A Economia Política do Desenvolvimento Territorial - Ricardo de Souza Karam

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A Economia Política do Desenvolvimento Territorial - Ricardo de Souza Karam

  1. 1. A ECONOMIA POLÍTICADO DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL:UMAANÁLISE DA DIVERSIDADEINSTITUCIONAL NAAGENDA BRASILEIRARICARDO ANTÔNIO DE SOUZAKARAM
  2. 2. ContextoContextoApós um período de ostracismo, oplanejamento regional é resgatado sob ogoverno do Presidente Lula, que elege ocombate às desigualdades regionais como umdos eixos estruturantes do novo modelo dedesenvolvimento a ser seguido. É lançada, em2004, a nova Política Nacional deDesenvolvimento Regional (PNDR), tendocomo gestor o Ministério da IntegraçãoNacional.
  3. 3. O problema da pesquisaO problema da pesquisaA consolidação da PNDR é prejudicada porobstáculos estruturais e conjunturais,destacando-se a concorrência institucionalde uma nova geração de programasorientados pela dimensão territorial, a cargode órgãos diversos, sob lógicas próprias eatendendo a públicos-alvo específicos.
  4. 4. Hipótese de trabalhoHipótese de trabalhoTal conjunto de iniciativas federais abrigariainteresses políticos, econômicos e sociaisdistintos e por vezes concorrentes, comprejuízos decisivos à PNDR e ao próprioobjetivo de uma ação mais efetiva no combateaos desequilíbrios regionais e sub-regionais.
  5. 5. ObjetivoObjetivoIdentificar e analisar os arcabouços legais eorganizacionais de um grupo representativode iniciativas federais que compõem aagenda do governo, explicitando ideias,atores e interesses que lhes dão sustentação,com especial atenção às complementaridadese disfunções institucionais presentes.
  6. 6. Iniciativas PesquisadasIniciativas Pesquisadas PNDR – MI; Territórios da Cidadania (PTC) – MDA; Territórios de Segurança Alimentar eDesenvolvimento Local (Consad) – MDS; Grupo de Trabalho Permanente de Apoio aosArranjos Produtivos Locais (GT/APL) – MDIC; Programa de Dinamização Regional (PDR) –BNDES; Política de Apoio a Arranjos Produtivos Locais eDesenvolvimento Local - BNDES
  7. 7. Opção metodológicaOpção metodológicaA abordagem privilegiou categoriasconsagradas pela literatura neo-institucionalista histórica e pela economiapolítica institucionalista, por coadunar com avisão de que as instituições sãopreponderantes nos resultados das políticaspúblicas.
  8. 8. PremissasPremissas Rejeição ao individualismo metodológico; Instituições são muito mais que merosconstrangimentos; Desenvolvimento é um processo quali-quantitativo; Ambientes institucionais não viajam bem na formade best practices; Path Dependence; Preferências são moldadas e remoldadas pelainteração socioeconômica.
  9. 9. Aspectos teórico-conceituais queinfluenciam as políticas/programasgovernamentais em exame As ideias contemporâneas sobre o melhor caminhopara o desenvolvimento vicejam sob a crise domodelo keynesiano-fordista, sendo num primeiromomento dominadas pela agenda neoliberal. O debate pós-fordista se concentra nos elementosque marcam uma suposta transição rumo a umaeconomia do conhecimento, também descritacomo pós-industrial.
  10. 10. Caracterização do pós-fordismo Acumulação flexível; Deslocamento do foco no capital físico (ativostangíveis) para o conhecimento e a inovação(intangíveis); Perda de importância das vantagens de escala; Crise das grandes estruturas (governos, sindicatosnacionais, empresas); Ressurgimento dos postulados neoliberais.
  11. 11. O novo papel do território Fornecedores de vantagens dinâmicas, não maisrestritas a aspectos logísticos; Loci prioritários para a inovação, tendo em vista aancoragem social das atividades produtivas; Maior flexibilidade e adaptabilidade de suasestruturas organizacionais típicas, de pequeno emédio porte, em contraste com as grandesestruturas verticalizadas.
  12. 12. Aspectos críticos quanto àperspectiva localista Nova geopolítica mundial; Predomínio do capital financeiro; Competição globalizada; Fusões, aquisições e concentração em setoreseconômicos-chave; Desregulamentação levando à precarizaçãotrabalhista e piora nos indicadores sociais; Refluxo neoliberal, resgate conceitual do papel doEstado e dos debates sobre a variedadeinstitucional no capitalismo.
  13. 13. Revisitando a questão regional brasileira Fratura decorrente do modo isolado como asporções territoriais do Brasil-colônia procuraraminserção na dinâmica econômica internacional. Expressão espacial da falta de um projeto dedesenvolvimento integrado e inclusivo desde onascimento da nação. Adentra a agenda pública em função dasdisparidades que caracterizam os indicadores dedesenvolvimento das regiões Nordeste e Centro-Sul - Criação da Sudene em 1959
  14. 14. Ocaso da questão regional nos anosOcaso da questão regional nos anosde 1990 a 2000de 1990 a 2000 Esgotamento do modelo desenvolvimentista e declínio doplanejamento, com a concomitante ascensão da agendaneoliberal de revalorização dos mecanismos de mercado eesvaziamento do papel do Estado. Extinção das Superintendências de DesenvolvimentoRegional – Sudeco (1990), Sudam e Sudene (2001). Baixo crescimento econômico, Guerra Fiscal e estímulo asoluções localistas.
  15. 15. O contexto de lançamento da PNDRRefluxo neoliberal na América Latina;No Brasil a coalizão vencedora do PresidenteLula anuncia a retomada de políticas ativas deestímulo ao desenvolvimento;Os desafios da globalização são alvo deinterpretações mais críticas;O Ministério da Integração adquire statuspolítico com a posse de Ciro Gomes.
  16. 16. A PNDR - característicasA PNDR - características Empreendedorismo institucional; Inovação incluída numa densa agenda técnica epolítica (FNDR, recriação das Superintendências,reformulação programática no MI); Reconhecimento dos novos determinantes globais; Perspectiva multiescalar, transversal e orientadora(não setorial); Acúmulo do debate europeu; Integração dos conceitos de dinamismo e nível derenda; Retomada do planejamento e da iniciativa pública.
  17. 17. A PNDR – problemas enfrentadosA PNDR – problemas enfrentados Hesitação do governo federal; Cenário macroeconômico restritivo; Esvaziamento técnico e político a partir de 2004; Questões oriundas do desenho federativo (resistênciados governadores em relação ao desenho proposto parao FNDR e à representação nas instâncias decisórias); Pressões políticas na recriação das Superintendências; Fragilidade organizacional/institucional do MI (pathdependence);
  18. 18. A PNDR – problemas enfrentadosA PNDR – problemas enfrentados Concorrência institucional de novos programasterritoriais nos três níveis de governo; Ausência de instâncias empoderadas para mediaros interesses colocados;Governança em rede (complementaridades)xFragmentação (disfunções)
  19. 19. PNDRPNDR fase IIfase II (pós-2010)(pós-2010) Projeto de lei (política de Estado); Mapa da elegibilidade (novos critérios de repassepara o FNDR); Novo modelo de gestão - Sistema Nacional deDesenvolvimento Regional e Integração Territorial(novas instâncias colegiadas); O MI volta a ser comandado pelo PSB.
  20. 20. Territórios da Cidadania - origensTerritórios da Cidadania - origens A partir de 2003, o MDA ganha relevância política sob ocomando da DS/PT e força dos movimentos sociais docampo; Inovações institucionais e organizacionais no MDAdecorrentes da nova estratégia de territorialização:- Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT),- Territórios de Identidade, Territórios Rurais (Pronat),- Fortalecimento do Pronaf e Colegiados Territoriais comnovo foco na escala microrregional.
  21. 21. Territórios da Cidadania - característicasTerritórios da Cidadania - característicasCriado em 2008 (decreto), sob a perspectiva deum novo modelo de desenvolvimento rural;Foco em populações marginalizadas;Matriz de ações interministeriais - “PAC social”– envolvendo 169 ações de 25 órgãos eentidades federais e recursos da ordem de R$19,7 bilhões;Mobilização social (9 mil entidades nosColegiados Territoriais);
  22. 22. Territórios da Cidadania -Territórios da Cidadania -problemas e limitesproblemas e limitesViés rural do modelo de desenvolvimento;Condicionantes gerais da atuação transversal;Baixa institucionalização;Baixa capacidade organizacional do MDA;Falta de agenda legislativa mais articulada eousada;Dependência do contexto político;Adversários com grandes recursos de poder
  23. 23. Consad – origens e característicasConsad – origens e característicasCriado no âmbito do Fome Zero, como umadas ações de combate à fome do MESA;Pretendia associar segurança alimentar edesenvolvimento local;Herda estrutura e ações dos programas sociaisda gestão FHC (PCS e PCA);Também propugna um novo modelo dedesenvolvimento rural.
  24. 24. Consad – problemas e limitesConsad – problemas e limitesExtinção do MESA;Equívocos operacionais, gerenciais e políticos;Contradições internas envolvendo o binômiomudança x continuidade;Sobreposição de ações com o MDA;Agenda dissociada dos debates de SAN, queganham espaço ao longo dos mandatos doPresidente Lula;Sério risco de descontinuidade.
  25. 25. GT APL – origens e característicasGT APL – origens e características Criação, em 2004 (portaria interministerial), no interiordo MDIC, com o objetivo de propiciar maiorcoordenação às ações federais relacionadas à temática; Recebe como legado o acúmulo dos debates sobre DLIS,Plataformas Tecnológicas, MPE, Fóruns deCompetitividade, entre outros; Em 2010, reunia 33 instituições públicas e privadas; Tem sua atuação respaldada e apoiada por umaimportante Comunidade Epistêmica (neoshumpeteriana).
  26. 26. GT APL – problemas e limitesGT APL – problemas e limites Modismo que cerca a expressão APL; Imprecisão conceitual; Diversidade de propósitos; Viés compensatório da maioria das iniciativas; Necessidade de grande articulação federativa; Grau de relevância conferido pelos entes locaisvariável e dependente das prioridades de gestão; Baixa inserção nos instrumentos tradicionais deplanejamento e gestão.
  27. 27. BNDES – Política de Dinamização RegionalBNDES – Política de Dinamização Regional Nova orientação estratégica do Banco sob o governo doPresidente Lula; Integração dos programas regionais da instituição a partirde 2003; Aderente e em sintonia com as diretrizes gerais daPNDR; No período 2003-2009, incrementa os desembolsos nasregiões NE e Norte em 500%, e os desembolsos em420%; No mesmo período, os investimentos do Banco nessasregiões salta para 24,45% de sua carteira, um acréscimode 110%.
  28. 28. BNDES – Política de Apoio a APLBNDES – Política de Apoio a APLe ao desenvolvimento locale ao desenvolvimento local Alinhamento do Banco com Temas Transversais (apoioao entorno de grandes projetos, inovação, dimensãosocioambiental, desenvolvimento local e regional); Criação de órgãos específicos em sua estrutura –Secretaria ligada à presidência e Comitê reunindosuperintendentes; Liberação de seu Fundo Social (R$ 100 milhõesdisponíveis) para projetos de apoio a APL de baixarenda em estados do N e NE; Financiamento de estudos e pesquisas; Apoio institucional ao Plano Brasil sem Miséria.
  29. 29. Ideia/ Perspectiva Modelo de Operação Critério de Seleção Escala Territorial deIntervençãoPNDR Desenvolvimentoregional e sub-regionalCrédito ao setor privado;planos, programas e açõesespeciais com orçamentodo MICombinaçãorenda vs. DinamismoMúltiplas- Planos e ações especiaismacrorregionais e regionais;- Programas mesorregionaise em áreas especiais (faixade fronteira, Semi-Árido);- Diagnóstico microrregionalPTC Desenvolvimento rural Coordenação de açõesinterministeriaisEnquadramento noPronat (porte municipal,famílias assentadas,agricultura familiar,populações tradicionais,PBF e outros)MicrorregionalCONSAD Segurança alimentar edesenvolvimento ruralConsórcios intermunicipaisprivadosIDH Municipal MicrorregionalGT/APLApoio ao tecidosocioprodutivoApoio interinstitucional Escolha dos governosestaduaisLocal a MicrorregionalPDR(BNDES)Desenvolvimentoregional e sub-regionalCrédito ao setor privado Matrizrenda vs. dinamismo daPNDR adaptadaMicrorregionalAPL(BNDES)Apoio ao tecidosocioprodutivoConvênios com governosestaduaisEscolha dos governosestaduaisLocal
  30. 30. Previsão no PPA2008-2011EstruturaOrganizacionalPathDependenceQuadroLegalAgendaLegislativaCaracterísticaDistintivaPNDRPNDR ProgramaGestão dos fundosconstitucionaisSecretaria ministeriale superintendênciasregionaisPolíticas deDesenvolvimento RegionalTradicionaisDecreto PNDR Fase II InstabilidadepolíticaPTCPTC Não Assessoria doministroPolíticas deApoio àAgriculturaFamiliar -PronatDecreto Conversão doDecreto decriação doprograma emLeiRespaldo daCasa Civil/PRCONSADCONSAD Atividade Assessoria de umadiretoriaDLIS - Conversão dosconsórciosprivados empúblicosDescolamentocom a ideiaoriginalGT/GT/APLAPLNão GT interministerial Apoio às PME;DLIS; distritosindustriaisPortaria Tratamentodiferenciado àsMPEintegrantes deAPLAtuação decomunidadeepistêmicaPDRPDR(BNDES)(BNDES)Não se aplica Diretoria Programasregionais doBancoNão seaplica- Atuação deempreendedorinstitucionalAPLAPL(BNDES)(BNDES)Não se aplica Secretaria ligada àpresidênciaProinco Não seaplicaIntegraçãoentre APL debaixa rendaAtuação deempreendedorinstitucional
  31. 31. QuestõesQuestõesEstratégia deliberada do governo federal paraEstratégia deliberada do governo federal parafragmentar arenas decisórias?fragmentar arenas decisórias?Aposta no crescimento econômico como soluçãoAposta no crescimento econômico como soluçãosuficiente?suficiente?Há espaço para política regional/territorial ativa?Há espaço para política regional/territorial ativa?

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