Eppur si mouve
Upcoming SlideShare
Loading in...5
×
 

Eppur si mouve

on

  • 527 views

...


"April 2007:
Volgens Copernicus staat de zon centraal en draait de aarde er omheen. Populair werd hij niet met die stelling.
Volgens de Copernicushervorming staat de burger centraal, en de federale overheid moet die burger zo goed mogelijk bedienen. Populair werden we niet met deze hervorming. De Copernicushervorming werd de hemel ingeprezen én verguisd. Te midden van al deze tegenstrijdige krachten hebben we de fundamenten gegoten. Zes jaar na de opstart geeft deze paper een overzicht. Wat is overeind gebleven en wat niet?
Een persoonlijk relaas, van op de eerste rij.”
Tom Auwers, directeur-generaal FOD Sociale Zekerheid

Statistics

Views

Total Views
527
Views on SlideShare
527
Embed Views
0

Actions

Likes
0
Downloads
2
Comments
0

0 Embeds 0

No embeds

Accessibility

Categories

Upload Details

Uploaded via as Adobe PDF

Usage Rights

© All Rights Reserved

Report content

Flagged as inappropriate Flag as inappropriate
Flag as inappropriate

Select your reason for flagging this presentation as inappropriate.

Cancel
  • Full Name Full Name Comment goes here.
    Are you sure you want to
    Your message goes here
    Processing…
Post Comment
Edit your comment

Eppur si mouve Eppur si mouve Document Transcript

  • Eppur si mouveTom AuwersDirecteur GeneraalFederale Overheidsdienst Sociale Zekerheid Volgens Copernicus staat de zon centraal en draait de aarde er omheen. Populair werd hij niet met die stelling. Volgens de Copernicushervorming staat de burger centraal, en de federale overheid moet die burger zo goed mogelijk bedienen. Populair werden we niet met deze hervorming. De Copernicushervorming werd de hemel ingeprezen én verguisd. Te midden van al deze tegenstrijdige krachten hebben we de fundamenten gegoten. Zes jaar na de opstart geeft deze paper een overzicht. Wat is overeind gebleven en wat niet? Een persoonlijk relaas, van op de eerste rij. April 2007 Tom Auwers - Eppur si mouve 
  • Hoofdstuk 1 Voorspel De falende overheid De Witte Mars brengt op 20 oktober 1996 zo’n 300.000 mensen op de been. Sommige toenma- lige ministers vrezen straatgeweld, een bestorming van het parlement en finaal het afzetten van de regering. Vergelijkbare scenario’s zoals in 1934 in Parijs (tussen de communisten-to-be en de fascisten-to-be, met een veertigtal doden), de Belgische koningskwestie of de veldsla- gen die de kompels organiseerden in de hoofdstad deden in de Wetstraat de ronde. Een onge- organiseerde draaikolk die uiteindelijk resulteert in de verwijdering van een volledige politieke generatie. Bij de Dutroux-affaire kan de politiek nog via de parlementaire commissie de schuldvraag doorverschuiven naar het overheidsapparaat. De parlementaire commissie is live op televisie te volgen en toont de ‘disfuncties’ bij politie en rijkswacht. De parlementair Marc Verwilghen haalt er zijn roepnaam Witte Ridder mee. De teneur is duidelijk: het apparaat zelf zat fout in elkaar, de ambtenaren (in dit geval rijkswachters, politieagenten en de magistratuur) hadden er een zootje van gemaakt. Bij politici groeit de overtuiging dat het falend ambtenarenapparaat een risico vormt voor hun eigen positie en zelfs voor het overleven van de Belgische staat. Dit apparaat moet hervormd worden. De politiehervorming is een logische uitloper en wordt unaniem (door meerderheid én oppositie) goedgekeurd. De tijd van kakelen is voorbij Begin 1999 zijn de partijstrategen aan het werk om een draaiboek samen te stellen als voorbe- reiding op de verkiezingen van 13 juni, maar ze worden in snelheid genomen door de feiten. Op 18 januari 1999 levert een tankwagen in opdracht van vetsmelter Verkest een lading Fogra- vet af bij veevoerderproducent De Brabander. De lading ‘dierlijke vetten’ is vervuild met pcb’s, afkomstig van transformatorolie. Vanuit diezelfde tank worden later ook andere veevoeder­ fabrikanten bevoorraad. Op 29 januari komen bij De Brabander de eerste klachten binnen van pluimveehouders, over een forse legdaling bij moederdieren. Tien dagen later dient De Brabander een vraag tot scha- devergoeding in bij zijn verzekeraar. De verzekeringsmaatschappij stuurt haar expert, André Destickere. De bal begint te rollen... Eind april schrijft Destickere in een nota dat er 1.423.000 kilo veevoer is aangemaakt met besmet vet. Intussen blijkt dat niet alleen kippen, maar ook varkens besmet voeder gegeten hebben. Maatregelen dringen zich op: op woensdag 26 mei worden zo’n 350 pluimveebedrijven geblokkeerd. Twee dagen later besluit minister Colla alle kippen en eieren uit de rekken te halen. 30 mei en twee weken voor de verkiezingen: de dioxine wordt een politiek thema. Mieke Vogels van Agalev: ‘De tijd van kakelen is voorbij. Als het aan de kippen ligt, kiezen ze voor Agalev.’ 1 juni: Verhofstadt stapt met de nota-Destickere naar premier Dehaene. Diezelfde dag nemen de ­ministers van Landbouw Pinxten (CVP) en Volksgezondheid Colla (SP) ontslag. Hun bevoegd­ heden worden overgenomen door respectievelijk de vice-premiers Herman van Rompuy (CVP) en Luc Van den Bossche (SP). Er komt een absoluut verkoopverbod van producten waarin eieren en kip zijn verwerkt. Tom Auwers - Eppur si mouve 
  • 3 juni: alle Belgische supermarkten halen verdachte producten met kip en ei uit hun rekken. Vader en zoon Verkest belanden in de gevangenis. 11 juni: het buitenland slaat op hol. Een Duitse warenhuisketen wil zelfs geen Belgische aard­ beien meer. 13 juni: de uitslag van de verkiezingen wordt sterk gekleurd door de dioxinecrisis: de regerings­ partijen verliezen fors. Dehaene moet het voortouw laten aan Verhofstadt om een nieuwe meerderheid te vormen. De CVP-heerschappij wordt doorbroken. Verhofstadt start met de paarse coalitie.Een verbluffende regeringsverklaring Nauwelijks drie weken later, op 7 juli is er al een regeringsverklaring. Het document begint met… de hervorming van de ambtenarij. Dit zijn de eerste paragrafen: Een doeltreffende en zorgzame overheid De jongste jaren heeft ons land ontegensprekelijk geleden onder betreurenswaardige gebeurtenissen die het vertrouwen van de bevolking in de instellingen danig hebben ondermijnd. De recente crisis die de voedingsmiddelensector, de ondernemingen, de land- bouwers en alle consumenten trof, heeft eens te meer aangetoond dat de werking van de Staat ernstige tekortkomingen vertoont. België moet opnieuw een modelstaat worden. De burger moet opnieuw fier kunnen zijn op zijn land. Het vertrouwen in en het gezag van de overheid, gefundeerd op de federale loyauteit, dient opnieuw te worden hersteld. Om dit vertrouwen te herstellen moeten onze overheidsinstellingen worden gemoderni- seerd. Een diepgaande hervorming van de openbare besturen dringt zich dan ook op. Even ter vergelijking: in de ‘state of the union’ die premier Verhofstadt in het parlement voor- leest rond de jaarwisseling naar 2007 is dit zeker geen dominant thema meer. Het verbluffende en onuitgegeven begin van de regeringsverklaring anno 1999 is naderhand bekeken niet echt verwonderlijk: - Zoals hierboven al beschreven was de ambtenarij voor de politici een oncomfortabele habitat. Ze voelden zich op zeer glad ijs want zij werden verantwoordelijk gesteld voor elke uitschuiver die een ambtenaar kon maken. En er zijn veel ambtenaren in dit land. - De doorbraak van Agalev vereiste een krachtig signaal. Vooral de SP zag een flink stuk van haar klassiek electoraat de overstap maken en koos resoluut voor een rood-groen imago. De oprichting van het Federaal Agentschap voor de Voedselveiligheid vloeide hier rechtstreeks uit voort, met revolutionaire noties zoals ‘de totale traceerbaarheid van de voedselketen’, de meedogenloze sluiting van bedrijven en afslachting van vee, en het proactief alarmeren van de bevolking. Het beste bewijs van het succes van de FAVV is het feit dat zich sindsdien nog gelijk- aardige besmettingen hebben voorgedaan, zonder enige politieke fall out.Ondertussen elders ten lande De federale hervormingsplannen zijn schatplichtig aan de Vlaamse. Niet in het minst omdat m ­ inister Luc Van den Bossche, die nu de opdracht krijgt de federale overheid te hervormen, al eerder een poging in die zin heeft ondernomen toen hij Vlaams minister van Ambtenarenzaken was. Veel elementen uit de federale Copernicushervorming waren al eerder te vinden in de Vlaamse reorganisaties. Tom Auwers - Eppur si mouve 
  • In 1995 heeft de Vlaamse overheid één gezamenlijk ministerie (het Ministerie van de VlaamseGemeenschap) waarin te vinden zijn: • vier verticale (operationele) departementen • drie horizontale departementen (logistiek en coördinatie).Kortom: een matrixorganisatie.In diezelfde periode werd een doelstellingenanalyse uitgewerkt. Hieruit vloeiden in het typischVlaamse jargon een PEP (personeelsplan) en een PIP (proces-implementatie-projecten).Andere elementen die later echo’s zouden vinden in de Copernicushervorming zijn de evaluatie-cyclus (PLOEG) en de functioneringstoelagen.In 2000 beslist een nieuwe Vlaamse regering tot een nieuwe herstructurering. De implemen-tatie gebeurt in 2006-2007. Beter Bestuurlijk Beleid stelt dat vanuit het één-op-één-principedertien beleidsdomeinen worden gecreëerd. Elk beleidsdomein wordt aangestuurd door éénminister en zal een afzonderlijk ministerie krijgen. Het matrixmodel wordt daarbij verlaten.Onder de taalgrens valt in diezelfde periode weinig animo te bespeuren. De eerste poging totreorganisatie is de Code de la Fonction Publique wallonne van eind 2002 – twee jaar na deopstart van Copernicus. Ook daarin is voorzichtig sprake van functieprofielen, een mandaat­systeem voor topambtenaren en het aantrekken van talent uit de privé. Tom Auwers - Eppur si mouve 
  • Hoofdstuk 2 De theoretische uitwerking Onmiddellijk na de opstart van de eerste paarse regering worden twee gemengde werk- groepen opgericht, bestaande uit premier Verhofstadt, minister Van den Bossche, enkele kabinets­medewerkers en drie ad hominem gekozen, externe consultants uit gerenommeerde consultingfirma’s. De twee werkgroepen starten in juli – augustus 2000. Ze zullen een nieuwe organisatiestructuur en een vernieuwd personeelsbeleid uittekenen. Ondertussen brengt de nieuwe minister van Ambtenarenzaken op een seminarie met de s ­ ecretarissen-generaal een filosofische nota naar voren: de ambtenarij staat in dienst van de burger en het moet mogelijk zijn om de effecten te meten. Daar kon men moeilijk tegen zijn... De consequenties die daar volgens Van den Bossche logischerwijs uit voortvloeien, slaan niettemin in als een bom: - aanwervingen via assessment - responsabilisering van de topmanagers - mandaten beperkt in tijd - een personeelsbeleid - hervorming van de loopbanen - ex ante controle. Kortom, dit is een ‘zero base’-redenering, waarbij alle bestaande structuren van tafel geveegd worden om plaats te maken voor een volkomen nieuw plan. De secretarissen-generaal blijven zwijgzaam achter waaruit Van den Bossche besluit dat hij een ‘mandaat van het college van secretarissen-generaal’ heeft gekregen. Gesteund door dit mandaat en de regeringsverklaring start hij het hervormingsproject van de federale overheid. Op 1 februari 2000 kom ik in dienst om, met Mark Van Hemelrijck als kabinetschef, de Cel Mo- dernisering te leiden binnen het kabinet Ambtenarenzaken. Deze ‘Cel’ bestond uit drie mensen: Isabelle Tegenbos, Peter Samyn en ikzelf. Tot de Vlaamse verkiezingen in 1999 werkte ik op het Vlaamse kabinet van Begroting, waar ik me vooral focuste op 34 pilootprojecten rond Doel­ matigheidsanalyse en Prestatiebegroting. De Vlaamse hervorming werd in die dagen getrokken door de tandem Luc Van den Bossche (minister van Ambtenarenzaken) en Wivina Demeester (minister van Begroting). Goed twee weken later, op 16 februari 2000, brengen de twee werkgroepen hun aanbevelingen uit. Deze blauwdruk bevat zeer verregaande voorstellen • Afschaffing van de bestaande ministeries en complete reorganisatie van de structuur van de federale overheid • Mandaatsysteem voor topambtenaren • Nieuw begrotings- en controlesysteem • Afschaffing van het ministerieel kabinet • Hertekening van het ambtenarenstatuut De nota wordt op hetzelfde moment voorgesteld aan de pers, de vakbonden en aan de rege- ring, die er ‘akte van neemt’. De nota wordt naderhand door De Standaardjournalist Guy Tegenbos het Copernicusrapport genoemd, naar de geboortedatum van Copernicus in februari 1473. De Revolutionibus Orbium Coelestium (1543) ‘Finaal zullen we de Zon in het centrum van het universum plaatsen. Dit vloeit voort uit de systematische opeenvolging van feiten en de harmonie van het volledige universum als we de feiten maar – zoals men zegt – onder ogen durven zien.’ De naam is niet slecht gekozen. De burger komt centraal te staan en daarrond dient de over- heid te bewegen. Het centraal plaatsen van de burger is een revolutionair idee, maar vooral de impact van de notie ‘bewegen’ mag niet onderschat worden. Elke hervorming stuit op weer- stand, maar deze hervorming zette een permanente beweging in het vooruitzicht: de overheid Tom Auwers - Eppur si mouve 
  • als lerende organisatie die zich voortdurend aanpast aan de wensen van de burger. Toen deItaliaanse astronoom Galilei zich bij de voorstelling van zijn heliocentrisme beriep op de leer vanCopernicus werd hij door de Inquisitie terechtgewezen. Zijn beroemde, koppig gemompel toenhij keer op keer werd berispt en binnensmonds reageerde met ‘en toch beweegt ze’ zou viereeuwen later herhaaldelijk overgedaan worden.De Cel Modernisering staat de volgende twee maanden voor de opdracht om niet alleen destructuur van de federale overheid te hertekenen. De plannen vereisen ook voortdurendeonderhandelingen met alle politieke partijen en de ministers. Al vlug wordt duidelijk dat tijdonze grootste vijand wordt. We hebben immers slechts vier jaar, voor de reorganisatie van eenstructuur met 88.000 medewerkers.We werken in drie stappen: - Eerst worden de fundamenten, de principes ter goedkeuring voorgelegd aan alle betrokken partijen (voorbeeld: het mandaatsysteem waarbij topambtenaren benoemd worden voor een beperkte periode). - Daarna worden voorstellen gelanceerd (voorbeeld: zo’n mandaat duurt zes jaar en de verloning wordt gestuurd door een functieweging). - Finaal zullen we de voorstellen gedetailleerd uitwerken (voorbeeld: hoe werkt zo’n functiewegingssysteem precies).Na drie maanden intensief onderhandelen legt minister Vanden Bossche in april 2000 de ‘Fun-damentennota’ op de ministerraad neer met als centrale these: ‘de federale overheid moet eenbetere dienstverlener zijn voor de bevolking en een betere werkgever voor haar ambtenaren.Dit opzet werd door ondergetekende vertaald in vijf programma’s: • De nieuwe organisatiestructuur • Het mandaatsysteem • Een nieuwe vorm van budgettaire controle • Een nieuw personeelsbeleid • Een communicatieplanHieronder bespreken we gedetailleerd elk van deze programma’s. Tom Auwers - Eppur si mouve 
  • Hoofdstuk 2.1. Fundamentennota • De nieuwe organisatiestructuur • Het mandaatsysteem • Een nieuwe vorm van budgettaire controle • Een nieuw personeelsbeleid • Een communicatieplan De meest opvallende elementen in de nieuwe organisatie was de complete hertekening van het organogram en de afschaffing van de kabinetten. 2.1.1. Het compleet hertekend organogram De oude structuur van ministeries was aan een grondige hertekening toe. Het jarenlang ge- schuif met bevoegdheden en het oprichten van nieuwe diensten hadden ertoe geleid dat de bevoegdheidsdomeinen van de ministers versnipperd zaten over meerdere ministeries. Een eerste stap was het stroomlijnen van de bevoegdheden naar homogenere takenpakketten in de federale overheidsdiensten. Maar daarnaast werd een zeer radicale oplossing gelanceerd: het één-op-één-principe: één administratie kan niet aangestuurd worden door meer dan één minister. Om de overstap duidelijk te stellen werd een streep getrokken door de oude benamingen: de aloude ministeries werden afgeschaft. Lang leve de Federale Overheidsdiensten: de FOD’s. Tegelijk werden vier nieuwe, horizontale FOD’s opgericht die aan de overige ‘verticale’ FOD’s specifieke diensten aanbieden, zoals personeelsbeheer en ICT. Daarmee dook voor het eerst de notie ‘matrixstructuur’ op. Deze horizontale FOD’s hadden primair een opdracht van ‘kennis- centrum’ en ‘serviceprovider’. Ze hadden geen functionele hiërarchie over de verticale FOD’s. De term matrix werd daarom genuanceerd tot ‘virtuele matrix’. Algemene Co ördinatie Tewerkstelling Volks - Binnenlandse Thesaurie & Mobiliteit & Justitie en Sociaal gezondheid en E-COM Zaken Schuldbeheer Verkeer Overleg Milieu Budget &Beheerscontrole Overheids - Sociale Economie , bedrijven , Buitenlandse Defensie & Financi ële Zekerheid en Landbouw , Participaties & Zaken Vredesbeleid Ontvangsten Maatschappelijke KMO en Gebouwen Integratie Diensten Personeel & Organisatie I.C.T. Tom Auwers - Eppur si mouve 
  • Hierin kwamen later drie belangrijke veranderingen • de twee entiteiten ‘thesaurie en schuldbeheer’ en ‘financiële ontvangsten’ werden opnieuw samengebracht tot de super-FOD Financiën. • de entiteit ‘tewerksteling en sociaal overleg’ werd opgenomen in Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg. • de oprichting van de zes Programmatorische Overheidsdiensten (de POD’s). Dit waren miniadministraties die dermate belangrijke politieke thema’s behandelen dat ze een tijdelijke, eigen entiteit vereisen. Ze krijgen door de band een staatssecretaris als politieke verantwoordelijke. Met POD’s werd tegelijk de moeilijkheid omzeild om een één-op-één-relatie te garanderen. Onderdelen van departementen met meer dan één excellentie werden in feite afgescheiden als POD.2.1.2 Een nieuwe relatie politiek – administratie: de afschaffing van de kabinetten Ministers hebben recht op een aantal medewerkers, naargelang de omvang van hun portefeuil-le. Zo beschikken de meeste ministers over zo’n vijftig, zestig medewerkers.Ex-minister Luc Van den Bossche slankte zijn kabinet echter af tot een handvol medewerkers,overeenkomstig de nieuwe structuur die hijzelf lanceerde. Die nieuwe structuur gaf aan deminister een ‘persoonlijk kabinet’ van een vijftal medewerkers. Voor de rest van het werk zou hijeen beroep doen op de Federale Overheidsdienst Personeel & Organisatie (P&O), via de nieuweCel ‘Beleidsvoorbereiding’. Aan het hoofd van deze cel moest ik de link garanderen tussen depolitiek en de ambtenarij.Al snel barstte de discussie los of deze hervorming in realiteit wel gevolgen zou hebben. Had-den we hier niet te maken met een kabinet dat gewoon een andere naam kreeg?Een belangrijk punt in deze hervorming is hoe dan ook de hiërarchie. De Cel ‘Beleidsvoorbe-reiding’ staat niet rechtstreeks onder het gezag van de minister, maar ressorteert onder devoorzitter van de Federale Overheidsdienst. Met andere woorden: dit zijn mensen die in deFederale Overheidsdienst werken. Tom Auwers - Eppur si mouve 
  • 2.1.3 Een raad der wijzen: de BeleidsraadNog zo’n volkomen innoverend idee was de oprichting van een Beleidsraad. Deze raad zou‘reflecteren’ over de keuzes die gemaakt werden. Helemaal nieuw was dit natuurlijk niet (inde privé zou men een dergelijke vergadering een Raad der Wijzen noemen), maar de idee datbuitenstaanders hun idee gaven over de werking van een overheidsdienst was in de Belgischeambtenarij ongezien.Slechts twee FOD’s zouden een dergelijke Beleidsraad ook installeren: de Kanselarij van depremier en Ambtenarenzaken van Luc Van den Bossche. Om een idee te geven van de potentievan een dergelijke Beleidsraad volstaat even na te gaan wie er zetelde in de raad voor Ambte-narenzaken: - de minister - de voorzitter van de FOD - het hoofd van de Cel Beleidsvoorbereiding - de gedelegeerd bestuurder van Selor - een voormalig Chief Human Resources van Interbrew - het hoofd van de interne universiteit van de Suez-groep - de vicerector van de ULB (prof aan de Ecole Solvay) - de directeur van het Instituut voor de Overheid van de KU Leuven - een partner van een big-four consultancy bedrijf Tom Auwers - Eppur si mouve 
  • Hoofdstuk 2.2. Fundamentennota • De nieuwe organisatiestructuur • Het mandaatsysteem • Een nieuwe vorm van budgettaire controle • Een nieuw personeelsbeleid • Een communicatieplan Het mandaatsysteem was een van de meest revolutionaire aspecten binnen de hervorming. De topambtenaren zouden niet meer voor het leven benoemd worden, maar krijgen een mandaat van vier of zes jaar. Daarna kunnen de mandaathouders vanzelfsprekend opnieuw voor de func- tie postuleren. Voldoen ze niet, dan wordt hun mandaat niet verlengd en worden ze simpelweg vervangen. De manager wordt tijdens het mandaat drie keer geëvalueerd door zijn directe overste: twee tussentijdse evaluaties en één eindevaluatie zes maanden voor het einde van het mandaat. In het geval van de voorzitters gebeurt de evaluatie door de minister, bijgestaan door een extern bureau. In het geval van een negatieve evaluatie op het einde van de rit, wordt het mandaat niet ver- lengd. Is de evaluatie ‘zeer goed’ en wordt het mandaat toch niet verlengd, dan volgt er een ontslagvergoeding. Topambtenaar word je dus niet meer door voldoende anciënniteit op te bouwen en op het juiste moment de juiste partijpolitieke lidkaart op tafel te leggen. Iedereen kan zich vanaf nu kandidaat stellen voor een topfunctie en deelnemen aan selectieproeven. De posten staan open voor zowel ambtenaren als niet-ambtenaren. Externe recrutering werd uitdrukkelijk naar voren geschoven als een manier om managementexpertise binnen te brengen in de federale ambtenarij. Om de juiste impact van deze ingreep te begrijpen, mag men niet uit het oog verliezen dat de volledige top van de federale ambtenarij weggesneden werd. Het aantal leidinggevende functies daalde van 2.500 tot 250 en de nieuwe topstructuur zou minder lagen tellen en logischer in elkaar steken met slechts drie (vier) niveaus: - N (voorzitter) - N-1 (directeur-generaal) - N-2 (directeur) - N-3 (gewestelijk directeur - enkel in de FOD Financiën). In zijn eerdere hervormingspoging binnen de Vlaamse ambtenarij had minister Luc Van den Bossche ondervonden dat het nagenoeg onmogelijk is een hervorming door te voeren tegen de wil in van de topambtenaren. De conclusie was logisch: als Copernicus wou slagen, moest eerst ‘de kop eraf’. Die bestaande topambtenaren konden vanzelfsprekend deelnemen aan de nieuwe selectieproeven binnen de vernieuwde FOD-structuren. Maar succes was niet gegarandeerd. Maar liefst 60.000 ambtenaren kwamen tijdens de hervorming terecht in een soort niemands- land. De oude structuur was afgeschaft, maar de nieuwe nog niet volledig uitgebouwd. Om dit op te lossen, kwam een origineel idee uit de bus: een ‘voorlopige cel’ waaruit de leidinggeven- den hun personeel konden plukken. In deze voorlopige cel kwam al het personeel te zitten. Ze werden er als het ware bevroren: promoties maken bijvoorbeeld kon niet. Voor sommige FOD’s bleek de omvorming zo moeilijk dat de ‘voorlopige cel’ jarenlang in stand gehouden bleef. De grootste FOD, Financiën, werkt anno 2007 nog altijd vanuit die ‘voorlopige cel’. Tom Auwers - Eppur si mouve 10
  • Vanuit Vlaamse hoek bleef de weerstand tegen deze paleisrevolutie beperkt, maar uit Wal-lonië klonk veel meer protest. Wat was het nut van een dergelijke ingrijpende operatie ondertopambtenaren met een signatuur gelijk aan die van de regerende coalitie? Bovendien was hetvoor velen schokkend te horen dat de openstelling van de functies zowel voor internen als voorexternen was bedoeld. Wat moest men aanvangen met de trouwe topambtenaren die statu-tair benoemd waren, en niet door de selectie zouden geraken? Het antwoord dat dergelijkevastbenoemde ex-topambtenaren een ‘project’ zouden krijgen met behoud van loon, kon hetprotest niet bedaren. Uiteindelijk besliste de ministerraad dat externe kandidaten konden aan-getrokken worden voor het topmanagement. De subtop (N-2) bleef voorbehouden voor internekandidaten.We beseften maar al te goed dat het wel bijzonder confronterend zou zijn voor een leidingge-vend ambtenaar om te solliciteren voor de functie die hij al sinds jaar en dag uitoefende. Daar-om werd er besloten om binnen nieuwe structuren (de FOD) nieuwe functies open te stellen.Tegelijk werd de verloning aangepast in functie van de zwaarte van de opdracht. Om die zwaar-te te evalueren, werd een op maat gemaakt wegingssysteem opgesteld. Dit systeem telt twaalfcriteria (zoals kennis, leiderschap, veranderingsvermogen...) voor het wegen van een functie. Elkvan die criteria levert punten op. Voorbeeld: criterium Autonomie • Handelt volgens standaardrichtlijnen. Wordt van nabij gestuurd, aan de hand van op- gedeelde taakresultaten en voortgang. Score: 10 • Handelt volgens voorafgaande richtlijnen en normen voor aanpak. Gestuurd aan de hand van taakresultaten. Score: 20 • Handelt volgens specifieke en vooraf bepaalde krachtlijnen. Gestuurd op jaarlijkse eindresultaten en voortgang. Score: 40 • Handelt volgens grote krachtlijnen. Gestuurd op jaaroverschrijdende eindresultaten en voortgang. Score: 70 • Handelt overeenkomstig maatschappelijke en politieke ontwikkelingen en overeen- komstig de in de beleidsraad uitgezette richting. Gestuurd op jaaroverschrijdende eindresultaten en voortgang. Score: 90Deze weging leidde tot een puntentotaal, en via dat puntentotaal werd het mandaat geplaatstin een van de zeven salarisbanden, met een daarbijhorende verloning. band 7 vanaf 900 punten band 6 770 tot 899 punten band 5 660 tot 769 punten band 4 570 tot 659 punten band 3 470 tot 569 punten band 2 400 tot 469 punten band 1 320 tot 399 puntenIn de hoogste ‘band’ bevinden zich de voorzitters van de FOD’s. Hun ‘marktconforme’ verloningbetekende in de praktijk dat het loon voor een voorzitter merkelijk hoger lag dan dat van devoormalige functie secretaris-generaal.Ook voor de lagere functieniveaus werd de verloning opgetrokken, al was daar wel een evaluatievoor vereist. Haalde men een goede score in deze evaluatie dan werd een premie uitgekeerd.Voor functieklassen A3 tot A6 leverden de functioneringstoelagen netto 2.500 euro tot 8.500euro op.Een premie op basis van een positieve evaluatie bleek een onhaalbaar concept. Het idee werd alin een vroeg stadium door de coalitiepartners afgevoerd, ook al waren de middelen voorhanden. Tom Auwers - Eppur si mouve 11
  • Hoofdstuk 2.3. Fundamentennota • De nieuwe organisatiestructuur • Het mandaatsysteem • Een nieuwe vorm van budgettaire controle • Een nieuw personeelsbeleid • Een communicatieplan 2.3.1. Managementplan en Prestatiebegroting Naar het voorbeeld van de Vlaamse administratie werd de wens geuit om over te stappen naar een begroting die gebaseerd is op de kosten van de gewenste prestaties. Vooraf zou elke administratie een lijst maken van haar opdrachten, met daaraan gekoppeld de middelen die noodzakelijk waren om tot deze prestaties te komen. Dit vroeg een radicale herdenking van de financiering, die niet langer gebaseerd zou zijn op tra- ditie – zijnde een aanwasbegroting, eventueel ingeperkt door lineaire besparingsmaatregelen. De oplijsting van de gewenste prestaties zou bovendien een nuttige oefening zijn, die kon leiden tot het efficiënter inzetten van de beschikbare middelen. Aan de start ligt een Missie voor de FOD. Daaruit vloeit een Strategisch Plan. Dit wordt vertaald naar een Operationeel Plan. Het is dan aan de regering en individuele ministers om hiervoor een enveloppe vrij te maken. Elke mandaathouder zou een managementplan opmaken waarin de doelstellingen op strate- gisch en operationeel niveau voor een periode van tweemaal drie jaar werden vastgelegd. De voorzitters sluiten dit plan af met de ministers, de niveaus daaronder telkens met hun recht- streekse chef. In het plan werden tevens enveloppes voorzien om de doelstellingen te bereiken: een perso- neelsenveloppe en een werkingsenveloppe. De budgetberekening voor het personeelsplan werd gedragen door een personeelsplan, het werkingsbudget door een boekhouding met analytische componenten. Beide enveloppes vormen een ‘prestatiebegroting’. 2.3.2. De enveloppenfinanciering Als je dan toch een professioneel management aan de top hebt, moet je ze ook de middelen geven om een professioneel management te voeren. In de eerste plaats veronderstelt dit een zekere vrijheid van handelen. Het vastgeroest personeelskader, een kostenstructuur die al generaties dezelfde is én met een minister die elk beetje werkingsmarge wil gebruiken om eigen initiatieven en persoonlijke profilering mee te financieren, herleiden evenwel de financiële bewegingsruimte voor de nieuwe topmanagers tot zero. Het is dan maar de vraag wat dergelijke topmanagers kunnen doen, en zelfs of topmanagers uit de privé bereid zouden zijn om binnen een dergelijke stringente struc- tuur te werken. De oplossing werd gevonden in enveloppenfinanciering waarbij het manage- ment binnen zekere grenzen de vrijheid heeft om middelen toe te wijzen aan projecten die ze zelf nuttig en noodzakelijk achten. 2.3.3. Risicomanagement De controle op de uitgaven is zoals binnen elke organisatie van deze omvang zeer stringent. Dit wordt nog versterkt door de politieke verantwoordelijkheid van de minister die niet geconfron- teerd wenst te worden met corruptie, verrijking of simpelweg financiële fouten ergens diep in zijn administratie. Tom Auwers - Eppur si mouve 12
  • Het hoeft geen verwondering te wekken dat dit geleid heeft tot een hypergesloten en forma-listisch controlesysteem met een veelheid van controlestappen. De boutade dat men meerderehandtekeningen nodig heeft voor de aankoop van zelfs maar kantoormateriaal, was helaasgenoeg vaak realiteit.Successieve controlestappen verzwaren de operationele besluitvormingslagkracht, vertragende processen en frustreren in niet geringe mate het management dat zich ernstig beknotvoelt.Een nieuw systeem van risicomanagement drong zich op. De ex ante controle (waarbij geen be-taling mogelijk is zonder voorafgaande controle) wou men vervangen door een ex post controle.Deze overdracht van de controlebevoegdheid vereiste wel dat elke FOD een goed werkendintern controlesysteem zou opzetten, periodiek geëvalueerd op haar effectiviteit en adequaat-heid door een eigen interne auditdienst.Mits de minister van Begroting een voldoende effectief risicobeheersysteem in de FOD goed-keurde , kunnen een aantal ex-ante controles worden verminderd.Nadien (ex post) kan een controle volgen, eventueel steekproefgewijs, eventueel met bijzondereaandacht voor gevoelige sectoren (bv. Overheidsopdrachten). Tom Auwers - Eppur si mouve 13
  • Hoofdstuk 2.4. Fundamentennota • De nieuwe organisatiestructuur • Het mandaatsysteem • Een nieuwe vorm van budgettaire controle • Een nieuw personeelsbeleid • Een communicatieplan 2.4.1. De oprichting van de Federale Overheidsdienst Personeel & Organisatie. Een horizontale Federale Overheidsdienst Personeel & Organisatie (FOD P&O) zag het daglicht. Daarnaast heeft elke andere FOD een eigen directie P&O binnen de filosofie van de virtuele matrix. Deze horizontale dienst had in theorie welomlijnde taken ter ondersteuning van het meer operationele P&O-beheer in elke FOD . P&O heeft als taken: • Personeelsplanning. Bij de opstart van Copernicus waren zelfs geen precieze cijfers beschikbaar over het aantal ambtenaren dat aan het werk was bij de federale over- heid. Een planning was al helemaal ondenkbaar. • Selectie. Dit werd de taak van Selor, de opvolger van het Vast Wervingssecretariaat. Bij de selectie worden steeds meer technieken toegepast die hun sporen verdiend hebben in de privé. Assessmenttechnieken werden voor het eerst op grote schaal toegepast bij de selectie van het nieuwe topkader. • Ontwikkeling van personeel en organisatie. De focus ligt momenteel nog steeds op het implementeren van de nieuwe tools zoals competentiemetingen en ontwikkelcirkels. P&O kreeg eveneens als opdracht om Communities of Practice uit te werken, waarin de infor- matie kon doorstromen en ervaring gedeeld werd. Dit heeft in concreto geleid tot het netwerk van P&O-directeurs (dat samenkomt om P&O-thema’s te stroomlijnen), de e-communities (een databank met HR-tools), de CommNetKern (een maandelijkse vergadering van alle communica- tieverantwoordelijken van alle FOD’s en POD’s), het netwerk van directeurs B&B, enzovoort. P&O moet ook een tegengewicht vormen bij de syndicale onderhandelingen. Een grote dossier- kennis en het beheersen van syndicale negociatietechnieken helpen de minister van Ambtena- renzaken in de hervormingen die hij wil doorvoeren. 2.4.2. Herdefiniëring van de groepen van ambtenaren. De oude structuur werd opgeheven. De opdeling in 1, 2+, 2, 3 en 4 werd vervangen door A, B, C en D (samenvoeging van 3 en 4). Opleiding niveau A Universitair en HOLT (master) niveau B HOKT (bachelor) niveau C Middelbaar niveau D Geen diplomavereisten 2.4.3. Objectivering van de benoemingen. Het verdwijnen van de ministeries ging gepaard met het verdwijnen van de top van de ministe- ries. Om deze top opnieuw samen te stellen, werd een selectieronde gehouden. De selectieprocedure bestaat uit twee delen: een mondelinge proef (die de functiespeci- fieke competenties van de kandidaat test) en een assessment (een inschatting van de leiding­ gevende en managementcapaciteiten). Tom Auwers - Eppur si mouve 14
  • 2.4.4. Niveau A. De managementstructuur ondergaat een afplatting. Binnen niveau A worden alle rangen en graden vervangen door zes functieklassen. Om tot een objectieve indeling te komen, werden alle functies in kaart gebracht: wat een per- soon doet, welke kennis en competentie hij nodig heeft en hoe dit een bijdrage levert aan de federale overheid. De functies worden ondergebracht in functiefamilies. Dit leidde finaal tot de A-ladder. Deze structuur is veel eenvoudiger dan vroeger en dus is de verloning ook transpa- ranter. Functies niveau A (exclusief managementfuncties) leidinggevende ladder Expertiseladder klasse A6 Autoriteit klasse A5 Topexpert klasse A4 Operationeel leidinggevende Expert klasse A3 Superviserend leidinggevende Beginnend expert klasse A2 Coördinator Professioneel klasse A1 Teamleiders Jong professioneel / doorgegroeid technicus klasse A1 Starter Starter Ma nagementfuncties B and 7 B and 7 F uncties niveau A (excl. managementfuncties )) (excl. managementfunctiesS ta ffuncties B and 6 B and 6 L eidinggevende ladder E xpertis e ladder B and 5 B and 5 B and 5 B and 5 B and 4 B and 4 B and 4 B and 4 EELL 6:Autoriteit 6: Autoriteit K las s e A 6 B and 3 B and 3 B and 3 B and 3 E L 5: Top ex pert E L 5: Top ex pert K las s e A 5 B and 2 B and 2 B and 2 B and 2 B and 1 B and 1 B and 1 B and 1 L G 4: O perationeel L G 4: O perationeel E L 4: E x pert K las s e A 4 leidinggevende leidinggevende E L 4: E x pert L G 3: S upervis erende L G 3: S upervis erende K las s e A 3 E L 3: B eginnend ex pert E L 3: B eginnend ex pert leidinggevende leidinggevende L G 2: C o ö rdinator L G 2: C o ö rdinator E L 2: P rofes ssioneel E L 2: P rofes ioneel K las s e A 2 E L 1: JJong profes ssioneel E L 1: ong profes ioneel L G 1: Team leider L G 1: Team leider K las s e A 1 //doorgegroeid tec hnic us doorgegroeid tec hnic us S tarter S tarter 2.4.5. De expertiseladder. Het schema hierboven bevat twee ladders. Nieuw daarbij is de expertiseladder. Carrière maken binnen de federale overheid stond vroeger gelijk met leiding nemen over steeds grotere groepen mensen. Dit is een prima manier om managers te laten doorgroeien. Maar hoe moet het met ambtenaren die niet over managementkwaliteiten beschikken, maar Tom Auwers - Eppur si mouve 15
  • wel experten zijn in hun vakgebied? Zij groeien door tot een niveau waarop ze als slechte ma- nagers leiding pogen te geven aan de groep die te omvangrijk is voor hun kunnen, en vinden dan geen ruimte meer voor hun vakgerichte expertise. Om deze impasse te doorbreken, wordt een dubbele ladder uitgetekend: enerzijds de klassieke loopbaan, anderzijds de expertiseloopbaan. Die laatste geeft experten de kans om (financieel) hogerop te klimmen, en toch actief te blijven binnen hun expertise. Elke ambtenaar kan zijn eigen loopbaan in handen nemen en zelf bepalen hoe hij zijn carrière wil uitbouwen. Binnen niveau A kan men zelf kiezen voor een van de twee ladders. Deze keuze is niet definitief. Naargelang de eigen ambitie of interesse kan men zich kandidaat stellen voor een vacante functie en deelnemen aan de selectieprocedure binnen de eigen of de andere ladder. 2.4.6. Creëren van een grotere betrokkenheid. De professionalisering van het management, de evaluaties, de tijdelijke mandaten: het vergroot bewust de betrokkenheid en stuwt naar een voortdurend change management waarbij de organisatie zich aanpast aan de veranderende omgeving. 2.4.7. Invoeren van een geïntegreerd database systeem. Zoals hierboven vermeld, kende de federale overheid bij de opstart van Copernicus niet eens haar precies aantal ambtenaren. Een geïntegreerde database brengt die gegevens aan het daglicht. Statistieken vergroten de efficiëntie van het personeelsbeleid. Dit alles kan men kop- pelen aan een verlonings- en een rekruteringsmodule. 2.4.8. Competentiemetingen. Elke ambtenaar verdiende meer als hij maar lang genoeg op dezelfde stoel blijft zitten. Anciën- niteit was de motor achter carrièreplanning. Het nieuwe plan wou de macht van de anciënniteit doorbreken, ten voordele van de competenties. Om de competenties te stimuleren, worden diverse instrumenten ingezet: • opleidingen • ontwikkelcirkels (zie verder) • competentiemeting In dit deel bespreken we de competentiemeting: een radicale afrekening met de macht van de anciënniteit. Voortaan zouden competentiemetingen toegang geven tot een toelage én een hogere weddeschaal.COM P ON E N T 1 : COM P ON E N T 2 : Toepassingsproeven K ritisch gedragsinterviewVoorbeeld : praktijk geval , PC = Gestructureerd gesprek Krijgt premietest, … & ontw ik - M eet de zachte competenties : M eten de harde Gunstig G u n sti g kelingsplan • Competenties inzake de competenties : interpersoonlijke relaties• Technische competenties • Competenties inzake het persoonlijk•Competenties inzake het functionerenomgaan met taken •Competenties inzake het omgaan•Competenties inzake het met mensen Krijgt ontw ik -omgaan met informatie kelingsplan O n g u n sti g Krijgt een ontw ikkelingsplan dat berust op de resultaten verkregen in Component 1 en van de feedback in O ngunstig het kader van de evaluatie Tom Auwers - Eppur si mouve 16
  • Dit concept bleek zo radicaal dat het op grote weerstand stuitte. De tegenstanders noemdenhet een uitholling van het statuut. Vooral in de FOD Financiën – met een traditie in ‘gebrevet-teerde opleidingen’ - lag men dwars. Het nieuwe systeem trok immers een streep door de toe-komstverwachting van duizenden ambtenaren die erop rekenden mits een voldoende anciënni-teit en een test vrij automatisch een hogere positie te krijgen op de hiërarchische ladder.Er kwam bijgevolg een afgezwakte versie die nog ruimte laat voor anciënniteit en examens, zo-als voorheen. De competentiemeting leidt tot een competentietoelage en zet ook de deur openvoor een verhoging van de weddeschaal, maar de rol van anciënniteit en de rol van examens isniet uitgespeeld. Zo blijft bij de overgang naar een hoger niveau de anciënniteitsvoorwaardevan kracht en moet men ook overgangsexamens afleggen.Het systeem van competentiepremies staat open voor elke ambtenaar, met uitzondering vande hoogste functies (A4 en hoger). Per functie worden de noodzakelijke competenties geïden-tificeerd. Daarover wordt een opleiding gegeven met een test. Slaagt de ambtenaar in die test,dan ontvangt hij gedurende enkele jaren een ernstige som. Daarna volgt een nieuwe compe-tentietest.Een bijkomend voordeel is dat deze ‘premie’ geen inherent deel van het loon uitmaakt en dusniet automatisch meetelt voor de perequatie (het systeem waarbij een loonsverhoging voor deactieve ambtenaar automatisch leidt tot een pensioenverhoging voor de ambtenaar op rustdie vroeger een gelijkaardige functie uitvoerde). Met andere woorden: meer geld voor de amb-tenaar in functie, zonder meteen een financiële aderlating te creëren door de noodzakelijkeoptrekking van de pensioenen.In theorie bestaat de competentiemeting uit twee componenten.Een eerste component meet de ‘harde competenties’: technische kunde, omgaan met taken,omgaan met informatica. Als men niet slaagt in deze test krijgt men een ontwikkelingsplanopgelegd.Slaagt men wel dan volgt de tweede component: een gesprek dat de ‘zachte competenties’meet: interpersoonlijke relaties, persoonlijk functioneren en omgaan met mensen. Ook hier leidteen onvoldoende tot een ontwikkelingsplan. Een voldoende leidt tot een premie en… tot eenontwikkelingsplan.Met andere woorden, telkens zal de evaluatie leiden tot een ontwikkelingsplan dat bijvoorbeeldeen opleiding inhoudt.2.4.9. Benchmark.Er werd een studie uitgevoerd die de huidige lonen van de ambtenaren vergeleek met de sa-larissen voor gelijkaardige functies in de privé. Dit hielp in het bijsturen van de lonen tot een‘marktconform’ niveau.2.4.10. Modernisering van het evaluatiesysteem: de ontwikkelcirkels.De oude evaluatiesystemen worden afgeschaft. In de plaats komen de ontwikkelcirkels. Het uit-gangspunt is dat de medewerker de eerste verantwoordelijke is voor zijn individuele ontwikke-ling en loopbaan. Hij stelt – in overleg met zijn chef – zijn eigen doelstellingen op, krijgt feedbackover zijn werk en stuurt zichzelf bij. Deze bijsturing kan bijvoorbeeld het volgen van een extraopleiding zijn.Nadat een eerste ontwikkelcirkel afgerond is, volgt een tweede, enzoverder.Een sleutelelement van de nieuwe aanpak is dus responsabilisering: de medewerker neemt eenmedeverantwoordelijkheid op voor zijn activiteiten. De chef van zijn kant heeft als taak betrok-kenheid en participatie bij de medewerkers te stimuleren en hij blijft uiteraard verantwoordelijkvoor het eindresultaat. Tom Auwers - Eppur si mouve 17
  • De ontwikkelcirkels kan niet leiden tot een beloning, maar wel tot een sanctie. Voor contrac-tuelen volstaat één negatief rapport om geen verlenging van hun contract te bekomen. Voorstatutairen zijn twee negatieve rapporten noodzakelijk om ontslagen te worden.2.4.11. Modernisering van het beloningssysteem.Anciënniteit zou niet langer de motor zijn van de carrière. Promoties en de daarbij horendeverloning worden aangestuurd door testen en het uitbouwen van competenties. Dit oorspron-kelijk idee werd sterk teruggeschroefd. De anciënnniteit werd immers beschouwd als eencentraal punt in het ambtenarenstatuut en elke aantasting van ‘het statuut’ stootte op hevigeweerstand bij de vakbonden en de PS. Wat overbleef was een combinatie van anciënniteit en de‘competentietest’.Een verworvenheid is niettemin het marktconform maken van de lonen binnen elk niveau. Delonen moeten marktconform worden, dit wil zeggen dat ze minstens op het niveau moeten lig-gen van de mediaan van de markt. Daartoe werd een studie opgestart die naging in hoeverrede ambtenarenlonen afweken met de weddes in de privé. Hieruit bleek bijvoorbeeld dat de lonenvoor de nieuwe loopbanen voor niveau D duidelijk boven de markt liggen vanaf een anciënniteitvan tien jaar.Dit bijsturing moest vooral een oplossing vormen voor de knelpuntberoepen die in de admini-stratie maar moeilijk ingevuld raken, zoals informatici. Ma rk tc onform ite it nie uw e loopba a n: niv e a u D - a dm inis tra tie f 33.000,00 31.000,00 29.000,00 27.000,00 25.000,00 23.000,00 21.000,00 19.000,00 17.000,00 15.000,00 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 Markt: Administratief - lager middelbaar FOA niv D: Administratief medewerker Tom Auwers - Eppur si mouve 18
  • Ma rk tc onform ite it nie uw e loopba a n: niv e a u D - te c hnis c h 35.000,00 33.000,00 31.000,00 29.000,00 27.000,00 25.000,00 23.000,00 21.000,00 19.000,00 17.000,00 15.000,00 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 Markt: Technisch - geschoolde arbeid/ploegbaas FOA niv D: Technisch medewerkerDe hervorming heeft onweerlegbaar geleid tot ernstige loonsverhogingen. Onderstaandschema geeft de impact weer opnie uw e loopba a n: niv e a u D -een personeelslid. In de rubriek Ma rk tc onform ite it het totale brutosalaris van a dm inis tra tie f‘maximum’ en ‘gemiddeld’ werd de competentietoelage mee in rekening genomen. 33.000,00 31.000,00 Opleiding Minimum Maximum Gemiddeld 29.000,00 Niveau A universitair en HOLT (master) 3,80% 60,00% 14,75% 27.000,00 Niveau B HOKT (bachelor) 3,40% 33,60% 10,61% Niveau 25.000,00 C Middelbaar 2,60% 20,40% 10,10% Niveau 23.000,00 D geen diplomavereisten 1,90% 9,50% 4,00% 21.000,002.4.12. Artemis 19.000,00 17.000,00De Artemisenquête was een grootscheeps onderzoek bij de federale ambtenaren. Het hield eentevredenheidsonderzoek in, maar peilde ook naar de houding tegenover de Copernicushervor- 15.000,00ming. 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 Markt: Administratief - lager middelbaar FOA niv D: Administratief medewerkerEen hoger loon en een meer gemotiveerd personeel waren volgens de Artemis-enquêtes van2000 en 2001 de meest gewenste veranderingen. Daarna volgden betere informatica, eenbetere manier van leidinggeven, de hogere efficiëntie en de vervanging van weggevallen per-soneelsleden. Helemaal onderaan de rangschikking: de kwaliteit van de dienstverlening en deklantgerichtheid.Met andere woorden: de ambtenaar wil de interne efficiëntie in het eigen kantoor verbeterdzien. Niet om de klant beter te bedienen, maar om het eigen werk vlotter te kunnen verrichten.Met meest aantrekkelijk aan een overheidsjob is de werkzekerheid. De belangrijkste reden omte vertrekken is het loon. Overigens is de federale ambtenaar in best tevreden. Slechts 13%noemt zich (enigszins) ontevreden. Tom Auwers - Eppur si mouve 19
  • De ‘sense of urgency’ die minister Vanden Bossche wou creëren is dus niet op alle echelonsdoorgedrongen. Artemis vindt in 2001 zelfs een grote consensus onder de ambtenaren diedenken dat veel hervormingen niet uitgevoerd zullen worden. De ervaren federale ambtenaarheeft al veel plannen zien komen, en veel plannen zien gaan. Dat zal nu niet anders zijn, denkt hij.Slechts een derde van de ambtenaren staat positief tegenover de hervorming. Een vijfde isronduit negatief. De rest heeft nog geen mening gevormd.2.4.13. PumpHet Public Management Programme is een ‘leersabbat’ of een intensief opleidingsprogrammain overheidsmanagement voor beloftevolle ambtenaren. Het omvat dertig lesdagen, een indi-viduele stage in binnen- of buitenland van maximum één maand en een adviesopdracht vooreen federale instelling. Het programma draagt ook bij tot de vorming van een hecht inter­departementaal netwerk van ‘pumpers’ binnen de federale overheid. Jaarlijks kunnen 25 Neder-landstalige en 25 Franstalige ambtenaren van niveau A deze opleiding volgen, in een organisatievan de K.U.Leuven (Instituut voor de Overheid) en de ULB (Ecole de Commerce Solvay). Het isde bedoeling dat deze personen later een leidinggevende functie opnemen of projectleiderworden. Tom Auwers - Eppur si mouve 20
  • Hoofdstuk 2.5. Fundamentennota • De nieuwe organisatiestructuur • Het mandaatsysteem • Een nieuwe vorm van budgettaire controle • Een nieuw personeelsbeleid • Een communicatieplan Een van de belangrijkste verzuchtingen die uit de Artemisenquêtes naar voren kwamen, was de vraag naar meer informatie. Een open en eerlijke manier van communiceren drong zich op. Van bij de start bleek dat de communicatie gemonopoliseerd werd door de vakbonden (die niet altijd even objectief met de informatie omsprongen) en de reguliere media (die een ontstel- lend gebrek aan achtergrondkennis vertoonden en grove vereenvoudigingen lanceerden die de desinformatie alleen maar versterkte). Daarom werd beslist een eigen top-downcommunicatie op te starten. Die bestond uit • een logo: • een televisiespot waarin de principes geschetst werden • roadshows om de leidinggevenden in te lichten • persconferenties • een website: www.copernic-us.be • nieuwsbrieven • een elektronische nieuwsbrief voor de personeelsverantwoordelijken: Horizon • het maandblad Fedra (www.fedramagazine.be) In een later stadium werd vooral gerekend op de ontwikkelcirkels om de informatie te stroom- lijnen tussen chefs en ondergeschikten. Tom Auwers - Eppur si mouve 21
  • Hoofdstuk 3 Ontwikkeling en trajecten De Business Process Reenginering (BPR) De BPR’s zijn nog het best te omschrijven als een onderzoek naar de manier waarop de over- heid haar werk doet. De ‘processen’ worden van nabij bekeken en geëvalueerd. Waar mogelijk worden veranderingen voorgesteld. Deze BPR’s hebben geleid tot een resem verbetervoorstellen. Sommige waren terug te bren- gen tot vrij eenvoudige ingrepen die een onmiddellijk effect ressorteerden, andere vroegen een meer ingrijpende hervorming. De BPR’s die een onmiddellijk effect ressorteerden werden ‘quick wins’ genoemd. Zij moesten de ambtenaren warm maken voor de BPR-techniek. Bij de studie van de processen werd uitgebreid gebruik gemaakt van externe consultants. In de ogen van heel wat ambtenaren was er een overkill aan consultants, vooral bij de grote contracten zoals Coperfin (bij Financiën), Copersoc (bij Sociale Zekerheid) en Coperjust (bij Jus- titie). Ook werd de kwaliteit van de consultant soms in vraag gesteld. Meestal moesten we echter de redenen achter het falen van een Business Process Reenginering dichter bij huis zoeken. 1. de beste consultant is gedoemd tot mislukken als de opdracht onmogelijk is – en dat was vaker het geval dan ons lief was. 2. een noodzakelijke voorwaarde tot slagen is de aanwezigheid van een sponsor die de consultant bijstaat en goodwill creëert binnen de organisatie. Deze sponsors waren er vaak niet. Men mag niet uit het oog verliezen dat de vroegere top van de admini- stratie nog fysiek aanwezig was en in grote onzekerheid verkeerde over de eigen pro- fessionele toekomst. Die onzekerheid was vooral ondraaglijk bij mensen die voor een ambtenarencarrière hadden gekozen omdat een job bij de Staat... zekerheid bood. Het aantal sponsors in deze groep was soms te dun gezaaid. Dit kon beteren van zodra een nieuwe top benoemd werd, maar door vertragingen (zoals het arrest Jadot dat een aanpassing vereiste van de selectieprocedures, met alle vertragingen van dien) kwamen de nieuwe managers er niet of zeer laat. 3. een tweede noodzaak is de aanwezigheid van change leaders die de hervormingen uitdragen binnen de eigen organisatie. Die bleken onder het bestaande personeel niet of in onvoldoende mate aanwezig. Zoals hierboven beschreven verliepen de rekrute- ringen langzaam, zodat langs die weg geen nieuwe change leaders de organisaties binnenstroomden. Vaak werd dan maar aan de consultant zelf gevraagd om de rol van change leader op zich te nemen. Hetgeen zonder draagvlak binnen de organisatie vanzelfsprekend een onbegonnen taak is. Tom Auwers - Eppur si mouve 22
  • Hoofdstuk 4 Wat lukt? Wat mislukt? Hoofdstuk 2.1. De nieuwe organisatiestructuur 2.1.1. Het compleet hertekend organogram: gelukt Met de invoering van FOD’s en POD’s is het organogram inderdaad volledig hertekend. De enige kanttekeningen die bij dit succes zijn: - het één-op-één-model werd nooit ingevoerd - POD’s zijn in principe tijdelijk: de federale verkiezingen van 2007 vormen een test die duidelijk zal maken in hoeverre de POD’s ‘tijdelijk’ zijn. Een nieuwe regering zal immers nieuwe klemtonen leggen die zich normalerwijs vertalen in het afschaffen van som- mige POD’s en het oprichten van nieuwe. - Een spanningsveld tussen de horizontale en de verticale FOD’s. De klassieke vraag bij een matrixmodel is: ‘wie is de baas?’. Kan bijvoorbeeld de voorzitter van een verticale FOD bevelen geven aan de voorzitter van de horizontale FOD ICT? Deze hiërarchische verhouding was in het begin flou. Nogal wat voorzitters ergerden zich aan de ‘bemoei- zucht’ van de horizontale FOD’s, die niet alleen het absolute gezag van de voorzitter aantastten maar ook financiële aderlatingen teweegbrachten in de verticale FOD’s. Elk project van de horizontale FOD (bijvoorbeeld de verplichting om een diversiteits- beleid te voeren, aangestuurd vanuit de horizontale FOD P&O) had immers kosten tot gevolg voor de verticale. Naarmate de tijd verstreek, kregen de horizontale FOD’s een louter ondersteunende om niet te zeggen adviserende rol toebedeeld. Een virtuele matrix waarin één van de partijen geen gezag uitoefent, is geen matrix in de oor- spronkelijke betekenis en is in uiteindelijk verwaterd tot een structuur met stafdien- sten. - Defensie is buiten de hervorming gebleven. De ‘eigenheid’ heeft er zelfs toe geleid dat zelfs de benaming ‘ministerie’ overeind is gebleven. Het ministerie van defensie is het enige dat geen federale overheidsdienst is geworden. 2.1.2. Een nieuwe relatie politiek – administratie: de afschaffing van de kabinetten: niet gelukt Deze revolutionaire afslanking – hoewel goedgekeurd op de ministerraad – zou in de praktijk slechts door twee ministers uitgevoerd worden: de premier en de minister van Ambtenarenzaken. Bovendien veranderde er zelfs bij hen weinig in de praktijk. De transformatie bestond erin dat dezelfde kabinetsleden hetzelfde werk deden ‘vanuit de cel beleidsvoorbereiding’. In theorie werden de kabinetsmedewerkers weliswaar niet langer geleid door de minister maar door de voorzitter van de FOD. In de praktijk was daar niets van de merken. 2.1.3. Beleidsraden Het idee, hoe veelbelovend ook, van een Beleidsraad als een reflectiekamer, een soort Raad der Wijzen, werd buiten P&O en de Kanselarij niet opgepikt door de overige FOD’s en stierf uitein- delijke een stille dood. Drie oorzaken lagen daarvan aan de grondslag: 1. het primaat van de politiek. Enkel nog maar de idee dat een groep experten hun mening zouden geven over de richting die een minister gekozen had, riep bij meerdere ministers weerstand op 2. het was de logica zelve dat de Beleidsraad zich vooral zou focussen op de strate- gische doelstellingen, maar in de praktijk bleek het niet altijd mogelijk om die af te scheiden van de operationele doelstellingen 3. het bepalen van de thema’s waarover gesproken diende te worden. De hervorming verliep aan een dergelijk hels tempo dat tussen het verzenden van de uitnodigingen en de uiteindelijke vergadering de aangekondigde thema’s al voor een groot stuk achter- haald bleken. Tom Auwers - Eppur si mouve 23
  • Hoofdstuk 2.2 Het mandaatsysteem: gelukt Een van de grote doorbraken van de Copernicushervorming. Het oude topmanagement werd opzijgeschoven en alle topfuncties vacant verklaard. Cruciaal in het mandaatsysteem zijn vanzelfsprekend de selectieproeven. En die zijn niet zo maagdelijk overeind gebleven. Het eerste idee dat gewoon de beste de job moest krijgen, bleek politiek niet haalbaar. De kandidaten werden niet gerangschikt volgens percentage. Anders zou het bijvoorbeeld mogelijk zijn dat de eerste van de rangschikking een bepaalde partijkaart bezit en moet werken voor een minister van een andere signatuur. Het laat zich raden dat het enthousiasme voor dergelijke uitkomsten niet bijster groot was. Ook de taalpariteit eiste haar tol. Er moesten evenveel Nederlandstalige als Franstalige top- managers komen. De oplossing lag in een ‘andere’ vorm van klassering, met drie groepen: niet geschikt, geschikt en zeer geschikt. De beste kandidaten kregen allen dezelfde vermelding ‘zeer geschikt’ en de minister mocht vrijelijk uit deze topgroep kiezen. Dit liet de ministers enige manoeuvreerruimte om finaal tot de juiste taalpariteit te komen. Maar zelfs deze vrij inventieve wijze van jureren bleek nog niet het gewenste aantal Franstalige topmanagers op te leveren, ook al stelde de vereiste van ‘functionele tweetaligheid’ dat men de tweede taal vooral moest begrijpen en niet zozeer actief spreken. Daarom werd overgestapt naar een nieuw systeem: een aparte klassering met Nederlandsta- lige en Franstalige kandidaten. De minster besliste vrijelijk uit welke klassering hij zijn kandidaat zou halen. Deze ‘sturing’ leidde op miraculeuze wijze tot de juiste taalpariteit. De gevolgen van deze ‘sturing’ zijn echter nog tot de dag van vandaag te voelen. Na klachten heeft de Raad van State een hele reeks topbenoemingen vernietigd, omdat er werd gewerkt met twee ‘aparte’ jury’s. Voor heel wat andere topambtenaren is de uitspraak hangende. Zoals eerder vermeld, werd de verloning fors opgetrokken tot een marktconform niveau. Deze verloning werd het voorwerp van heel wat kritiek. De loonspanning tussen de top en de laagste niveaus werd als ondraaglijk groot aangevoeld. De opvolger van minister Luc Van den Bossche, de PS-minister Marie Arena, kondigde al snel na haar aantreden aan dat ze de verloning naar beneden zou herzien van zodra de mandaten afliepen en nieuwe mandaathouders geselecteerd zouden worden.Hoofdstuk 2.3 Een nieuwe vorm van budgettaire controle 2.3.4. Prestatiebegroting: (nog) niet gelukt In de praktijk beargumenteren de voorzitters hun financiële enveloppe vanzelfsprekend vanuit de opdrachten die ze moeten vervullen, maar een volledige prestatiebegroting is niet de regel geworden. Een noodzakelijke, voorafgaande oefening is immers het opstellen van een analytische boek- houding, maar die was tot voor kort onmogelijk omdat de beslissing om de nodige software aan te kopen niet eerder dan in 2007 genomen werd. Tom Auwers - Eppur si mouve 24
  • 2.3.5. De enveloppe financiering: deels gelukt De voorzitters krijgen een enveloppe. In die enveloppe worden de statutairen en contractuelen samengevoegd. De voorzitter kan naargelang de noodwendigheden van zijn organisatie beslis- sen om transfers door te voeren tussen statutairen en contractuelen. Zo kan de voorzitter één gepensioneerde statutair vervangen door twee goedkopere contractuelen. Dit geeft de voorzitter ‘binnen zekere grenzen’ een vrijheid van handelen. De woorden ‘binnen zekere grenzen’ bleken echter meer dan een nuance. Deze loonkost is niet samendrukbaar voor het gedeelte van de vastbenoemde, in dienst zijnde ambtenaren. Al vlug zouden de voorzitters dan ook de klacht laten horen dat de beloofde theo- retische enveloppenfinanciering hen in de praktijk nauwelijks bewegingsvrijheid bood. Naast de personeelsenveloppe is er nog de werkingsenveloppe, maar ook die biedt niet veel speelruimte vermits de personeelskost verreweg superieur is aan de werkingskost. 2.3.6. Risicomanagement: niet gelukt De ex ante controles afschaffen en een systeem van ex post controles invoeren, is nooit van de grond gekomen. Slechts twee FOD’s hebben een officiële interne audit uitgevoerd, als onder- deel van het risicobeheersysteem. De reden ligt in de vrij natuurlijke afweerreflex van de huidige inspectie van Financiën, die haar voortbestaan in vraag gesteld ziet. Daarnaast schuwt een (goede) minister van Begroting van nature risico’s en houdt hij liever de controle in eigen beheer. Ten slotte hebben zelfs de voor- zitters het ontwerp-KB verworpen omdat ze de overgangsprocedure te complex vonden. Ook een rol speelde de vaststelling dat ze niet in het ontstaansproces betrokken waren en – hoewel de ex post controles een responsabilisering en een sterke vereenvoudiging van de procedures inhielden - zich niet thuis voelden in deze nieuwe werkmethode. Vandaag heeft de inspectie van Financiën de bevoegdheid om de controle over te dragen aan de FOD’s als die een interne controle en een interne audit uitgebouwd hebben. In de praktijk stellen de FOD’s deze vraag niet omdat de vereisten niet gering zijn en de voorzitters geen extra middelen krijgen om de interne controle en de interne audit te bemannen.Hoofdstuk 2.4 Een nieuw personeelsbeleid 2.4.1. De oprichting van de Federale Overheidsdienst Personeel & Organisatie: gelukt 2.4.2. Herdefiniëring van de groepen van ambtenaren: gelukt 2.4.3. Objectivering van de benoemingen: gelukt (maar zie opmerkingen bij mandaatsysteem) 2.4.4. Niveau A: gelukt 2.4.5. De expertenladder: niet gelukt 2.4.6. Creëren van een grotere betrokkenheid: deels gelukt De Copernicushervorming bracht een onzekerheidsfactor in een omgeving die gedomineerd wordt door ‘het statuut’. Tom Auwers - Eppur si mouve 25
  • De professionalisering van het management, de evaluaties, de tijdelijke mandaten: het vergrootbewust de betrokkenheid maar verhoogt ook de onzekerheid.Dit stuit op weerstand. Het eigen initiatief is immers in een zerotoleranceomgeving per defi-nitie verdacht. Een reactie van een topambtenaar vat dit mooi samen: ‘mijn medewerker meerinitiatief laten nemen, is in principe goed, maar beseft men wel wat die man dan allemaal kandoen?’.Een gelijkaardige reflex was te vinden op politiek niveau. De ‘objectieve’ aanstelling van zeergoed betaalde topmanagers voedde bij sommige ministers de vrees dat hun zeggingskrachtbinnen de ministeries zou uitgehold worden. De Copernicushervorming kwam volgens dezeministers haaks te staan op het primaat van de politiek.Hoe dan ook is het idee van cyclische vernieuwing dankzij de Copernicushervorming verankerdin de federale overheid. Dit is het meest duidelijk in • het mandaatsysteem voor de topmanagers • de ontwikkelcyclus voor de rest van het personeel • de competentiepremies die beperkt zijn in tijd en telkens een nieuwe opleiding vergen2.4.7. Invoeren van een geïntegreerd database systeem: (nog) niet gelukt.In de loop van 2007 wordt via SAP een geïntegreerde database uitgewerkt.2.4.8. Competentiemetingen: geluktDe eerste versie van de competentiemetingen leed duidelijk aan overhaasting. Voor niveau Dvolstond het zelfs om te gaan kijken naar een theatervoorstelling (rond klantvriendelijkheid) omde competentiepremie te krijgen.Voor de overige niveaus werd beslist de test de vorm te geven van enerzijds een pc-oefeningen anderzijds een postbakoefening.De pc-oefening was voor sommige ambtenaren een vreemde keuze, vermits ze in hun job nietmet computers te maken hebben. De postbakoefening (die peilde naar de manier waarop deambtenaar omgaat met informatie en zijn werk organiseert) mag dan een courante praktijk zijnbij selectieproeven in de privé, voor de ambtenaren die hiermee voor het eerst geconfronteerdwerden, was dit een schok.In 2005 slaagde 44% van de deelnemers van niveau C voor de pc-oefening. Na het volgen vaneen opleiding groeide dit percentage aan tot 96%. De postbakoefening haalde een slaagper-centage van 75%.Voor de pc-oefening slaagde bij niveau B na een opleiding 99% van de deelnemers en voor depostbakoefening 75%.De tweede versie van de competentiemetingen in 2006 en 2007 verliep op een heel anderemanier. Per functiefamilie werd een aparte opleiding voorzien. Ze werd voor de belasting­controleurs van niveau D een opleiding en daarbijhorende test voorzien rond ‘Communicatie enagressiviteitsbeheer voor controleurs’.Bij de niveaus B en C bleek de slaagkans voor Nederlandstalige kandidaten significant groterdan voor Franstalige. Ook de leeftijd speelde een rol: hoe jonger, hoe meer kans om te slagen.De tweede reeks competentiemetingen die in 2006 van start ging, was duidelijk meer toege-spitst op de opleidingsbehoeften van de ambtenaar. Niettemin was ook hier het protest hevig– vooal bij Financiën, waar sommige afdelingen zeer lage slaagpercentages haalden. Volgenspersoneel en vakbonden lag dat niet aan de antwoorden die de ambtenaren neerschreven,maar aan de vragen die te moeilijk of niet in de syllabus te vinden waren. Tom Auwers - Eppur si mouve 26
  • 2.4.9. Benchmark: gelukt.De eenmalige benchmark was een belangrijk sturend element bij de nieuwe loonbepaling. Sinds-dien is geen nieuwe benchmark meer uitgevoerd.2.4.10. Modernisering van het evaluatiesysteem: de ontwikkelcirkels: opgestartEen eerste onderzoek eind 2006 (de ontwikkelcirkels waren nog maar gestart en belangrijkeFOD’s zoals Financiën waren nog niet aan de ontwikkelcirkels begonnen) gaf een gemengdresultaat. De helft van de ambtenaren – vooral de lagere niveaus en de oudere ambtenaren– zagen het nut van ontwikkelcirkels niet in. De hoop bestond dat de deelname aan een ontwik-kelcirkel de sceptici over de brug zou halen. Onterecht, zo bleek.Bij de groep die al minstens één gesprek achter de rug had, blijft 62% bij zijn eerste indruk.18% zag het allemaal wat rooskleuriger in. En bij 20% was de tweede indruk zelfs minderpositief dan de eerste. Die laatste groep bestaat vooral uit ambtenaren van niveau A die bijaanvang blijkbaar wat té hoge verwachtingen hadden.De ontwikkelcirkels hadden voor een niet onbelangrijke groep ambtenaren het voordeel datze nu beter weten wat hun taak precies inhoudt. Een vijfde zei beter te weten wat men moetdoen. Vooral bij niveau D heeft het gesprek deugd gedaan. Toch is het geen onverdeeld suc-ces. Vreemd genoeg zegt een tiende van de geënquêteerden dat ze nu nog minder dan vroegerweten wat hun taak precies inhoudt…Ook kan je tussen de lijnen lezen dat niet alle functioneringsgesprekken even kalm verlopen zijn.Bijna een vijfde van de geënquêteerden zegt dat ze nu beter communiceren met hun chef. Maareen even grote groep beweert precies het tegendeel: sinds het functioneringsgesprek com-municeren ze slechter met hun chef.Ondanks de moeizame opstart is het duidelijk dat de ontwikkelcirkels een vaste stek gevondenhebben in de federale ambtenarij, als een modern alternatief voor de oude evaluatiegesprek-ken. Echt ingeburgerd zijn ze echter nog niet, daarvoor is (voorlopig) de weerstand nog tegroot.2.4.11. Modernisering van het beloningssysteem: deels geluktDe meest zichtbare hervorming is uiteraard de loonsverhoging voor alle ambtenaren: • een lineaire verhoging van 1% • het optrekken van het vakantiegeld tot 92% van de bruto maandwedde • de competentiepremie • het optrekken van vele weddeschalen tot een marktconform niveau.Het doorbreken van de anciënniteit als motor van promotie en het verschuiven van de klem-toon naar competenties is niet volledig gelukt. Anciënniteit blijft een belangrijke factor die totautomatische loonsverhogingen aanleiding geeft, maar het effect wordt wel getemperd via decompetentietests.2.4.12. Artemis: stopgezetNa drie edities werd het Artemisonderzoek stopgezet. Een longitudinaal onderzoek naar demeningen en wensen van de federale ambtenaren is daarmee onmogelijk geworden.Niettemin heeft Artemis geleid tot actieprogramma’s en zette het de lijnen uit voor tevre-denheidsonderzoeken bij zowel klanten van de FOD’s als bij de ambtenaren zelf. Zo werd eenpersoneelstevredenheidsonderzoek doorgevoerd bij de RVA en de FOD P&O.2.4.13. Pump: gelukt Tom Auwers - Eppur si mouve 27
  • Hoofdstuk 2.5. Een communicatieplan Het plan voorzag in een externe en interne communicatie. De externe communicatie was eigenlijk een vorm van interne communicatie, maar dan langs het omweg je van de reguliere pers. Algauw werd duidelijk dat deze reguliere pers geen achter- grondkennis had over de structuur van de federale overheid en al evenmin de filosofie achter de hervormingsplannen snapte. De externe consultants die de communicatie begeleidden, zagen de kenniskloof tussen het kabinet en de journalisten niet en grepen al evenmin in. Dit leidde tot frustratie bij de minister die zich door de journalisten onbegrepen voelde en frontaal in de aanval trok tegen de ‘vooringenomen’ pers. Persconferenties ontaardden soms in bitsige woordenwis- selingen. Dit leidde tot een zeer kritische verslaggeving. Naarmate de Franstalige vakbonden hardere standpunten innamen, werden ze daarin gevolgd door de (regeringspartij) PS en de Franstalige pers. De informatie die ambtenaren in hun krant voorgeschoteld kregen, bestond uit overdreven simplificaties en zelfs regelrechte desinformatie. De externe communicatie leed daarnaast onder twee extra handicaps: 1. het kabinet slaagde er niet in de hervorming in eenvoudige bewoordingen uit te leggen (veel bleef steken in Engelstalig HR-jargon dat door geen enkele journalist begrepen werd). 2. de vraag vanuit de ambtenarij was steevast: hoe zal dit mijn persoonlijke carrière, mijn eigen loonzakje en mijn eigen functioneren beïnvloeden. De omslag van theorische informatie naar praktijkgerichte informatie werd niet – of zeer laat – gemaakt. De interne communicatie verloopt momenteel langs interne personeelsbladen (en elektro- nische nieuwsbrieven). Nagenoeg elke FOD en POD heeft vandaag een dergelijk intern com- municatiemiddel. Het nut daarvan mag echter betwijfeld worden. Deze (e-)tijdschriften leiden duidelijk onder een top-downbenadering. De minister of de voorzitter heeft zich een spreek- buis aangeschaft. De top grijpt zelfs eigenhandig in wanneer niet in elke editie voldoende foto’s met deze of gene topfiguur prijken. Daarnaast heeft P&O het maandblad Fedra opgestart. Dit magazine wordt toegestuurd naar alle federale ambtenaren en gemaakt door een externe redactie die niet schatplichtig is aan voorzitters of ministers. Deze externe aanpak zorgt voor een geloofwaardiger tone of voice. Fedra bestaat sinds begin 2007 uit een maandblad, een website en een elektronische nieuws- brief. De grootscheepse Artemis-enquetes peilden bij de federale ambtenaren ook naar de interne communicatie. In 2001 zegt 43% van de ambtenaren onvoldoende informatie te krijgen over Copernicus. De vraag die het hardst doorklinkt is: wordt eens concreet! De onzekerheid is groot. De individuele ambtenaar wil snel weten wat de praktische gevolgen zijn voor zijn individuele situatie. De belangrijkste informatiebron is het maandblad Fedra dat gelanceerd werd door Personeel & Organisatie, bij de opstart van de Copernicushervorming. Ruim 85% van de ambtenaren ziet in Fedra een belangrijke informatiebron. Opvallend is de lage score van de vakbonden (40%) die nipt de secretarissen-generaal vooraf gaan (39%). Het belang van een goed gestuurd informatiekanaal is daarmee bewezen. Fedra heeft het concept van een vakblad. Het magazine wordt elke maand naar het thuisadres van de federale ambtenaar gestuurd. Als we niet louter het bereik maar de tevredenheid over de informatie nagaan, is het verschil nog duidelijker. De tevredenheid is het grootst bij het maandblad. De kwaliteit van de informatie is volgens de ambtenaren het laagst wanneer die afkomstig is van HR-experten en de informa- tieambtenaar (!). Ook tegenover de informatie van de vakbonden heerst wantrouwen. Tom Auwers - Eppur si mouve 28
  • Hoofdstuk 5 Een persoonlijke visie op de resultaten De Copernicushervorming is niet volledig doorgevoerd. Het was een tijd lang zelfs politiek bon ton om te stellen dat Copernicus mislukt zou zijn. Maar als we de huidige structuur verge- lijken met het pre-copernicus-tijdperk luidt de conclusie helemaal anders. Als we teruggrijpen naar de Fundamentennota en de Copernicushervorming eerder vanuit een helikoptervisie bekijken kan men niet anders dan besluiten dat de nieuwe organisatiestructuur, het mandaatsysteem, het nieuwe personeelsbeleid en de communicatie volledig (of groten- deels) in praktijk gezet zijn. De belangrijkste verwezenlijkingen. De overheid is opnieuw een belangrijke speler op de arbeidsmarkt geworden. Het aanbod aan sollicitaties en de opkomst bij de jobdagen van de federale overheid bewijzen dat. Een grotere aantrekkingskracht op jong talent is geen overbodige luxe als men de dienstverlening aan de burger wil opkrikken. De topfuncties zijn beperkt in tijd en de rekrutering gebeurt (deels) ook extern. Een onmiddel- lijk gevolg was het wegsnijden van sclerose aan de top van de organisatie. Meerdere overheidsmanagers hebben zich kunnen ontplooien en krijgen voor hun visie en werk ook in de buitenwereld appreciatie. Het openstellen van de vacatures voor externen heeft geen toevloed van topmanagers uit de privé teweeg gebracht, maar gaf wel een belangrijk signaal dat vooral opgepikt is door young potentials die reeds in de organisatie aanwezig waren en ten tijde van de hervormingsgolf hun kans grepen om door te groeien. Dit heeft bij vele FOD’s een mentaliteitsomslag teweeg gebracht. De federale diensten denken iets meer in termen van resultaten. Steeds minder diensten dan- ken hun bestaan aan het simpele feit dat ze al jaren bestaan. Resultaatgericht werken dringt steeds dieper door in de organisatie. Het statuut is iets dynamischer geworden. Het was geenszins de bedoeling van Copernicus om het statuut (met de vaste benoeming) af te schaffen. Wel werd een duidelijke shift gemaakt van anciënniteit naar competenties. Dit is nog het meest zichtbaar bij de mandaathouders, waar de beperkte duur en de evaluaties tot de kern van de functie behoren. De ontwikkelcirkels rollen doorheen de organisatie om de relatie tussen de chef en de mede- werker te verbeteren. De verwachtingen van beide partijen bleven voorheen vaak onuitgespro- ken. De eerste gesprekken leverden de kritiek op dat de ontwikkelcirkels (te) veel tijd in beslag namen. Naarmate de ontwikkelcirkels meer ingeburgerd raken, deemstert die kritiek weg. Een meer expliciet verwachtingspatroon verhoogt de samenwerking en de efficiëntie van de orga- nisatie. Ondertussen wordt ook her en der geëxperimenteerd met 360° evaluatie. De gemiste kansen. De creatie van managementkwaliteit en het incorporeren van change managers verloopt moeizamer dan oorspronkelijk gedacht. Dit heeft zijn impact op de snelheid waarmee de her- vorming uitgerold kon worden. Op het moment dat de grootste investeringen gedaan werden, waren zij onvoldoende aanwezig. Het ‘window of opportunity’ was dan ook heel kort. Tom Auwers - Eppur si mouve 29
  • In sommige FOD’s verloopt de hervorming trager dan verwacht. Dit is vooral het geval bij tweegrote organisaties: - Financiën werd in het oorspronkelijk concept opgedeeld in meerdere entiteiten. Dit plan heeft nooit doorgang gevonden. Financiën bestaat nog steeds als een monoliet. Zelfs de beste change manager kan hier geen succesvolle hervorming doorvoeren. Zijn eerste reflex zou immers zijn om het bedrijf op te splitsen in werkbare units. - Justitie is een geval apart. De organisatie van de griffies en de parketten ligt verankerd in de grondwet. Zij staan op hun onafhankelijkheid en wijzen hervormingen die resultaat- gericht werken en evaluaties met zich meebrengen af. Men kan zich de vraag stellen of dit geen verkeerde interpretatie van de ‘onafhankelijkheid van de rechterlijke macht’ is. De onafhankelijk van rechtspleging wordt immers uitgebreid tot de werkmethode van de rechterlijke macht.De expertenloopbaan, de prestatiegerichte begroting en de raad der wijzen bleken telkenseen brug te ver. Deze concepten waren dermate vernieuwend dat de organisatie er nog nietrijp voor bleek.Het personeelsplan is geen ontvoogdingsinstrument voor de voorzitters geworden. Het werdde facto uitgehold tot het vroegere personeelskader. De voorzitters kunnen weliswaar binnenhun enveloppe personeel aanwerven, maar dit gebeurt ad hoc en niet vanuit een zero base-benadering waarbij een analyse van de werking leidt tot een optimale bezetting en een daarbijhorend personeelsplan.Welke punten kunnen (en dienen) in de toekomst noggerealiseerd worden? 1. de bestuursovereenkomst tussen de minister en de organisatie moet herbekeken wor- den. Men maakt beter geen contract met de organisatie, maar met de mensen die de organisatie leiden. Een managementovereenkomst verhoogt de responsabilisering, wat kan leiden tot het afschaffen van de ex ante (en andere) controles. 2. de expertenloopbaan en de enveloppenfinanciering dienen van onder het stof gehaald te worden. Tom Auwers - Eppur si mouve 30
  • Hoofdstuk 6 Lessen Een veranderingsproject vergt aandacht voor drie trajecten. Men kan het vergelijken met drie treinen die naast elkaar rijden, waarbij men voortdurend in volle vaart van de ene trein in de andere springt. Deze drie treinen zijn: 1. de inhoud van het project 2. het politiek besluitvormingsproces 3. het programmamanagement Typerende kenmerken voor het veranderingsproject Copernicus is de schaal (ruim 60.000 medewerkers) en het feit dat we in een traditionele overheidssituatie zitten. Dat vereist een specifieke aanpak. Aandachtspunten bij de eerste trein: inhoud van het project Blijf niet star vasthouden aan de allereerste visie. De inhoud kan gedurende de reis veranderen. De reis bestaat uit drie etappen: het innovatief idee, de verdere ontwikkeling van het idee en de implementatie. Tijdens elk van de drie fasen is enige intellectuele flexibiliteit noodzakelijk wil men de eerste trein aan de gang houden. Vermijd copy-paste van best practices uit de (semi)privésector. Allereerst wekt de idee dat klakkeloos uit de privésector wordt getransplanteerd wrevel op in de overheidssector. De privé wordt nog door brede lagen van ambtenaren beschouwd als de boeman, waarvan de finaliteit zoniet verdacht, dan toch minstens anders is: de privé is uit op winst, de ambtenarij werkt voor het algemeen goed. Wat kan de privé, een moreel lager systeem, ons dan bijbrengen? Ten tweede moet men inderdaad durven toegeven dat in veel gevallen de ambtenarij zo spe- cifiek is dat een droogweg kopiëren van technieken uit de privé niet het gewenste resultaat oplevert. Een goed voorbeeld hiervan zijn de evaluaties van de medewerkers. Bij elke evaluatie- techniek in de privé staat finaal een stok achter de deur: medewerkers die niet voldoen kunnen ontslagen worden. Dit wapen is heel wat minder aanwezig bij vastbenoemde ambtenaren, wat de kracht van evaluatietechniek sterk ondergraaft. Tot slot: zelfs het overnemen van ideeën uit andere administraties is gevaarlijk. De culturele eigenheid van bijvoorbeeld het Vlaams niveau maakt een copy-paste van de Vlaamse structuren naar de Waalse vrijwel ondenkbaar. Communiceer de gestalt, want het is het enige dat communiceerbaar is. Van bij de start zal de vraag van individuele ambtenaren naar boven komen: wat zal dit veranderen voor mijn job? Deze vraag kan op dat moment nog niet beantwoord worden. Het is niettemin noodzakelijk om te communiceren in een poging het wantrouwen weg te nemen. Het enige wat men dan kan com- municeren is de gestalt: de overheid wil een betere werkgever zijn, en zo een betere dienstver- lening aan de burger bieden. Aandachtspunten bij de tweede trein: het politiek besluitvormingsproces Het landschap van het politiek besluitvormingsproces bestaat uit vier actoren, die elk hun invloed hebben op de politieke arena: Coalitie - Vak - regering bonden P olitieke arena P ublieke M edia opinie Tom Auwers - Eppur si mouve 31
  • In deze politieke arena gelden zeven wijsheden: Zorg ervoor dat decision makers de veranderingsprocessen begrijpen. Dit lijkt de evidentie zelf maar bij de politieke besluitvorming in België staat een beslissing van de ministerraad niet gelijk aan een unaniem standpunt. Veel thema’s worden overgelaten aan de minister-in-kwes- tie en zijn collega’s nemen vaak niet de moeite om het dossier volledig door te nemen. Bij de Copernicushervorming zijn veel decision makers pas wakker geworden toen de trein al enkele stations gepasseerd was. Het politiek vaderschap mag niet beperkt blijven tot enkele personen. Hoe meer politieke vaders, hoe groter de kans op slagen. Achteraf bekeken, is dit een lacune geweest in de ont- staansgeschiedenis van de Copernicushervorming. Het vaderschap was al te zeer Vlaams, en binnen de Vlaamse partijen zelfs nog al te zeer terug te brengen tot twee personen: de pre- mier en de minister van Ambtenarenzaken. Het is dringend! De beste locomotief is een ‘sense of urgency’ op de werkvloer. Het besef dat bijvoorbeeld Justitie voortdurend steken laat vallen en dat Financiën vierkant draait, zet de deur open voor hervormingen. Als de medewerkers het gevoel hebben dat een verandering nuttig en welkom is, zal dit goodwill teweegbrengen. ‘Kondig de Apocalyps aan, maak het ondenk- bare denkbaar, stel de alom aanvaarde principes van de organisatie in vraag, breng de afgrond dichterbij!’ (Luc Van den Bossche, 28/04/2000). Onderhoud een hoog ritme van politieke besluitvorming. Dit past in de ‘sense of urgency’. De theorie van Ringeling. Wat gisteren beslist werd, hoeft niet noodzakelijkerwijs vandaag nog geldig te zijn. Overschat het gewicht van de genomen beslissingen niet. Een consensus op een bepaald moment is geen garantie voor latere akkoorden. De theorie van Ringeling stelt dat de voorbereiding politiek geladen is, maar ook de besluitvorming en al evengoed de implementatie. Zie de vakbonden niet als partners die zelf ook belang hebben bij een beter functionerende organisatie. Vakbonden zullen uitgewerkte plannen vragen en op basis van die teksten negotci- ëren. Voorzie vooraf de noodzakelijke negotciatieruimte.Aandachtspunten bij de derde trein: het project management Uw budget is niet onbeperkt. Limiteer het aantal ‘werven’. U hebt slechts twee handen. Limiteer de omvang van het project. Zorg ervoor dat u voor elk project voldoende managers hebt om het project te leiden. Zorg ervoor dat zij kunnen steunen op voldoende change leaders. Verwar een personeelsdienst niet met een HR-dienst. Het lijkt logisch dat men voor veranderingsprocessen in de personeelsorganisatie rekent op de medewerking van de personeelsdienst. Helaas. Een klassieke personeelsdienst heeft weinig projectcapaci- teit. Als er niet voldoende change leaders aanwezig zijn, huur ze in. Bescherm de early adopters en stel hen (realistische) carrièrekansen in het vooruit- zicht. Consultants: you hate to love them. - spreek duidelijk af wat hun taak is Tom Auwers - Eppur si mouve 32
  • Uitvoering Schrijf idee s sc on hri or jf i o de tv e ën ën neer he ne d oe er Doe het voor onsOperationele Beleidsvraagstukkenvraagstukken Leer ons het doen lee ën ën ro ns id ee he ns n td r o kope oe lee ver n Leer ons idee te verkopen Coaching - goede consultants zijn nog geen goede politici. Zij onderschatten de valkuilen in het politieke besluitvormingsproces. - goede consultants zijn nog geen goede managers. Het bestuderen van werkproces- sen en het aanbrengen van ideeën staat niet gelijk aan het daaropvolgende change management. De lijst van managers die de voorbije jaren hun tanden stukbeten op (semi)overheidsbedrijven is lang: VRT, NMBS, Post, Sabena...Kies bij de start voor enkele showcases die de aandacht trekken. Managers met het gewensteprofiel zullen zich zichtbaar maken. Iedereen wil gelinkt zijn met succes.Zorg voor een budget. In de praktijk moet men een jaar voor de opstart al een budget hebben.Hierin zit een contradictie, want een jaar voordien zijn de krijtlijnen nog niet getrokken en debudgettaire gevolgen nog niet becijferbaar. Tom Auwers - Eppur si mouve 33