Your SlideShare is downloading. ×
"Gouverner les villes des suds - Entre idéologie globale et processus d'appropriation locale", IEDES, ISTED, 01.2010
Upcoming SlideShare
Loading in...5
×

Thanks for flagging this SlideShare!

Oops! An error has occurred.

×
Saving this for later? Get the SlideShare app to save on your phone or tablet. Read anywhere, anytime – even offline.
Text the download link to your phone
Standard text messaging rates apply

"Gouverner les villes des suds - Entre idéologie globale et processus d'appropriation locale", IEDES, ISTED, 01.2010

796
views

Published on

Document interne réalisé pour l'Institut des Sciences et Techniques pour l'Environnement et le Développement (ISTED)

Document interne réalisé pour l'Institut des Sciences et Techniques pour l'Environnement et le Développement (ISTED)


0 Comments
0 Likes
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

No Downloads
Views
Total Views
796
On Slideshare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
0
Actions
Shares
0
Downloads
37
Comments
0
Likes
0
Embeds 0
No embeds

Report content
Flagged as inappropriate Flag as inappropriate
Flag as inappropriate

Select your reason for flagging this presentation as inappropriate.

Cancel
No notes for slide

Transcript

  • 1. Gouverner les villes des suds :Entre idéologie globale et processus dappropriation locale Synthèse réalisée par Jonathan STEBIG 06 janvier 2010Master 2 professionnel à lInstitut dEtudes en Développement Economique et Social, spécialité "Développement local : acteurs sociaux et dynamiques spatiales", Université Paris I Panthéon-Sorbonne
  • 2. Table des matières :1) La gouvernance urbaine : dun modèle idéologique vers une stratégie conceptuelleévolutive ..................................................................................................................................... 32) Jeux et enjeux dacteurs dans les processus de gouvernance ................................................. 5 2.1) Le positionnement des autorités publiques : condition dexercice de la gouvernance urbaine .................................................................................................................................... 5 2.1.1) La décentralisation dans les PED, quelles conditions pour un développement local efficient............................................................................................................................... 5 2.1.2) La coopération décentralisée, une nouvelle vision de la gouvernance .................... 6 2.2) La société civile dans les systèmes de gouvernance : entre participation et appropriation .......................................................................................................................... 8 2.2.1) La gouvernance urbaine participative: quelles conditions pour une réussite?......... 8 2.2.2) Lapproche participative : une notion floue qui comporte certaines limites ............ 8 2.3) Le positionnement des acteurs privés dans létablissement dune gouvernance urbaine 9 2.3.1) Les opérateurs privés et leurs interrelations avec les autorités politiques urbaines. 9 2.3.2) Léconomie artisanale : dissidence urbaine ou auto-exclusion ? ........................... 103) Paradoxes et antagonismes ou la gouvernance comme concept polysémique..................... 12 2
  • 3. 1) La gouvernance urbaine : dun modèle idéologique versune stratégie conceptuelle évolutive Emergent dans les années 1930 sur la scène politique, la notion de gouvernance sestimposée dans les années 1980 comme un véritable enjeu dans le monde du développement.Suivant les différentes définitions institutionnelles issues de lUnion Européenne, de laBanque Mondiale, de lONU ou encore du MAE, mais aussi en fonction de lévolutiontemporelle du terme, le modèle de gouvernance a continuellement cherché lamalgame entreune multiplicité de mots clefs qui constituent aujourdhui le corps de sa définition.On retrouve ainsi juxtaposés et formulés comme autant dindicateurs de la gouvernance lesidées de participation, de règle de droit, de consensus, déquité de transparence de réactivitédefficacité, defficience ou encore de responsabilité.Cest ainsi à travers la sélection de certains de ces mots clefs que les différentes institutionsinternationales vont définir à travers le temps les modèles de "la bonne gouvernance", "lagouvernance locale", "la gouvernance urbaine", formulant ainsi différents principes de base àlorigine dune orientation politique des modes de gouvernance des territoires.A travers lévolution des contextes historiques et des grandes orientations du développementassocié (prédominance étatique, Plan dAjustements Structurels, décentralisation, démocratieparticipative), la notion de gouvernance va correspondre à une stratégie conceptuelleévolutive, voyant certains acteurs se positionner comme les principaux animateurs de lagouvernance (états, entreprises, collectivités locales, société civile). Cette approche idéologique cherchant à définir un modèle de gouvernance globale,que ce soit à travers les indicateurs de la banque mondiale ou encore lindice de lagouvernance urbaine dONU Habitat peut comporter certaine limites dans la compréhensiondes dynamiques endogènes dappropriation des processus de gouvernance, qui peuvent êtrecompris à linverse comme des phénomènes vécus, inhérents aux différentes sociétés etterritoires qui les mettent en pratiques.En effet, la diversité des institutions et des cadres d’action (législatifs et réglementaires)nationaux et locaux, combinée à la multiplication des acteurs (endogènes, exogènes, privés,publics), brouille les dispositifs de gouvernance qui prévalaient jusqu’alors. Néanmoins, ilsemble se dessiner des « tendances » et des éléments transversaux pouvant caractériser lesprocessus à l’œuvre tant dans leur genèse que dans leurs effets. La définition issue duProgramme de Recherche Urbaine pour le Développement (PRUD) initié par le MAE1 sembleprendre en compte ces phénomènes dappropriations endogènes, et fait aujourdhui consensusdans les instances internationales. La gouvernance urbaine est ainsi perçue comme un système évolutif, impliquant unnombre indéfini dacteurs dans un processus de négociation visant à laménagement et audéveloppement dun territoire.1 : « La gouvernance urbaine inspirée par le concept de gouvernance démocratique dépasse les simplesadministrations et gestion urbaines. Elle tient compte de la multiplication des acteurs aspirant à davantage departicipation à la définition et, à la négociation, de projets urbains. À cet effet, elle consiste à adopter desmodalités d’action et de prise de décision plus partenariales, plus interactives. Son ambition est de favoriser,dans le cadre d’un processus intégrant l’ensemble des acteurs, l’aménagement et le développement urbainsdurables, pour des villes dans lesquelles l’accès aux services essentiels, aux transports et à l’emploi contribuent àla lutte contre la pauvreté et la résorption des inégalités. Il s’agit de reconstruire l’unité sociale de la ville, derétablir des cohérences territoriales. » 3
  • 4. En effet, les acteurs présent au départ de processus ne sont pas toujours les mêmes identifiés àlissue du processus, pour des raisons déviction, de refus ou dintégration : signe de soncaractère évolutif.Lintroduction de la notion de gouvernance, de manière simplifiée, entremêle 3 domainesdanalyses, "le marché", "le gouvernement", "la société civile", avec lesquels on pourraitétablir un parallèle à travers les types dacteurs, quils soient privés, publics ou civils. Cestainsi dans ce découpage que nous aborderons notre analyse sur la gouvernance urbaine,définissant le positionnement des différents acteurs impliqués dans ces systèmes.Afin dappréhender les dispositifs de gouvernances urbaines, différents paramètres doiventainsi être pris en compte : - connaître précisément le découpage administratif dun territoire et les responsabilités à chaque niveau dans la sphère public représente un enjeu clef de compréhension de la gouvernance urbaine. - prendre en compte la participation locale, à travers la concertation, léchange et limplication des populations dans les phases de réflexion, afin didentifier les besoins "à la base". - Définir le positionnement des opérateurs privés (occupant aujourdhui une place importante dans lorganisation urbaine des villes du sud) par rapport au système hybride sortant du cadre légal et normatif (trop communément définit comme secteur informel) qui se positionne dans les secteurs et espaces laissés vacants par les opérateurs privés. Dans ce travail nous tenterons de mettre en exergue la diversification des cadresdanalyse et de compréhension de la gouvernance urbaine en fonction des types dacteursimpliqués.Cest à travers cette approche typologique quil sera possible dappréhender de manière plusexhaustive les enjeux de la gouvernance dans ses différents espaces dexpressions, quilssoient issus dun cadre danalyse formel, où à linverse dune appropriation pratique duconcept, dans des sphères périphériques, en situation de dissidence.Face à cette antinomie des approches (idéologique ou appropriée), est-il légitime dimposer untype unique de gouvernance pour tous les PED ? Peut-on considérer que la gouvernancelocale est applicable partout ? Dans quels contextes et à la suite de quels processus a-t-elle eudes résultats positifs ? 4
  • 5. 2) Jeux et enjeux dacteurs dans les processus degouvernance On passe d’un acteur unique, l’Etat, hérité de l’époque colonial, qui contrôlel’aménagement et les décisions politiques urbaine grâce à ses représentants non élus, à unegouvernance urbaine gérée par des collectivités locales publiques de plus en plus autonomesgrâce à la décentralisation, élues démocratiquement, dans lesquelles agissent d’autres acteurs :le secteur privé, la société civile, le secteur informel.2.1) Le positionnement des autorités publiques : conditiondexercice de la gouvernance urbaine2.1.1) La décentralisation dans les PED, quelles conditions pour undéveloppement local efficient Face à lhéritage colonial encore prégnant, et malgré de nombreuses prérogatives etune existence administrative, on observe bien que les collectivités locales ont une marge demanœuvre autonome inexistante tant au niveau politique que pour l’aménagement, les états sesubstituant souvent aux communes pour assurer leur rôle. Cependant, la gouvernance des états africains n’est pas uniforme : avant que leprocessus de décentralisation ne soit engagé officiellement et de manière globale dans lesannées 1980 à la demande des bailleurs de fond, le rôle et les moyens des pouvoirs locauxvarient fortement d’un état à l’autre, à l’exemple du Sénégal où la tradition communale estancienne et développée dès l’indépendance. La crise économique des états africains dans les années 1970 et leur endettementcroissant poussent les bailleurs de fond internationaux à conditionner leur aide audéveloppement à travers les plans d’ajustements structurels (1980). Les PED doivent réduiredrastiquement les dépenses publiques grâce à plusieurs réformes pour accéder auxfinancements extérieurs, dont une réforme visant à décentraliser ladministration publique.Elle consiste au transfert des responsabilités pour la planification, la gestion, la mobilisation etl’affectation des ressources du gouvernement central à des paliers de gouvernement inférieursplus près des populations.Le concept est donc lié à celui de subsidiarité qui veut qu’une fonction soit confiée au plusbas niveau de gouvernement capable de l’assumer. Ainsi, si les états coopèrent sur le plan économique avec une large libéralisation, laplupart d’entre eux mettent en place une décentralisation juridique mais non effective car ilsveulent garder le contrôle des décisions politiques du territoire pour éviter la montée depouvoirs locaux puissants :- d’un côté, la promulgation des textes juridiques sur la décentralisation leur permet deremplir les conditions d’éligibilité aux financements extérieurs,- d’un autre ils limitent fortement la marge d’action des collectivités locales à travers cestextes juridiques. 5
  • 6. Cependant, peu à peu, les collectivités deviennent un acteur majeur du développementlocal car les états vont tendre vers une décentralisation accrue toujours encouragée par lesbailleurs de fonds. Le processus de décentralisation engagé par les Nations Unis dans les années 1970continue de se développer et de se diffuser sur tous les continents aujourd’hui. Même si ladécentralisation prend des visages différents selon les contextes nationaux, allant de la simpledéconcentration à la réelle délégation de pouvoirs, les collectivités locales sont appelées à êtredes acteurs majeurs du développement. De plus, les états centraux font face à des dépensespubliques croissantes dans les secteurs régaliens (santé, éducation, environnement) auxquellesleurs budgets peuvent difficilement répondre. C’est pourquoi on observe une tendancestructurelle de ces états à se décharger sur les collectivités locales de certaines charges, dansles secteurs sociaux en particulier.Les bailleurs de fonds sont donc de plus en plus amenés à s’adresser et financer directementles collectivités locales à qui ils confient la maîtrise d’ouvrage des projets. Cependant, léquilibre des sociétés dans leurs organisations traditionnelles (dont leshiérarchies sont clairement définies), pourrait être remis en question si la mise en place desélus municipaux nest pas en adéquation avec les pouvoirs locaux des chefs traditionnels.Comme le faisait remarquer Jean Pierre Elong Mbassi2 à propos des Etats de l’Afriquesubsaharienne : pour établir des processus de gouvernance efficaces, « l’enjeu est d’arrimer laconstruction institutionnelle des Etats au vécu des populations afin que celles-ci s’approprientles institutions publiques en dépit de leur référence encore très prégnante au systèmetraditionnel de gouvernance. »Les processus de décentralisation ont été accompagnés par la définition de territoiresjuridictionnels de l’action publique. Or, il existe des « périmétrages » multiples tout aussilégitimes, qui sont aussi consubstantiels à la gouvernance. Les bailleurs de fond désirent réellement à partir des années 1990 que ledéveloppement passe par les collectivités locales urbaines ; ils orientent donc leursinterventions sur l’appui à la décentralisation et au renforcement des collectivités locales.Ils veulent renforcer les structures administratives et techniques des nouvelles collectivitéslocales africaines, en assistant les Etats dans la mise en place législative et réglementaire de ladécentralisation et en fournissant les moyens pour la formation des élus et des cadresmunicipaux dans le cadre des programmes régionaux tels que les PDM3.2.1.2) La coopération décentralisée, une nouvelle vision de lagouvernance La Coopération Décentralisée, qui s’est développée et diversifiée en même temps quel’organisation administrative française se décentralisait, peut être considérée comme uneprolongation sur le plan extérieur de la décentralisation.2 : Jean Pierre Elong Mbassi est un urbaniste camerounais, président de la branche africaine de lassociation Citéset Gouvernements Locaux Unis (CGLUA).3 : Créé en 1992 par la Banque Mondiale et coopération française, le programme a pour objectif la préparation,lexécution de décentralisation et de la déconcentration en Afrique de lOuest, pour renforcer les capacités engestion urbaine et couvre une aire géographique de 24 pays. Le principal acquis réside dans la structuration dumouvement panafricain (Africités, CADDEL, CGLUA) et le maintien de la décentralisation dans les agendaspolitiques. 6
  • 7. En France, elle désigne cette nouvelle forme d’action internationale des collectivitésterritoriales. Il s’agit de la coopération entre des Collectivités locales françaises et desautorités locales étrangères formalisée par une convention qui réunit les acteurs, décrit lesengagements de chacun, définit les actions de coopération prévues et leurs modalitéstechniques et financières.Cette définition française diffère de la définition européenne qui est beaucoup plus extensivepuisqu’elle considère l’ensemble des acteurs non gouvernementaux. Elle est ici comprisecomme la coopération non étatique avec les pouvoirs publics locaux mais aussi les ONG, lessyndicats, les associations, les entreprises, etc.Longtemps opposées, ces deux conceptions aujourd’hui se rejoignent, au moins dans lapratique. En effet, la coopération décentralisée « à la française » est avant tout unecoopération de territoires à territoires qui implique un maximum d’acteurs sociaux locaux.Dans un contexte où la coopération gouvernementale et la coopération multilatérale sontsoumises à des critiques sévères, elle représente une forme de coopération plus horizontale,qui correspond mieux, à une nouvelle vision de la gouvernance. Parmi les principaux enjeux, ce nouvel outil de coopération doit permettre auxcollectivités territoriales de sinscrire dans la trame urbaine mondiale de manière uniforme etcoordonnée. Cest par un positionnement commun que les élus seront en mesure davoir unimpact sur la sphère internationale, afin de mettre en exergue les enjeux de gouvernanceurbaine.Les villes cherchent à se positionner dans les réseaux comme interlocutrices des Etats et dusystème onusien. Lexemple de Cités et Gouvernements Locaux Unis (CGLU) illustre cenouveau désir de jouer un rôle croissant sur la scène mondiale : elles ont l’ambition politiqued’être présentes dans l’agenda mondial et de se faire reconnaître comme un acteur de lacoopération à côté des Etats.Cependant, on retrouve encore aujourdhui une superposition des structures représentativesdes collectivités lors des sommets internationaux, brouillant ainsi les messages etpositionnement des élus dans le cadre des orientations globales des politiques dedéveloppement.A travers trois éléments clefs, il est important de prendre en considération la coopérationcomme un outil innovant et extrêmement pertinent en matière de coopération internationale : - lapproche transversale. Dune manière générale, les municipalités traitent tous lesprojets sectoriels du développement urbain, à savoir les questions de gestion, dinstitutions definancements ou encore de territoire et de services de base, acteur clef de la gouvernanceurbaine. - lapproche commune. Les enjeux et problématiques traités au nord sont similaires àcelles au sud, les élus et responsables des collectivités étant confrontés aux mêmesthématiques sur des terrains et avec des moyens différents, favorisant ainsi un dialogueéquilibré et partagé. - lapproche sur le long terme. A la différence des cycles de projets classiques (cinqans au maximum), les programmes de coopération décentralisée sont établis sur le long termeet non assujettis et des facteurs externes (changement politique, fin de soutien financier dunbailleur), permettant létablissement de véritables processus et dynamiques de développement. 7
  • 8. 2.2) La société civile dans les systèmes de gouvernance : entreparticipation et appropriation A la vue de la diversité des processus de décentralisation, la stratégie dappui auxcollectivités locales devra pendre des formes variées et passer par des modalités différentes.Cependant, celles-ci ne peuvent pas toutes aujourdhui assurer pleinement le développementlocal car elles dépendent en premier lieu de lavancement et de lefficience de ladécentralisation: dans de nombreux cas, ce processus nest pas achevé et il est plus utiledapporter un soutient aux états dans le transfert de compétences et de ressources, ladéconcentration et la décentralisation fiscale, la gestion des recettes publiques. Pour certains bailleurs de fond, les collectivités locales ne peuvent donc pas être lesseuls acteurs clefs du développement local. Ici émerge une autre conception de ladécentralisation, où les collectivités locales sont court-circuitées, portée sur le développementcommunautaire avec des projets basés sur les quartiers, la société civile, le tissu associatif etle secteur privé. Mais comme les capacités de gouvernance des collectivités locales, laréussite de ces projets, qui incluent des acteurs non publics dans la gouvernance, est aussiconditionnée par différents facteurs.2.2.1) La gouvernance urbaine participative: quelles conditions pour uneréussite? Ainsi, au début des années 1990, émerge l’idée d’un développement local participatif.Bien que les populations participent déjà politiquement aux décisions locales en élisant desreprésentants publics (démocratie participative), certaines approches du développement localveulent aller plus loin en voulant que les différents réseaux de la société civile soient capablesd’entreprendre eux-mêmes des actions collectives pour le bien commun. La mise en place decomités de quartiers, dateliers de réflexion, de gestion participative des projets, mais aussidouverture aux associations représentatives des populations semble faire consensus dans lasphère internationale et elle est diffusée parmi les organisations comme UN-Habitat, le PNUDou encore la Banque mondiale. Elle représente un véritable enjeu de gouvernance.Mais ce développement participatif ne peut être efficient que si certaines conditions sontréunies, notamment celles basées sur 2 concepts essentiels : le capital social4 etl’empowerment5, intégré dans le discours et les programmes de la Banque Mondiale.2.2.2) Lapproche participative : une notion floue qui comporte certaineslimites Tout dabord, les stratégies de la population peuvent dans certains cas devenir au fil dutemps plus individuelles que collectives. Par affinité identitaire et organisation coutumière, lespersonnes concernées ont tendance à recourir à des réseaux sociaux divers, informels,religieux, etc. pour défendre un projet individuel.4 L’existence de groupes ou réseaux dont les membres ont un comportement solidaire et de coopérationréciproque5 La participation réelle des individus dans les décisions qui concernent leurs conditions de vie ce qui suppose,d’une part, une participation réelle dans les processus politiques et administratifs locaux et, d’autre part, unemeilleure capacité d’intégration au marché. 8
  • 9. Ensuite, il est important de comprendre quaux yeux des citadins, la participation peutparfois se résumer au simple fait de participer, la notion devenant ainsi quun moyen delégitimer des décisions prises ailleurs. Le danger est que la participation ne soit en réalitéquun moyen éthique de présenter la bonne conduite et lapproche concertée dun programmedont les décisions sont en réalités prises en amont. Enfin, la dernière limite de lapproche participative réside dans le positionnementproblématique des ONG, à la fois opérateurs dans la gestion de projets (restructuration,développement de quartiers), et médiateurs des populations (porte-parole, avocat au bénéficedes citadins, intermédiation). Ce problème de positionnement rend la lecture de leur rôlecomplexe, en tant quacteur indépendant ou donnant une voie aux revendications despopulations dans les systèmes de gouvernance.2.3) Le positionnement des acteurs privés dans létablissementdune gouvernance urbaine.2.3.1) Les opérateurs privés et leurs interrelations avec les autoritéspolitiques urbaines Les opérateurs privés de ces services urbains peuvent être des opérateurs nationaux oudes entreprises internationales, qui sont mobilisés par les pouvoirs locaux dans le cadre departenariats public-privé ou de délégation de services publics. Dans ce cas de figure bienconnu, une relation contractuelle est établie entre une autorité publique locale urbaine et uneentreprise pour une longue durée, calée sur : - le montant des investissements à réaliser par l’entreprise - sur l’amortissement prévu en fonction des tarifs accordés par l’autorité publique - le volume du marché des consommateurs solvables bénéficiairesAuxquels s’ajoutent d’une part les frais d’exploitation et d’autre part la marge visée parl’entreprise. Souvent des clauses de réexamen périodique sont insérées dans de tels contratspour tenir compte des aléas.Dune manière générale, le modèle théorique est simple, lacteur public énonce une politique,lacteur privé lapplique. Le contrat initial suppose donc une relation entre 2 parties égales, la réalité est parailleurs plus asymétrique entre autorité publique urbaine et lentreprise industrielle etcommerciale (de taille et de compétence inégale).Les normes du savoir faire technique, financier et commercial de lentreprise simpose àlautorité publique urbaine, dautant lorsque lentreprise est de stature internationale.Nous assistons au déplacement des sphères dinfluence, centres de décisions, espacesdinitiatives et de pilotage du public vers le privé. La mise en œuvre effective des logiques de solidarité urbaine entre groupe sociaux etentre territoires urbains distincts se retrouve sujette à la solvabilité des contribuables,établissant la gouvernance urbaine dans un espace réduit aux acteurs intégrés dans léconomie 9
  • 10. formelle. Lopérateur privé va délimiter des aires de solidarité au sein de la ville en fonctiondes potentialités de son marché sectoriel.Dans ce contexte, on voit émerger une économie artisanale qui sinsère dans les espaceslaissés vacants par les opérateurs privés.Le risque réside ainsi dans létablissement dune solidarité urbain exclusive, construite sur uneorganisation urbaine à deux vitesses face aux déficits techniques et financiers du secteurpublic (cf. schéma).2.3.2) Léconomie artisanale : dissidence urbaine ou auto-exclusion ? Dans ce contexte de superposition des pratiques urbaines privées et artisanales, ilexiste certains paramètres encore difficile à prendre en compte.En effet, la distinction entre le secteur formel et le secteur dit "informel" est encore trop flou,dans la mesure où nombre de fonctionnaires pratiquent aussi une activité dans le secteurartisanal.Par ailleurs, il existe un obstacle à la continuité s’illustrant par la problématiquereconnaissance de l’informel au niveau national (reconnue localement dans les pratiquesgestionnaires, mais pas nécessairement par les institutions).On est dans une situation où lon retrouve plus souvent une mise en concurrence du privé et delartisanal, à lorigine dune superposition des services urbains.Il paraît pourtant indispensable de prendre en considération le positionnement des acteursartisanaux dans les stratégies de gouvernance urbaine, tant ils ont un impact sur léquilibreurbain, et constituent un apport considérable pour la richesse nationale. On peut ainsi définir en première approche la dissidence6 urbaine comme un ensemblede pratiques collectives de citadins généralement regroupés en réseaux de structures nonofficielles, qui s’organisent sur une base familiale élargie, ou sur une base de proximitéterritoriale, ou encore sur une base religieuse, voire les trois à la fois.Par ailleurs, pour les Institutions d’aide au développement (internationales, régionales oubilatérales), il y a deux catégories de citadins : les « inclus » et les « exclus ». A travers lalecture des objectifs du millénaire, toutes les politiques de lutte contre la pauvreté, notammenturbaine, se présentent comme lutte contre lexclusion, pour linclusion.Le paradoxe sinscrit dans cette lecture, où face à un espace urbain où les pauvres sont de plusen plus nombreux, et où le secteur informel est en constante croissance, la gouvernance tellequelle est définie par les institutions internationales prend acte de ces objectifs majeurs, unepartie sans doute majoritaire de la population urbaine risquant déchapper à la mise auxnormes de lordre urbain, ayant un effet dexclusion envers la part de la population en situationde dissidence.En réalité, la situation de dissidence est tout le contraire d’un phénomène subi et irréversible(nécessitant des méthodes autoritaires dinclusion) ; il s’agit d’une dynamique sociale etéconomique qui, évitant l’exclusion pure et simple, représente une forme d’intégration à laville.Si la question posée à la gouvernance urbaine n’est posée qu’en termes d’exclusion dans uneville fragmentée, face à des dynamiques volontaires et conscientes, on ne peut s’étonnerqu’une partie importante du socio-système urbain échappe aux régulations souhaitées (cf.schéma).6 : Le Grand Robert donne la définition suivante : « Action ou état des personnes qui se séparent d’unecommunauté religieuse, politique, sociale, d’une école philosophique, etc. » 10
  • 11. On voit cependant apparaître certains systèmes dorganisation urbaine qui ont réussi àintégrer les pratiques dissidentes.Dans beaucoup de situations, acteurs privés dissidents et les acteurs publics se retrouvent surdes terrains de négociation pour tenter de régler des problèmes en matière de services urbains(transports, eau, assainissement, services de santé et d’éducation) pour mettre de l‘ordrespatial et fiscal dans le fonctionnement des activités économiques informelles.Le véritable enjeu dans cette situation est détablir une organisation collective, uneconcertation informelle entre les autorités politiques locales qui établisses les stratégiespolitiques urbaines, les opérateurs privés qui mettent à disposition leurs compétencestechniques et leurs capacités dinvestissement et les acteurs artisanaux, en mesure délargirloffre de services aux espaces et populations en marge.En effet, lexemple de la restructuration du marché d’Anosibe à Tananarive (Madagascar),menée par la municipalité en liaison avec les usagers dans le cadre d’un processus participatif,a atténué les conflits. Cet exemple montre un pilotage d’opération, régulant le laisser faireinitial, par une institution publique urbaine, soumise à élection politique, illustrant le casd’une gouvernance démocratique incluant pleinement une dimension politique, et témoignantde la capacité des élus à agir, à orienter, à porter un dessein pour un corps social. En définitive, plutôt que d’ignorer ces mouvements, qui prennent une grande ampleurdans les villes des Suds, il conviendrait de s’intéresser aux modalités spécifiques degouvernance qui s’instaurent dans ces sphères de l’informalité et de prise de distancedélibérée vis-à-vis du contrat commun de citadinité, afin de parvenir à les intégrer, lescontractualiser, et mettre en place un système dinterpénétration entre privé, public etdissidence, comme cest le cas à Tananarive. Cest à travers un arbitrage participatif que lonserait en mesure dassurer une adéquation entre rentabilité pour lentreprise, accessibilité pourles citoyens et contrôle politique pour lautorité publique (cf schéma). 11
  • 12. 3) Paradoxes et antagonismes ou la gouvernance commeconcept polysémique • Equilibre ex-ante / appropriation ex-post La réalité des jeux d’influence dans les dispositifs de gouvernance appartient à la longuedurée. Il semble alors que leur élaboration ne puisse ignorer un état « d’avant gouvernance »où prévalait un certain équilibre des relations entre acteurs concernés par un même territoireet un même projet. Cette remarque questionne directement les modalités de mise en œuvre desévaluations ex-ante. En outre, la question de la longue durée attire l’attention sur le temps del’après projet, de l’appropriation des réalisations et interroge par conséquent les évaluationsex-post. L’élaboration des modes de régulation des dispositifs de gouvernance urbaine ne peutpas s’affranchir de la question de leur existence dans la longue durée. • Antinomie approche projet / gouvernance urbaine durable Pour revisiter les batteries de critères en usage, on se réfèrera également aux critiquesadressées par les chercheurs à une logique de projet réduisant la portée des actions à des «populations cibles » et à la définition de seuils (en particulier le « seuil de pauvreté ») quienferment le corps social dans des cases plus ou moins étanches. La logique de projetintroduit une relation complexe entre politiques publiques et territoires. Elle fragmente lesagglomérations urbaines en territoires éphémères, enclaves d’un capital et d’un savoir-faireextérieurs. L’espace du projet n’est qu’exceptionnellement le siège d’une mobilisationpopulaire durable. Son horizon borné se prête mal à des apprentissages de longue haleine dansles champs sociaux et institutionnels. Il provoque enfin une prolifération normative,génératrice d’incertitude pour ses bénéficiaires supposés et, fonctionnant comme support destratégies d’accès à des ressources externes ponctuelles, il ne permet pas de prendre encompte de manière dynamique les questions liées à la gestion des structures et à leurfinancement durable. • Les orientations de la gouvernance urbaine : endogène / exogène Les incidences des mutations observées quant à l’appréhension de la gouvernance urbainecomporte implicitement deux orientations :- l’une considérant la gouvernance (bonne ou mauvaise, efficace ou non) comme un donnéinhérent aux sociétés structurées, urbaines en particulier ;- l’autre faisant apparaître la gouvernance urbaine et plus largement la gouvernance commeune notion liée à l’internationalisation et principalement véhiculée (sans que ce soitnécessairement dépréciatif) par les organisations d’aide et de coopération internationale. • Un terme polysémique, une stratégie conceptuelle évolutive La multiplicité des champs d’application comme l’originalité des processus dont il a étéquestion montrent que cette notion reste difficile à saisir. Elle se distille dans la sphèrepolitique, technique, économique, financière, sociale et se conjugue aux différentes échellesterritoriales.La gouvernance couvre un terme polysémique qui semble davantage correspondre à unestratégie conceptuelle car elle peut être tout ou partie un outil danalyse, normatif,idéologique, une utopie et sappliquer à différentes échelles. 12

×