Estado gobierno y descentralización en el Perú, Jorge Aragón
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    Estado gobierno y descentralización en el Perú, Jorge Aragón Estado gobierno y descentralización en el Perú, Jorge Aragón Presentation Transcript

    • Curso de Actualización 2013 "Perú, problemas y posibilidades: A doscientos años de nuestra independencia" Estado, gobierno y descentralización en el Perú Jorge Aragón Arequipa, octubre 2013 Audio en http://bit.ly/17VHnCq
    • Esquema de la presentación 1. Estado y gobierno 2. Descentralización (¿descentralizando qué?) 3. Una breve perspectiva histórica sobre los procesos de descentralización en el Perú 4. Una breve perspectiva regional sobre los procesos recientes de descentralización en América Latina 5. El proceso de descentralización en curso (2002-2012) 5.1. Balances Impactos y logros Algunas preguntas y pendientes 5.2. Perspectivas ¿Qué pensamos los peruanos y peruanas sobre el proceso de descentralización en curso? 6. Conclusiones (tentativas)
    • 1. Estado y gobierno • Estado: autoridad, territorio y población • Organización territorial (poblacional) del gobierno • Diferentes formas de organización territorial (poblacional) del gobierno – Estados (gobiernos) federales – Estados (gobiernos) unitarios • Niveles de gobierno: nacional o central, regional y local – Gobierno nacional y gobiernos sub-nacionales (regional y local)
    • 2. Descentralización (¿descentralizando qué?) (1) • Lamentablemente existen diferentes concepciones de lo que significa un proceso de descentralización • Lamentablemente existen también muchos conceptos asociados a la descentralización – – – – Regionalización Desconcentración Delegación (transferencia) Devolución • Descentralización como reforma del Estado y del gobierno
    • 2. Descentralización (¿descentralizando qué?) (2) • ¿Qué está en juego en un proceso de descentralización (reforma)? – Relación y coordinación entre niveles de gobierno (nacional o central, regional y local) – Responsabilidades y atribuciones de cada uno de estos niveles de gobierno – Balance de poder entre los niveles de gobierno – Grado de autonomía (autoridad) de los gobiernos subnacionales • Descentralización y Estados (gobiernos) unitarios
    • 2. Descentralización (¿descentralizando qué?) (3) • Definición de descentralización: – Proceso de reforma del Estado y del gobierno basado en la transferencia de competencias y recursos desde la administración nacional hacia sus componentes sub-nacionales • Tres dimensiones de un proceso de descentralización: – Administrativa – Política – Fiscal
    • 2. Descentralización (¿descentralizando qué?) (4) • Descentralización administrativa – Transmisión de la prestación de servicios sociales a los gobiernos sub-nacionales donde la transferencia de autoridad para la decisión autónoma no está necesariamente implicada y el financiamiento puede seguir viniendo del gobierno central
    • 2. Descentralización (¿descentralizando qué?) (5) • Descentralización política – Presencia de gobiernos sub-nacionales electos y autónomos que tienen la atribución de generar políticas públicas en alguna áreas determinadas
    • 2. Descentralización (¿descentralizando qué?) (6) • Descentralización fiscal – Proceso de transferencia de recursos económicos y competencias de recaudación desde la administración central a los gobiernos subnacionales
    • 2. Descentralización (¿descentralizando qué?) (7) • ¿Qué relación existe entre las tres dimensiones de un proceso de descentralización? – Necesidad de cierto balance – Importancia de la secuencia
    • 3. Una breve perspectiva histórica sobre los procesos de descentralización en el Perú • El Perú (al igual que muchos otros países de América Latina) se caracteriza por un marcado centralismo • El centralismo como un legado mucho más negativo que positivo para el país • En el Perú, y en otros países, han existido varios intentos por descentralizar el Estado y el gobierno
    • 4. Una breve perspectiva regional sobre los procesos recientes de descentralización en América Latina (1) • En los 1980s, a excepción de Brasil y Argentina, los países de América Latina solían ser muy centralistas • En las últimas décadas se han dado procesos de descentralización en la gran mayoría de países de América Latina • Existen muchas similitudes (y también algunas diferencias) en relación con todos estos procesos de descentralización
    • 4. Una breve perspectiva regional sobre los procesos recientes de descentralización en América Latina (2) Descentralización administrativa Descentralización fiscal Descentralización política Argentina 1978: Colegios primarios transferidos a las Provincias 1992: Colegios secundarios transferidos a las provincias 1988: Nueva ley para distribución de rentas 1994-1996: Elección popular del alcalde de Bs.As.; autonomía para la ciudad de Bs.As. Brasil 1988: Descentralización de la salud 1988: Aumento de las transferencias automáticas a Estados y municipalidades 1980-1982: Elección popular de gobernadores 1988: Autonomía municipal reconocida en la Constitución Colombia 1993-1994: Descentralización de la educación a Departamentos y municipalidades 1991: Aumento de las transferencias automáticas a Estados y municipalidades 1986: Elección popular de alcaldes 1991: Elección popular de gobernadores México 1983-1986: Acuerdos bilaterales con algunos Estados para descentralizar la educación 1992: Descentralización de la educación a todos los Estados 1995: Reforma de la ley de coordinación fiscal 1997: Creación de una nueva línea (ramo) en el presupuesto para Estados y municipalidades 1983: Artículo 115 de autonomía municipal 1986: Creación de la asamblea legislativa para la ciudad de México 1996: Elección popular del alcalde de la ciudad de México Fuente: Falleti, Tulia (2010). Decentralization and Subnational Politics in Latin America.
    • 5. El proceso de descentralización en curso (2002-2012) (3) 5.1. Balances Impactos y logros Algunas preguntas y pendientes ¿Qué pensamos los peruanos y peruanas sobre el proceso de descentralización en curso? 5.2. Perspectivas
    • 5.1. Balances: Impactos y logros (1) • Ley de Bases de las Descentralización (Nº 27783) Artículo 1: Objeto La presente Ley orgánica desarrolla el Capítulo de la Constitución Política sobre Descentralización, que regula la estructura y organización del Estado en forma democrática, descentralizada y desconcentrada, correspondiente al Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales. Asimismo define las normas que regulan la descentralización administrativa, económica, productiva, financiera, tributaria y fiscal.
    • 5.1. Balances: Impactos y logros (2) • Ley de Bases de las Descentralización (Nº 27783) Artículo 1: Objeto La presente Ley orgánica desarrolla el Capítulo de la Constitución Política sobre Descentralización, que regula la estructura y organización del Estado en forma democrática, descentralizada y desconcentrada, correspondiente al Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales. Asimismo define las normas que regulan la descentralización administrativa, económica, productiva, financiera, tributaria y fiscal.
    • 5.1. Balances: Impactos y logros (3) • Ley de Bases de las Descentralización (Nº 27783) Artículo 6: Objetivos OBJETIVOS A NIVEL POLÍTICO: (a) Unidad y eficiencia del Estado, mediante la distribución ordenada de las competencias públicas, y la adecuada relación entre los distintos niveles de gobierno y la administración estatal. (b) Representación política y de intermediación hacia los órganos de gobierno nacional, regional y local, constituidos por elección democrática. (c) Participación y fiscalización de los ciudadanos en la gestión de los asuntos públicos de cada región y localidad. (d) Institucionalización de sólidos gobiernos regionales y locales.
    • 5.1. Balances: Impactos y logros (4) • Ley de Bases de las Descentralización (Nº 27783) Artículo 6: Objetivos OBJETIVOS A NIVEL ADMINISTRATIVO (a) Modernización y eficiencia de los procesos y sistemas de administración que aseguren la adecuada provisión de los servicios públicos. (b) Simplificación de trámites en las dependencias públicas nacionales, regionales y locales. (c) Asignación de competencias que evite la innecesaria duplicidad de funciones y recursos, y la elusión de responsabilidades en la prestación de los servicios.
    • 5.1. Balances: Impactos y logros (5) • Ley de Bases de las Descentralización (Nº 27783) Artículo 6: Objetivos OBJETIVOS A NIVEL SOCIAL (a) Educación y capacitación orientadas a forjar un capital humano, la competitividad nacional e internacional. (b) Participación ciudadana en todas sus formas de organización y control social. (c) Incorporar la participación de las comunidades campesinas y nativas, reconociendo la interculturalidad, y superando toda clase de exclusión y discriminación. (d) Promover el desarrollo humano y la mejora progresiva y sostenida de las condiciones de vida de la población para la superación de la pobreza.
    • 5.1. Balances: Impactos y logros (6) • Ley de Bases de las Descentralización (Nº 27783) Artículo 6: Objetivos OBJETIVOS A NIVEL AMBIENTAL (a) Ordenamiento territorial y del entorno ambiental, desde los enfoques de la sostenibilidad del desarrollo. (b) Gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental. (c) Coordinación y concertación interinstitucional y participación ciudadana en todos los niveles del Sistema Nacional de Gestión Ambiental.
    • 5.1. Balances: Impactos y logros (7) Promedio del gasto (actividades) per cápita de los gobiernos regionales por departamento (devengado) en Nuevos Soles (corrientes) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Media 382.74 428.31 449.61 499.56 523.72 561.72 576.28 639.55 Mediana 384.84 438.13 455.85 483.30 507.84 537.10 553.27 634.65 Desviación estándar 119.59 135.15 137.86 175.26 170.29 183.02 192.34 208.70 Coeficiente de variación 31.25 31.55 30.66 35.08 32.51 32.58 33.38 32.63 Mínimo 24.48 34.02 36.01 39.04 52.55 55.92 61.54 62.58 Máximo 591.41 664.99 707.67 917.52 894.23 940.91 1023.90 1137.86 LIMA LIMA LIMA LIMA LIMA LIMA LIMA LIMA DEPARTAMENTO MÍNIMO DEPARTAMENTO MÁXIMO MOQUEGUA MOQUEGUA MOQUEGUA MOQUEGUA MOQUEGUA MADRE DE DIOS MOQUEGUA MOQUEGUA
    • 5.1. Balances: Impactos y logros (8) Promedio del gasto (actividades) per cápita de los gobiernos locales por departamento (devengado) en Nuevos soles (corrientes) 2007 2008 2009 2010 2011 Media 149.47 231.34 259.76 295.82 310.63 Mediana 106.59 181.16 206.79 269.58 248.04 Desviación estándar 127.49 160.19 168.55 174.96 174.31 Coeficiente de variación 85.29 69.24 64.89 59.14 56.11 Mínimo 54.82 124.19 139.50 152.47 171.95 Máximo 604.38 798.18 797.35 874.13 970.13 DEPARTAMENTO MÍNIMO AMAZONAS DEPARTAMENTO MÁXIMO MOQUEGUA LAMBAYEQUE LAMBAYEQUE LAMBAYEQUE LAMBAYEQUE MOQUEGUA MOQUEGUA MOQUEGUA MOQUEGUA
    • 5.1. Balances: Impactos y logros (9) Promedio del gasto (actividades) per cápita por departamento (devengado) en Nuevos Soles (corrientes) Gobiernos regionales Gobiernos locales
    • 5.1. Balances: Impactos y logros (10) Promedio de la inversión (proyectos) per cápita del Gobierno Regional por departamento (devengado) en Nuevos soles (corrientes)
    • 5.1. Balances: Impactos y logros (11) Promedio de la inversión (proyectos) de los gobiernos locales per cápita por departamento (devengado) en Nuevos soles (corrientes) 2007 2008 2009 2010 2011 Media 162.75 399.08 458.54 477.50 393.16 Mediana 68.73 218.61 301.00 372.02 330.36 Desviación estándar 281.90 476.92 404.71 411.56 247.94 Coeficiente de variación 173.21 119.50 88.26 86.19 63.07 Mínimo 24.68 87.41 104.86 71.47 89.90 Máximo 1353.58 2196.47 1729.31 1802.23 1101.25 DEPARTAMENTO MÍNIMO MADRE DE DIOS SAN MARTIN CALLAO CALLAO LIMA DEPARTAMENTO MÁXIMO MOQUEGUA MOQUEGUA MOQUEGUA MOQUEGUA MOQUEGUA
    • 5.1. Balances: Impactos y logros (12) Promedio de la inversión (proyectos) per cápita por departamento (devengado) en Nuevos Soles (corrientes) Gobiernos regionales Gobiernos locales
    • 5.1. Balances: Impactos y logros (13)
    • 5.1. Balances ()
    • 5.1. Balances: Impactos y logros (14)
    • 5.1. Balances: Algunos temas y pendientes (1) • ¿Qué tiene de particular este nuevo intento por descentralizar el Estado y el gobierno en el Perú? • ¿Qué se puede decir sobre las fuerzas que lo impulsaron y lo impulsan? • ¿Qué balances se han hecho? – Implementación – Avances e impactos • ¿Qué se puede decir sobre sus perspectivas a futuro?
    • 5.1. Balances: Algunos temas y pendientes (2) • ¿Qué tiene de particular este nuevo intento por descentralizar el Estado y el gobierno en el Perú? – Reforma política más significativa de los últimos años – De una u otra forma van tres gobiernos que se involucran en ella
    • 5.1. Balances: Algunos temas y pendientes (3) • ¿Qué se puede decir sobre las fuerzas que lo impulsaron y lo impulsan? – Gobierno de transición y el regreso de la democracia (la descentralización como una forma de democratizar el país) – Diferentes actores (nacionales e internacionales) interesados en ella • Consenso – Voluntad e interés político del Gobierno de Alejandro Toledo
    • 5.1. Balances: Algunos temas y pendientes (4) • ¿Qué balances se han hecho? – La implementación ha mostrado varias dificultades (demasiada improvisación, problemas en el secuencia, debilidad del Estado peruano, etc.) – Los principales avances han sido en los planos normativos y administrativos (escaso o nulo avance en el plano fiscal) – En general, los principales actores involucrados suelen trasmitir una sensación más negativa que positiva cuando evalúan este proceso (“nadie está particularmente satisfecho”)
    • 5.1. Balances: Algunos temas y pendientes (5) • ¿Qué se puede decir sobre el futuro de esta reforma descentralizadora? – Preocupación por la reversibilidad de esta reforma – Relanzamiento
    • 5.2. Perspectivas: Opinión pública y descentralización (1) Instituto de Opinión Pública de la Pontificia Universidad Católica del Perú Encuesta nacional urbana 2012
    • 45. En general, ¿cómo se definiría usted, como una persona …? Ámbito Respuestas Total% LimaCallao Interior Urbano Sexo Interior Rural Grupo de edad Masculino Femenino 18 a 29 30 a 44 45 a más Muy a favor de la descentralización en nuestro país 31.2 31.4 34.6 23.6 35.2 27.3 29.7 32.0 31.9 Algo a favor de la descentralización en nuestro país 29.2 25.3 34.0 26.4 27.2 31.2 32.2 27.1 28.3 Poco a favor de la descentralización en nuestro país 16.1 21.6 12.6 13.6 14.9 17.3 18.8 15.7 13.8 Nada a favor de la descentralización en nuestro país 5.3 5.6 5.6 4.3 6.2 4.4 4.0 7.3 4.8 18.1 16.2 13.2 32.1 16.4 19.8 15.3 17.9 21.2 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 No sabe / No responde Total % Base de entrevistas ponderada N=1203 N=445 N=515 N=243 N=591 N=612 N=409 N=389 N=405
    • 46. En general, qué opinión tiene usted sobre el impacto que ha tenido el proceso de descentralización que se ha llevado a cabo en nuestro país durante los últimos años? Ámbito Respuestas Total% Muy favorable LimaCallao Interior Urbano Sexo Interior Rural Grupo de edad Masculino Femenino 18 a 29 30 a 44 45 a más 7.3 4.9 9.7 6.8 8.4 6.3 8.0 8.0 6.1 Favorable 33.3 33.1 37.5 24.6 34.1 32.5 35.4 31.9 32.4 Ni favorable ni desfavorable 28.6 29.0 29.1 26.8 29.2 28.1 29.7 30.4 25.7 Desfavorable 12.1 17.2 8.5 10.1 12.5 11.7 11.0 12.4 12.8 2.5 2.0 3.7 .9 2.0 2.9 2.7 1.3 3.5 16.2 13.7 11.5 30.8 13.8 18.5 13.2 16.1 19.4 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Muy desfavorable NS/NR Total % Base de entrevistas ponderada N=1203 N=445 N=515 N=243 N=591 N=612 N=409 N=389 N=405
    • 47. Nos podría decir cuál de todas estas diferentes maneras de definir lo que es un proceso de descentralización se acerca más a su manera de pensar Ámbito Respuestas Total% LimaCallao Interior Urbano Sexo Interior Rural Grupo de edad Masculino Femenino 18 a 29 30 a 44 45 a más La descentralización busca promover un desarrollo igualitario en todos los departamentos del país 37.3 45.0 34.9 28.3 40.6 34.1 38.2 38.9 34.8 La descentralización transfiere poder de decisión a los gobiernos locales y regionales 19.5 14.9 23.8 18.6 18.3 20.7 22.6 17.3 18.4 No sabe / No responde 17.1 14.2 13.2 30.5 14.9 19.2 13.4 17.2 20.7 La descentralización busca la formación y el desarrollo de gobiernos regionales 13.7 14.0 14.9 10.7 13.8 13.7 14.3 14.5 12.4 12.4 11.9 13.2 11.8 12.5 12.3 11.5 12.0 13.7 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 La descentralización transfiere recursos económicos a los Total % Base de entrevistas ponderada N=1203 N=445 N=515 N=243 N=591 N=612 N=409 N=389 N=405
    • 48. En su opinión, ¿qué tan preparados o capacitados están los gobiernos regionales para cumplir con las nuevas responsabilidades y funciones que se les han asignado como parte del proceso de descentralización que se ha venido llevando a cabo en nuestro país? Ámbito Respuestas Total% Muy preparados o capacitados Algo preparados o capacitados Poco preparados o capacitados Nada preparados o capacitados NS/NR Total % Base de entrevistas ponderada LimaCallao Interior Urbano Sexo Interior Rural Grupo de edad Masculino Femenino 18 a 29 30 a 44 45 a más 1.6 1.1 1.8 2.3 1.4 1.8 1.3 1.9 1.7 32.3 25.6 40.3 27.8 32.5 32.2 37.1 32.3 27.6 46.0 51.7 42.9 41.9 47.0 44.9 45.4 47.8 44.7 9.6 10.8 9.5 7.8 10.0 9.2 7.5 8.0 13.3 10.5 10.9 5.5 20.2 9.0 11.9 8.7 10.1 12.7 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 N=1203 N=445 N=515 N=243 N=591 N=612 N=409 N=389 N=405
    • 49. En su opinión, ¿qué tan preparados o capacitados están los gobiernos locales para cumplir con las nuevas responsabilidades y funciones que se les han asignado como parte del proceso de descentralización que se ha venido llevando a cabo en nuestro país? Ámbito Respuestas Total% Muy preparados o capacitados Algo preparados o capacitados Poco preparados o capacitados Nada preparados o capacitados NS/NR Total % Base de entrevistas ponderada LimaCallao Interior Urbano Sexo Interior Rural Grupo de edad Masculino Femenino 18 a 29 30 a 44 45 a más 1.0 .9 1.2 .9 1.2 .8 1.3 .8 1.0 31.2 27.6 35.0 29.8 29.1 33.2 35.2 31.7 26.7 45.7 48.4 45.9 40.6 48.0 43.5 47.4 48.3 41.6 11.2 11.6 12.6 7.4 12.2 10.2 7.9 8.2 17.3 10.9 11.5 5.3 21.4 9.5 12.2 8.2 11.1 13.5 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 N=1203 N=445 N=515 N=243 N=591 N=612 N=409 N=389 N=405
    • 50. Para terminar sobre este tema, qué es lo usted piensa sobre el proceso de descentralización que se ha llevado a cabo en nuestro país durante los últimos años Ámbito Respuestas Total% LimaCallao Interior Urbano Sexo Interior Rural Grupo de edad Masculino Femenino 18 a 29 30 a 44 45 a más Se ha avanzado muy poco en la práctica y, por lo tanto, queda todavía mucho por hacer 57.8 67.4 53.6 49.3 61.6 54.2 57.6 59.7 56.4 No sabe / No responde 15.4 12.8 11.0 29.4 11.2 19.5 13.6 15.1 17.5 Se ha avanzado bastante en la práctica y, por lo tanto, quedan todavía pequeñas cosas por hacer 11.8 11.5 14.6 6.3 12.9 10.8 14.2 10.8 10.3 Se ha hecho más de lo que se tenía que haber hecho y, por lo tanto, ahora es necesario apoyar a los gobiernos regionales 7.6 3.6 11.9 6.1 7.2 8.1 7.5 7.3 8.1 Se ha hecho lo que se tenía que hacer y, por lo tanto, se le puede considerar como un proceso concluido o terminado 4.8 3.1 6.3 4.5 5.2 4.3 5.8 4.3 4.2 2.5 1.6 2.5 4.4 1.9 3.1 1.2 2.9 3.5 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Se ha hecho mucho más de lo que se tenía que hacer y, por Total % Base de entrevistas ponderada N=1203 N=445 N=515 N=243 N=591 N=612 N=409 N=389 N=405
    • 6. Conclusiones (tentativas) (1) • Los procesos de descentralización (incluyendo el actual) son casos o ejemplos de reforma del Estado • Las lecciones que se pueden sacar del actual proceso de descentralización son también lecciones sobre las posibilidades y desafíos para reformar el Estado (peruano) • La descentralización como una reforma del Estado que se ha vuelto cada vez más necesaria
    • 6. Conclusiones (tentativas) (2) • El Estado y el gobierno en el Perú del 2012 no es el mismo al que existía antes del 2002 • La necesidad de una perspectiva realista, gradual y constructiva en relación con el proceso de descentralización en curso