¿En qué consiste la Técnica Legislativa?
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¿En qué consiste la Técnica Legislativa? ¿En qué consiste la Técnica Legislativa? Document Transcript

  • TÉCNICA LEGISLATIVA Alumno Ángel Treviño PalomoMtro. C.P. Y M.I. Hugo René Ortiz Santos
  • “Técnica Legislativa” INDICEINDICE………………………………………………………………………………… 2INTRODUCCIÓN…………………………………………………………………….. 3CAPÍTULO 1. ASPECTOS GENERALES………………………………………… 4 1.1 Concepto general de Técnica Legislativa………......………………. .. 4 1.2 Antecedentes Históricos………………………………………………... 5 1.3 Técnica Legislativa en México………………………………………….. 7 1.4 Iniciativa………………………………………………. …………………… 9 1.5 Exposición de motivos……………………………………………………. 9 1.6 Estructura de la parte normativa……………………………………….. 10 1.6.1 Reglas para Leyes nuevas…………………………………… 11CONCLUSIONES …………………………………………………………………….. 15BIBLIOGRAFÍA………………………………………………………………………… 16 -2-
  • “Técnica Legislativa” INTRODUCCIÓNEl informe de investigación que a continuación se presenta es referente a laTécnica Legislativa, la cual se refiere a aquel conjunto de conocimientosaplicables a la construcción de los ordenamientos del derecho y de laelaboración de sus unidades básicas de integración, denominadas normasjurídicas. El tema está estrechamente relacionado con mi profesión y es de granimportancia su estudio y análisis para lograr una mejor interpretación de lostemas estudiados en la maestría, así como también en la vida profesional. Para la elaboración del informe se tuvo que realizar un estudio de lasdistintas fuentes bibliográficas relacionadas con el tema analizado, con lo cualse logró hacer conclusiones con el objeto del estudio. Esta investigación pretende ser un instrumento de valor para aquellaspersonas que estén interesadas en el estudio de la Técnica Legislativa. Elinforme se compone de un capítulo, en el cual se aborda el concepto generalde la Técnica Legislativa, antecedentes históricos, la aplicación en México, lainiciativa de Ley. Exposición de motivos y la estructura de la parte normativa dela ley. -3-
  • “Técnica Legislativa” 1. ASPECTOS GENERALES 1.1 Concepto general de Técnica LegislativaA continuación se definirá los conceptos que forman la frase técnica legislativa,para posteriormente unirlos y dar una definición en conjunto.De acuerdo al Diccionario universal de términos parlamentarios la palabratécnica deriva del sustantivo latino technícus “técnico, especialista” del griegotekhnikós “de arte, de destreza, prácticos” a su vez proveniente de tekhnê “arte,destreza, oficio”. Su equivalente en otros idiomas, en inglés, technical; enfrancés, technicien e italiano, técnico.1Así mismo, el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española define elvocablo en distintas vertientes, entre las cuales se encuentran el pertenecienteo relativo a las aplicaciones de las ciencias y las artes; persona que posee losconocimientos especiales de una ciencia o arte; conjunto de procedimientos yrecursos de que se sirve una ciencia o arte, y habilidad para ejecutar cualquiercosa, o para conseguir algo.2Lo que respecta al vocablo “legislativa” según la doctrina, indica que “consisteen el arte de redactar los preceptos jurídicos de forma bien estructurada, quecumpla con el principio de seguridad jurídica y los principios generales delderecho”.3Al unirse ambas palabras en la expresión técnica legislativa, se alude a unconocimiento especializado referente a las aplicaciones y aspectos prácticos1 Diccionario Universal de Términos Parlamentarios2 Diccionario de la Real academia de la Lengua3 Miguel Carbonell, Elementos de Técnica Legislativa, México 2000. -4-
  • “Técnica Legislativa”que son necesarios en la redacción, composición y elaboración de las leyes engeneral.4La Técnica Legislativa constituye el conjunto de recursos y procedimientos paraelaborar un proyecto de norma jurídica bajo los siguientes pasos: primero, lajustificación o exposición de motivos de la norma, y segundo, la redacción delcontenido material de manera clara, breve, sencilla y accesible a los sujetos alos que está destinada.5Es el conjunto de reglas a las que debe sujetarse el legislador para laelaboración y adecuada redacción de las leyes y disposiciones normativas queproponen a efecto de que cumplan con el principio de seguridad jurídica yaspectos generales de derecho.6Para Eliseo Muro Ruiz, en su obra Algunos elementos de Técnica Legislativa,se le puede concebir como un conjunto de factores para la estructuración deproyectos de ley y uso del lenguaje apropiado en la ley, es decir, un significadoestrecho o limitado del término. Así mismo establece que “se trata de que latécnica legislativa se refiera a la racionalidad lingüística y a la racionalidadjurídico-formal, a los aspectos sobre la eficacia y la eficiencia de la ley, queincumben en la racionalidad pragmática y la racionalidad teleológica, así comoal lenguaje legal y a la estructura formal y conceptual de la ley”.7El Diccionario Universal de Términos Parlamentarios señala que la técnicalegislativa es una parte del Derecho Parlamentario que tiene como objeto deestudio, el conocimiento de los pasos que se adoptan para la elaboración yadecuada redacción de las leyes en general y de las disposiciones normativasparticulares, así como para sus reformas o enmiendas. 1.2 Antecedentes históricosPedroza de la Llave y Cruz Velázquez mencionan que los antecedentes de latécnica legislativa se encuentran, durante los siglos XVII y XVIII, dentro de las4 http://www.diputados.gob.mx/cedia/biblio/virtual/dip/dicc_tparla/t.pdf (22 nov 2010)5 Idem6 http://congresojal.gob.mx/Servicios/procesojur/tecnica.cfm (22 nov 2010)7 Muro Ruiz Eliseo, Algunos Elementos de Técnica Legislativa, México -5-
  • “Técnica Legislativa”escuelas afines al positivismo jurídico actual. Murhard, pensador de estacorriente, afirmaba que el fin fundamental del Estado era la seguridad jurídica;para alcanzarla sostenía que era necesario un dato que hiciera derivar al restode la estructura del derecho. La máxima expresión del espíritu moderno fue elconstitucionalismo, en donde la Constitución sería la primera norma positiva delsistema, es decir, la norma fundamental o suprema.8Por su parte, Eliseo Muro Ruiz coincide en que los primeros antecedentes seubican en los siglos XVII y XVIII en las escuelas del positivismo jurídico, épocade las revoluciones americana y francesa. Fue necesaria una norma supremaque organizara y derivara la estructura jurídica estatal; que estableciera losprocesos y los órganos de creación de las normas inferiores. Esto seperfeccionaría en el siglo XX.9Es a principios del siglo XX que la técnica legislativa alcanzó, con la EscuelaHistórica del Derecho, un papel preponderante en la creación normativa,porque aportó una gran claridad y precisión a raíz de abstracciones sumamentedesarrolladas y un lenguaje de gran pureza. En la segunda mitad del siglo XX,a raíz de los excesos de la Segunda Guerra Mundial, se puso énfasis en rubrosque limitaban el actuar de las decisiones gubernamentales. Así surgen congran auge temas como la vigilancia legal de la actuación de las autoridades(ombudsman), la revisión de la cuenta pública por órganos independientes(Tribunal de Cuentas), la tutela de la constitucionalidad de los actos y las leyes(Tribunal Constitucional) y el tema de las reglas para legislar (técnicalegislativa). La explosión legislativa, que ya se sufría a inicios de la modernidad,se agravó en la segunda mitad del siglo XX. De esta manera surgió lanecesidad de canalizar esfuerzos en el ámbito legislativo, para evitar lasredundancias, contradicciones, lagunas y oscuridades en el sistema jurídico.Incluso en países europeos se constituyeron instituciones y trabajos que teníanpor objeto el estudio de los elementos necesarios para legislar. Recientemente,también en dichos países se han creado normas o directrices que prescriben laforma de crear leyes.108 Carbonell Miguel y Pedroza de la Llave Susana, p. 429 Muro Ruiz Eliseo, Algunos Elementos de Técnica Legislativa, México10 Carbonell Miguel y Pedroza de la Llave Susana. P. 43 -6-
  • “Técnica Legislativa” 1.3 Técnica Legislativa en MéxicoEn México, los estudios de técnica legislativa han sido relegados en virtud deque poco se ha investigado y escrito sobre la materia, lo que ha propiciado laimprovisación en la elaboración y redacción de las leyes, así como una precariabibliografía sobre el particular. En el mejor de los casos, las referencias sobreel tema forman parte del contenido del Derecho Constitucional, por lo que esanalizado en forma muy general, sin entrar a los pormenores, de las múltiplesfacetas que hacen del proceso legislativo un capítulo importante del DerechoParlamentario.La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), enumeralas etapas del proceso legislativo, regulándolas en los artículos 71 y 72,Sección II, denominada, “De la iniciativa y formación de las leyes”, ubicadadentro del título tercero , que trata de la división de poderes en su capítulo I ydel poder legislativo en el capítulo II.De acuerdo con el artículo 71 constitucional, el derecho de iniciativa de leyes odecretos comprende a: I. Presidente de la República II. A los diputados y senadores del congreso de la unión: y III. A las legislaturas de los estadosLas iniciativas presentadas por los funcionarios estatales, en el punto I y II,deberán pasar de inmediato a las comisiones respectivas, las que presente losdiputados y senadores estarán sujetas a los trámites que designe elReglamento de Debates.La Asamblea de Representantes del Distrito Federal, de acuerdo al inciso f)del artículo 122 constitucional, también tiene el derecho de iniciativa de leyes odecretos en materias relativas al Distrito Federal, ante el Congreso de la Unióny puede legislar en el ámbito local en lo relativo al Distrito Federal, en lostérminos del Estatuto de Gobierno, en las materias expresamente señaladas enel inciso g) del artículo 122 constitucional. -7-
  • “Técnica Legislativa”La base constitucional de la que se puede desprender la técnica legislativa laconstituye el artículo 72 el cual contiene las diversas etapas del procesolegislativo moderno.Eduardo García Máynez, se ha referido con claridad a las seis etapas que lointegran: iniciativa, discusión, aprobación, sanción, publicación e iniciación dela vigencia.Por lo que se refiera a la iniciación de la vigencia, las reglas aplicables, estáncontenidas en los artículos tres y cuatro del código civil.Es importante destacar que en México son dos los poderes que participan en elproceso de elaboración de las leyes de carácter federal, el Legislativo y elEjecutivo. Corresponde al primero su intervención en las etapas de iniciativa,discusión y aprobación; el segundo interviene en la sanción, publicación einiciación de la vigencia.A partir de las consideraciones antes mencionadas, la técnica legislativa podríadesglosarse en tres rubros que estarían referidos:a) Técnica de redacción I. Iniciativa II. Dictamen III. voto particularb) Técnica de discusión I. Debate cerrado II. Debate abierto -8-
  • “Técnica Legislativa” 1.4 IniciativaLa iniciativa, desde el punto de vista técnico, es el documento formal con unapropuesta de ley o decreto que los órganos facultados presentan ante elCongreso para su estudio, discusión y en su caso aprobación. Tiene quecumplir con ciertos requisitos que la misma ley le impone; además de lasformalidades que la costumbre parlamentaria ha impuesto a través deltiempo.11Hay elementos estructurales que componen el texto de una iniciativa y quegeneralmente son invariables; tales elementos los podemos dividir básicamenteen tres:a) La exposición de motivos.b) El texto del cuerpo normativo propuesto, es decir, la parte normativa.c) Las normas transitorias. 1.5. Exposición de motivosComo se mencionó anteriormente, para que pueda iniciarse la elaboración deuna ley es necesario que previamente se presente una iniciativa. Normalmenteestas iniciativas vienen acompañadas de una “exposición de motivos”. SegúnCabanellas, la exposición de motivos es “la parte preliminar de una ley,reglamento o decreto donde se razonan en forma doctrinal y técnica losfundamentos del texto legal que se promulga y la necesidad de innovación dela reforma”.12El maestro Miguel Acosta Romero explica que “por medio de la exposición demotivos se dan a conocer las razones que inspiraron al legislador paramodificar, reformar, adicionar, derogar o crear una nueva ley, la determinacióndel alcance de la misma, su razón, su justificación, o bien, cuál puede ser en unmomento determinado su sentido jurídico o político”.1311 Carbonell Miguel y Pedroza de la Llave Susana. P. 12112 Cabanellas, Guillermo, Diccionario de derecho usual, Buenos Aires, Ed. Arayu, 1953, t. II, p. 153 .13 Segundo curso de derecho administrativo, México, Porrúa, 1989, p. 40. -9-
  • “Técnica Legislativa”Dice Fernando Santaolalla que por exposición de motivos se entiende la parteque antecede al texto articulado de las leyes y otras disposiciones normativas,como algunos reglamentos administrativos, redactado con un estilocaracterístico, no prescriptivo, y en la que se enuncian las razones que hanllevado a su promulgación, en una suerte de justificación previa, de dondeprocede justamente su referencia titular a los motivos.14En nuestro sistema jurídico ninguna norma jurídica establece la obligación paraque una iniciativa de ley se presente con una exposición de motivos, Sinembargo, el Reglamento Interior para el Congreso General de los EstadosUnidos Mexicanos, en la segunda parte del artículo 87, establece que: “Tododictamen deberá contener una parte expositiva de las razones en que se fundey concluir con proposiciones claras y sencillas que puedan sujetarse avotación”.Una función semejante a la exposición de motivos la cumplen los llamados“considerandos”, que preceden a los decretos, acuerdos del Ejecutivo yalgunos reglamentos. Los considerandos generalmente son presentados enforma sucinta y publicada conjuntamente con la disposición de que se trate.De esta manera, podemos decir que la exposición de motivos es de granimportancia, ya que en ésta se recoge la intención del autor de la iniciativa y lasrazones que lo llevaron a proponer el nuevo ordenamiento jurídico; peroademás, ya publicado el texto de la nueva ley, la exposición de motivos podráayudar a resolver posibles lagunas que pudieran surgir en el momento deaplicación de la ley al caso concreto. 1.6 Estructura de la parte NormativaEn la etapa del diseño estructural de las leyes es preciso, para empezar atrabajar en el texto de la ley, “escribir el título, el capitulado y las disposicionestransitorias”15 grosso modo, ya que de este modo permitirá al autor de la14 “Exposiciones de motivos de las leyes: motivos para su eliminación”, Revista Española de DerechoConstitucional, Madrid, año 11, núm. 33, septiembre-diciembre de 1991, p. 48.15 Camposeco Cadena, Miguel Ángel, De las iniciativas, México, Cámara de Diputados, LIV - 10 -
  • “Técnica Legislativa”iniciativa trazar el “esqueleto” o “armazón” del texto completo; irlo llenando conlos contenidos de los artículos que la integrarán. Esta etapa de organización detoda la información que se ha reunido en relación con un hecho o supuestojurídico que se produce en la sociedad y la necesidad de normarlo en formaadecuada, permite a los autores de la norma propuesta, dividirla en libros,títulos, capítulos, secciones o párrafos según corresponda.Para empezar a trabajar en el texto de la ley, es preciso determinar la materiaque la misma regulará. Primero se tendrá que describir el tema principal enforma concisa, clara y genérica. A partir de la definición del nombre de la ley sepuede estructurar con nitidez el contenido y organizar la disposición en lasmaterias o temas que abarcará el ordenamiento. Escribir el nombre de la ley esabordar la esencia y la materia prima que se va a tratar. 1.6.1 Reglas para leyes nuevasSe denominan leyes nuevas a las que regulan por primera vez unadeterminada materia y a las que contienen una nueva redacción de otra leyanterior.Todas las leyes son conocidas por tener un nombre oficial. Primeramente debeser indicada la categoría a la que van a ser encuadradas, es decir, la menciónexpresa de la palabra “ley”, “código”, “estatuto”, “decreto”, etcétera. Estacuestión es muy relevante, ya que en muchas ocasiones, disposicionesinferiores al rango de ley, como decretos o acuerdos, son mal llamados “ley”.Esta expresión debe también ir seguida de la indicación del objeto, materia ocontenido de la ley, unida a lo anterior mediante alguna partícula, una oraciónde relativo (se pueden utilizar las preposiciones “de”, “del”, “para”, “que”,“sobre”, etcétera).En la actualidad, las leyes se forman e integran en libros cuando su objeto deregulación son diferentes aspectos generales de una misma materia oinstitución de una sola rama del derecho. Regularmente, este tipo de divisiónLegislatura, 1990, colección Manuales elementales de técnicas y procedimientos legislativos, p. 78. - 11 -
  • “Técnica Legislativa”de las leyes la encontramos en las normas jurídicas llamadas “códigos”, ya queéstos recogen en un solo cuerpo normativo la ordenación de las normasvigentes en determinada materia; sin embargo, existen en nuestro sistema dederecho positivo vigente leyes que por su extensión o complejidad de lasmaterias que regulan también se encuentran divididas en libros. Es el caso dela Ley Federal del Trabajo, que aunque es una ley, tiene las características deun Código.Dentro de las leyes mexicanas, la sección es una división poco usual, ya que laregla general es que los capítulos sólo se dividan en artículos. El formarsecciones significa que la materia es extensa y que requiere divisiones en suordenación, pero no resulta suficiente para rebasar el contenido capitular; esdecir, que la sección establece límites para tratar la materia o el objeto de lanorma, dentro del todo que comprende el capítulo, y que este todo no sedesintegra con la sección, por el contrario, le da articulación unitaria.La sección es una subdivisión del capítulo. La subdivisión de los capítulos ensecciones será excepcional y sólo en el caso de capítulos muy extensos yreguladores de aspectos materiales, claramente diferenciables dentro de suunidad. Las secciones se numeran con cardinales y llevan un título.Los artículos son las disposiciones numeradas de un tratado, ley o reglamento;es la unidad básica de la ley. En efecto, el artículo es la división elemental yfundamental de las leyes, comprensiva de una disposición legal condensada enuna sola o en varias frases, a veces repartidas en varios párrafos o apartados.Para facilitar la cita de los textos, esa división recibe un número único, que sesigue sin interrupción dentro de otras divisiones más generales, formando elcuerpo entero de una ley.Los párrafos son cada una de las divisiones de un escrito señaladas por letramayúscula al principio del primer renglón y punto y aparte al final del último. Elpárrafo constituye una unidad funcional secundaria o parcial de la primeraunidad normativa que es el artículo. Los párrafos deben numerarse en formaprogresiva, empezando con el número uno (1) y utilizando cifras árabes.Cuándo en un artículo se enumeren facultades, atribuciones, etcétera, el - 12 -
  • “Técnica Legislativa”párrafo que establece el supuesto general se numerará como párrafo uno.Cuando una fracción se divida en varios párrafos se numerará la fracción connúmero romano, seguido del número arábigo que corresponda al párrafo. Si unartículo tiene un sólo párrafo también va numerado.Las fracciones regularmente se usan e para enumerar una serie deatribuciones, obligaciones, facultades, requisitos, etcétera, que en un artículose otorguen. Es común que el párrafo que antecede a una fracción contengauna regla general o específica. Cada fracción constituye, por lo general, partede un supuesto normativo o de diversos supuestos de una regla quecontemplan el encabezamiento del artículo. Las fracciones se enumeran connúmeros romanos, separadas con punto y coma, excepto la última, que seseparará con coma y (, y).El inciso comprende la división última de la estructura del texto legal. Es lanorma mínima dentro del texto de una ley. Esta clase de división obedece aque, aun las fracciones, contienen pequeñas normas que hay que dividir envarios supuestos. Los incisos se ordenan bajo el sistema de letras minúsculas,en orden alfabético.Uno de los primeros problemas a que se enfrenta quien plantea la estructura deuna iniciativa de ley, es determinar qué carácter deberán revestir las normasque constituyan el ordenamiento a legislar. Una revisión de las leyesactualmente en vigor, muestra que es conveniente que en los primerosartículos de la ley se clasifiquen, independientemente de las características queel derecho le atribuye a los contenidos jurídicos de los artículos de una ley,cuáles son, tanto el ámbito territorial de su vigencia y obligatoriedad, como lajerarquía y el orden de la calidad imperoatributiva que lleva implícito cadaprecepto de la ley. El legislador en gran parte de nuestras leyes, adjudica, enlos primeros artículos del texto general, las disposiciones de validez jurídicaantes mencionada, con el propósito de caracterizar la importancia ytrascendencia de su ámbito de aplicabilidad y obligatoriedad, en razón naturalde la materia, objetos, sujetos, derechos, situaciones, procedimientos,estímulos, participación o sanciones que imponen o regulan. - 13 -
  • “Técnica Legislativa”Con este criterio clasificador y empleando la técnica legislativa de la definicióndel valor, alcances y consecuencias de la vigencia y observancia de lospreceptos de las normas y sus disposiciones, varias leyes especifican que susordenamientos tienen las siguientes características: orden público, interéssocial, el objeto de la ley y las normas supletorias. - 14 -
  • “Técnica Legislativa” ConclusionesLas leyes son el resultado de un proceso de iniciativa, parte integrante de ladenominada técnica legislativa, el cual es pasado por una serie de análisis ydiscusiones de las Cámaras, para posteriormente ir hacia el Ejecutivo para supromulgación y publicación; generalmente es dividida en la exposición demotivos y el cuerpo de artículos.En la exposición de motivos se dan a conocer las razones y justificacionestomadas en cuenta por su formulador. No obstante que no forma parte de laley, resulta de gran utilidad interpretativa y ha de recurrirse a ella cuando laexpresión literal del proyecto presenta imperfecciones técnicas oambigüedades.Existen algunas consideraciones a tomarse en cuenta en las leyes, entre lascuales se encuentran la denominación (la cual debe ser indicativa del objeto yespecificar si trata de un código, ley o decreto); división interna (títulos,capítulos, secciones, artículos, párrafos, fracciones, etc.); redacción (debiendoser clara, sobria y gramaticalmente correcta). Las anteriores, al atenderse enplenitud, tendrán como resultado una comprensión e interpretación ágil allector. - 15 -
  • “Técnica Legislativa” BIBLIOGRAFÍADiccionario Universal de Términos ParlamentariosDiccionario de la Real academia de la LenguaMiguel Carbonell, Elementos de Técnica Legislativa, México 2000.Muro Ruiz Eliseo, Algunos Elementos de Técnica Legislativa, MéxicoCabanellas, Guillermo, Diccionario de derecho usual, Buenos Aires, Ed. Arayu,1953, t. II, p. 153.Segundo curso de derecho administrativo, México, Porrúa, 1989, p. 40.“Exposiciones de motivos de las leyes: motivos para su eliminación”, RevistaEspañola de Derecho Constitucional, Madrid, año 11, núm. 33, septiembre-diciembre de 1991, p. 48.Camposeco Cadena, Miguel Ángel, De las iniciativas, México, Cámara deDiputados, LIVhttp://www.diputados.gob.mx/cedia/biblio/virtual/dip/dicc_tparla/t.pdf (22 nov2010)http://congresojal.gob.mx/Servicios/procesojur/tecnica.cfm (22 nov 2010) - 16 -