación, formulación y revisión de Planes de Desarrollo 12 CARE PERU. La Cooperativa Americana de Remesas a Europa representa una fuerza global para lograr cambios en nuestras propias vidas y en la vida de otros, es posible cuando individuos, comunidades y organizaciones se unen alrededor de una meta común. CARE Perú, desarrolla sus actividades en 7 departamentos del país, con seis Direcciones Regionales, seis Oficinas Zonales, además de la oficina de Lima. Ejecuta proyectos de desarrollo de alcance nacional, regional y local, es por esto que se encontrarán proyectos con el mismo nombre y características en diferentes zonas del país;¸ así tenemos por ejemplo que el proyecto de Desarrollo y Gestión Local tiene las siguientes características: $100,000,000 dólares en préstamos a empresarios y grupos de mujeres que realizan actividades generadoras de ingresos, una empresa del sistema financiero organizada: EDPYME EDYFICAR con presencia en 8 departamentos, 66 Gobiernos locales con mejores capacidades de gestión, 30 Planes estratégicos distritales y municipales participativos apoyados. 13 UNION EUROPEA. Desde 1976 el Perú es uno de los principales receptores de la cooperación europea, durante el período 1991 y 2000 ha recibido más de 400 millones de Euros, destinado a cubrir programas de seguridad alimentaria y programas de cooperación financiera y técnica. Los fondos de cooperación de la UE hacia el Perú se canalizan bajo diferentes modalidades: Proyectos bilaterales UE-Perú Proyectos biregionales que representan un importante apoyo de cooperación técnica para el Perú. Entre los años 1992 y 1998 represento en promedio el 50% de la cooperación para el Perú, sin embargo en los años siguientes(1999 y 2000), la cooperación se redujo en promedio al 30%. 14 FC PERU ALEMANIA. El Fondo Contravalor Perú Alemania Deuda por Desarrollo –FPA- es una entidad jurídica de derecho privado surge en mérito del Acuerdo Especial de Canje de Deuda suscrito por el Gobierno de la República del Perú y el Gobierno de la República Federal de Alemania en el marco del “Acuerdo sobre la Consolidación y Reconsolidación de las Deudas Externas de la República del Perú. Este fondo tiene como objetivo principal el fomento de actividades estratégicas a favor de los grupos más desfavorecidos de la población, con áreas prioritarias en: democracia, sociedad civil y administración pública, agua potable y alcantarillado y desarrollo rural sostenible. 15 FIP. El Fondo Italo Peruano fue creado el 10 de octubre del 2001, a partir del Acuerdo para el Canje de Deuda por Desarrollo suscrito entre los gobiernos de Italia y del Perú, con la finalidad de liberar la carga de la deuda peruana e incrementar los recursos destinados al desarrollo económico y social del Perú. Este fondo financia proyectos orientados al alivio de la pobreza rural y urbana en un contexto de participación social y de uso sostenible de los recursos naturales, en los sectores de infraestructura básica productiva y social, desarrollo productivo y comercial económicamente sostenible, desarrollo de las comunidades indígenas y campesinas, protección ambiental, formación de capacidades locales, estudios definitivos para proyectos que cuentan con una fuente de financiamiento, fortalecimiento institucional, consolidación de la democracia, derechos ciudadanos, consolidación de las organizaciones de base y de los gobiernos locales. Los proyectos que financia el FIP surgen de las propuestas presentadas en las
  17. 17. Documento de Trabajo 17 Concertado, el Presupuesto Participativo, programas de apoyo social de desarrollo de capacidades y nutricionales a fin de revertir el tema de la pobreza, entre otros. El nivel de asistencia técnica orientada a las municipalidades de la muestra representa un 53% de las municipalidades de la muestra (ver gráfico N°1), destacando en esta tarea: AECI, COSUDE, PRISMA, DESCO16 , CARE y diversas ONGs17 . Estos organismos de cooperación manifestaron que las municipalidades solicitan el apoyo de otros servicios de asistencia técnica tales como: reestructuración organizativa, manuales de gestión municipal, sistemas administrativos entre otros; las mismas que no están dentro de los programas de cooperación. b) ORGANISMOS NACIONALES PUBLICOS DE APOYO DE GOBIERNOS LOCALES La descentralización constituye uno de los grandes cambios en la estructura y modernización del Estado, donde los gobiernos locales desempeñan un rol fundamental para el desarrollo, por constituir entes de gobierno base, a través de los cuales se ejecutan políticas de desarrollo económicas y sociales especificas a cada realidad local. Para que este proceso sea eficiente y cumpla con el programa de descentralización, se viene dando una serie de medidas orientadas a normar las distintas etapas (acreditación, transferencias de programas y proyectos) así como la implementación y aplicación de los diferentes sistemas financieros, contables, administrativos, ente otros. Convocatorias Públicas Anuales por las diferentes municipalidades distritales y provinciales, los gobiernos regionales, las entidades del gobierno central y las ONGs que trabajan en el país. 16 DESCO. Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo se orienta al desarrollo social y del fortalecimiento de las capacidades de los sectores excluidos del Perú. Cuenta con un equipo multidisciplinario que comparten una cultura institucional de solidaridad, calidad y competitividad, basada en el reconocimiento de la diversidad, en la capacitación permanente de su capital humano y en la transparencia y el carácter democrático de su gestión. Brinda servicios de consultoría a agencias de cooperación, organismos multilaterales, instituciones publicas y privadas en proyectos sociales, en diversas áreas temáticas como políticas sociales, etc. 17 ITDG (Soluciones Practicas contra la Pobreza - Inglaterra) cuenta con diversos programas de desarrollo, orientados al fortalecimiento institucional y al desarrollo social en general, así tenemos: mejorar la capacidad de las municipalidades para incrementar la participación ciudadana y el desarrollo económico local en zonas rurales de Perú, Bolivia y Ecuador, así com o fortalecer las capacidades de las asociaciones de municipalidades rurales a fin de que puedan apoyar a sus instituciones miembros en la promoción del desarrollo económico local, la gestión de riesgo, participación ciudadana e implementación de las tecnologías de información y comunicación. ADRA-PERÚ es una de las principales organizaciones no gubernamentales de ayuda en el mundo, dedicada primordialmente a proyectos de desarrollo sostenible a largo plazo, con presencia en más de 120 países. Actualmente, el Portafolio de Desarrollo Económico administra el Programa de Bancos Comunales, cuyo objetivo principal es contribuir al desarrollo integral de la comunidad, brindando oportunidad de crédito y educación a mujeres de escasos recursos para que desarrollen actividades económicas e incrementen sus ingresos y mejoren su calidad de vida.
  18. 18. Documento de Trabajo 18 En este contexto tenemos que las instituciones que participan en el proceso de descentralización y que además forman parte del marco normativo municipal son básicamente: • Presidencia de Consejo de Ministros PCM • Consejo Nacional de Descentralización CND • Ministerio de Economía y Finanzas MEF • Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social – MIMDES • Ministerio de Transportes y Comunicaciones MTC Apoyo Normativo Gráfico N°2 Ante la pregunta referida al apoyo normativo que reciben las municipalidades de la muestra; sólo el 61% de las municipalidades consultadas, respondieron que reciben apoyo normativo del Ministerio de Economía y Finanzas. Esto se debe que el MEF a través de la Dirección Nacional de Presupuesto Público brinda servicios de asesoría normativa de manera permanente a los gobiernos locales (correo electrónico, teléfono, fax y correspondencia oficial escrita) En lo que respecta al Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social sólo el 38% reconoce un apoyo normativo para la transferencia o manejo de los programas sociales, ello evidencia las dificultades de algunas municipalidades en la ejecución 15% 61% 27% 38% 17% 3% PCM MEF CND MIMDES MTYC. OTROS Organismos Nacionales Públicos APOYO NORMATIVO
  19. 19. Documento de Trabajo 19 de los programas y proyectos transferidos por el MIMDES; las que no están acreditadas indicaron que el proceso de transferencia es muy lento y no cuentan con el apoyo del ente rector de la política social del país. El Consejo Nacional de Descentralización – CND- encargado de conducir, ejecutar, monitorear y evaluar la transferencia de competencias y recursos a los gobiernos regionales y locales, sólo cuenta con un reconocimiento del 27% de las municipalidades de la muestra, ello se debe a que las expectativas generadas del proceso de descentralización no se han realizado con la celeridad que esperaban. De otro lado para asegurar la eficiencia del proceso de descentralización se ha emitido la Ley N° 28273 – Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales. Este instrumento de descentralización en muchos casos ha sido percibido como un proceso dilatorio, respecto a los objetivos iniciales. El Ministerio de Transportes y Comunicaciones tiene un reconocimiento de apoyo normativo del 17% de las municipalidades de la muestra; ello se debe que el programa PROVIAS RURAL, que deben ser manejados a través de los Institutos Viales Provinciales Municipales, a la fecha no se encuentran implementados, lo que supone una falta de coordinación en la transferencia de dichas funciones. Asistencia Técnica La asistencia técnica que brinda las entidades nacionales se orienta básicamente a: políticas de gestión municipal, sistemas de planificación, presupuesto participativo, sistemas operativos, programas y proyectos de fortalecimiento institucional y desarrollo local, constitución de alianzas estratégicas, entre otros. Gráfico N°3 MEF CND MIMDES PROINVERSION MTYC. M.VIVIENDAY CONST OTROS 52% 5% 38% 3% 18% 2% 11% OrganismosPúblicos Nacionales ASISTENCIA TECNICA
  20. 20. Documento de Trabajo 20 En este marco, el 52% de las municipalidades reconocen la preocupación del Ministerio de Economía y Finanzas de brindar un apoyo permanente a través de productos tecnológicos tales como: Sistema Integrado de Administración Financiera para Gobiernos Locales (SIAF-GL), Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), Proyecto de Catastro Municipal, entre otros. El MIMDES por su parte apoya al 37.8% de las municipalidades de la muestra a través del manejo de una serie de programas orientados al desarrollo de acciones sociales de lucha contra la pobreza, mejora de la equidad y calidad en el gasto social, entre otros. Sin embargo, las municipalidades manifiestan la falta de una política social con definiciones concretas que permita a los gobiernos locales plasmar dichas políticas en objetivos y metas, tanto en los planes de desarrollo concertado, como en los presupuestos participativos. El 18% de las municipalidades de la muestra indicaron que vienen recibiendo asistencia técnica del Ministerio de Transportes y Comunicaciones orientados básicamente a los trabajos de PROVIAS-RURAL así como la implementación de los Institutos Viales Provinciales Municipales. Sin embargo este apoyo es considerado insuficiente. El Consejo Nacional de Descentralización, tiene como responsabilidad canalizar y apoyar la cooperación técnica nacional e internacional, así como brindar asistencia técnica financiera no reembolsable en materia de inversiones y concesiones. Sin embargo este rol no es percibido por las municipalidades muestra, ya que sólo el 5% de ellas le reconoce esta labor de apoyo. Un aspecto que debe llamar la atención, es la poca participación en servicios de asistencia técnica por parte de PROINVERSIÓN, lo que alcanza sólo el 3%, esta situación es preocupante debido que esta entidad tiene como lineamiento de promoción regional y local lo siguiente: 1. Alentar y brindar asistencia a las autoridades regionales y locales para que compitan en la atracción de inversiones. 2. Estimular la formación de agrupaciones y organizaciones de la sociedad civil que apoyen la presencia de inversionistas. 3. Brindar apoyo a las autoridades regionales y locales para la atracción y atención de los inversionistas. 4. Colaborar y asesorar a las autoridades regionales y locales en la promoción de proyectos viables de inversión.
  21. 21. Documento de Trabajo 21 5. Coordinar con el Consejo Nacional de Descentralización acciones y políticas conducentes al desarrollo de inversiones no dependientes del Estado Peruano. 6. Diseñar mecanismos de participación local en el proceso de atracción y atención de los inversionistas. 7. Establecer canales de comunicación para identificar el grado de receptividad de la población. 8. Coadyuvar en el proceso de conciliación entre las aspiraciones regionales y locales y las responsabilidades sociales de los inversionistas respecto al entorno y a la comunidad. Considerando que uno de los aspectos para que los gobiernos locales logren el desarrollo en la promoción de la inversión, es necesario que PROINVERSIÓN, muestre una mayor presencia en el quehacer local. Capacitación La capacitación que brindan las entidades nacionales a los gobiernos locales se realiza de diversas maneras tales como: seminarios, talleres, cursos, elaboración de cuadernos de trabajo, revistas, folletos, entre otros; orientados a mejorar las capacidades de los recursos humanos, así como de la institución, referida básicamente a la gestión. Gráfico N°4 61% 20% 47% 8% 17% 8% MEF CND MIMDES PROINVERSION MTYC. OTROS Organismos Públicos Nacionales CAPACITACION
  22. 22. Documento de Trabajo 22 A este respecto, el Ministerio de Economía y Finanzas registra una cobertura de un 61%, a través de los programas de reforzamiento, orientado básicamente a la Gestión Financiera, al Sistema Nacional de Inversión Pública, al Sistema de Administración Financiera del Estado, entre otros; este último en etapa de implementación en todas las municipalidades del país. Este nivel de presencia del MEF en la gestión local ha mejorado significativamente en los últimos años; sin embargo es aún insuficiente, si consideramos los crecientes requerimientos de las municipalidades para satisfacer las expectativas creadas por el proceso de descentralización y los compromisos asignados a los gobiernos locales como responsables de la conducción del desarrollo sostenible. El segundo lugar de importancia es asignado al MIMDES con un 47% de apoyo a las municipalidades de la muestra, orientada básicamente a la transferencia y gestión de los programas sociales. Por su parte, funcionarios del Área de Asistencia Técnica y Capacitación del MIMDES manifestaron que en el año 2004 realizaron aproximadamente 70 talleres provinciales; para el año 2005 prevé un trabajo similar, incluyendo temas como el proceso participativo. En lo referente a la capacitación por parte del Consejo Nacional de Descentralización, este tiene un “Plan Nacional de Capacitación y Asistencia Técnica en Gestión Pública para el Fortalecimiento de los gobiernos regionales y locales”, el cual se orienta a mejorar la capacidad de gestión y decisiones de los gobiernos regionales y locales generando apropiados cuadros gerenciales, profesionales y técnicos que den soporte y viabilidad al proceso de descentralización y promuevan el desarrollo económico con equidad. También buscará promover liderazgos que aseguren las bases de la competitividad, la prestación de servicios públicos regionales y locales eficientes; así como reforzar una cultura organizacional donde la creatividad, el trabajo en equipo, la calidad del servicio al usuario, el trabajo por resultados y el orgullo de pertenencia sean sus distintivos. Sin embargo, el trabajo que viene desarrollando el CND es gradual, es por ello que sólo el 20% de las municipalidades de la muestra, han percibido las acciones de capacitación que viene desarrollando el CND. El Ministerio de Transportes y Comunicaciones en cumplimiento con las disposiciones que norman la Transferencia del Programa de Mantenimiento de los Caminos Departamentales y Vecinales rehabilitados, PROVÍAS RURAL, ha suscrito Convenios de Gestión y Convenios de Capacitación y Asistencia Técnica, con
  23. 23. Documento de Trabajo 23 el objeto de dar continuidad al Sistema de Mantenimiento de los Caminos Rehabilitados, mediante la contratación de servicios de Microempresas de Mantenimiento Vial Rutinario. PROVÍAS RURAL ha realizado Talleres de Capacitación, en el nivel centralizado, con las autoridades locales y en el nivel desconcentrado con los funcionarios técnicos y administrativos de los gobiernos regionales y gobiernos locales. Asimismo, ha realizado la Asistencia Técnica necesaria para realizar el monitoreo y seguimiento de la gestión del mantenimiento vial rutinario de los Caminos Departamentales y Vecinales transferidos a los gobiernos regionales y gobiernos locales respectivamente. Con el objeto de fortalecer la capacidad de la gestión vial municipal de los caminos vecinales, ha promovido la constitución de Institutos de Vialidad Municipal en las Provincias, como un organismo técnico especializado en gestión vial, dependiente de un Comité Directivo Municipal que es presidido por el Alcalde Provincial y conformado por los Alcaldes Distritales de la provincia. Éstos constituyen organismos encargados de la gestión vial de los caminos rurales en la jurisdicción provincial, y tendrán a su cargo la ejecución del programa de mantenimiento vial rutinario en base a los recursos transferidos a la municipalidad provincial. A pesar de este esfuerzo que viene realizando el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, la capacitación sólo es percibida por el 17% de las municipalidades de la muestra. Por su parte PROINVERSION alcanza el 8% en acciones de capacitación hacia los gobiernos locales de la muestra; en tal sentido si bien dentro de las funciones de esta entidad no están consignadas expresamente las acciones de capacitación, éstas se encuentran implícitamente establecidas en las tareas de promoción de la inversión local, de la formación de agrupaciones y organizaciones de la sociedad civil, promoción de proyectos viables de inversión, entre otros. Para resumir lo anterior, sobre el apoyo normativo, asistencia técnica y capacitación, presentamos el siguiente cuadro resumen: Cuadro N°5 Organismo Público MEF CND MIMDES MT Y C. OTROS Promedio en % 58 17 41 17 7 Se aprecia que la institución publica que ha brindado un mayor apoyo normativo, de asistencia y capacitación en promedio ha sido el Ministerio de Economía y Finanzas
  24. 24. Documento de Trabajo 24 con una cobertura del 58% de las municipalidades de la muestra al primer semestre del 2004; en segundo lugar, tenemos al Ministerio de la Mujer y Desarrollo con un 41% y finalmente tanto al Consejo Nacional de Descentralización y Ministerio de Transporte y Comunicaciones con un 17%. Consideramos que estos resultados muestran una falta de atención por parte de los organismos nacionales en aspectos básicos de apoyo más aun si consideramos que el país viene experimentando un proceso de descentralización con modernización del Estado lo que exige contar con gobiernos locales eficientes para la conducción del desarrollo local. C) INSTITUCIONES Y EMPRESAS NACIONALES PRIVADAS En esta parte del análisis se mide el nivel de coordinación de las municipalidades con las diferentes instituciones y empresas que apoyan la gestión local (Instituciones financieras, ONGs, entidades de comunicación, empresas de promoción de inversión, entre otros) y el nivel de conocimiento que tienen los municipios de los distintos productos que ofrecen a la gestión municipal. Las instituciones de desarrollo y la empresa privada, deben constituirse en aliados estratégicos de los gobiernos locales, acción que puede concretarse en la medida que las municipalidades desarrollen un mayor acercamiento, sin embargo muchas veces las autoridades municipales no coordinan acciones de manera permanente con este importante sector; sólo un 70% de las municipalidades de la muestra indicaron haber tenido alguna vez un tipo de apoyo de organismos e instituciones privadas nacionales. A continuación presentamos un gráfico que resume el nivel de coordinación y apoyo que han sostenido los gobiernos locales al I Semestre del 2004 con diversos tipos de instituciones y empresas privadas:
  25. 25. Documento de Trabajo 25 Gráfico N°5 Organismos No Gubernamentales Los Organismos No Gubernamentales, constituyen los principales socios estratégicos de las municipalidades, quienes orientan sus acciones básicamente a diseñar y ejecutar proyectos de promoción y desarrollo rural orientados al desarrollo de las capacidades humanas e institucionales para elevar la calidad de vida de hombres, mujeres y niños; promoción de la incorporación de modelos participativos en la gestión municipal, desarrollo de capacidades y voluntades políticas de funcionarios y autoridades municipales hacia la gobernabilidad democrática y la gestión local del desarrollo concertado; promoción de actividades productivas en zonas de extrema pobreza, principalmente rural y proyectos medio ambientales; entre otros. El 61 % de las municipalidades de la muestra, manifestaron tener acciones de coordinación con las ONGs, destacando: Caritas del Perú18 , ADRA Perú, CEDEP19 , entre otros. Debemos anotar que estas organizaciones se encuentran operando en todas las provincias del país. Consideramos que todos los gobiernos locales deben trabajar de manera coordinada con estos organismos dada la importancia de los programas y proyectos que manejan en beneficio de la colectividad. 18 Cáritas del Perú es un organismo de la Iglesia Católica fundado en 1955 por la Conferencia Episcopal Peruana, con la finalidad de generar, promover e incentivar programas a favor de los más pobres y facilitar su desarrollo humano integral, basado en los principios cristianos de justicia, solidaridad y respeto a la dignidad humana. También busca, con un enfoque socio pastoral, mejorar la seguridad alimentaria de esta población vulnerable, a través de tres elementos: uso adecuado de los alimentos, disponibilidad y acceso de los mismos. 19 CEDEP. El Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participación lleva a cabo proyectos de promoción en las áreas rurales y urbanas, investigaciones y propuestas de desarrollo, así tenemos el contribuir al proceso de descentralización, elaborando propuestas nacionales y regionales, promoviendo la participación ciudadana y fortaleciendo los gobiernos locales, entre otros. 12% 12% 14% 42% 61% Otro Promoción Inversión Comunicación Financiero ONG Tipo de Apoyo Coordinacion con Instituciones y Empresas Nacionales Privadas
  26. 26. Documento de Trabajo 26 Instituciones Financieras El 42 % de las municipalidades de la muestra, indican tener vínculos financieros básicamente con el Banco de la Nación que constituye la principal fuente de apoyo financiero municipal, seguido de las Cajas Municipales y cooperativas. Al respecto según estudios realizado por el Banco Mundial, sobre la situación de la deuda municipal, tenemos que en los últimos cinco años la deuda municipal ha venido incrementándose constantemente, lo que hace necesario tomar acciones de monitoreo y control a fin de no comprometer la sostenibilidad económica y financiera de los gobiernos locales. Por consiguiente, la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, Ley de Descentralización Fiscal y La Ley Orgánica de Municipalidades, definen parámetros de endeudamiento orientados a mantener la sostenibilidad financiera municipal; sin embargo, según el estudio sólo el 16 % cumple con lo establecido por las tres leyes antes referidas; el 42% cumple sólo con lo dispuesto en la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal; y, el 21% de los municipios cumplen con la Ley de Descentralización Fiscal. Dada esta situación, el estudio recomienda el replanteamiento de las reglas fiscales a fin de incorporar un mecanismo de ajuste gradual a una situación óptima. Entidades de Comunicación Uno de los aspectos a considerar en una gestión moderna municipal, es el tema referido a la aplicación de tecnologías de comunicación en la gestión, sin embargo solo el 14% de las municipalidades de la muestra manifestaron tener acciones de coordinación con instituciones o empresas de telecomunicaciones, donde destaca Telefónica del Perú. Telefónica del Perú Esta empresa en convenio con diversas instituciones, maneja proyectos de apoyo para gobiernos locales tales como: implementación de módulos de cómputo y software con información sobre la oferta de servicios para personas con discapacidad; capacitación a los funcionarios de las municipalidades que integran la red de OMAPED20 ; sistemas de información para promover las MYPES, líneas gratuitas para transparencia municipal, entre otros. 20 OMAPED es la oficina municipal para la atención a las personas con discapacidad en áreas de salud, educación, accesibilidad, psicología, trabajo, entre otros.
  27. 27. Documento de Trabajo 27 De otro lado, diversas empresas de comunicación vienen ofertando paquetes para sistematizar procesos administrativos municipales, así como productos de digitalización de registros de información que permite mejorar de manera significativa la calidad y costos de los servicios municipales. Por tanto, es necesario que los gobierno locales orienten la gestión municipal hacia una sistematización de sus procesos administrativos, así como al uso de productos de comunicación que le permita ampliar su cobertura en beneficio de la comunidad. Promoción de la Inversión Privada21 El tema de la promoción de la inversión privada es casi inexistente en los gobiernos locales de la muestra, sólo el 12% de las encuestadas respondieron desarrollar estas acciones principalmente con PROINVERSIÓN, esto evidencia el desconocimiento del tema y la importancia de la inversión privada en el desarrollo local. d) ORGANISMOS PUBLICOS REGIONALES Y LOCALES La coordinación de las municipalidades con los organismos públicos regionales y locales es fundamental, debido a que la gestión moderna se orienta al trabajo conjunto entre las instituciones de la zona, lo cual evita duplicar recursos o acciones en beneficio de la misma población objetivo; permite además, sumar sinergias en beneficio de la comunidad en general. En esta parte del análisis, se busca conocer el nivel de coordinación existente entre las municipalidades provinciales con los organismos públicos regionales y locales, para lo cual se ha definido acciones de trabajo permanente (cuando se realiza por lo menos una vez al mes), eventual (se realiza por lo menos una vez cada dos meses), convenio (sí es que ha firmado algún convenio), económica (sí el proyecto materia de convenio esta orientado a mejorar la capacidad productiva de la localidad) y social (sí el proyecto esta orientado a fines sociales). 21 La Cámara de Comercio, integrada por empresas y empresarios, personas jurídicas y naturales dedicadas al Comercio, la Producción y los Servicios, contribuyen con su acción al desarrollo económico local y nacional, por tanto los gobiernos locales deben trabajar de manera muy estrecha el tema de la promoción de la inversión. PERUCAMARAS es una Asociación sin fines de lucro, con presencia nacional e internacional, congrega asociaciones y cámaras representativas de las actividades relacionadas a los sectores de Comercio, Producción y Servicios. La Sociedad Nacional de Industria, es la institución que agrupa a las empresas Industriales privadas del Perú. Es una persona jurídica de derecho privado que no persigue fines de lucro, ni desarrolla actividad política partidaria alguna.
  28. 28. Documento de Trabajo 28 Gobierno Regional Constituye la entidad de mayor nivel institucional en la región, con quien las municipalidades deben mantener una estrecha relación política, administrativa y económica; con el objeto de tratar de manera conjunta los problemas y las soluciones de los ámbitos provinciales, debiendo tener relaciones de cooperación sobre la base del principio de subsidiariedad; teniendo en cuenta que así lo concibe el proceso de planificación concertada y presupuesto participativo. De igual modo los sistemas de acreditación dan un especial valor al tema de la participación y la concertación. Gráfico N°6 Sin embargo sólo el 33% de las municipalidades de la muestra, han respondido mantener coordinaciones permanentes con los respectivos gobiernos regionales y el 35% de manera eventual, lo que en conjunto totalizan un 68%; este resultado debe ser de preocupación no sólo de los gobiernos subnacionales, sino de las instituciones nacionales que tiene a su cargo el tema de la descentralización y el desarrollo. De otro lado, el 58% manifestó tener convenios de cooperación con el gobierno regional respectivo, orientados en un 24% a proyectos de orden económico y en 30% a programas o proyectos de impacto social. Este resultado debe ser mejorado con el desarrollo del proceso participativo, que tiene como finalidad el manejo de proyectos de impacto regional o provincial, a 33% 35% 58% 24% 30% PERMANENTE EVENTUAL CONVENIO ECONOMICO SOCIAL Tipo de Apoyo GOBIERNO REGIONAL
  29. 29. Documento de Trabajo 29 través de convenios de cooperación entre gobiernos y la sociedad civil beneficiada; por tanto, consideramos que el nivel de coordinación entre el gobierno regional y las municipalidades provinciales, debe ser óptima (100%). Municipalidades Provinciales Las municipalidades provinciales integran el consejo de coordinación de provincial, con el fin de establecer un foro de debate permanente sobre políticas de desarrollo, planeamiento concertado, presupuesto participativo, prioridades de inversiones, proyectos de cofinanciación, promoción de la inversión privada y demás temas comunes, a fin de lograr acuerdos que en conjunto se orienten a solucionar problemas provinciales, interprovinciales o regionales para lo cual debe existir una activa coordinación entre éstas. Este principio se encuentra establecido en el marco normativo de la descentralización que crea los consejos de coordinación regional y local, de igual modo en el marco normativo para la participación ciudadana en la gestión pública. Estos intereses compartidos permitirían mejorar de manera continua la dinámica municipal provincial. Gráfico N°7 Las coordinaciones permanentes en este nivel alcanzan escasamente el 9%, las relaciones eventuales el 33%, y el 12% de las municipalidades de la muestra señalaron tener convenios de cooperación. Este resultado evidencia el aislamiento existente en el manejo municipal, que en nada favorece al desarrollo local. Como en el caso anterior, esta situación debe ser preocupación de las entidades nacionales encargadas o responsables de los sistemas de gestión. 9% 33% 12% 2% 2% PERMANENTE EVENTUAL CONVENIO ECONOMICO SOCIAL Tipo de Apoyo MUNICIPALIDAD PROVINCIAL
  30. 30. Documento de Trabajo 30 Municipalidades Distritales Las municipalidades provinciales tienen a su cargo la conducción del consejo de coordinación provincial que integran las municipalidades distritales, además de la responsabilidad del desarrollo provincial a través de la ejecución de los planes de desarrollo concertado y el FONCOMUN provincial; por tanto las coordinaciones con las municipalidades distritales deben desarrollarse de manera permanente. Gráfico N°8 Las coordinaciones permanentes de las municipalidades provinciales y sus distritales registran un nivel del 58% y las coordinaciones eventuales el 20%, alcanzando en conjunto el 78%; de este total, el 50% tiene firmado convenios tanto productivos como sociales. Si bien la relación permanente registra un porcentaje importante, consideramos que esta práctica debe aumentar hasta alcanzar el nivel óptimo del 100%. Direcciones de Salud y Educación Estas dos funciones están adscritas al gobierno regional, éstas están directamente ligadas a la tarea municipal, sobre todo en las zonas más alejadas del país; por lo tanto se analiza las coordinaciones de las municipalidades con las direcciones regionales correspondientes en el siguiente gráfico: 30% 29% 50% 20% 58% SOCIAL ECONOMICO CONVENIO EVENTUAL PERMANENTE TipodeApoyo MUNICIPALIDAD DISTRITAL
  31. 31. Documento de Trabajo 31 Gráfico N°9 De acuerdo a la información alcanzada por las municipalidades provinciales de la muestra, se puede observar que la coordinación permanente sobre estos temas sólo alcanza del 11% en promedio y la coordinación eventual un 45% en promedio; y, en materia de convenios, el promedio es de 24%. Consideramos que las coordinaciones existentes entre las municipalidades provinciales y las instituciones directamente responsables de la educación y salud, es insuficiente, debido a que dentro de las competencias específicas de las municipalidades están las de: saneamiento ambiental, salubridad y salud, educación, cultura, deporte y recreación; ambas funciones deben desarrollarse en estrecha coordinación con las instituciones especializadas. Trabajo, Transporte y Turismo Dentro de estos subsectores económicos a cargo de las direcciones regionales, encontramos las funciones específicas de las municipalidades tales como: • Abastecimiento y comercialización de productos, • Promoción del desarrollo económico local para la generación de empleo y el desarrollo de la pequeña y micro empresa urbana y rural, DIRECCION DE SALUD Y EDUCACION 24% 45% 20% 3% 11% PERMANENTE EVENTUAL CONVENIO ECONOMICO SOCIAL Tipo de Apoyo
  32. 32. Documento de Trabajo 32 • Fomento del turismo local sostenible, dando prioridad a modalidades tales como turismo rural, agroturismo, turismo de naturaleza y circuitos turísticos artesanales. Por tanto estas acciones deben ser ejecutadas en estrecha coordinación con las direcciones sectoriales correspondientes, quienes tienen a su cargo el manejo de políticas descritas en los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales - PESEM Gráfico N°10 En promedio la coordinación permanente de las municipalidades de la muestra con las direcciones regionales correspondientes, alcanza sólo un 4%; mientras que la coordinación eventual se incrementa al 28%. En lo que respecta a los convenios, de las municipalidades de la muestra, sólo el 14% respondieron mantener convenios vigentes de cooperación interinstitucional, situación que denota un bajo nivel de coordinación entre la labor que desarrolla las municipalidades y los gobiernos regionales, lo que estaría evidenciando duplicidad de funciones, ejecución de proyectos aislados a las políticas sectoriales, entre otros. Universidades Las universidades se constituyen en instituciones de mayor nivel académico de una región o una localidad, se orientan a realizar investigaciones en distintas ramas de las ciencias y la tecnología, así como fomentar la creación intelectual de acuerdo a las necesidades de la región o del país. Además extienden su acción y servicios a la comunidad y promueven su desarrollo integral a través de asesoría técnica, capacitación, cursos de gestión, apoyo tecnológico, entre otros. 4% 28% 14% 5% 7% PERMANENTE EVENTUAL CONVENIO ECONOMICO SOCIAL Tipo de Apoyo DIRECCION DE TRABAJO, TRANSPORTE Y TURISMO
  33. 33. Documento de Trabajo 33 Por estas razone la coordinación entre gobiernos locales y universidades deben ser permanentes orientados fundamentalmente a los temas de planeamiento, presupuesto participativo, manejo de programas sociales y productivos de desarrollo local. Gráfico N°11 Los resultados muestran una coordinación permanente representan de sólo un 9%, y de acciones eventuales del 32%, de los cuales el 32% manifestó tener convenios de cooperación con las universidades. Esta situación debe ser materia de preocupación por las universidades en la toma de decisiones de planes y políticas de desarrollo regionales y locales o en los compromisos de ejecución y acciones para el desarrollo local. En muchos países las universidades lideran la formación de institutos tecnológicos orientados a la investigación y la producción de conocimientos tecnológicos, integrados además por otras instituciones y personalidades dedicadas a la investigación. A continuación se presenta un cuadro, donde se resume el análisis anterior por tipo de coordinación: Cuadro N°6 Cuadro Resumen Tipo de Coordinación Permanente Eventual Convenio Promedio en % 16 33 27 PERMANENTE EVENTUAL CONVENIO ECONOMICO SOCIAL 9% 32% 32% 11% 14% Tipo de Apoyo UNIVERSIDADES
  34. 34. Documento de Trabajo 34 Se aprecia que en promedio sólo un 49% de las municipalidades de la muestra han mantenido coordinaciones tanto permanentes como eventuales con organismos públicos regionales y locales, y un 27% de las municipalidades ha realizado algún tipo de convenio con estos organismos. e) ORGANISMOS PRIVADOS REGIONALES Y LOCALES La coordinación municipal con los organismos regionales y locales tienen una especial importancia debido que éstos están estrechamente vinculados con el desarrollo sostenible local. Al ser los recursos presupuestales limitados, se hace necesario la búsqueda de alianzas estratégicas con el sector privado para el desarrollo de proyectos con rentabilidad económica, los mismos que deben ser asumidos por el sector privado, quedando para el ámbito público aquellos de alta rentabilidad social o de desarrollo de infraestructura productiva. Para tal fin, las municipalidades deben concertar acciones mutuas con entidades como los colegios profesionales, asociaciones empresariales, universidades, empresas privadas; incidiendo en proyectos de capacitación, asistencia técnica, normativa, tecnológica, desarrollo productivo sostenido, promoción de la inversión privada, entre otros. Colegios Profesionales Los colegios profesionales son entidades autónomas sin fines de lucro, con funciones orientadas a contribuir al desarrollo económico y social, asesorar al estado y la sociedad civil en asuntos de interés local y regional, interactuar permanentemente con la sociedad mediante el análisis de los principales problemas proponiendo soluciones; por tanto estas instituciones representan un gran soporte para mejorar la calidad de las decisiones de desarrollo local.
  35. 35. Documento de Trabajo 35 Gráfico N°12 Al observar las respuestas de las municipalidades de la muestra, solo un 5% manifestó tener coordinación permanente con los colegios profesionales y un 27% de manera eventual, que en conjunto representa un 32%; las coordinaciones por convenio, representan escasamente un 2%. Esto evidencia la falta de convocatoria de los gobiernos locales para los colegios profesionales, situación que debe ser revisada a fin de aprovechar el apoyo de estas entidades locales. Mesa de Concertación de Lucha Contra la Pobreza (MCLCP) La Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza creada en el 2001, se constituye en un espacio de asesoría para la toma de decisiones orientado al mayor aprovechamiento de los recursos del estado, de la cooperación técnica y del sector privado, dirigidos a diversas acciones de lucha contra la pobreza. En este organismo participan: instituciones del estado, los gobiernos locales, la sociedad civil, las iglesias y la cooperación internacional, con el fin de ponerse de acuerdo mediante el consenso, sobre la forma más transparente, justa y eficiente de luchar contra la pobreza. Es necesario por tanto establecer los mecanismos de coordinación con los gobiernos locales y de éstos con la sociedad civil, para lograr eficiencia en la inversión social pública, en el marco de los objetivos sociales establecidos 5% 27% 2% PERMANENTE EVENTUAL CONVENIO Tipo de Apoyo Colegios Profesionales
  36. 36. Documento de Trabajo 36 Gráfico N°13 Las acciones de coordinación permanente con la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza, según las municipalidades de la muestra, representan un 30%, mientras que las de coordinación eventual un 45%, y en conjunto suman 75%. Respecto a los convenios, estos son sólo un 8%, esta situación debe incrementarse dado que la MCLCP cumple un rol importante en materia de sensibilización de la ciudadanía hacia su participación en la gestión local. Asociaciones Empresariales Constituida por organizaciones que agrupa al sector empresarial en general y a las micro y pequeñas empresas (MYPES) en particular, que buscan la inserción competitiva en el mercado y proponer mejoras para su desarrollo, logrando objetivos comunes para sus miembros, a través de la promoción del desarrollo del sector, fortalecimiento de la actividad empresarial local, fomento del desarrollo de programas y/o proyectos y actividades orientadas al fortalecimiento de las capacidades productivas y autosostenibles de sus asociados, promoviendo la ejecución de las diversas estrategias y líneas de acción. Gráfico N°14 PERMANENTE EVENTUAL CONVENIO ECONOMICO SOCIAL 30% 45% 8% 3% 20% Tipo de Apoyo MESA DE CONCERTACION DE LCP 1 1 % 3 0 % 6% 6% 9% PERMANENTE EVENTUAL CONVENIO ECONOMICO SOCIAL T i p o d e A p o y o ASOCIASIONES EMPRESARIALES
  37. 37. Documento de Trabajo 37 Las coordinaciones permanentes alcanzan el 11% y las coordinaciones eventuales el 30%, representando en conjunto un 41%; en cuanto a los convenios, éstos son sólo un 6%. Los resultados evidencian una escasa participación de estas organizaciones, situación que dificulta las acciones de promoción de la inversión, de la actividad productiva, así como de la pequeña y micro empresa; que constituyen el vehículo más eficaz para salir de la pobreza y promover el desarrollo productivo22 . A continuación se presenta un cuadro, donde se resume el análisis anterior de los tipos de coordinación de las municipalidades provinciales con los organismos privados regionales y locales: Cuadro N°7 Cuadro Resumen Tipo de Coordinación Permanente Eventual Convenio Promedio en % 20 33 15 Aquí observamos que en promedio las coordinaciones tanto permanentes y eventuales sólo alcanzan el 53% de las municipalidades de la muestra, un porcentaje preocupante dado la importancia del rol de los organismos privados en el desarrollo local. 4.2 NIVEL DE PLANEAMIENTO América Latina esta experimentando cambios fundamentales, lo que se debe al proceso de globalización efectivo, no solo en el aspecto económico, sino también en el aspecto social, cultural, ambiental y del conocimiento; en este nuevo enfoque, el planeamiento constituye un conjunto de actividades formales dirigidas a producir una estrategia, ya que si no se cuenta con un plan estratégico con visión de futuro y objetivos debidamente claros y metas medibles, es prácticamente imposible obtener los resultados esperados. Además, los nuevos retos del desarrollo local obligan a que las municipalidades asuman nuevos roles que les permitan trascender sus tradicionales funciones de gestión del desarrollo urbano (limpieza, ornato, certificación de nacimientos, etc.), 22 Municipio Productivo: Es aquel municipio en el cual los ciudadanos tienen mayores posibilidades de obtener un empleo digno y un ingreso que les permita satisfacer sus necesidades. Esta mejora en la calidad de vida está directamente relacionada con el incremento de los niveles de inversión privada destinas a aprovechar el potencial del municipio y las oportunidades de mercado.
  38. 38. Documento de Trabajo 38 hacia un rol de promoción integral de la comunidad, que tome en cuenta las diferentes dimensiones de su desarrollo social, ambiental y económico. En este marco la planificación es fundamental, a partir del cual la comunidad diseña un conjunto de acciones lleven hasta un futuro deseado, a partir de un diagnostico interno (fortaleza y debilidades) y un diagnostico externo (amenazas y oportunidades). La planificación permite además, definir políticas, objetivos y metas para que los presupuestos que se diseñen, tengan mejor focalización para la ejecución de programas y proyectos orientados a alcanzar las metas y objetivos del Plan. El planeamiento estratégico concertado es una modalidad de planeamiento estratégico que busca construir una alianza de actores sociales, en base a objetivos compartidos y cursos de acciones comunes, buscando desde el principio generar el máximo de condiciones sociales favorables para el éxito, con la mayor eficacia y eficiencia posible. En este trabajo ha sido fundamental la participación de los organismos de cooperación internacional tales como: Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo - BID, USAID, entre otros quienes a través de diversas ONGs han priorizado en sus agendas de trabajo, el apoyo al planeamiento del desarrollo concertado tanto en gobiernos regionales y locales, lo que ha permitido un gran avance del planeamiento subnacional. Es por ello la Constitución Política del Perú en el articulo 195° y la Ley Orgánica de Municipalidades en el artículo 73°, definen como una de las funciones específicas municipales, la de promover y planificar integralmente el desarrollo local y ordenamiento territorial; promover permanentemente la coordinación estratégica de los planes integrales de desarrollo distrital, así como el manejo de planes de desarrollo urbano, acondicionamiento territorial, el plan urbano director, los planes específicos, el catastro de las propiedades urbanas y la zonificación de áreas urbanas de la provincia.
  39. 39. Documento de Trabajo 39 Cuadro N° 8 Elaboración de Planes Municipales Respuesta de municipalidades provinciales PLANES hasta 2001 2002 2003 2004 Acumul . Al 2004 Actuali zad 2004 Proyectado 2005-2010 DESARROLLO CONCERTADO 24% 6% 27% 18% 75% 20% 9% DESARROLLO INSTITUCIONAL 6% 3% 24% 11% 44% 2% 20% OPERATIVO INSTITUCIONAL 3% 3% 22% 33% 61% 8% 11% ACOND. TERRITORIAL PROV. 6% 2% 6% 14% 24% DESARROLLO URBANO 20% 3% 5% 6% 34% 6% 21% DESARROLLO RURAL 2% 2% 4% 23% CATASTRO MUNIC. CONTRIBUY. 6% 3% 5% 8% 22% 9% 21% CATASTRO MUNIC. AREAS URB. 8% 5% 6% 6% 25% 8% 21% PLANES MUNICIPALES Plan de Desarrollo Concertado - PDC Los procesos de planeamiento concertado permiten identificar los objetivos de desarrollo y las inversiones necesarias para alcanzarlos. El PDC es un instrumento orientador del desarrollo del ámbito provincial o distrital, que contiene la visión y los objetivos de desarrollo a largo plazo; estos objetivos son la base para la definición de las actividades y proyectos públicos y privados, los cuales así definidos responden a las condiciones particulares locales con la finalidad de utilizar sus potencialidades y resolver sus problemas. El PDC es también el resultado o producto del proceso de planeamiento estratégico concertado que busca comprender en su elaboración y aplicación a los actores sociales públicos y privados de la localidad, a través de la definición de una visión compartida de desarrollo a largo plazo. El articulo 97° de la Ley Orgánica de Municipalidades, menciona que los Consejos de Coordinación Local Provincial, basándose en los Planes de Desarrollo Municipal Distritales Concertados y sus Presupuestos Participativos, proceden a coordinar, concertar y proponer el Plan de Desarrollo Municipal Provincial Concertado y su Presupuesto Participativo
  40. 40. Documento de Trabajo 40 Estos documentos, tienen carácter orientador de la inversión, asignación y ejecución de los recursos municipales. En relación a los planes de desarrollo concertado (ver cuadro N°8), los resultados reflejan un incremento progresivo en el nivel de cumplimiento en la elaboración de este plan, así tenemos que durante el año 2001 un 24% habia formulado dichos documentos, mientras que el año 2002 lo hizo un 6%, el año 2003 lo hizo un 23% y el año 2004 un 18% de municipalidades de la muestra, acumulando en total un 75% de municipalidades provinciales que han logrado la elaboración de los planes de desarrollo concertado al año 2004. En lo que respecta a la actualización sólo el 20% manifestó haber revisado y actualizado sus planes durante el año 2004 y un 9% indicó que tiene previsto la elaboración del plan de desarrollo concertado en el período 2005-2010 El planeamiento local requiere de una mayor articulación con el planeamiento regional, situación que esta siendo considerada en los instructivos del presupuesto participativo a fin que se supere esa desvinculación entre planes regionales y locales. Es importante destacar el interés de los gobiernos locales, la Dirección Nacional de Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas, organismos internacionales a través de las ONG, por impulsar la función de planificación concertada a escala municipal a pesar de la falta de un Sistema de Planificación Nacional o un organismo gubernamental que monitoree e impulse la planificación municipal en el país; esta situación ha conllevado que no se califique la calidad de la planificación que esta orientada básicamente a la Visión y Objetivos, quedando pendiente la elaboración de políticas y estrategias de desarrollo. Plan de Desarrollo Institucional - PDI El Plan Estratégico Institucional, es un instrumento de gestión del gobierno local para el mediano plazo, que se enmarca en las orientaciones de largo plazo contenidas en el PDC, incorpora en su formulación al conjunto de acciones de desarrollo local (económico, social, organizacional, ambiental, desarrollo territorial, etc.) dentro de los lineamientos establecidos en el PESEM. Este instrumento debe ser el punto de partida para establecer los ajustes necesarios en la institución municipal a fin de que pueda convertirse en un instrumento útil para el desarrollo local.
  41. 41. Documento de Trabajo 41 Un 44% afirmó tener elaborado su plan de desarrollo institucional al año 2004 (ver cuadro N°8) que resulta de acumular el trabajo de planificación desde el 2001, observando una mayor concentración de planeamiento en el año 2003 con el 24%. De otro lado, un 20% respondió que el plan estratégico institucional se ha previsto elaborar a partir del año 2005. Esta situación es preocupante, debido que sólo el 45% viene manejando los planes estratégicos institucionales vinculados directamente a los planes de desarrollo concertado de la localidad, las municipalidades restantes estarían pasando del plan de desarrollo concertado directamente al plan operativo institucional, lo que dificultaría la articulación del presupuesto al PDC. Plan Operativo Institucional - POI Denominado también Plan Operativo Anual – POA, es un instrumento de gestión del gobierno local para el ejercicio anual (corto plazo), en el cual se establecen los objetivos institucionales, las estrategias posprogramas, así como los proyectos y actividades que van a ser ejecutados por las unidades orgánicas de la municipalidad en el curso del año fiscal. El POA así entendido, permite el cumplimiento de la misión institucional del gobierno local directamente ligada a las aspiraciones de la comunidad establecida en la visión del plan de desarrollo concertado. Según el cuadro N°8, las municipalidades de la muestra que vienen manejando el POI al año 2004 alcanzan al 61%, la ponderación del trabajo de planificación de corto plazo se observa mayormente en los años 2003 y 2004; y, un 11% lo tiene proyectado para el próximo quinquenio. PLANES INTRA INSTITUCIONAL Dentro de las funciones especificas exclusivas de las municipalidades provinciales tenemos la de aprobar el plan de acondicionamiento territorial de su ámbito, que identifique las áreas urbanas y de expansión urbana, así como las áreas de protección y seguridad por riesgos naturales; las áreas agrícolas y las áreas de conservación ambiental. La planificación al interior de los gobiernos locales es casi inexistente, así tenemos: Los Planes de Acondicionamiento Territorial, sólo vienen siendo manejados por
  42. 42. Documento de Trabajo 42 el 14% de las municipalidades de la muestra al año 2004 (ver cuadro N°8) a pesar que éste, constituye un importante instrumento de gestión orientado a planificar el ordenamiento y delimitación en el ámbito del territorio provincial y distrital y a organizar y evaluar los expedientes técnicos de demarcación territorial, en armonía con las políticas y normas de administración y adjudicación de terrenos de propiedad del estado, realizar los actos de matriculación de saneamiento, adquisición, enajenación, administración y adjudicación de los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado en su jurisdicción. Un aspecto que consideramos necesario anotar, es que un 62% no contestó el manejo de este instrumento de gestión, lo que se debe según verificación telefónica al desconocimiento del contenido y manejo del documento. Plan de Desarrollo Urbano y Plan de Desarrollo Rural El Plan de Desarrollo Urbano, permite un crecimiento ordenado y controlado de la ciudad, la solución de problemas básicos y elementales urbanos del ser humano; propiciando la creación del ambiente psicológico y social compatible con la aspiración de todos los ciudadanos. Es por ello que la municipalidad provincial tiene como función especifica exclusiva, aprobar el plan de desarrollo urbano y rural, el esquema de zonificación de áreas urbanas, el plan de desarrollo de asentamientos humanos, y demás planes específicos de acuerdo con el plan de Acondicionamiento Territorial. De acuerdo a los criterios de definición de distribución espacial y urbanización, se considera zona rural, la parte del territorio de un distrito que se extiende desde los linderos de los centros poblados en área urbana hasta los límites del mismo distrito. El gobierno provincial es el encargado de conducir el proceso de desarrollo urbano integral y armónico de la circunscripción, en sus aspectos de planeamiento, vivienda, control de obras públicas y privadas, ornato, y trámite para la adjudicación y expropiación de terrenos. De acuerdo a los resultados obtenidos referidos a la planificación urbana, el 34% de la muestra respondió que maneja planes, mientras que el 21% tiene previsto formular estos estudios a partir de año 2005 (ver cuadro N° 8). En lo que respecta a los planes de desarrollo rural, éste es inexistente y solo un 23% manifestó que lo tiene previsto formular para el próximo quinquenio.
  43. 43. Documento de Trabajo 43 Catastro Municipal Contribuyentes y Areas Urbanas El catastro municipal es un registro de suma importancia para el desarrollo de políticas tributarias de la municipalidad, su actualización y manejo eficiente permite el desarrollo de una serie de servicios hacia la comunidad, ya que en ella se registra valiosa información básica sobre la propiedad inmueble del área urbana y rural con indicación de sus características físicas; entre otras que sirve para la ejecución de proyectos de saneamiento, electrificación, convenios, entre otros. El catastro municipal además constituye el inventario o censo de los bienes inmuebles de la ciudad pertenecientes al Estado que permite lograr su correcta identificación, física, jurídica, fiscal y económica, por tanto permite también elaborar y actualizar permanentemente el Diagnóstico Económico del Municipalidades, que implica entre otros aspectos, la elaboración del mapa provincial sobre potenciales riquezas e identificar los recursos existentes en el territorio y establecer sus potencialidades y promocionar el desarrollo de actividades productivas, turísticas, entre otros. Por el lado de los planes municipales orientados a la implementación del catastro municipal tanto de contribuyentes como de áreas urbanas, un 21% de las municipalidades de la muestra, (ver cuadro N°8) respondieron tener estos planes proyectados para el próximo quinquenio. Aquí también se evidencia un gran porcentaje de respuestas en blanco (53%). FACTORES LIMITATIVOS EN LA ACCION DE PLANEAMIENTO Como complemento al análisis anterior, en esta parte se elaboro un cuadro con cinco respuestas múltiples, buscando conocer con exactitud, cuáles son las razones que limitan la acción del planeamiento, mostrando los siguientes resultados: Gráfico N° 15 Rec_Economico Capacitación Faltade Profesionales Noexisten insumos Factortiempo 59% 55% 30% 26% 24% Factores Limitativos en Planeamiento
  44. 44. Documento de Trabajo 44 El 59 % de las municipalidades de la muestra, respondieron que la principal razón que limita la acción del planeamiento es la falta de recursos económicos para su elaboración; sin embargo la razón expuesta va de la mano con el bajo conocimiento de las autoridades y funcionarios sobre la verdadera importancia de la acción de planificar, de ser de otra manera, éstos estudios serían prioritarios en su elaboración. El 55% manifestó que la falta de ejecución de dichos planes obedece al Capacitación o desconocimiento sobre la importancia que tienen estos instrumentos en el manejo o gestión municipal. Además, un 30% considera que la ausencia de profesionales especializados en la institución limita la realización de planes, así como un 26% y un 24% consideran tanto a la inexistencia de insumos o data para su elaboración como al factor tiempo, respectivamente. 4.3 RECURSOS HUMANOS MUNICIPALES Los recursos humanos constituyen un factor clave en la gestión municipal, es por ello que es necesario adaptar los recursos humanos a la evolución del entorno social que está en continua transformación y que demanda un nuevo rol a las municipalidades en promoción del desarrollo económico y del empleo, desarrollo social, transparencia e información, servicios municipales de calidad, entre otros. Esta capacidad de gestión se reflejará en un eficiente servicio al ciudadano, así como garantizar la eficacia en la ejecución de los escasos recursos en el desarrollo económico y social de la localidad. La estructura orgánica básica municipal comprende en el ámbito administrativo, a la gerencia municipal, el órgano de auditoria interna, la procuraduría publica municipal, la oficina de asesoría jurídica y la oficina de planeamiento y presupuesto; su implementación está de acuerdo a su disponibilidad económica y los limites presupuestales asignados para el gasto corriente. Debe considerarse que los recursos humanos municipales debidamente calificado y capacitado, constituyen un elemento indispensable para una gestión eficiente.
  45. 45. Documento de Trabajo 45 4.3.1 Nivel de Personal Nombrado Personal nombrado / Total personal Este indicador mide la incidencia numérica del personal nombrado de los gobiernos locales, respecto al personal total que labora en ellos23 esta medida nos permitirá conocer el nivel de implementación básica de personal (PAP), respecto al requerimiento total de personal, incluyendo a servicios no personales. Análisis de Cuartiles Para analizar la distribución de los valores del indicador, hacemos uso de los Cuartiles24 , que divide a la muestra en 4 partes iguales, mostrando los siguientes resultados: Cuadro N° 9 Personal nombrado / Total personal CUARTIL % Acumulado de la muestra Valor en % C1 25 32 C2 50 51 C3 75 81 MEDIA 55 En el análisis de la media se determino que las municipalidades provinciales cuentan con un 55% de personal nombrado respecto al total, pero al observar el cuadro de cuartiles, tenemos que el Cuartil 1, indica que el 25% de municipalidades cuentan a lo mucho con un 32% de personal nombrado y el cuartil 2 indica que el 50% de municipalidades tienen hasta un 51% de personal nombrado; es decir, que la mitad de municipalidades de la muestra, cuenta con un porcentaje de personal nombrado menor a la media; en el cuartil 3 observamos que el 75% de Municipalidades tienen un porcentaje de personal nombrado igual o menor a 81%. En cuanto al análisis de simetría25 de la distribución de los valores para este indicador, tenemos que el estadístico de asimetría es 0.108, que indica que los valores tienden a una distribución simétrica; es decir, estos valores no presentan agrupamiento para valores pequeños o valores grandes. 23 No se considera personal obrero 24 Cuartiles son estadigrafos de posición que dividen el total de observaciones, debidamente ordenados, en cuatro partes de igual tamaño. Para lograr este objetivo se requiere definir tres puntos, y los valores de estos puntos definen los cuartiles, por tanto existen tres cuartiles. El primer cuartil es un valor que supera a no más al 25% de observaciones, el cuartil 2 supera a no más del 50% de observaciones y el cuartil 3 supera a no más del 75% de las observaciones. 25 El coeficiente de asimetría es un estadigrafo de deformación de una distribución, donde la deformación o asimetría estadística se deduce comparando la distribución con la forma de una “curva normal” que corresponde a una distribución simétrica (estadístico de asimetría igual a cero). Cuando el coeficiente es mayor a cero, quiere decir que la distribución se extiende hacia los valores grandes de la variable (asimetría positiva), y cuando es menor a cero, se extiende a valores pequeños de la variable (asimetría negativa).
  46. 46. Documento de Trabajo 46 En cuanto al análisis de concentración, el estadístico de Kurtosis26 es de 1.931 se infiere que la distribución de este indicador presenta una concentración baja, por lo que se puede decir que los valores del indicador tienen un alto grado de normalidad (no se distorsionan). (Ver anexos N° 6- Eviews) 4.3.2 Nivel de Profesionalización de los gobiernos locales Personal profesional / Total personal Un aspecto fundamental para que una gestión municipal sea exitosa, es el nivel de profesionalización de sus recursos humanos, ello permitirá no sólo un manejo adecuado de políticas de desarrollo, sino una mayor calidad en los procesos, en general un mejor desempeño de la gestión. Análisis de Cuartiles Cuadro N°10 Personal Profesional / Total de Personal CUARTIL % Acumulado de la muestra Valor en % C1 25 12 C2 50 21 C3 75 28 MEDIA 25 En el cuadro, apreciamos que en el Cuartil 1, las municipalidades cuentan con hasta 12% de personal profesional; el cuartil 2 el nivel de profesionalización se incrementa hasta un 21%, en el cuartil 3 se observa un nivel de hasta un 28% de personal que es profesional. Para tener un análisis con mayor exactitud se consulto vía telefónica a los responsables del área de personal de las municipalidades que cuentan con los menores porcentajes de profesionales manifestando que esta situación se debe a las bajas remuneraciones que perciben los profesionales en esos municipios y la poca expectativa de desarrollo profesional que le ofrecen. 26 La Kurtosis es un estadigrafo de apuntamiento que muestra que tan alta (kurtosis mayor a 3), o que tan baja (kurtosis menor a 3) es la distribución. La Kurtosis se analiza comparando la distribución con la forma de una curva normal (kurtosis igual a 3 muestra una distribución normal).
  47. 47. Documento de Trabajo 47 Gráfico N°16 En el gráfico observamos que en promedio un 25% de personal de las municipalidades de la muestra son profesionales. El estadístico de asimetría para nuestro indicador es 1.35, el cual señala que muchas municipalidades cuentan con un bajo porcentaje de profesionales, lo que comprueba el análisis anterior de cuartiles. La Kurtosis de 4.35 corrobora esta apreciación, en el sentido que muchas municipalidades concentran valores de baja profesionalización de personal. (Ver anexo N°7-Eviews). 4.3.3 Nivel de Profesionalización en el Area de Planeamiento y Presupuesto de los gobiernos locales Personal profesional en el área de planeamiento y presupuesto / Total personal en el área Una de las áreas donde debe incidirse en la profesionalización del personal, es en la de planeamiento y presupuesto, dado que sus funciones constituyen un instrumento sistemático para dar contenidos precisos, integrales y programados a la acción financiera y gubernamental de las municipalidades. Nivel de Profesionalización Municipal Personal Profesional 25% Personal no Profesional 75%
  48. 48. Documento de Trabajo 48 Análisis de Cuartiles Cuadro N°11 Personal Profesional en Planeamiento y Presupuesto / Total de Personal en el área CUARTIL % Acumulado de la muestra Valor en % C1 25 43 C2 50 71 C3 75 100 MEDIA Inicial 66 MEDIA Depurada 56 En este marco apreciamos que el valor del cuartil 1 tiene un nivel máximo de 43% de personal profesional en el área de Planeamiento y Presupuesto; el cuartil 2 este nivel alcanza hasta un 71% y en el cuartil 3 llega a un nivel máximo de 100%; este hecho ocurre por que existe un gran número de municipalidades que sólo cuenta con un personal en el área de planeamiento y presupuesto, siendo este profesional. Gráfico N°17 Considerando todos los valores válidos, se tiene una media de 66% de personal profesional en el área de planeamiento y presupuesto. Si depuramos la data, separando los municipios atípicos, la media modificada seria 0.56; es decir, existiría realmente en promedio un 56% de profesionales en el área de planeamiento y presupuesto. Por el lado del análisis de simetría y concentración se observa que los coeficientes de asimetría y kurtosis son – 0.52 y 2.25 respectivamente, indican una ligera mayoría de municipalidades que cuentan con valores mayores o iguales a la media; Personal Profesional en el área de Planeamiento y Presupuesto Personal Profesional 56% Personal no Profesional 44%
  49. 49. Documento de Trabajo 49 lo que refuerza el análisis de cuartiles. La Kurtosis de 2.25 indica que las municipalidades presentan una concentración normal alrededor de dichos valores. (Ver anexo N°8 - Eviews). 4.3.4 Nivel de Profesionalización en el Area de Administración de los gobiernos locales Personal profesional en área de administración / Total de personal en el área Análisis de Cuartiles Cuadro N°12 Personal Profesional Administración respecto al Total de Personal en el área CUARTIL % Acumulado de la muestra Valor en % C1 25 15 C2 50 26 C3 75 50 MEDIA Inicial 36 MEDIA Depurada 25 El cuartil 1 muestra que el 25% de municipalidades tienen a lo mucho 15% de personal profesional en el área de administración; en el cuartil 2 observamos que ésta se incrementa hasta un 26% de personal profesional, mientras que en el cuartil 3 la proporción sube al 50% de profesionalización en el área de administración. El estadístico de Asimetría es 1.15, indica que pocas municipalidades presentan valor alto de profesionales en administración. Gráfico N°18 La media depurada de 0.25 explica que las municipalidades en promedio cuentan con un 25% de personal profesional en el área de administración. Es necesario Nivel de Profesionalización en el área de administración Personal Profesional 25% Personal no Profesional 75%
  50. 50. Documento de Trabajo 50 anotar que el 5% de las municipalidades de la muestra no cuentan con personal profesional. 4.3.5 Nivel de Profesionalización en el Area de Rentas de los gobiernos locales Personal profesional / Total personal en rentas Análisis de Cuartiles Cuadro N°13 Personal Profesional en Rentas / Total Personal en Rentas CUARTIL % Acumulado de la Muestra Valor en % 1 25 0 2 50 20 3 75 40 MEDIA Inicial 27 MEDIA Depurada 23 Según el cuadro, un 25% de municipalidades no cuenta con personal profesional en el área de rentas, un 50% de municipios tiene hasta un 20% de personal profesional y un 75% de las municipalidades de la muestra, tienen hasta 40% de profesionales en el área de rentas. Gráfico N°19 Según el gráfico, observamos que existe un 27% de personal profesional en el área de rentas, situación que evidencia los bajos niveles de eficiencia en la función de recaudación de los gobiernos locales. Nivel de Profesionalización en el área de Rentas Personal no Profesional 77% Personal Profesional 23%

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