Artigo - Uma Visão de Governança Territorial Inspirada em Princípios de Gestão Social

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  • 1. Uma Visão de Governança Territorial Inspirada em Princípios de Gestão SocialAntonio Édio Pinheiro Callou1Valéria Giannella2RESUMOO presente trabalho tem o objetivo de trazer ao debate uma visão de governançaterritorial inspirada em princípios da gestão social como um elemento de grandeimpacto para o êxito das propostas de desenvolvimento regional. A partir da revisãobibliográfica destacaremos, inicialmente, as relações evidentes entre os conceitoscontemporâneos de governança, território e gestão social, privilegiando o quadro teóricoque relaciona a valorização do local e a autonomia como pré-requisitos para o alcancedo desenvolvimento. Em seguida, através da observação da experiência do Fórum deTurismo e Cultura do Cariri, Ceará, vivenciada ao longo de quinze anos, evidenciamoscomo iniciativas desta natureza, mesmo não caracterizando um quadro de governançaideal, podem inspirar princípios da gestão social e influenciar a formação de valoresnecessários para a consolidação da democracia participativa, caso sejam conduzidaspara este propósito. Concluímos que tais práticas fortalecem a expressão daterritorialidade, enquanto sentido de pertença, ao considerar e envolver a sociedade eseus meios de convivência no planejamento e gestão das políticas públicas, no entanto,estas devem continuar sendo vivenciadas e investigadas para serem cada vez maispercebidas e aprimoradas.Palavras-chave: Governança Territorial; Gestão Social; Fórum de Turismo e Culturado Cariri.Eixo Temático: Gestão Social, Políticas Públicas e Territórios.1 Administrador; Especialista em Comércio Exterior; Mestrando em Desenvolvimento RegionalSustentável, Universidade Federal do Ceará – UFC/Campus Cariri, ediopc@hotmail.com2 Doutora em Políticas Públicas do Território; Professorora adjunta da Universidade Federal do Ceará -UFC/Campus Cariri, valeriagiannella@gmail.com
  • 2. INTRODUÇÃOAs constantes crises multisetoriais de alcance global, produzidas pelos modeloshegemônicos de desenvolvimento centralizado, direcionam as discussões para umatendência norteadora das ações de governo neste século, as políticas de regionalizaçãoapoiadas numa gestão participativa. Tais propostas surgem como uma diretriz indutorado novo paradigma de desenvolvimento, tendo como requisitos básicos oaproveitamento das oportunidades de diferenciação existentes nos territórios e o efeitosinérgico gerado pela interação das forças locais e supralocais na formação dagovernança territorial.Nessa perspectiva amplia-se a necessidade de processos decisórios fundamentados nagestão compartilhada entre poder público, iniciativa privada e sociedade civilorganizada, na criação de um pacto social em torno das demandas locais. Fato expressona convicção internacional, de que a “boa governança” importa para o desenvolvimento,como um meio para atacar as anomalias estruturais dos modelos neoliberais e corrigir asdistorções fomentadas pelos governos centralizadores, clientelistas e de visãofragmentada.Porém, vale ressaltar, que o conceito de governança, ou governance, precisa serapropriado para fins do estudo sobre uma ótica específica, pois este pode assumirdiversos significados e até apresentar contradições ao tentarmos aproximá-lo da gestãosocial. Com este propósito destacaremos e integraremos os principais focos do conceito,identificados na literatura a partir de três aspectos. O primeiro denota a forma ouprocesso de se exercer a autoridade (GONÇALVES, 2006), o segundo o efeito dasações de governo que se deseja (DUTRA, 2007) e o terceiro como a capacidade deinteração dos diversos atores na gestão dos assuntos públicos (DALLABRIDA, 2010).Assim traremos para o debate uma visão de governança territorial inspirada emprincípios da gestão social como um elemento de grande impacto para a promoção dodesenvolvimento regional, sem prescindir de nenhum destes conceitos.No contexto nacional, percebe-se o surgimento de variadas iniciativas auto-intituladasde instâncias de governanças em diversificadas escalas territoriais. Estas, horapromovidas pela própria ação governamental, hora provocadas a partir de iniciativas dosatores locais, suscitam dúvidas sobre a sua real existência e efetividade. Isto implicanuma forte tendência para as mudanças na forma de atuação do Estado na promoção doprogresso e equidade social, ao mesmo tempo em que exigem cuidados redobrados noreconhecimento de tais governanças, cuidados estes, adotados na pesquisa.O estudo de caso revela elementos que reforçam as proposições teóricas discutidas notexto, mesmo não apresentando um quadro ideal de governança territorial explicitada. Aproposta é discutir um modelo de governança que supera a visão que reduz tal expressãoa eficiência da gestão executiva a favor dos poderes hegemônicos constituídos(DUTRA, 2007). Não pretendemos com isto transformar a gestão social num sinônimode governança territorial, nem negar as particularidades de cada conceito, masdemonstrar a existência de uma relação apropriada quando se pretende utilizá-los napromoção do desenvolvimento regional sustentável.Para o alcance deste objetivo, estruturamos o texto em três partes, além destaintrodução. Na primeira, trataremos das relações entre os conceitos contemporâneos degovernança, território e gestão social, analisadas através de pesquisa bibliográfica dereferência. Na segunda parte, apresentaremos o estudo de caso do Fórum de Turismo eCultura de Cariri, Ceará, vivenciado ao longo dos seus quinze anos de existência,
  • 3. destacando os principais resultados que reforçam a importância de iniciativas destanatureza para a consolidação da democracia participativa. Por fim, apresentaremos asconsiderações finais pertinentes ao tema.Vale salientar que este estudo não pretende aprofundar discussões sobre os impactos daatuação do Fórum na transformação da realidade política da Região, devendo este temaser alvo de outras investigações. No entanto, ao analisar mudanças nas relaçõesinstitucionais ocorridas no cenário estudado, acabamos por demonstrar que alteraçõessignificativas no processo de governança ocorrem no médio prazo e dependem dapersistência de experiências inovadoras como o estudo de caso em pauta.RELAÇÕES ENTRE OS CONCEITOS DE GOVERNANÇA, TERRITÓRIO EGESTÃO SOCIALa) A governançaInicialmente projetada no seio da gestão organizacional como governança coorporativa,foi desenvolvida para tratar do chamado “conflito de agência”, gerado entre o poder depropriedade dos acionistas e o poder de decisão dos gestores das empresas. A partir daintensificação das crises mundiais do século XX e da constatação da incapacidade doEstado conduzir sozinho os processos de desenvolvimento, a expressão governança ougovernance passa a ser utilizada também no setor público, absorvendo outras dimensõese superando a ideia de governo.No cenário internacional, são grandes as expectativas sobre a constituição de uma boagovernance global, alicerçada na efetivação das governanças em cada país. Para mediresta relação entre governance e desenvolvimento, pesquisadores ligados ao BancoMundial, desenvolveram o estudo WGI - Worldwide Governance Indicators(KAUFMANN, et al., 2009), estabelecendo seis indicadores responsáveis para compararo desempenho das governanças em mais de 200 países ou territórios e avaliar suaspossibilidades de desenvolvimento.Os referidos indicadores representam: a) a voz e responsabilidade dos cidadãos; b)estabilidade política e ausência de violência/terrorismo; c) eficácia do governo naprestação dos serviços públicos; d) qualidade normativa na promoção dodesenvolvimento; e) regime de direito que confirma o cumprimento das regras desociedade; e, f) o controle da corrupção. Apesar de não representarem a opinião oficial enem determinar a forma de distribuição dos recursos do Banco Mundial, estametodologia de avaliação utilizada desde 1996, influencia os formuladores de políticas,grupos da sociedade civil e doadores de ajuda aos países, criando uma espécie de“modelo ideal de governance”.No entanto, como todo conceito polêmico, este também continua sem uma aplicaçãohomogênea e gerando muitos debates em torno do seu real significado. Sem pretenderaprofundar a questão, destacaremos apenas três visões diferenciadas, mascomplementares que a partir de enfoques já citados ajudam a justificar nossa opção poruma visão de governança que se aproxima da gestão social, mantendo uma autonomiateórica distinta dos modelos institucionalizados pelas agências internacionais.
  • 4. Gonçalves (2006) tem a governança como uma instância maior que o governo e fixa suadefinição como meio e processo capaz de produzir resultados eficazes, a partir dacooperação entre os atores sociais, políticos e econômicos, incluindo os mecanismosformais e redes sociais informais na articulação dos interesses. Este conceito privilegia aforma ou modus operandi da governance.Outra maneira de defini-la é estabelecendo os seus fins ou efeitos, conforme abordagemde Dutra (2007) que a define como a eficiência da gestão executiva, incluindo aarquitetura política estabelecida pelos poderes hegemônicos constituídos, que resulta emcapacidade de governar com aceitabilidade e alcançar a satisfação da sociedade.Já em Dallabrida (2010, p. 3) encontramos o conceito de governança territorial comoexpressão “da capacidade de uma sociedade organizada territorialmente, para gerir osassuntos públicos a partir do envolvimento conjunto e cooperativo dos atores sociais,econômicos e institucionais”, ressaltando, portanto, uma característica inerente asociedade para existir de fato uma governança.Tomando estas definições como bases, podemos perceber que a governança territorialpode assumir uma posição de contraste ou de afastamento dos princípios da gestãosocial, caso não se considere aspectos específicos dos seus meios, fins e capacidadesinerentes ao processo de desenvolvimento. Desta forma, uma visão apropriada de “boagovernança” deve está relacionada ao envolvimento dos diversos atores locais noprocesso decisório, com a finalidade de promover o desenvolvimento sustentável de umdado território, adquirido através da capacidade do conjunto da sociedade encontrarsoluções adequadas aos seus problemas.Assim, não basta criar os meios para a participação da sociedade no debate político,caso não se estabeleçam condições apropriadas para promover a cidadania participativa.Também não se consegue vislumbrar efeitos positivos de longo prazo, mesmo comeficiência administrativa, nas gestões centralizadas, tão pouco adianta estabelecer umprocesso de governança participativa para atender somente as demandas dos podereshegemônicos, deixando de lado parte da sociedade. Portanto, faz-se necessárioestabelecer o modelo de governança que se deseja antes de envidar esforçosgovernamentais e sociais para alcançá-lo.b) O territórioEste novo contexto político-institucional amplia o significado de território que passa aser associado à noção abstrata de espaço, envolvendo as dimensões física, cultural,política e cognitiva. Um espaço apropriado, sendo definido e delimitado a partir dasrelações de poder entre seus atores, em suas múltiplas dimensões (ALBAGLI, 2004apud EGLER, 1995 e RAFFESTIN,1993). Assim, o conceito de território começa areceber uma posição de destaque no estabelecimento da governança, pois representa oproduto da intervenção e do trabalho do conjunto amplo de atores sobre determinadoespaço.A partir dessa perspectiva o território vem sendo estudado em diversos campos dasciências sociais, não só na sua dimensão material ou concreta, mas, também, como “umcampo de forças, uma teia ou rede de relações sociais”, que se projetam no espaço(SOUZA, 1995). Um recorte congnitivo, construído historicamente, capaz de fazerconvergir as forças de sustentação das dinâmicas ambientais, sociais e produtivas,
  • 5. reacendendo o importância das regiões, enquanto alvos das políticas dedesenvolvimento. O papel das regiões é retomado sempre que reacendem as discussões sobre a relaçãoentre a centralização político-administrativa do poder e o respeito a diversidadeespacial. Um dilema emblemático ressaltado nos discursos políticos “modernos” quepregam o triunfo da territorialidade i para possibilitar o assentamento da diversidaderegional na uniformidade do Estado. Na maioria das vezes tais propostas são defendidasmas não vivenciadas (RAFFESTING, 1993).Porém, mesmo tendo que superar a visão utilitarista do regionalismo defendido peloEstado, protestos da sociedade fortalecem a necessidade de se retomar o poder pela basepor meio do cotidiano e recuperar um novo recorte territorial que possa permitir oexercício desse poder. De acordo com Raffesting (1993), a redescoberta dessa nova“malha territorial”, concreta para as coletividades, revela que “estamos certamente nolimiar de uma era na qual a região, a que é vivida, desempenhará um papel cada vezmaior para as diversas comunidades.”As discussões dos conceitos de território e região ganham importância com a crescentenecessidade de mudança nos sistemas de governo, incapazes de suprir sozinhos asnecessidades da maioria da população. Condição que amplia a atuação e visibilidade dasexperiências de governanças territoriais, favorecendo o avanço das propostas dealternativas eficazes de gestão social, na superação das limitações dos sistemas vigentes.c) A gestão socialAs questões relacionadas ao fortalecimento da governança e regionalização das políticaspúblicas sugem como consequência das tentativas de reformas do Estado, ocasionadaspela crise fiscal em meados da década de 1970, sobretudo a partir da crise do petróleo,em 1973. A escassez de recursos na economia mundial desse período afetouprofundamente os sistemas de governo, que sobrecarregados de atividades eresponsabilidades para com a sociedade perderam eficiência, credibilidade e em algunscasos a governabilidadeii. Isso colocou em xeque o antigo modelo de intervenção estatal(PEREIRA et al., 2003).Nesse cenário de governos empobrecidos e iniciativa privada com maior espaçopolítico, crescem as propostas de ajuste estrutural e gerencial do Estado, a partir dereformas orientadas para o mercado (PEREIRA et al., 2003). Como efeitos se observamo fortalecimento da ideologia privatizante e a hibridização das gestões públicas,objetivando a instalação de um Estado mínimo.Modelo que se mostra irrealista e insustentável, pois o esvaziamento da legitimidadepolítica o torna refém dos mecanismos de mercado, principais causadores dasdesigualdades sociais. Com esta constatação a solução rapidamente passa a apontar emdireção à reconstrução e não mais ao definhamento do Estado (PEREIRA et al., 2003),indicando que a retomada da sua eficácia depende da reinvenção dos governos.No Brasil, tais mudanças se apresentaram a partir da identificação da necessidade dealteração das duas principais instituições criadas para proteger o patrimônio público: ademocracia e a administração pública (PEREIRA et al., 2003). Um projeto audacioso,
  • 6. que visava à tentativa de tornar a democracia mais participativa e a administraçãopública mais eficaz.Os experimentos de reforma floresceram nesse ambiente, focando o resgate dacredibilidade do Estado, a partir da redução de gastos e flexibilização da máquinapública, privilegiando a introdução de mecanismos gerenciais na administração pública,como uma das estratégias a serem exploradas (PEREIRA et al., 2003). O bem públicodeixou de ser responsabilidade exclusiva do poder público que passou a compartilharatividades com a sociedade, germinando as primeiras sementes que definiram osprincípiosiii da gestão social.Como conceito em construção, sobre o qual ainda não se encontra consenso, a gestãosocial continua assumindo vários significados, negociados entre os autores que adebatem conforme os acentos e os olhares destinados às relações sociais e às práticascom suas várias dimensões a serem consideradas. Mesmo assim, ainda é frequente suaredução à esfera da administração pública direta ou indireta, hora identificada a partir dafinalidade ou campo de ação (gestão do social), hora pelo sujeito que protagoniza a ação(gestão pelo social).Com a diversificação das experiências e o alargamento do conceito, a gestão socialpassou a requerer uma compreensão muito mais ampla e sistêmica, pois envolve aatuação integrada entre governos, a iniciativa privada e sociedade civil organizada, emsetores que extrapolam as questões sociais salvaguardadas pelo poder público, emdiversas escalas, dando margem à criação de diferentes formas de interação, como agovernança territorial.Opiniões divergentes a cerca do significado da própria expressão “gestão social” aindapermanecem. França (2008) chega a ventilar a redundância deste conceito por haveruma dimensão necessariamente social e interacional em qualquer modelo de gestão.Outras referências tentam mostrar a existência de uma distinção entre a lógicaorganizacional e a social, onde a primeira tem de preferência um objetivo unívoco e agepela racionalidade instrumental enquanto a segunda se funda necessariamente emprocessos mais complexos de formação dos objetivos e das formas de seu alcanceenvolvendo diferentes sujeitos sociais.Mesmo percebendo tais divergências de proposições, destacam-se pontos em comumque tentam estabelecer uma fundamentação teórica sobre o tema. Nesse sentido, os doisníveis antes citados podem também se conceber como complementares sendo necessáriauma revisão das racionalidades neles usadas e a superação da visão apenasinstrumentalista das organizações.A necessidade de interação entre essas dimensões revela que os grandes desafios nabusca por um modelo de gestão social são a legitimação do poder de decisão dassociedades na construção do seu próprio futuro e a superação do paradigma instrumentalda gestão organizacional na administração pública. A aplicação irreflexiva deste últimopode reforçar um modelo de democracia condicionada às regras do mercado.Com finalidade de promover o bem-estar social, através de um processo deenvolvimento das pessoas e o respeito às relações humanas na tomada de decisões(FRANÇA, 2008), as experiências de gestão social empenham-se na institucionalizaçãode novos espaços de participação da sociedade. A definição de um conjunto deprincípios norteadores capazes de promover equidade social é fundamental para trilhareste caminho.
  • 7. Tenório (2008) problematiza ainda mais o conceito quando nos apresenta a gestão socialpautada num “processo gerencial dialógico onde a autoridade decisória é compartilhadaentre os participantes da ação”, constituindo o que chama de “cidadania deliberativaiv”.Defende uma nova lógica de gestão que pressupõe a solidariedade nos processosdecisórios a serem marcados pelo diálogo e concordância racional. No entanto, é difícilprever uma situação de ausência de conflito nos diálogos, comuns nas sociedadespluralistas, bem como ter na solidariedade um pressuposto recorrente nos processos degestão social, quando a prática revela se tratar de um produto eventual.Essa nova lógica inverte uma premissa fundamental da gestão organizacional, onde osfins (normalmente econômicos) determinam os meios, para a crença de que os meios(participação e compartilhamento) poderão obter os fins ideais, considerando que aconsolidação da “cidadania deliberativa”, gera processos construtivos para umasociedade participativa e responsável.Mesmo reconhecendo alguns avanços obtidos no campo da governança territorialinspirada em princípios da gestão social, argumentos resistentes à ideia da participaçãoda sociedade e ampliação das liberdades políticas tentam manter os status quoconquistados, amparando a resistência da maioria dos governos em compartilhar seupoder de decisão. Dentre estes, destaca-se a preponderância e urgência das necessidadeseconômicas das populações sobre sua autonomia, sugerindo que os governos rígidos ecentralizadores são mais eficazes na geração e distribuição de renda.Em Sen (2000) encontramos elementos que se contrapõem a tal argumento, pois,segundo este autor, existem amplas inter-relações entre necessidades econômicas eliberdades políticas, tanto instrumentais como construtivas, normalmente nãoconsideradas nas análises. Seus estudos demonstram que o exercício dos direitos civis epolíticos, não só torna mais possíveis respostas condizentes às necessidadeseconômicas, como também promovem a sua própria compreensão e conceituação,ampliando a importância dos fundamentos da gestão social.Assim, o empoderamento dos atores locais nos processos decisórios e para coproduçãodo bem público (SALM et al., 2007) constitui um dispositivo necessário para ofortalecimento do território como unidade básica de planejamento e atuação daspolíticas promotoras de desenvolvimento, tornando evidente a relação e não acontraposição entre os conceitos de governança, território e gestão social.Mas, como superar a inércia dos poderes constituídos? Quais as formas ou modelosapropriados ao enfrentamento dos desafios contemporâneos para a promoção dodesenvolvimento? Essas e outras questões-chave permeiam as discussões, em meio àresistência dos sistemas dominantes. A democracia representativa, defendida pelamaioria dos governos como a solução mais viável, tem dado sinais de insuficiência naresolução desses impasses e, na maioria dos casos, contribuído para a ampliação dasdiferenças sociais, já que não consegue preservar os direitos de todos os cidadãos.Apesar de haver um razoável consenso sobre a essencialidade dos sistemas políticoscom características democráticas para o processo de desenvolvimento, e de ter havidoavanços constitucionais neste sentido, não podemos enxergar a democracia, semmaiores atributos, como um remédio automático. Suas realizações e efeitos dependemda sociedade e dos governos, a primeira sabendo aproveitar as oportunidades, através dovigor político multipartidário e da formação de valores morais (SEN, 2000), e osegundo criando mecanismos para o estímulo e fortalecimento das novas instâncias dedebates e decisões.
  • 8. Assim, o exercício da cidadania participativa e a indução de políticas públicasdescentralizadoras, dependem de iniciativas das gestões sociais inovadoras e audaciosasem torno de uma proposta de “boa governança”. A ampliação dos direitos políticos e daparticipação social na formulação, planejamento e gestão das propostas para odesenvolvimento local, funcionam como catalisadores da democracia participativa eprovocadores de um aparato legal que a consubstancia.Mesmo negando a hipótese de que a lógica gerencial possa ser a salvação do Estado, háde se reconhecer que os processos de descentralização do governo e desconcentração dopoder público, foram impulsionados exatamente pela busca de maior eficiência, isto é,pela afirmação de um clássico critério gerencialista, reforçando a importância da suainfluência na construção de um novo cenário.Caracterizando a governança territorial como a forma participativa pela qual se obtémos efeitos positivos de governo para toda a sociedade, com aproveitamento das vocaçõesterritoriais, expressada na capacidade de organização e gestão dos assuntos públicos doconjunto dos atores sociais, econômicos e institucionais, trazemos ao debate uma visãoespecífica de governança inspirada em princípios da gestão social, como um caminho deamplas perspectivas.Proposta que observa nas experiências de instalação de um processo complexo detomada de decisão que antecipa e ultrapassa o governo (DALLABRIDA, 2010 apudMILANE&SOLINÍS, 2002), as tentativas de se contribuir para a redução dos desviosnormalmente ocorridos na gestão dos interesses coletivos. Propósito disposto naobservação da experiência do Fórum de Turismo e Cultura do Cariri, Ceará, a seguir.A EXPERIÊNCIA DO FÓRUM DE TURISMO E CULTURAL DO CARIRI,CEARÁA identificação de experiências tidas como formas de gestão social num contextoregional, é essencial para a realização de analises que relacionam teoria e prática atravésda aplicação dos conceitos-chave envolvidos no tema. Para o estudo de caso emquestão, selecionamos a experiência do Fórum de Turismo e Cultura do Cariri, Ceará,vivenciada ao longo dos seus quinze anos.Criado em 1997, a partir de seminários de turismo promovidos pela UniversidadeRegional do Cariri (URCA), Secretaria de Turismo do Estado do Ceará e atores locais,iniciou suas atividades promovendo debates sobre as ações e políticas públicas restritasàs propostas de planejamento do Estado para o setor de turismo.No início, a adesão maior foi da comunidade acadêmica e de representantes do poderpúblico e instituições de apoio ao desenvolvimento da região. Não tendo uma agendapré-estabelecida nem o poder de articulação consolidado, permaneceu por alguns anossem realizar encontros regionais.A partir do ano de 2001, por provocação de quatro secretários municipais de turismodos municípios de Barbalha, Crato, Juazeiro do Norte e Missão Velha, aliados àcoordenação do Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas do Ceará(SEBRAE/CE), retomou-se as reuniões periódicas, desta feita com o formato de FórumRegional, realizado por meio de assembleias itinerantes, uma estratégia para estimular aparticipação de outros municípios da Região.
  • 9. Com o êxito da estratégia de envolvimento, amplia-se a participação para trezemunicípios num prazo de um ano. Neste momento (2002), o Fórum de Turismo, atuavacomo principal integrador dos municípios que participavam da política federal depromoção do setor, intitulada Programa Nacional de Municipalização do Turismo(PNMT). A frequência dos encontros, normalmente com periodicidade mensal, fez comque o tais municípios cumprissem todas as etapas e exigências do programa e em poucotempo elevassem a Região do Cariri a uma situação de destaque no território nacional,conforme avaliação da Empresa Brasileira do Turismo (EMBRATUR).O destaque da Região na política nacional do turismo despertou a atenção dos atores daárea cultural, os quais, em 2003 provocaram a inserção oficial de mais esta temática naspreocupações do Fórum, passando a se designar como Fórum de Turismo e Cultura doCariri e contando com o apoio das Secretarias Estaduais de Turismo e de Cultura doCeará, no exercício das suas atribuições.Formado por entidades formalizadas do setor público, privado, comunitário eorganizações sem fins lucrativos (ONGs), o Fórum ainda se ressentia da fracaparticipação dos empresários nos debates. Com o objetivo de fomentar uma maiorparticipação desse setor, as instituições parceiras como o Banco do Nordeste (BNB) e oSEBRAE/CE, passaram a estimular a criação de entidades de representação empresarial,culminando na criação da Associação Caririense de Hotéis, Pousadas, Restaurantes,Parques e Similares (ACARIH) e Associação dos Condutores, Guias e Ambientalistasdo Cariri (ACONGUIA).De fato, verificou-se a ampliação da participação da iniciativa privada no Fórum,culminando na eleição do primeiro presidente de origem empresarial, em 2006, períodoem que a instância já contava com a participação de representantes de dezessetemunicípios e cerca de quarenta entidades participantes.Tendo a competência explicita, dentre outras, de propor ações integradas para odesenvolvimento sustentável do turismo e da cultura da Região do Cariri cearense eestimular a gestão participativa das políticas públicas desses setores, nas várias escalasde governo, o Fórum destacou-se na realidade pelo seu papel de formador de opinião,difusor de informações estratégicas e indicador de oportunidades para os participantesativos. Dessa forma, sua função construtiva superou a instrumental, conquistando orespeito e reconhecimento dos atores locais e chamando atenção para as instânciasgovernamentais superiores que se aproximaram mais.No ano de 2007, atingiu o seu ápice de participação, abrangendo vinte e um municípiosda Região e mais de cinquenta representações institucionais, passando a servir deinspiração e referência para outras regiões do Brasil, que enfrentavam dificuldades emconstituir instâncias de governança regional, uma prerrogativa importante para a novapolítica federal do turismo em vigor, o Programa Nacional de Regionalização doTurismo (PNRT) do Ministério do Turismo (MTur).Mesmo com esta trajetória de conquistas o Fórum começou a sofrer os efeitos da faltade continuidade das ações de integração institucional entre governos e demais atoresterritoriais e da falta de legitimação do poder de decisão da sociedade local na gestãodas políticas públicas. Os espaços de discussão para as proposituras surgidas da base,mesmo pertencendo ao enunciado oficial das ditas políticas de regionalização einteriorização, com o tempo foram desarticulados e perderam sentido, deixando asinstâncias regionais a mercê dos modos tradicionais de influência e poder na priorizaçãodas políticas públicas.
  • 10. Neste novo cenário político-institucional observa-se o desgaste da representatividadefomentada nas governanças territoriais, pela falta de consideração dos poderesconstituídos para com o papel destas na formulação e gestão das políticas públicas deâmbito regional. O Conselho Estadual de Turismo (CETUR) reduz drasticamente assuas reuniões excluindo as instâncias de governança regionais das decisões sobre aspolíticas estaduais do setor e o PNRT não consegue atender as expectativas das regiõespriorizadas, mantendo uma agenda que não observa os princípios da gestãodescentralizada proposta pelo programa.Surgem novas políticas regionais, estaduais e nacionais, que interferem diretamente nocampo de atuação do Fórum, e que deliberadamente sugerem a criação de outrasinstâncias de governança, desconsiderando as existentes e negligenciando o campo deforça constituído pelas relações políticas, sociais e econômicas estabelecidas noterritório. Isto reduz a possibilidade de êxito e mudança no cenário político-institucionala partir das novas iniciativas.O baixo empoderamento dos atores locais frente às instâncias supralocais, reflete nonível de participação da sociedade e resulta na sensível redução das atividades erepresentatividade do Fórum. Apesar desse arrefecimento momentâneo a instânciacontinua conduzindo encontros periódicos, mantendo a essência da proposta degovernança e aguardando oportunidades para induzir nova alavancagem.CONSIDERAÇÕES FINAISOs resultados preliminares obtidos pelo trabalho apontam para uma relação muitopróxima entre as propostas teóricas e práticas de governança territorial e gestão social,com vistas à promoção do desenvolvimento regional sustentável que respeita asdimensões social, ambiental, cultural, econômica e político-institucional.Apesar de a governança denotar diversas concepções teóricas, podendo até mesmocontradizer os princípios da gestão social, entendemos que a definição de aspectosespecíficos, relacionados aos meios, fins e capacidades inerentes à atual proposta dedesenvolvimento, nos remete a uma visão de governança territorial que se aproxima dosprincípios inspiradores da gestão social.Com base na analise dos elementos levantados, percebemos que a instância degovernança regional constituída pelo Fórum de Turismo e Cultura do Cariri, Ceará,contribuiu e contribui para a formação de uma consciência coletiva que guarda na visãoda regionalização uma oportunidade para a consolidação da gestão social nos diversosmunicípios e no território mais amplo.Com o objetivo de promover debates e participação da sociedade civil organizada, naavaliação e proposição de políticas públicas, relacionadas aos setores de turismo ecultura, o referido Fórum mantém, ao longo de quinze anos, o propósito de estabelecer agestão participativa e o respeito às potencialidades locais, fato ainda não concretizadona Região. Tal longevidade pode ser explicada pelo sentimento de pertença territorialque povoa o imaginário dos atores locais e pelo fato de tal instância ter sido o resultadode um esforço endógeno de articulação.Mesmo não tendo constituição jurídica formalizada, o Fórum teve o seu reconhecimentoatravés da Política Nacional de Regionalização do Turismo, implantada pelo Ministério
  • 11. do Turismo do Brasil, promovendo a conquista de diversas iniciativas governamentais eprivadas, fundamentais para o desenvolvimento da região, como intensificação dosinvestimentos públicos e privados no setor e a promoção da Região enquanto destinoturístico integrado.Dentre outras conquistas realizadas pelo Fórum podemos destacar a ampliação dacultura associativista, através da criação de diversas entidades representativas de classee a inclusão da Região como um dos sessenta e cinco destinos indutores do turismo,promovidos pelo Ministério do Turismo.Com representação do poder público municipal, instituições promotoras dedesenvolvimento, iniciativa privada e terceiro setor, é notório o seu poder de construçãode uma consciência participativa junto aos componentes mais ativos. O principalindicador desse fato é a expressiva ampliação de projetos de cunho regionais surgidos apartir das discussões encabeçadas pelo Fórum.A necessidade de institucionalização, a descontinuidade das participações, tanto dopoder público como da sociedade civil organizada, e a falta de reconhecimento dasinstâncias superiores sobre o seu papel propositivo, são apontados como os principaisdesafios a serem superados, no entanto, reconhecemos a necessidade deaprofundamento das investigações para uma melhor compreensão desses desafios.O contexto de atuação da gestão social é complexo, revelando um conceito abrangenteque envolve a interação do Estado e sociedade para obtenção do bem social. Osgovernos não são mais vistos como os únicos responsáveis pela satisfação dos anseiossociais, dando margem à proliferação de experiências inovadoras que fomentam aparticipação das pessoas em decisões importantes e na criação de um cenário político-institucional favorável. No entanto, os modos tradicionais de se governar e a culturapolítica da região e do país ainda impõem uma forte barreira às mudanças necessárias.A função construtiva das instâncias de governança territorial demonstra que iniciativasdessa natureza são fundamentais para a promoção do desenvolvimento sustentávelbaseado nos princípios da gestão social. Porém, o aproveitamento das oportunidades demudanças, geradas pela democracia participativa, depende da formação social e políticados atores envolvidos para o aproveitamento das oportunidades que ainda estão por vir.Reformas estruturais e gerenciais do Estado com o objetivo de reduzir suas atividades,tornando-o refém dos mecanismos de mercado não promovem o bem social almejadopela maioria. A solução, portanto, não é provocar o definhamento do Estado, masreconstruí-lo a partir de novas lógicas de gestão social e governance.Experiências que criam novas formas de participação cidadã fortalecem a formação demodelos de governança territorial de âmbito regional, contribuindo para a proposição depolíticas públicas mais condizentes com os interesses locais. Esta prerrogativa revela aimportância dos conceitos que alinham pragmatismo e visão de gestão social, nasuperação dos desafios postos.O Fórum de Turismo e Cultura do Cariri, Ceará, durante os seus quinze anos deexistência, apesar de alternar entre momentos de alta e baixa influência na proposiçãode políticas públicas e iniciativas para o desenvolvimento da Região e de não terconseguido realizar profundas mudanças no cenário político-institucional da Região,pode ser considerado um exemplo de governança territorial que, nas suas tentativas de
  • 12. superação das limitações da democracia representativa para o atendimento dasnecessidades locais, deixou alguns frutos.Por fim, consideramos que todas as iniciativas individuais ou coletivas, de cunhoprivado ou público, direcionadas para criação de novos espaços de interação entre asociedade e o Estado, tendo como premissa a ampliação do poder de influência daspessoas situadasv na promoção do desenvolvimento regional sustentável, sãoextremamente importantes para a construção de uma nova relação de poder, quepossibilite maior equidade social.REFERÊNCIASALBAGLI, S. Território e territorialidade. In: Lages, Vinícius; Braga, Christiano eMorelli, Gustavo (orgs.). In: Territórios em movimento: cultura e identidade comoestratégia de inserção competitiva. Rio de Janeiro: Relume Dumará / Brasília, DF:SEBRAE, 2004.DALLABRIDA, V. R.. Governança territorial: a densidade institucional e o capitalsocial no processo de gestão do desenvolvimento territorial. In: III SeminárioInternacional sobre Desenvolvimento Regional, 2006, Santa Cruz do Sul. Anais doIII Seminário Internacional sobre Desenvolvimento Regional. Santa Cruz do Sul :EDUNISC, 2006. v. 1. p. 1-19. Disponível em:<www.ufpa.br/epdir/images/docs/paper73.pdf>. Acesso em: 19 dez. 2010.DUTRA, D. America Latina: governabilidade, governance e desenvolvimento. In:ILASSA27 Student Conference on Latim America, Feb. 2007. Disponível em:http://lanic.utexas.edu/project/etext/llilas/ilassa/2007/dutra.pdf. Acesso em: 08 mar.2012.FRANÇA FILHO, G. C. de. Definindo gestão social. In: Silva Jr., J.T.; Mâsih, R.T., etal. (Orgs.).In: ENAPEGS: Gestão social – práticas em debate e teorias emconstrução. Juazeiro do Norte: Editora UFC, 2008.GONÇALVES, Alcindo. O conceito de governança. Anais do XV Conselho Nacionalde Pesquisa e Pós-Graduação em Direito. Manaus, 2006. Disponível emhttp://www.conpedi.org/manaus/arquivos/Anais/Alcindo%20Goncalves.pdf. Acessadoem: 08 mar. 2012.KAUFMANN, D; KRAAY, A e MASTRUZZI, M . Governance Matters VII:Aggregate and Individual Governance Indicators, 1996-2008. Banco Mundial, 2009.Disponível em: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1424591. Acessadoem: 08 mar. 2012.PEREIRA, L.C.B.; Spink, P. K. (Orgs). Reforma do Estado e administração públicagerencial. / tradução: Carolina Andrade - 5 ed. - Rio de Janeiro: Editora FGV, 2003.RAFFESTIN, C. Por uma geografia do poder. Maria Cecília França (trad.). SãoPaulo: Ática, 1993.SALM, J.F.; Menegasso, M.E.; Ribeiro, R.M. Co-produção do bem público e odesenvolvimento da cidadania: o caso do PROERD em Santa Catarina. In: RevistaAlcance, Vol. 14, n. 2, p. 231-246, Mai./ago. 2007.
  • 13. SEN, A.K. Desenvolvimento como liberdade / tradução: Laura Teixeira Motta; revisãotécnica: Ricardo Doniselli Mendes. São Paulo: Companhia das Letras, 2000.SOUZA, M. J. L. O Território: sobre espaço e poder, autonomia e desenvolvimento.In: Castro, Iná E.; Gomes, Paulo C.C. e Corrêa, Roberto L. (orgs.) Geografia: conceitose temas. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 1995.TENÓRIO, F. G. (Re) Visitando o conceito de gestão social. In: Silva Jr., J.T.; Mâsih,R.T., et al. (Orgs.). ENAPEGS: Gestão social – práticas em debate e teorias emconstrução. Juazeiro do Norte: Editora UFC, 2008.ZAOUAL, H. Globalização e diversidade cultural; textos selecionados e traduzidospor Michel Thiollent. São Paulo: Cortez, 2003.NOTASi Territorialidade, no sentido de pertencimento, passa a incorporar elementos cognitivos, ressaltando asrelações entre um indivíduo ou grupo social e seu meio de referência, manifestas em várias escalasgeográficas – uma localidade, uma região ou um país (ALBAGLI, 2004).ii A governabilidade refere-se mais a dimensão estatal do exercício do poder. Diz respeito às “condiçõessistêmicas e institucionais sob as quais se da o exercício do poder, tais como as características do sistemapolítico, a forma de governo, as relações entre os Poderes, o sistema de intermediação de interesses”(GONÇALVES, 2006, p. 3 apud SANTOS, 1997, p. 342).iii Princípios comuns nas ações de gestão social alinham-se à ética na conduta, valorização datransparência, democratização das decisões através da participação da sociedade e inversão de prioridadesem relação à lógica de mercado (FRANÇA, 2008).iv Cidadania deliberativa significa, em linhas gerais, que a legitimidade das decisões deve ter origem emprocessos de discussão, orientados pelos princípios de inclusão, do pluralismo, da igualdade participativa,da autonomia e do bem comum (TENÓRIO, 2008, p. 41).v Expressão relacionada ao homo situs, protagonista do seu tempo e espaço, do sítio simbólico depertencimento, um marcador imaginário de espaço vivido. É o homem social, pensando e agindo em dadasituação. E ele é tudo isso, transmitindo o significado do momento, o de sua situação com todo o peso dopassado e da mudança que se impõe (ZAOUAL, 2003, P. 28-29).