Dissertação (2011) Governança Pública, Consórcios Intermunicipais e Gerenciamento de Recursos Hídricos

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Esta dissertação busca avaliar a contribuição dos consórcios intermunicipais no desenvolvimento da gestão ambiental para o gerenciamento sustentável e responsável dos recursos hídricos, e, ainda analisar como os consórcios intermunicipais promovem o gerenciamento dos recursos hídricos. O trabalho também analisa o processo de governança nos consórcios intermunicipais, especialmente em um estudo de caso do Consórcio Intermunicipal da Bacia Hidrográfica do Rio Paraopeba (Cibapar). Também se avalia a relação municípios-consórcio intermunicipal e o grau de participação ou razões para a não participação no consórcio. Neste trabalho, aborda-se o processo da descentralização do poder da esfera federal para o nível local em decorrência da reforma política e administrativa do Estado e trata de alternativas para o gerenciamento das atribuições municipais, em atendimento às necessidades da população, sobretudo na temática ambiental. Ao longo do trabalho, constata-se que o modelo estrutural de governança pública surgiu como proposta de preenchimento das lacunas na administração local, originadas por suas deficiências, no caso específico estudado, no enfrentamento de problemas que ultrapassam os limites municipais e que permeiam várias unidades administrativas. O modelo gerencial estudado propõe a participação de todos os atores sociais no gerenciamento das questões de interesse comum, em análise especial da gestão das águas nas bacias hidrográficas. O trabalho fornece uma visão sobre o gerenciamento dos recursos hídricos efetuado pelos consórcios intermunicipais, em especial o CIBAPAR. Foi realizada uma análise de questionários direcionados aos representantes públicos dos municípios da Bacia Hidrográfica do Rio Paraopeba com o intuito de identificar os trâmites sobre o gerenciamento de recursos hídricos e perceber o relacionamento municípios-consórcio. Desta forma, identificou-se uma abertura por parte dos municípios à participação em consórcios intermunicipais, apesar de um baixo índice de participação no Cibapar, considerando que apenas 23% dos municípios da Bacia integram efetivamente deste consórcio. Isso evidencia a necessidade de desenvolvimento de uma estratégia de comunicação mais ativa, visando aumentar o envolvimento, conscientização e comprometimento da população e representantes públicos, no que concerne as questões ambientais, sobretudo no gerenciamento dos recursos hídricos.

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Dissertação (2011) Governança Pública, Consórcios Intermunicipais e Gerenciamento de Recursos Hídricos

  1. 1. CENTRO UNIVERSITÁRIO UNAINSTITUTO DE EDUCAÇÃO CONTINUADA, PESQUISA E EXTENSÃO MESTRADO EM TURISMO E MEIO AMBIENTE FERNANDA MATOS GOVERNANÇA PÚBLICA, CONSÓRCIOS INTERMUNICIPAIS E GERENCIAMENTO DE RECURSOS HÍDRICOS: O caso da Bacia Hidrográfica do Rio Paraopeba BELO HORIZONTE 2011
  2. 2. FERNANDA MATOS GOVERNANÇA PÚBLICA, CONSÓRCIOSINTERMUNICIPAIS E GERENCIAMENTO DE RECURSOSHÍDRICOS: O caso da Bacia Hidrográfica do Rio Paraopeba Dissertação apresentada ao Mestrado em Gestão Turismo e Meio Ambiente do Centro Universitário UNA, como requisito parcial à obtenção do título de Mestre. Área de concentração: Turismo e Meio Ambiente Linha de pesquisa: Gestão Ambiental Orientador: Prof. Dr. Reinaldo Dias BELO HORIZONTE 2011 1
  3. 3. M425g Matos, Fernanda Governança pública, consórcios intermunicipais e gerenciamento de recursos hídricos: o caso da bacia hidrográfica do rio Paraopeba / Fernanda Matos. – 2011. 143f.: il. Orientador: Prof. Dr. Reinaldo Dias. Dissertação (Mestrado) - Centro Universitário UNA, 2011. Programa de Mestrado em Turismo e Meio Ambiente. Bibliografia f.128-139. 1. Recursos hídricos – Desenvolvimento sustentável 2. Gestão Ambiental. I. Dias, Reinaldo. II. Centro Universitário UNA. III. Título. CDU: 338.484 Ficha catalográfica desenvolvida pela Biblioteca UNA - campus Guajajaras 2
  4. 4. CENTRO UNIVERSITÁRIO UNA 3
  5. 5. DEDICOAos meus amores, família e amigos. 4
  6. 6. AGRADECIMENTOS De forma ampla e irrestrita agradeço a todos aqueles que estiveram nesta jornada rumoao conhecimento, contribuindo à sua maneira, para a realização deste trabalho. Primeiramente, a Deus pelo dom da vida, pela oportunidade e pelo privilégio que nosforam dados de compartilhar tamanha experiência e, ao freqüentar este curso, perceber eatentar para a relevância de temas que não faziam parte, em profundidade, das nossas vidas. Ao Orientador Prof. Dr. Reinaldo Dias, pelas palavras de incentivo e presteza noauxílio das atividades e discussões sobre o andamento deste trabalho e outros tantosquestionamentos, além, dos materiais extras e inúmeros e-mails trocados. As aulas de segundadespertaram em mim a vontade e o direcionamento para pesquisar e escrever, sua maneira delecionar faz parecer que tudo é possível. Seus ensinamentos foram essenciais, pois meincitaram a trilhar caminhos mais complexos e densos, que não imaginava conseguir trilhar. A todos os professores pelo carinho, dedicação e entusiasmo demonstrado ao longo docurso. Pelas contribuições e orientações recebidas, pelo respeito à minha construçãointelectual, na qual pude revelar minhas idéias, meus sonhos e minhas esperanças.Especialmente, Profª. Fernanda Wasner e Profº Euclides Couto, grandes incentivadores àprodução científica. Agradeço a todas as pessoas com as quais fiz contato para conseguir material para apesquisa, em especial aos representantes públicos que responderam os questionários, quedespenderam de seu tempo para conceder-me as respostas. Aos colegas de classe, companheiros da história, pela espontaneidade, pela troca deinformações, nos momentos de alegrias e frustrações. Agradeço, principalmente, à minha família, pessoas essenciais à minha existência. Emespecial, meus amores. André pela dedicação, amor, carinho e pela paciência em ler ostrabalhos e pelas traduções. Davi pela alegria e esperança que instalou em minha vida, pelosimples fato de existir. Além de agüentar se privar de minha companhia pelos estudos,concedendo a mim a oportunidade de me realizar ainda mais. Minha mãe, pelo cuidado, amor,auxílio e por cuidar do meu Lindão. Aos amigos e familiares, obrigada pela compreensão e incentivo na caminhada.Desculpem-me pela ausência nos compromissos, nos encontros, nos e-mails e conversas. 5
  7. 7. “Recordemos as virtudes de Santa Água!... Água da chuva que fertiliza o solo, Água do mar que gera a vida, Água do rio que sustenta a cidade, Água da fonte que mitiga a sede, Água do orvalho que consola a secura, Água da cachoeira que move a turbina, Água do poço que alivia o deserto, Água do banho que garante o equilíbrio, Água do esgoto que assegura a higiene, Água do lago que retrata as constelações, Água que veicula o medicamento, Água que é carícia, leite, seiva e pão, nutrindo o homem e a natureza, Água do suor que alimenta o trabalho, Água das lágrimas que é purificação e glória do espírito... Santa Água é a filha mais dócil da matéria tangível, Alongando os braços líquidos para afagar o mundo... Água que lava, Água que fecunda, Água que estende o progresso, Água que corre, simples, como sangue do Globo!...” Benedito Rodrigues de Abreu “Valores são referências, de pessoas e/ou grupos, e como tais mudam. A realidade que vivemos é uma construção social, pois ela pode ser interpretada de várias maneiras, pordiferentes pessoas e grupos. Hoje, ainda, nossa realidade é muito ligada a uma concepção de mundo (o fordismo-taylorismo, embora tenha sido útil, é a negação da condição humana - vide "tempos modernos”) que busca o possível, ou seja, nega o sonho - a possibilidade permanente de alcançar o impossível -. Sonhar, é incorporar os sonhos à nossa realidade, compartilhar sonhos, é buscar a construção de novas realidades. Se todos fossem poetas, o mundo certamente seria bem melhor. Mas chegamos lá.” Prof. Dr. Reinaldo Dias “Somos o que fazemos para mudar o que fomos. Mas se nada somos, virão apenas velhos outonos”. Guilherme de Sá – Rosa de Saron 6
  8. 8. RESUMOEsta dissertação busca avaliar a contribuição dos consórcios intermunicipais nodesenvolvimento da gestão ambiental para o gerenciamento sustentável e responsável dosrecursos hídricos, e, ainda analisar como os consórcios intermunicipais promovem ogerenciamento dos recursos hídricos. O trabalho também analisa o processo de governançanos consórcios intermunicipais, especialmente em um estudo de caso do ConsórcioIntermunicipal da Bacia Hidrográfica do Rio Paraopeba (Cibapar). Também se avalia arelação municípios-consórcio intermunicipal e o grau de participação ou razões para a nãoparticipação no consórcio. Neste trabalho, aborda-se o processo da descentralização do poderda esfera federal para o nível local em decorrência da reforma política e administrativa doEstado e trata de alternativas para o gerenciamento das atribuições municipais, ematendimento às necessidades da população, sobretudo na temática ambiental. Ao longo dotrabalho, constata-se que o modelo estrutural de governança pública surgiu como proposta depreenchimento das lacunas na administração local, originadas por suas deficiências, no casoespecífico estudado, no enfrentamento de problemas que ultrapassam os limites municipais eque permeiam várias unidades administrativas. O modelo gerencial estudado propõe aparticipação de todos os atores sociais no gerenciamento das questões de interesse comum,em análise especial da gestão das águas nas bacias hidrográficas. O trabalho fornece umavisão sobre o gerenciamento dos recursos hídricos efetuado pelos consórcios intermunicipais,em especial o CIBAPAR. Foi realizada uma análise de questionários direcionados aosrepresentantes públicos dos municípios da Bacia Hidrográfica do Rio Paraopeba com o intuitode identificar os trâmites sobre o gerenciamento de recursos hídricos e perceber orelacionamento municípios-consórcio. Desta forma, identificou-se uma abertura por parte dosmunicípios à participação em consórcios intermunicipais, apesar de um baixo índice departicipação no Cibapar, considerando que apenas 23% dos municípios da Bacia integramefetivamente deste consórcio. Isso evidencia a necessidade de desenvolvimento de umaestratégia de comunicação mais ativa, visando aumentar o envolvimento, conscientização ecomprometimento da população e representantes públicos, no que concerne as questõesambientais, sobretudo no gerenciamento dos recursos hídricos.Palavras-chave: descentralização; comitês de bacia; água; sociedade; política. 7
  9. 9. ABSTRACTThe purpose of this dissertation is to evaluate intermunicipal consortiums aimed at developingenvironmental management for a sustainable and responsible control of water resources, andanalyzing how these consortiums promote the control of water resources. This dissertationalso analyses the process of governance in the intermunicipal consortiums, especiallystudying the case of Intermunicipal Consortium for Water Basin of Paraopeba River(Cibapar). It also evaluates the relation between municipalities and the intermunicipalconsortiums, and level of participation or non-participation on the consortiums. This studyapproaches decentralization of power from federal to local governments due to political andadministrative reformation. It deals with alternatives for the management of municipal duties,especially regarding environment. Through this study, it is realized that structure of publicgovernance came up as a proposal for filling the gaps in local administration caused byadministrative imperfections. The management model analyzed here proposes theparticipation of all social actors when it is necessary to manage common interest issues,especially on the management of the waters of river basins. The dissertation presents howintermunicipal consortiums, especially Cibapar, manage river basins. Questionnairesanswered by municipal officials of the Water Basin of Paraopeba River were analyzed withthe intention of identifying the formalities of the water resources management andunderstanding the relationship between municipalities and consortiums. We identified thatmunicipalities are receptive to the idea of participating on intermunicipal consortiums despitethe low participation in Cibapar (only 23 percent of the basin municipality integrate thisconsortium). This scenario demonstrates the necessity of developing more activecommunication strategies for increasing participation, awareness and commitment ofpopulation and public official on environmental issues – especially on water resourcesmanagement.Key Words: Decentralization; River Basin Committee; Water; Society; Policy 8
  10. 10. LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLASAMALPA – Associação dos Municípios da Micro-Região do Alto ParaopebaAMAV – Associação dos Municípios da Microrregião do Alto Rio das VelhaAMECO – Associação dos Municípios do Médio Centro-OesteANA - Agência Nacional de ÁguaAPP – Área de Preservação PermanenteCBH – Comitê de Bacia HidrográficaCBH – Pará – Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio ParáCBH – Paraopeba – Comitê de Bacia Hidrográfica do Rio ParaopebaCERH - Conselho Estadual de Recursos HídricosCIBAPAR - Consórcio Intermunicipal da Bacia Hidrográfica do Rio ParaopebaCISAP - Consórcio Intermunicipal de Saúde do Alto ParaopebaCISMEP – Consórcio Intermunicipal de Saúde do Médio ParaopebaCISMEV – Consórcio Intermunicipal de Saúde do Médio Rio das VelhasCISMISEL – Consórcio Intermunicipal de Saúde da Microrregião de Sete LagoasCISPARÁ – Consórcio Intermunicipal de Saúde do Alto do Rio ParáCISRU – Consórcio Intermunicipal de Saúde da Rede de Urgência Centro SulCMB – Câmara Municipal de BetimCMCL – Câmara Municipal de Conselheiro LafaieteCMSVM – Câmara Municipal de São Vicente de MinasCNRH - Conselho Nacional de Recursos HídricosCODAP - Consórcio Público para Desenvolvimento do Alto ParaopebaCODERI - Consórcio de Desenvolvimento da Região dos InconfidentesCOMLAGO – Consórcio dos Municípios do Lago de Três MariasCOMPARESOLUB - Consórcio Médio Paraopebano de Resíduos Sólidos UrbanosDOM-POP – Diário Oficial do Município da Prefeitura de Ouro PretoECOTRES – Consórcio Intermunicipal de Tratamento de Resíduos SólidosFEAM – Fundação Estadual do Meio AmbienteFHIDRO - Fundo de Recuperação, Proteção e Desenvolvimento Sustentável das BaciasHidrográficasFPM – Fundo de Participação dos MunicípiosIBGC - Instituto Brasileiro de Governança Corporativa 9
  11. 11. IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e EstatísticaICLEI - International Council for Local Environmental InitiativesIGAM – Instituto Mineiro de Gestão das ÁguasIQA - Índice de Qualidade das ÁguasMMA – Ministério do Meio AmbienteOCDE - Organização para a Cooperação e Desenvolvimento EconômicoONG – Organização Não GovernamentalONU – Organização das Nações UnidasOSCIP – Organização da Sociedade Civil de Interesse PúblicoPERH - Política Estadual de Recursos HídricosPNUMA - Programa das Nações Unidas para o Meio AmbienteSEGRH - Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos HídricosSEMAD - Secretaria Estadual de Meio AmbienteTI - Tecnologia da Informação 10
  12. 12. LISTA DE ILUSTRAÇÕESFigura 1: Modelo conceitual de governança ........................................................................... 21Figura 2: Funções de governança ambiental ........................................................................... 33Figura 3: Evolução sobre as abordagens de gerenciamento água .......................................... 36Figura 4: Bases da reforma legal e institucional do sistema de gestão das águas no Brasil.... 39Figura 5: Comitês regionais de bacias hidrográficas ....... ....... ....... ....... ....... ....... .............. 42Figura 6: As seis dimensões da intensidade de participação .......... ....... ....... ....................... 56Figura 7: Sub-bacia do rio Paraopeba ............... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ............. 63Figura 8: Mapa político da bacia do rio Paraopeba ........... ....... ....... ....... ...... ....... ....... ..... 66Gráfico 1: Posicionamento do representante público na administração municipal..................73Gráfico 2: Tipos de associações formadas pelos municípios da bacia.......... ...... ....... .......... 75Gráfico 3: Participação dos municípios da bacia por consórcio........ ....... ....... ....... ............. 76Gráfico 4: Como os consórcios se estruturam para desempenhar suas funções.... ....... ......... 85Gráfico 5: Participação dos municípios no CIBAPAR... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ........ 86Gráfico 6: Participação municipal reconhecida pelo Cibapar...................................................86Gráfico 7: Categorias de alegações sobre a não participação municipal no CIBAPAR.......... 89Gráfico 8: Manifestação dos representantes sobre a divulgação das ações do consórcio.. ..... 94Gráfico 9: Meios de divulgação utilizados pelo CIBAPAR, segundo representantes....... ..... 95Gráfico 10: Comparativo percentual sobre a divulgação das ações do consórcio... ............... 96Gráfico 11: Relação entre o consórcio e os municípios consorciados....... ....... ....... ............. 97Gráfico 12: Relação entre o consórcio e os municípios não consorciados. ....... ....... ............ 92Gráficos 13: Distribuição de frequência na escala para acúmulo de poluentes e transportes depoluentes nas águas.. ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... .............................. ....... ...... 102Gráficos 14: Distribuição de frequência na escala para uso intensivo de agrotóxicos efertilizantes e freqüência para poluição da água por efluentes agropastoril. ....... .................103Gráficos 15: Distribuição de frequência na escala para deficiência do sistema de esgoto efrequência para poluição da água poluição por efluentes domésticos e industriais....... ........104Gráfico 16: Distribuição de frequência para escala de má qualidade da água. ....... ....... ......105Gráfico 17: Possíveis fontes de poluição nos corpos de água da Bacia do Paraopeba.. ....... 106 11
  13. 13. Gráficos 18: Distribuição de frequência para desperdício de água e para irregularidades noabastecimento de água....... ....... ....... ....... .................... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ...... 107Gráficos 19: Distribuição de frequência para enchentes e para inundações............... .......... 108Gráficos 20: Distribuição de frequência para desmatamento e para queimadas.................... 108Gráficos 21: Distribuição de frequência para erosão e para exploração de areia e de argila..109Gráficos 22: Distribuição de frequência para lixões a céu aberto e para ocupação do solodesordenada. ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... .......... 110Gráfico 23: Fatores dificultadores para a consolidação de consórcios....... ....... ....... .......... 113Gráfico 24: Fatores facilitadores para a consolidação do consórcio. ....... ....... ....... ....... .... 114Gráfico 25: Tipo de ações devem ser implementadas no consórcio....... ...... ....... ....... ....... 115Gráfico 26: Sobre a inclusão social nos consórcios.. ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... .... 116Gráfico 27: Fatores para melhorar e/ou apoiar a cooperação intermunicipal.. ....... ....... ......117Tabela 1: População total dos municípios e na Bacia doRio Paraopeba................................. 64Tabela 2: Relação de municípios x consórcios........................................................................ 74 12
  14. 14. SUMÁRIO1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................................................ 13 1.1 OBJETIVO GERAL......................................................................................................................................... 18 1.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS .............................................................................................................................. 182. GOVERNANÇA .............................................................................................................................................. 19 2.1 GOVERNANÇA CORPORATIVA...................................................................................................................... 22 2.2 GOVERNANÇA PÚBLICA ............................................................................................................................... 25 2.2.1 GOVERNANÇA DA ÁGUA ........................................................................................................................... 323 GESTÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS ...................................................................................................... 35 3.1 A GESTÃO NO ESTADO DE MINAS GERAIS ................................................................................................... 44 3.2 OS CONSÓRCIOS INTERMUNICIPAIS E A GESTÃO COMPARTILHADA .............................................................. 46 3.3 SOCIEDADE CIVIL ........................................................................................................................................ 54 3.4 USUÁRIOS DA ÁGUA .................................................................................................................................... 584 METODOLOGIA ............................................................................................................................................ 605 A BACIA HIDROGRÁFICA DO RIO PARAOPEBA ................................................................................. 63 4.1 COMITÊ DE BACIA E O CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL DO RIO PARAOPEBA .................................................. 676 ANÁLISE DE RESULTADOS ........................................................................................................................ 72 6.1 DA PARTICIPAÇÃO EM CONSÓRCIOS ............................................................................................................. 73 6.2 DA PARTICIPAÇÃO NO CIBAPAR ................................................................................................................... 86 6.3 SOBRE O CIBAPAR ....................................................................................................................................... 94 6.4 DAS INFORMAÇÕES SOBRE A BACIA ............................................................................................................. 99 6.5 SOBRE A FORMAÇÃO DE CONSÓRCIOS ........................................................................................................ 113CONCLUSÃO ................................................................................................................................................... 123REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS............................................................................................................. 128APÊNDICE I – QUESTIONÁRIO AOS MUNICÍPIOS NÃO CONSORCIADOS .................................... 140APÊNDICE II – QUESTIONÁRIO AOS MUNICÍPIOS CONSORCIADOS ............................................ 142 13
  15. 15. 1 INTRODUÇÃOA interferência cada vez maior do homem na natureza em busca de recursos para suasobrevivência e bem estar vem provocando degradação no meio ambiente, especialmente nasúltimas décadas. Em virtude do desequilíbrio na exploração desses recursos, surgiu apreocupação com a preservação do meio ambiente, que se tornou mais acentuada após adécada de 1970. Isso culminou, no final do século passado, na ampliação do debate sobrenovas formas de desenvolvimento não predatórias que estivessem voltadas para a satisfaçãodas necessidades tanto das atuais gerações quanto das futuras. Como resultado, surgiu oconceito de desenvolvimento sustentável, formulado pela Comissão Brundtland da ONU em1987, que envolve numa abordagem tridimensional – econômica, social e ambiental - oconceito de sustentabilidade (DIAS, 2009).De acordo com Matias-Pereira (2010), uma boa governança é um requisito fundamental paraum desenvolvimento sustentado, que incorpora ao crescimento econômico, equidade social etambém direitos humanos, além das questões ambientais.A água é um recurso do qual o homem não pode prescindir. Apresentando inúmerasutilidades, a água é usada para cultivo e produção de alimentos, como símbolo político ecultural, bem como um local para entretenimento, dentre outras coisas. Considerando seuvalor, as tentativas de gerenciar a água, ou seja, cuidar para que os usuários a tenham naquantidade certa, com boa qualidade e disponibilidade no momento apropriado, têm atraído aatenção das sociedades há muito tempo (HUITEMA e MEIJERINK, 2007).Para Fracalanza (2009), a necessidade de uso da água vai além do sentido de utilização parafins econômicos, ou seja, de apropriação da água. Ela pode ser também utilizada levando emconsideração aspectos culturais ou espirituais. Como exemplos, a autora destaca a importânciada contemplação de um lago, de um rio ou de exercício físico em um ambiente aquático,sendo, estes, frutos de necessidades que os seres humanos têm em relação à água.Em reconhecimento à importância da água, o Capítulo 18 da Agenda 21 (Programa dasNações Unidas para o século XXI), estabelecida na Conferência das Nações Unidas sobre 14
  16. 16. Meio Ambiente e Desenvolvimento, no Rio de Janeiro, em 1992, enfatizou a necessidade deuma abordagem integrada da água, gerenciamento de recursos e desenvolvimento, quereconhecesse as múltiplas demandas conflitantes sobre recursos de água doce.O Relatório de Desenvolvimento da ONU de 2006, cujo tema principal foi a crise da água,segundo Jacobi e Sinisgalli (2009), mostrou a importância deste recurso escasso frente àsnecessidades de conservação dos ecossistemas e suporte às várias formas de vida. Asmudanças ocorridas no último século, como o aumento da população, urbanização, produçãode alimentos, atividades industriais, dentre outras, levaram também ao aumento danecessidade de uso da água, gerando competição e conflitos por esse recurso limitado.Essa disponibilidade de recursos hídricos se tornou nas últimas décadas objeto depreocupação por parte da sociedade como um todo. Essa apreensão resultou nodesenvolvimento de estudos (Relatório de Mudanças Climáticas) e eventos (Conferência dasNações Unidas sobre água, em Mar Del Plata, em 1977; Conferência de Dublin das NaçõesUnidas sobre água e ambiente, em 1992; Rio’92; criação do Conselho Mundial da Água;Conferência Internacional da Água e Desenvolvimento Sustentável, 1998). Esses estudos eencontros tiveram como objetivo a identificação e busca de alternativas para o uso racionaldos recursos naturais e, dentre eles a água, seja na captação ou como depósito de efluentes(GARCIA et al., 2009).Jabobi e Sinisgalli (2009) afirmam que, de acordo com estudos, as mudanças climáticasindicam alterações no comportamento histórico das chuvas, além da redução da quantidade equalidade destas águas. Considerando essas alterações e o aumento da demanda por água,podem ocorrer situações de tensão entre os atores sociais e econômicos, expressos muitasvezes através dos usos e ocupação dos solos, aumentando a necessidade de buscarem formascooperativas.Sandoval (2007) é mais enfático, afirmando que há um consenso sobre a dimensão global dacrise da água, com implicações sobre a segurança, estabilidade e sustentabilidade ambientaldas nações. Esses fenômenos são potencialmente nocivos para os relacionamentosinternacionais e o bem estar humano; que podem ter origem numa má gestão dos recursoshídricos. Isso poderia justificar a intervenção do sistema das Nações Unidas, através doConselho de Segurança, órgão responsável pela paz e segurança internacionais. 15
  17. 17. Neste sentido, a gestão dos recursos naturais e, consequentemente, dos recursos hídricosganha espaço nas decisões de políticas públicas. O mesmo se percebe no setor privado, comimplantação de estratégias como o estabelecimento de barreiras comerciais associadas àprodução sustentável em termos sócio-ambientais dos processos industriais (GARCIA et al.,2009).O Brasil possui 12% da água doce do mundo. No entanto, essa disponibilidade variaconsideravelmente, tanto em termos geográficos, quanto de sazonalidade, havendo váriosregistros de problemas de abastecimento para usos diversos. De acordo com as informaçõesdivulgadas pela Agência Nacional das Águas, no Dia Mundial da Água, considerando adisponibilidade hídrica e as condições de infra-estrutura dos sistemas de produção edistribuição em 2015, 55% dos municípios brasileiros poderão ter déficit no abastecimento deágua, tais como: São Paulo, Rio de Janeiro, Salvador, Belo Horizonte, Porto Alegre e DistritoFederal – que representa 71% da população urbana do país, ou seja, 125 milhões de pessoas,já considerado o aumento demográfico (ANA, 2011b).Neste contexto, um dos maiores desafios da gestão dos recursos hídricos, como apontaCardoso (2008) está relacionado à ampliação do abastecimento em regiões com baixadisponibilidade de bacias hidrográficas e melhoria da qualidade através da redução dapoluição doméstica e industrialA Constituição Federal de 1988, segundo Philippi Júnior et al. (1999) e Seiffert (2008),fortaleceu o papel dos municípios e redefiniu suas responsabilidades, inclusive frente àsquestões ambientais. E, na busca de alternativas de gerenciamento, os governos locais vêmtransferindo suas responsabilidades para associações e fundações na forma de parcerias entresociedade e Estado. Essas parcerias passam a prover os serviços públicos, sociais ecientíficos, a fim de torná-los mais ágeis e eficazes no atendimento das necessidades dapopulação (BRESSER-PEREIRA, 1998).Um dos tipos que mais tem evoluído em termos de quantidade e qualidade são os consórciosintermunicipais, que visam atender interesses comuns a dois ou mais municípios. De acordocom Almeida et al. (2009), os consórcios possibilitam a reunião de esforços em torno deproblemas comuns aos municípios. Esses arranjos institucionais atuam em variadas esferas de 16
  18. 18. interesse, tais como saúde, turismo, tratamento e destinação de resíduos sólidos, e ações desaneamento básico, de habitação, bem como o gerenciamento de recursos hídricos (IBGE,2008).Deve-se considerar ainda que o planejamento e o gerenciamento dos recursos hídricosestabelecidos pelos consórcios adquirem flexibilidade, e facilitam a adoção de mecanismosmais participativos. Além disso, a complexidade das relações que se estabelecem numa baciahidrográfica exige a formação de equipes interdisciplinares, pois, além de serem necessáriasanálises de diversos profissionais com conhecimentos específicos diversos, a questão exige ainteração dos diversos setores envolvidos (ALMEIDA et al. 2009).A Declaração de Paris (Conferência Internacional sobre Água e DesenvolvimentoSustentável, 1998) afirma que água doce é essencial ao desenvolvimento sustentável, bemcomo é essencial a vida. Ela também aponta que a água ainda possui valores sociais,econômicos e ambientais que estão interligados e são dependentes entre si. Sendo assim, aescolha do tema “gerenciamento de recursos hídricos” se justifica em razão da necessidade deuma gestão efetiva dos recursos hídricos, tendo em vista a escassez crescente deste recurso,em termos de quantidade e qualidade, em todo o mundo, bem como os conflitos relacionadosa recursos hídricos.Neste contexto, a região sudeste do Estado de Minas Gerais requer atenção especial,considerando que a região da bacia do Paraoepeba, de acordo com o IBGE (2007), abrigaaproximadamente 2 milhões de pessoas em 48 municípios, o que justifica a importância de seestudar o processo de gestão e as ações voltadas para garantir a sustentabilidade dos recursoshídricos.Espera-se com este trabalho fornecer subsídios acessíveis aos gestores de municípios depequeno porte, para que os mesmos possam empreender iniciativas de formação dessesarranjos institucionais. Em paralelo, na literatura existente são poucos os estudos referentes aesse tipo de consórcio tendo como foco a pesquisa junto aos municípios da bacia hidrográfica,o que caracteriza o seu ineditismo. 17
  19. 19. 1.1 OBJETIVO GERALAvaliar a contribuição dos consórcios intermunicipais no desenvolvimento de uma gestãoambiental sustentável e responsável dos recursos hídricos.1.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS • Identificar como os consórcios intermunicipais promovem o gerenciamento dos recursos hídricos. • Analisar o processo de governança nos consórcios intermunicipais, tendo como parâmetro de estudo o caso do CIBAPAR (Consórcio Intermunicipal da Bacia Hidrográfica do Rio Paraopeba). • Efetuar a análise da relação municípios-consórcio intermunicipal. • E, avaliar o grau de participação dos municípios ou razões para sua não participação no consórcio.Como questões principais a serem respondidas por este trabalho têm: Qual a contribuição dosconsórcios municipais na gestão responsável dos recursos hídricos? E, quais os principaisproblemas envolvidos nesse processo de gestão? Como hipótese principal partiu-se de que umdos maiores problemas enfrentados pelo Consórcio reside na baixa participação, que por suavez está associada a um problema de gestão, que é a falha na comunicação com as diversaspartes interessadas. 18
  20. 20. 2. GOVERNANÇAGovernança não é um tema novo, mas sua popularidade cresceu muito desde a última década.Segundo Souza e Siqueira (2007), o termo governança surgiu nos anos 70, nos países anglo-saxões, com objetivo de proteger os interesses de acionistas minoritários de empresas. E,segundo Kjær (2005), na década de 80, o Banco Mundial passou a utilizar o termo governançanos relatórios como sinônimo de bom governo. E, a partir da intensificação de seu debate noâmbito acadêmico, a noção de governança passou a incorporar outras variáveis.O termo “boa governança” utilizado pelo Banco Mundial, esclarece Matias-Pereira (2010),faz referência a suas políticas de empréstimos. Sendo que a adoção do termo é um preceitoque supõe a eficácia dos serviços públicos, a privatização das empresas estatais, o rigororçamentário e a descentralização administrativa.Conforme Rosenau (2000), os termos governança e governo possuem em comum o fato dereferirem-se a um comportamento visando a um objetivo, a atividades orientadas para metas esistemas de ordenação. No entanto, governança é um fenômeno mais amplo do que governo,pois além de abranger as instituições governamentais, implica também mecanismos informais,de caráter não-governamental que possui uma conduta de atuação para satisfazer asnecessidades e responder às demandas.Rosenau (2000, p.15) esclarece que governo sugere atividades amparadas por uma“autoridade formal, pelo poder de polícia que garante a implementação das políticasdevidamente instituídas”. E, governança refere-se as atividades apoiadas em objetivoscomuns, que podem ou não depender, necessariamente, do poder de polícia para que sejamaceitas e vençam resistências.O termo governança tem permeado uma vasta gama de disciplinas, alcançando os aspectos dalegislação, políticas públicas e com ênfase significativa para a gestão de empresas de grandeporte, além das organizações públicas e das entidades sem fins lucrativos. A abordagem degovernança relacionada à prática do Conselho Administrativo, ou seja, relacionada a aspectosde controle organizacional têm sido o mais comum, denominada Governança Corporativa. A 19
  21. 21. outra abordagem pode ser entendida como uma partilha do poder que inclui a sociedade comoum todo e aceitando na prática, organizações cooperativas e associações (CARDOSO, 2008).Rosenau (2000) destaca a governança sem governo, em que os sistemas de governançafuncionam no nível global e podem basear-se em crenças, hábitos e instituiçõesprofundamente arraigadas, embora permaneçam sempre susceptíveis às mudanças; e quepodem oferecer a base para a cooperação e vantagens coletivas na política mundial.A governança é o maior desafio da comunidade internacional. E, somente se as naçõescooperarem no estabelecimento de instituições e regras voltadas para o bem comum é que aexpressão “comunidade internacional terá significado prático” (ESTY e IVANOVA, 2005 p.15).Para Rosenau (2000), algumas formulações do termo governança variam de acordo com astarefas que precisam ser executadas para manter os entendimentos padronizados da ordempredominante e que podem ou não pertencerem aos governos. Governança também estáassociada à capacidade de regulamentar esses entendimentos para que eles permaneçam comorotinas. Sendo ainda, interpretado por alguns autores como uma forma de distribuir valores.Ou ainda, pode ser identificada com o surgimento de sistemas de regras e recursos parasolução de problemas. Apesar das variações, as definições não são incompatíveis, admitindouma ordem que exista sem uma autoridade central capaz de impor decisões em escala global.Sandoval (2007) também destaca os múltiplos sentidos do termo governança, sendo utilizadocom o intuito de melhorar o desempenho global de um sistema, correspondente a um conjuntode objetivos partilhados, legitimando-os por uma associação adequada de stakeholders. Alémdo estabelecimento de mecanismos necessários para assegurar um nível adequado deavaliação e controle da conduta dos gestores e de suas ações, que devem ser coerentes com osobjetivos dos participantes. Podendo incluir um esforço para harmonizar a estratégia daorganização em referência a objetivos comuns de colegas de trabalho, subordinados, clientes eoutras partes interessadas. E, ainda, a implementação de um conjunto de “regras do jogo”,refletindo a preferência coletiva de interesses e interações que regulem e promovam arealização de objetivos comuns, favorecendo um sistema de gestão de divergentes conflitos deinteresse (FIG 1). 20
  22. 22. Figura 1: Modelo conceitual de governançaFonte: Sandoval (2007, tradução do autor)Rosenau (2000) acrescenta que governança é um sistema de ordenação que só funciona se foraceito pela maioria. E será eficaz quando se trata das funções necessárias para a persistênciasistêmica, ou então não é concebida para existir efetivamente, uma vez que não se fala emuma governança ineficaz, mas sim de anarquia ou caos.Para Matias-Pereira (2010), o termo governança trata da aquisição e distribuição de poder nasociedade, e, de forma mais específica, a governança corporativa diz respeito à forma como ascorporações são administradas. E acrescenta que a governança corporativa no setor público,refere-se à administração do setor público por meio da aplicação dos princípios de governançacorporativa.No entanto, vale ressaltar que a governança é potencializada quando os participantes,responsáveis pelas decisões, compreendem suas responsabilidades, funções e objetivos.Sendo, então, conforme Magalhães Júnior (2010), fundamental definir e informá-los sobre asrazões de suas resoluções. 21
  23. 23. 2.1 GOVERNANÇA CORPORATIVAAs organizações buscam constantemente, formas para tornarem-se mais eficientes nautilização dos recursos por elas administrados. Essa busca intensificou-se após a“internacionalização econômica gerada pela globalização dos mercados”. No qual sedesenvolveu uma nova estrutura conjuntural, disciplinada por processos e articulações daseconomias nacionais, tendo as corporações multinacionais como os principais atores dessenovo cenário mundial (SLOMSKI et al., 2008, p.1)Segundo Mattedi (2006, apud Carlsson1, 2001), o século XIX foi a era dos empreendedores edo lançamento das bases de formação do novo mundo corporativo. Já o século XX, foi a erado gerenciamento e do surgimento da direção executiva dos grandes conglomerados. Logo, oséculo XXI será a era da governança corporativa, definida por ele como a forma pela qual opoder será exercido em todas as corporações do mundo.Num movimento iniciado principalmente nos Estados Unidos, na primeira metade dos anos90, de acordo com o Instituto Brasileiro de Governança Corporativa - IBGC (2008), em queacionistas despertaram para a necessidade de novas regras que os protegessem. Onde estesbuscavam proteção contra possíveis abusos da diretoria executiva das empresas, dainoperância de conselhos de administração e das omissões das auditorias externas.O Relatório Cadbury é considerado o primeiro código de boas práticas de governançacorporativa. O documento foi elaborado por representantes da Bolsa de Valores de Londres edo Instituto de Contadores Certificados e coordenado por Adrian Cadbury. Este relatório tevepor base o trabalho de numerosas organizações tanto na Europa quanto nos EUA e que foipublicado como relatório final em dezembro de 1992. O Relatório influenciou as publicaçõesdos futuros códigos de diversos países (MATTEDI, 2006; IBGC, 2010).Em 1999, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) lançouos Princípios da OCDE sobre o Governo das Sociedades. Os 12 princípios foram inicialmentedesenvolvidos, em resposta a solicitação dos ministros do Conselho da OCDE, juntamentecom os governos nacionais, outras organizações internacionais relevantes e o setor privado, de1 CARLSSON, Rolf. Ownership and value creation: strategic corporate governance in the new economy. 1.ed.New York: John Wiley & Sons, 2001. 307 p. 22
  24. 24. um conjunto de normas e orientações relativas ao governo das sociedades. Formando a basepara o componente de governança corporativa do Relatório sobre a Observância de Normas eCódigos do Grupo do Banco Mundial (OCDE, 2004).Segundo Slomski et al. (2008), as principais mudanças incrementadas no ambienteempresarial foram o aperfeiçoamento e a reconfiguração dos modelos de gestão, baseados emmecanismos cada vez mais eficientes, nos quais os objetivos definidos pela corporação sãoperseguidos. Permanentemente e com responsabilidade social em prol da continuidade e daprosperidade do negócio. Para a Comissão de Valores Mobiliários (2002), governançacorporativa é o conjunto de práticas que tem por finalidade otimizar o desempenho de umacompanhia ao proteger todas as partes interessadas, além de facilitar acesso ao capital.A partir dos anos 90, segundo Sirqueira et al. (2007), houve a intensificação da utilização dotermo, governança corporativa, ocasionado, principalmente, pelas mudanças como a aberturade mercado, a maior dificuldade de obtenção de financiamento e o aumento dacompetitividade, que trouxeram a necessidade de acesso das empresas ao mercado de capitais.Além disso, foram os escândalos que envolveram empresas tanto no Brasil como nos EstadosUnidos que favoreceram o destaque do assunto, tais como a Enron em 2000, a WorldCom em2002 e o caso da Parmalat com subsidiárias em paraísos fiscais em 2003.De acordo com o IBGC (2010), governança corporativa é um conjunto de princípios, regras eprocedimentos que assegura aos acionistas o governo estratégico da empresa e a efetivamonitoração da diretoria executiva. A relação entre propriedade e gestão se dá através doconselho de administração, a auditoria independente e o conselho fiscal, instrumentosfundamentais para o exercício do controle. Tendo como princípios básicos, a transparênciadas informações (disclosure); o senso de justiça, equidade no tratamento dos acionistas,respeito ao direito dos minoritários (fairness); a prestação responsável de contas(accountability); o cumprimento das leis, normas reguladoras e regimentos internos(compliance), bem como a ética (ethics). Para os autores, esses princípios proporcionarão aosinvestidores maior segurança e garantia de retornos maiores sobre seus investimentos e menospercepção de risco, visto que a incerteza atrelada ao investimento mostra-se menor(MATIAS-PEREIRA, 2010). 23
  25. 25. Slomski et al. (2008) acrescentam que governança corporativa pode ser entendida como umsistema de relações que se estabelece numa sociedade entre administradores, acionistas,membros do conselho de administração, auditores e outros stakeholders, através do qual seprocura melhorar a gestão da sociedade e aumentar o valor da empresa.Companhias com um sistema de governança que proteja todos os seus investidores tendem aser mais valorizadas, porque os investidores reconhecem que o retorno dos investimentos seráusufruído igualmente por todos. De acordo com Organização para a Cooperação eDesenvolvimento Econômico (OCDE, 2010), a boa governança corporativa é fundamentalpara a integridade das corporações, instituições e mercados financeiros, e fundamental para asaúde das economias e sua estabilidade.Segundo Sirqueira et al. (2007), a governança corporativa surge na tentativa de solucionar osconflitos entre gestores e proprietários e entre acionistas majoritários e minoritários, e comoestes conflitos são os principais responsáveis pelo afastamento dos investidores do mercado, éimportante conhecer como os investidores analisam e avaliam as práticas de governança dascompanhias.Mattedi (2006) destaca que os elementos-chaves do processo de governança corporativa são:o relacionamento entre as partes interessadas (maximização dos resultados e a minimizaçãodos conflitos acionitas-gestores e interesses internos versus externos); propósitos estratégicos(expectativas dos acionistas, políticas corporativas, diretrizes para os negócios e para agestão); estrutura do poder (papéis definidos, decisões compartilhadas e sucessões planejadas)e práticas de gestão (integridade ética permeando todas as relações internas e externas;trinômio integridade, competência e envolvimento construtivo no trato dos negócios, além daresponsabilidade corporativa, abrangendo um leque ampliado de interesses).Sirqueira et al. (2007) ressaltam que é importante enfatizar que o sistema de governançapresente em um determinado país depende de fatores que o complementam, tais como acultura do país, a legislação, o sistema regulatório existente, a organização interna de trabalhodas organizações e as instituições de mercado. Reforçando, ainda que, tão importante quantoo conteúdo dessas leis é a capacidade e a qualidade de sua aplicação. 24
  26. 26. De acordo com o IT Governance Institute (2003), embora a evolução da governança tenhasido impulsionada principalmente pela necessidade de transparência dos riscos doempreendimento e à proteção de valor ao acionista, o uso generalizado de tecnologia criouuma dependência crítica sobre TI (Tecnologia da Informação) que exige um foco específicoem governança de TI. Portanto, a Governança de TI é parte integrante da governançacorporativa, ou seja, não é uma disciplina isolada, mas parte integrante da governança globalda empresa. Governança de TI é o termo usado para descrever como a pessoa encarregada degovernança de uma entidade irá considerá-lo em sua supervisão, acompanhamento, controle edireção da entidade. Como ele é aplicado dentro da entidade terá um impacto imenso sobre sea entidade poderá alcançar sua visão, missão e objetivos estratégicos.2.2 GOVERNANÇA PÚBLICADe um modo geral, o termo administração, encontra-se bastante associado ao setor privado.No entanto, cresce no Brasil, o entendimento da necessidade de melhoria dos métodosadministrativos no âmbito da estrutura do Estado. Termos como gerenciamento, avaliaçãocontínua, qualidade e administração de resultados, que antes eram identificados com o setorprivado, estão se tornando cada vez mais frequentes na Gestão Pública (MATOS e DIAS,2011).As mudanças que estão ocorrendo no âmbito privado também permeiam as discussões naesfera pública. A teoria organizacional contemporânea também aponta para a emergência deum modelo pós-burocrático, onde as estruturas hierarquizadas cedem lugar àshorizontalizadas e cooperativas de governança (MELLO, 1996).De acordo com Duarte et al. (2008), a administração pública opera de maneira cíclica e muitasvezes necessita ser reformulada e replanejada. A administração pública, ou seja, a estrutura dopoder executivo, que tem a missão de coordenar e implementar as políticas públicas, evoluiu,Conforme Matias-Pereira (2010), através de três modelos básicos: a administração públicapatrimonialista, a burocrática e a gerencial. Segundo o Plano Diretor de Reforma do Aparelhoo Estado (BRASIL, 1995), estas três formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto,qualquer uma delas seja inteiramente abandonada. No primeiro modelo, o patrimonialismo, oaparelho do Estado funcionava como uma extensão do poder do soberano, e os seusauxiliares, servidores, possuíam status de nobreza real. 25
  27. 27. O modelo burocrático da administração pública surgiu na época do Estado liberal, comoforma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Tendo como princípio o poderracional-legal, advindo da profissionalização, o conceito de carreira, a hierarquia funcional, aimpessoalidade, dentre outros. No Brasil, emergiu a partir dos anos 30, surgindo no quadro daaceleração da industrialização brasileira, em que o Estado assume papel decisivo, intervindopesadamente no setor produtivo de bens e serviços. No entanto, na segunda metade do séculoXX, surgiu o terceiro modelo, a Administração Pública Gerencial; como resposta à expansãodas funções, econômicas e sociais do Estado, bem como do desenvolvimento tecnológico e àglobalização da economia mundial. Uma vez que ambos deixaram à mostra os problemasassociados à adoção do modelo anterior, (BRASIL, 1995).Para Mello (1996) e Bresser-Pereira (1998), o modelo centralizador de organização do setorpúblico mostrou sinais de esgotamento no início dos anos 1970. Entrando na chamada “crisedo Estado”, devido à necessidade de se reformar o Estado e adotar práticas gerenciais, emdecorrência do crescimento demasiado e do processo de globalização da economia. Podendoser citado ainda, segundo Biersteker (2000), o aumento das pressões competitivas, a exaustãodos modelos precedentes, juntamente com a introdução efetiva de idéias neoclássicas.A crise do Estado pode ser compreendida como uma crise fiscal, caracterizada pela crescenteperda do crédito por parte do Estado e pela poupança pública que se torna negativa, além doesgotamento da estratégia estatizante de intervenção do Estado, e a superação da forma deadministrar o Estado, isto é, a superação da administração pública burocrática. Com isso,houve a introdução de novas práticas, caracterizadas pelo aumento das responsabilidades dosgestores, busca por aumento da eficiência e eficácia, e maior responsabilização das agênciasgovernamentais (BRASIL, 1995).Segundo Biersteker (2000), se não fosse pelas crises fiscal e da dívida confrontando tantospaíses em desenvolvimento, juntamente com a escassez das fontes alternativas definanciamento, poucos desses países teriam embarcado voluntariamente em reformas tãoamplas. Além do cenário propício, os articuladores internos, que promoveram as novascoalizões e o apoio das instituições internacionais como o Fundo Monetário Internacional e oBanco Mundial, produziram resultados importantes. 26
  28. 28. A reforma ou reconstrução do Estado surgiu como resposta ao desafio da superação da crise.Neste sentido, foram inadiáveis: o ajustamento fiscal duradouro; reformas econômicasorientadas para o mercado, que, acompanhadas de uma política industrial e tecnológica,garantiram a concorrência interna e criaram as condições para o enfrentamento da competiçãointernacional. Além da reforma da previdência social, a inovação dos instrumentos de políticasocial, proporcionando maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviçossociais. E, ainda a reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua “governança”,ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente políticas públicas (BRASIL, 1995).A partir da década de 1980, a descentralização foi um dos principais fatores nas reformas dosetor público, propagando-se dos países capitalistas avançados para os países emdesenvolvimento. Nos países com histórico de políticas autoritárias, a descentralização passoua ser entendida enquanto dimensão essencial da democratização (MELO, 1996).Abers e Jorge (2005), afirmam que a descentralização política se refere à transferência depoder decisório dos agentes públicos às populações locais. Essa alocação de poder decisórioimplica na redução de custos de transação, no melhor aproveitamento de informações, namaior capacidade de adaptação às necessidades locais e de adequação dos custos em relaçãoaos benefícios. Sendo ainda, um mecanismo de democratização, pressupondo que a sociedadelocal terá maior capacidade de controlar as decisões políticas em nível local do que em nívelcentral.Para Duarte et al. (2008) o objetivo essencial da reforma da administração pública é umaforma de adequar às velhas categorias da burocratização pública ao modelo de economiaglobal contemporânea. Onde o Estado, que era o centro decisório e regulador da economia,perdeu espaço decisório para as instâncias contingentes do capital privado. A reformaefetivou-se em três esferas, a técnica, a jurídica, e, principalmente, a esfera política.Dessa forma, podem ser destacadas a privatização, as parcerias com o setor privado, o papeldos movimentos sociais e do terceiro setor. Esse movimento passou a ser chamado de“administração pública gerencial”, também conhecida como “nova administração pública”,termo este que evoluiu para “Governança Pública” (BRESSER-PEREIRA, 1998; SOUZA eSIQUEIRA, 2007). 27
  29. 29. Segundo Matias-Pereira (2010), o modelo gerencial da administração pública pode serrepresentado por dois pilares fundamentais à fixação de objetivos e a realização de avaliação.Sendo que o planejamento estratégico, a descentralização administrativa e à delegação deautoridade são decorrentes da fixação de objetivos. E, para a avaliação, deve-se considerar aeficiência, eficácia e efetividade.O Estado reduziu seu papel de executor ou prestador direto de serviços, mantendo-se,entretanto no papel de regulador e provedor ou promotor, pois ao realizar o ajuste fiscaldevolveu ao Estado à capacidade de definir e implementar políticas públicas. Através daliberalização comercial, o Estado abandonou a estratégia protecionista da substituição deimportações. O programa de privatizações refletiu a conscientização da gravidade da crisefiscal e da correlata limitação da capacidade do Estado de promover poupança forçada atravésdas empresas estatais. Através desse programa, transferiu-se para o setor privado a tarefa daprodução. Finalmente, através de um programa de publicização, também, transferiu-se para osetor público não-estatal a produção dos serviços competitivos ou não-exclusivos de Estado,estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento econtrole (BRASIL, 1995).Para Slomski et al. (2008), o termo governança com ênfase na gestão pública tem umsignificado mais amplo do que o “usual e limitado” utilizado na gestão corporativa. Para oautor, governança pública também abrange a legalidade e legitimidade, em que a interaçãoentre o contexto político e o social representa um papel crucial. Sendo, portanto, um“complexo de atividades envolvendo a direção de redes complexas em setores políticos dasociedade”. (SLOMSKI et al., 2008, p.123)De acordo com Domingues Filho (2004), governança é sinônimo da capacidade estatal degovernar, isto é, o poder de produzir, alterar o curso e a durabilidade das políticas; e acapacidade de inovar e implementar, ao mesmo tempo, as políticas públicas. E,governabilidade é um atributo do que é governado, ou seja, a sociedade.Fracalanza (2009) afirma que a governabilidade refere-se à dimensão estatal do exercício dopoder e considera os atributos essenciais ao exercício do governo. Quanto à governança, decaráter mais amplo, engloba toda a sociedade. Consistindo no estabelecimento de um sistemade normas inseridas em um redesenho estratégico que envolve a participação de variados 28
  30. 30. atores sociais que compartilham da capacidade governativa, identificando os problemas dasociedade e formulando e implementando políticas públicas.Para Matias-Pereira (2010), o termo governabilidade se refere às condições sistêmicas maisgerais sob as quais se dá o exercício do poder em uma dada sociedade como forma degoverno, as relações entre os poderes, os sistemas partidários, dentre outros. E, explica que agovernabilidade diz respeito às condições do exercício da autoridade política, enquantogovernança qualifica o modo de uso dessa autoridade.Para Souza e Siqueira (2007), governança é a capacidade do governo em tomar decisõespertinentes, com presteza e, também, demonstrar habilidade para sustentar políticas, gerandoadesões e condições para o desenvolvimento de práticas cooperativas. E, a existência de umaadministração pública eficaz e imparcial é um atributo básico de governança (LONGO, 2009).De acordo com a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE,2010), a governança pública eficaz ajuda a fortalecer a democracia e os direitos humanos. Elatambém promove a prosperidade econômica e a coesão social, reduz a pobreza, melhora aproteção ambiental e o uso sustentável dos recursos naturais, e aprofunda a confiança nogoverno e administração pública.Esse é um modelo de gestão que tem como objeto a ação conjunta, segundo Bresser-Pereira(2007) e Souza e Siqueira (2007), e é posto em prática de forma eficaz, transparente ecompartilhada pelo Estado, organizações públicas não estatais ou de sociedade civil, empresascomerciais, cidadãos individuais e organizações internacionais, visando uma soluçãoinovadora dos problemas sociais.Ainda nessa perspectiva de governança como ação pública de qualidade, Longo (2009, p.2)destaca que há três abordagens que a ela se relacionam. Sendo a primeira dessas perspectivasde governança como “governabilidade democrática” dando ênfase aos elementos quefacilitem a harmonização e integração dos cidadãos à ação pública. A segunda abordagem,governança como “governabilidade efetiva” vai de encontro à capacidade de agir de formaeficaz e alcançar os resultados pretendidos. Associada à gestão eficiente do processo onde osatores sociais decidem suas metas de convivência de forma coordenada. Outra abordagem,governança como “boa governação”, enfatiza quadros institucionais para assegurar o 29
  31. 31. funcionamento eficiente dos mercados e facilitar o desenvolvimento do empreendedorismo eda formação de capital social. Essa é a perspectiva a partir da qual o Banco Mundial e outrasorganizações internacionais envolvidas na promoção do desenvolvimento tem principalmenteconsiderado as questões de governança e, portanto, tem uma noção amplamente divulgada naAmérica Latina.Slomski et al. (2008) distinguem três diferentes padrões de normas e valores para governançapública, sendo o primeiro a eficiência e efetividade com relação à função de governo e àprodução e distribuição dos bens e serviços. O segundo são os direitos individuais e aadequação dos processos do governo com relação ao relacionamento entre governo e cidadão.O terceiro é a representação e o poder de verificação com relação à votação pública dofuncionamento do governo.Cardoso (2008) simplifica o termo afirmando que governança pode ser definida como a somadas várias maneiras pelas quais indivíduos e instituições, públicas e privadas, podem gerirseus problemas e desafios comuns, reivindicando o benefício de todos. Conforme Bresser-Pereira (2007), o modelo estrutural de governança pública abrange todos os modelos deorganizações, pois elas estão cada vez mais interdependentes, formando redes de todo o tipo esendo muitas vezes identificado como parcerias público-privadas-terceiro setor.De acordo com Gohn (2004), a governança local diz respeito ao universo das parcerias, agestão compartilhada entre diferentes agentes e atores, tanto da sociedade civil como dasociedade política, a exemplo do programa orçamento participativo e os conselhos.Segundo Jacobi (2009), governança está centrada na noção de poder social que media asrelações entre Estado e sociedade civil, como espaço para a construção de alianças ecooperação, mas também permeado por conflitos que decorrem do impacto das assimetriassociais, das formas de resistências, organização e participação dos diversos atores envolvidos.Essa prática da governança permite identificar com mais clareza que as políticas públicas sãoconsideradas atividades típicas do Estado social de direito e consequência direta danecessidade de participação social em sua efetivação. As políticas públicas permitem rompercom as barreiras que separam a administração pública da sociedade (FERNANDES, 2009). 30
  32. 32. Para Longo (2009), a governabilidade de um país também está relacionada à capacitação e àpolítica de agregação de consenso que se manifestam nas suas instituições políticas. Tendoem vista que as políticas públicas são projetos em longo prazo, que precisam sobreviver alémdo ciclo eleitoral. Fazendo com que diferentes atores, políticos, gestores e grupos de interesse,cooperem por mais tempo.A relação entre os atores sociais, como enfatizam Hollanda (2009) e Fernandes (2009),promove o surgimento de agentes engajados na formulação e implementação das políticaspúblicas. “Do ponto de vista conceitual, a governança é um recurso cognitivo, com a força deum paradigma (conjunto de valores e crenças), auxiliando a construir leituras complexas dacrise e encontrar soluções inovadoras e duradouras” (HOLANDA, 2009, p.16).Segundo Longo (2009), a qualidade da governabilidade de um país esta intimamenterelacionada com a sociedade civil, entendida como capital social. Este pode ser compreendidocomo redes de engajamento cívico, envolvendo os cidadãos, sustentadas por relacionamentosbaseados na confiança e reciprocidade.Gemmill e Izu-Bamidele (2005) esclarecem que o termo sociedade civil é geralmente usadopara classificar pessoas, instituições e organizações que têm como meta fomentar ou expressarum objetivo comum mediante idéias ações e exigências aos governos. Possui umacomposição diversificada, compreendendo desde pessoas físicas até instituições religiosas eacadêmicas ou grupos de interesses específicos, como organizações sem fins lucrativos ouONGs.O fortalecimento das relações do Estado com os cidadãos, segundo Matias-Pereira (2010),constitui-se em importante investimento destinado a aperfeiçoar o processo de formulação depolíticas e elemento fundamental da boa governança. Permitindo ao governo obter novasfontes de idéias relevantes, informações e recursos para a tomada de decisão. Essacontribuição tem sido vista como importante também para a construção da confiança públicano governo elevando a qualidade da democracia e fortalecendo a capacidade cívica. 31
  33. 33. 2.2.1 GOVERNANÇA DA ÁGUASegundo Speth (2005), podem ser destacados três direcionamentos para a governança global.Primeiro, são necessárias novas instituições e novos procedimentos de normatização em nívelinternacional. Segundo é preciso incentivar iniciativas de baixo para cima, de organizaçõesnão-governamentais (ONGs), do empresariado, dos governos locais e de outros atores.Terceiro, é preciso atacar mais diretamente as causas subjacentes da degradação ambiental,tais como crescimento populacional, pobreza e subdesenvolvimento, tecnologias inadequadase insistência do mercado em não cobrar preços ambientalmente corretos.Para Esty e Ivanova (2005), a base conceitual subjacente aos problemas ambientais é a noçãodo bem público. E, a natureza dos problemas ambientais exige novos mecanismos degovernança que alterem os incentivos em favor de escolhas ambientalmente corretas. Para osautores, há três grandes conjuntos de funções críticas para o trato do problema de açãocoletiva global (FIG 2): o fornecimento de informações adequadas sobre os problemasimediatos e sobre o quê ou quem os estão causando; a criação de um fórum para interaçãopara barganha e regulamentação permanentes; e o estabelecimento de mecanismos concretosde ação, estratégias de implementação e das regras sobre os quais se fechou um acordo.O conceito de governança, afirma Hollanda (2009, p.16), surge para completar o “vazio deefetividade na gestão” e planejamento do bem público, originado pela deficiência de recursoshumanos e financeiros, além da fragilidade do controle ambiental. Ele propõe metodologiasde fortalecimento das comunidades de forma a qualificá-las para participação nos processosdecisórios locais. Do mesmo modo, o conceito de governança da água desponta como umaoportunidade de construção de novos moldes para o exercício da gestão local.Governança da água refere-se ao conjunto de aspectos políticos, sociais, econômicos esistemas administrativos que estão no local para desenvolver e gerenciar os recursos hídricos,a prestação de serviços de água e para implementação de soluções para melhoramento daqualidade da água, em diferentes níveis da sociedade (SANDOVAL, 2007; ANA, 2011a). Agovernança hídrica também inclui uma série de tópicos ligados com a água, tais como asaúde, a segurança alimentar, o desenvolvimento econômico, a utilização da terra e apreservação do sistema ecológico do qual os recursos hídricos dependem (UNDP, 2011). 32
  34. 34. Funções de governança Informação Espaço político Mecanismos de ação * Dados e indicadores * Interligação de questões * Financiamento * Monitoramento e * Advocacia * Transferência de tecnologia verificação * Regulamentação e * Estratégias de * Avaliação normatização implementação * Análise * Participação da sociedade civil * Solução de litígios Carteira de informação Fórum de barganha global Carteira de tecnologia ambiental global ambiental global Mecanismo Global do Meio AmbienteFigura 2: Funções de governança ambientalFonte: Esty e Ivanova (2005)Para Franca (2010), governança hídrica trata das alternativas de arranjos institucionaisutilizados no gerenciamento das águas, de forma a contribuir para o desenvolvimentoeconômico e o bem estar das populações. Isso inclui a criação de instituições degerenciamento, com pessoal técnico capacitado e vínculos permanentes; e de instânciasdecisórias que envolvam diferentes níveis de governo e organizações da sociedade; além deforo de articulação com as localidades que sofrem com a falta de água e com as organizaçõesde defesa civil, entre outras.A falta de boa governança (incluindo políticas ineficazes, fiscalização precária, instituiçõesfracas, corrupção), a ausência de infra-estrutura adequada e a escassez de novos investimentospara a capacitação de recursos humanos contribuem para o alastramento de problemas dequalidade da água. Portanto, a poluição hídrica e a escassez são, em grande medida, desafiossociais e políticos e de como as pessoas, como parte de uma sociedade coletiva, administramos recursos hídricos e os benefícios associados (ANA, 2011a). 33
  35. 35. Segundo Jacobi (2009), a governança, na gestão hídrica, propõe caminhos teóricos e práticosalternativos que façam uma real ligação entre demandas sociais e seu diálogo em nívelgovernamental. Geralmente, a utilização do conceito inclui leis, regulação e instituições, mastambém se refere a políticas e ações de governo, as iniciativas locais, e a redes de influência,incluindo mercados internacionais, o setor privado e a sociedade civil, os quais sãoinfluenciados pelos sistemas políticos nos quais se inserem.Na visão de Ribeiro (2009, p.112), instituir um pacto da governança da água no país éimprescindível, pois “sem ele, novos conflitos, como a transposição do rio São Francisco,surgirão e poderão ganhar contornos mais violentos”. Apesar da gestão participativa sercrescente no país, buscando a resolução de problemas, ainda há muito que avançar naobtenção de consenso, tanto na forma quanto na qualidade de suas decisões.Como as mudanças recentes na sociedade questionaram a capacidade dos Estados centraisgerenciarem sozinhos questões de desenvolvimento cada vez mais complexas. A governançada água implica determinar os papéis e responsabilidades dos diferentes interesses – público,civil e privado – no gerenciamento e desenvolvimento dos recursos hídricos; analisar abalança de poder e ações nos diferentes níveis de autoridade, que deveriam ser readaptadas etraduzidas de forma específica os sistemas políticos, leis, regulamentações, instituições,mecanismos financeiros, desenvolvimento da sociedade civil e direitos do consumidor.Devendo ir além dos setores de governança orientados pelo setor público tradicional e pelomercado, buscando esquemas coordenados nos quais surjam relacionamentos novos, maisdinâmicos, entre os diferentes participantes e stakeholders (SANDOVAL, 2007).O desenvolvimento de metas e políticas sobre a qualidade da água em nível internacional (pormeio de encontros, conferencias e reuniões de cúpula, patrocinados pela ONU e pelos FórunsMundiais da Água, por exemplo, orientam e apóiam as ações empreendidas em nívelnacional. Os esforços das Nações Unidas, de outras organizações internacionais e de ONGssão importantes para incentivar a mobilização da vontade política em todo o mundo e paraenfrentar problemas de qualidade da água. E, ainda prestar apoio técnico, financeiro visando adesenvolver as capacidades necessárias e apresentar soluções efetivas aos desafios daproteção da qualidade da água (ANA, 2011a). 34
  36. 36. 3 GESTÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS Todos os governos precisam reconhecer que a verdadeira crise da água em áreas urbanas é uma crise de governança, causadas por medidas ineficazes e má gestão e não um problema de escassez. (KI-MOON, BAN_ Secretário Geral da ONU, tradução do autor)A preocupação com os problemas ambientais ocorreu de forma lenta e de modo diferenciadoentre os distintos atores sociais. Dos anos 1950 até o final dos anos 1970, o conceito de gestãoambiental, no nível governamental, estava ligado à criação de reservas naturais. Essa práticaencontrou problemas, uma vez que as “áreas intocadas” mostravam-se onerosas para oEstado, resultando no abandono e negligência das áreas de preservação (TOZI, 2007).Segundo Souza (2003), a emergência da temática ambiental na agenda política é um reflexodo agravamento dos problemas ambientais, o desenvolvimento da ecologia como ciência e apercepção da dimensão política da problemática ecológica.Conforme Tozi (2007), a gestão ambiental foi oficialmente instituída em 1973 com a criaçãoda Secretaria Especial de Meio Ambiente, que analisava a problemática ambiental, bem comoo gerenciamento do meio ambiente. Neste contexto, as políticas ambientais eram fortementevinculadas às políticas econômicas do Estado, “obedecendo aos incentivos e regras dogoverno, principalmente no setor econômico”. Este só foi alterado com a instituição daPolítica Nacional de Meio Ambiente de 1981 e da Constituição Federal de 1988.O termo gestão ambiental tem suas raízes na língua latina. Em sua abrangência, contempla asaúde pública e o planejamento territorial, seja do espaço urbano ou agrícola, com o intuito depromover a qualidade de vida. O termo pode ser definido, como o ato de gerir o ambiente ouadministrar “os ecossistemas naturais e sociais em que se insere o homem”. Seu objetivo éestabelecer, recuperar ou manter o equilíbrio entre o homem e a natureza (PHILIPPI JÚNIORe BRUNA, 2004, p. 700).De acordo com Dias (2009), o processo de gestão ambiental das organizações estáintensamente ligado às normas elaboradas pelo poder público (prefeituras, governos estaduaise federal), tais como, a fixação de limites de emissão de poluentes, proibição de substânciastóxicas e descarte de resíduos. 35
  37. 37. Segundo Souza (2003), mesmo antes do século XVIII, o compartilhamento de águas entrepaíses já freqüentava a pauta de negociações. Tendo em vista o uso compartilhado e anecessidade de cooperação entre os países, tanto à montante, quanto à jusante, gerandoacordos para disciplinar seu uso e conservação.Segundo Van Leussen et al. (2007), a estrutura institucional para a gestão da água na Holandatem uma história longa. Registros apontam que nos séculos XI e XII, comunidades locaiscomeçaram a se organizar para gerenciar sistemas de água, especialmente para se defenderemdas inundações dos rios e do mar. E, no século XIII, foram estabelecidos os primeirosconselhos distritais democráticos sobre água, constituídos por representantes eleitos decomunidades agrícolas locais. Contribuindo para a criação de uma autoridade nacional daágua em 1798.De acordo com Sandoval (2007), a gestão da água apresenta uma evolução (FIG 3), doparadigma da centralização, para o gerenciamento por vários representantes organizados emredes, principalmente como resultado da crescente complexidade do gerenciamento,considerando que o recurso caminha para o estágio da escassez.Figura 3: Evolução sobre as abordagens de gerenciamento águaFonte: Sandoval (2007, tradução do autor) 36
  38. 38. Segundo Souza (2003), no século XIX, registrou-se a regulamentação do despejo de dejetosproduzidos pela indústria na fabricação de sabão, vidro e têxteis. A desertificação ocasionadaem várias áreas foi motivo de luta parlamentar na Inglaterra, resultando em 1863, naaprovação da Lei dos Álcalis, uma das primeiras tentativas de controlar a poluição derivadada indústria.Fracalanza (2009) destaca que alguns autores apontam a distinção entre o termo “água”, quese refere à água na natureza, disponível para todos os seres vivos, e o termo “recursoshídricos”, tendo a conotação de recurso a ser utilizado pelos seres humanos, para atividadeseconômicas, dentre outras.A Declaração de Paris resultado da Conferência Internacional sobre Água e DesenvolvimentoSustentável, realizada em março de 1998, destacou a necessidade de assegurar que os entravespara o alcance do desenvolvimento sustentável, gerenciamento e proteção; além do usoequitativo de água doce fossem mantidos em permanente revisão. Visando melhorar acoordenação entre as Agências e os Programas das Nações Unidas e outros organismosinternacionais, e para assegurar seu exame periódico pelo Sistema das Nações Unidas,particularmente, pela Comissão de Desenvolvimento Sustentável, das ações prioritáriaspropostas pelos governos e para enfatizar o papel do Programa das Nações Unidas para oMeio Ambiente (PNUMA) na área de meio ambiente (CIADS, 1998).No Brasil, a adoção, em 1934, do Código das Águas, do Código da Mineração e do CódigoFlorestal, e também a criação, em 1937, do Parque Nacional de Itatiaia marcam o início dasações governamentais no campo das políticas ambientais. O Código das Águas definiu osdireitos de propriedade de uso dos recursos hídricos para o abastecimento, a irrigação, anavegação, os usos industriais e a produção de energia, e as normas para a proteção daqualidade das águas territoriais (Almeida et al., 2004).Segundo Jacobi (2009), o modelo brasileiro de gestão das águas foi inspirado, principalmente,no modelo Francês, que prevê a participação da sociedade na gestão das águas desde 1964 apartir da Lei 1.245/64. Na França, o sistema de cobrança foi adotado pela Lei das Águas de1964, no qual foram delimitadas seis áreas territoriais para gerenciamento das águas com basenas bacias hidrográficas do país. Para cada área de gestão foram implementados um comitê euma agência financeira de bacia, que posteriormente passou a ser denominada Agência de 37
  39. 39. Água. Em 1992, foi instituída nova legislação francesa (92-93) descentralizando o sistema degestão e estabelecendo o planejamento através de planos diretores com a participação pública;além de reconhecer a água como um patrimônio comum da nação (MEEDDAT, 2009).No Brasil, em 1978 foi criado pelos Ministérios das Minas e Energia e Interior o ComitêEspecial de Estudos Integrados de Bacias Hidrográficas com a incumbência de classificar oscursos d’água da União, além de realizar estudos e acompanhamento da utilização racionaldos Recursos Hídricos das Bacias Hidrográficas dos Rios Federais, no sentido de obter oaproveitamento múltiplo de cada uma e minimizar as consequências nocivas à ecologia daRegião (BURSZTYN e ASSUNÇÃO NETA, 2001).A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 21, inciso XIX, estabeleceu que o governofederal devesse instituir um sistema nacional de gestão de recursos hídricos e definir critériosde outorga de direitos de seu uso. A Constituição, também dividiu o domínio da água entreEstados e União, instituindo de um novo sistema descentralizado (BRASIL, 1998).Diretamente relacionada com a questão ambiental, a Política Nacional de Meio Ambiente,alterada em 1989 com a promulgação da Lei 7.804, dispõe, em seu artigo 6º, que os órgãosadministrativos locais ou entidades municipais são responsáveis pelo controle e fiscalizaçãoda proteção, e melhorias da qualidade ambiental em suas jurisdições (BRASIL, 1989).Segundo Abers e Jorge (2005), o Estado de São Paulo foi o primeiro estado brasileiro a editaruma política de recursos hídricos, através da Lei 7.663, de 30/12/1991. Embora o Estadotenha se baseado nos princípios constitucionais, deixou sem regulamentação aspectos cruciais,como os mecanismos de cobrança. O Estado do Ceará foi o segundo estado a editar suapolítica em 24/07/1992, através da Lei 11.996.Minas Gerais, também se adiantou à criação da Política Nacional de Recursos Hídricos, e aosdesdobramentos legais, diretamente a ela ligados e vinculados, que ocorreriam em todo o paísposteriormente, instituindo a Lei nº 11.504/94. Esta Lei dispunha sobre a PERH, orientando aelaboração do Plano Estadual de Recursos Hídricos, a cobrança pelo uso dos RecursosHídricos e a composição do Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hídricos, dentreoutros (MINAS GERAIS, 1994). 38
  40. 40. Uma das consequências dessas discussões foi a criação de uma alternativa mais democráticade gestão dos recursos hídricos (FIG 4). Em 1997, foi sancionada a Lei nº 9.433/97, que crioua Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei das Águas). Seu objetivo principal foi assegurara disponibilidade de água em padrões de qualidade adequados aos respectivos usos, buscandoa prevenção e o desenvolvimento sustentável pela utilização racional e integrada dos recursoshídricos. Alguns dos seus princípios foram os reconhecimentos da água como bem público,finito e vulnerável, dotado de valor econômico, além da adoção da bacia hidrográfica comounidade de planejamento, ou seja, de gestão descentralizada e participativa (BRASIL, 1997). Demandas hídricas Domésticas Industriais Agrícolas Energéticas Prioridade Saúde Prioridade Saneamento Básico Prioridade Economia Paradigma do aumento contínuo da oferta de água em qualidade e quantidade Exploração irracional dos estoques hídricos, poluição, degradação dos ambientes aquáticos Medidas corretivas /paliativas: crise das águas (anos 80) rarefação em quantidade e qualidade Evolução do paradigma do desenvolvimento sustentável: ecologia, economia e ética Pressões nacionais e internacionais: avanços legais e institucionais Lei 9.433/97 Gestão descentralizada e participativa: Comitês de baciaFigura 4: Bases da reforma legal e institucional do sistema de gestão das águas no Brasil.Fonte: Magalhães Júnior (2010, p.135)De acordo com Cardoso (2008), ao reconhecer a bacia hidrográfica como unidade deplanejamento e gestão, a legislação estabeleceu uma política participativa. Sendo um processode tomada de decisão, que envolve diferentes agentes econômicos e sociais ligados ao uso daágua dentro de um contexto que inclui uma nova visão dos poderes do Estado e os usuários. 39
  41. 41. Conforme Ribeiro (2009), analisar uma bacia hidrográfica remete necessariamente ao uso dosolo de sua área, incluindo subsolo, relevo fauna, flora, que tem nos leitos fluviais seuelemento integrador. E, que deve ser avaliado à luz da capacidade de reposição hídrica. Comoo uso do solo é socialmente definido não há como fugir à dimensão política (FRACALANZA,2009).Portanto, gestão da bacia hidrográfica exige a cooperação dentro de sua abrangência de todasas partes interessadas. Quanto maior sua extensão, maior se torna a complexidade desteprocesso de cooperação, tendo em vista divergências culturais, políticas, diferençasinstitucionais, além de diferenças de pontos de vista sobre o uso da água (VAN LEUSSEN etal., 2007).Os principais instrumentos de gestão dos recursos hídricos são os planos de recursos hídricos;enquadramento de corpos d’água; outorga de direito de uso da água; cobrança pelo uso daágua e o sistema de informação como instrumentos de gerenciamento. O plano de recursoshídricos é a base para o planejamento e a gestão dos recursos hídricos. E, a partir desteinstrumento são definidos os usos atuais e os desejáveis da água. Em seqüência, oenquadramento estabelece as metas de qualidade dos corpos d’água, de “acordo com seususos preponderantes, e fornece subsídios para a outorga e a cobrança” (MEDEIROS et al.,2009, p.101).O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos tem como integrantes oConselho Nacional de Recursos Hídricos; os Conselhos de Recursos Hídricos Estaduais; osórgãos dos poderes públicos federal, estaduais e municipais cujas competências se relacionamcom a gestão de recursos hídricos; os comitês de bacias hidrográficas; as agências de água; eas organizações civis de recursos hídricos nas quais se enquadram os consórciosintermunicipais de bacia (BRASIL, 1997).O Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH) instituído pela Lei nº 9.433/1997, é umcolegiado que desenvolve regras de mediação entre os diversos usuários da água. Tendo comocompetências analisar propostas de alteração da legislação pertinente a recursos hídricos;estabelecer diretrizes complementares para implementação da Política Nacional de RecursosHídricos; promover a articulação do planejamento de recursos hídricos com os planejamentosnacional, regionais, estaduais e dos setores usuários. Devendo ainda arbitrar conflitos; 40
  42. 42. deliberar sobre os projetos de aproveitamento de recursos hídricos cujas repercussõesextrapolem o âmbito dos estados em que serão implantados; aprovar propostas de instituiçãode comitês de bacia hidrográfica. E também, estabelecer critérios gerais para a outorga dedireito de uso de recursos hídricos e para a cobrança por seu uso; e aprovar o Plano Nacionalde Recursos Hídricos e acompanhar sua execução (CNRH, 2011).O Conselho Estadual de Recursos Hídricos – CERH é um órgão deliberativo e normativocentral do Sistema Estadual de Recursos Hídricos, tendo como competência estabelecer osprincípios e as diretrizes da Política Estadual de Recursos Hídricos a serem observados peloPlano Estadual de Recursos Hídricos e pelos Planos Diretores de Bacias Hidrográficas;aprovar proposta do Plano Estadual de Recursos Hídricos. Sendo ainda de sua competênciadecidir os conflitos entre comitês de bacia hidrográfica; atuar como instância de recurso nasdecisões dos comitês de bacia hidrográfica. O CERH, do Estado de Minas Gerais, foi criadopelo Decreto nº 26.961 de 28/04/87, a partir da necessidade da integração dos órgãospúblicos, do setor produtivo e da sociedade civil organizada, visando assegurar o controle daágua e sua utilização em quantidade e qualidade (CERH-MG, 2011).Jacobi (2009, p.44) argumenta que a gestão hídrica a partir da bacia hidrográfica exige doscomitês um amplo leque de relações com as partes interessadas. Desta forma, a gestão hídricaprecisa levar em conta as especificidades, ou seja, “analisar as bacias em níveis diferenciadosde estrutura física e práticas diferenciadas de gestão integrada”, o que envolve soluçõescomplexas abrangendo direitos difusos como o direito hídrico.De acordo com a Agência Nacional das Águas (2010), no Brasil existem sete Comitês deBacia Interestaduais e 162 comitês Estaduais (FIG 3). Sendo um na região Norte, situado noEstado do Amazonas (CBH do Rio Tarumã). A região Centro-Oeste possui sete CBHs, sendoum no Estado do Mato Grosso (CBH dos Ribeirões Sapé e Várzea Grande), dois em Goiás(CBH do rio Meia Ponte e CBH dos rios Turvo e dos Bois); três no Distrito Federal (CBH doLago Paranoá, CBH do Rio Preto, CBH do Rio Maranhão); e um no Estado do Mato Grossodo Sul (CBH do Rio Miranda). A região Nordeste possui 40 comitês, sendo um no Piauí(fundado em 2009). O Estado do Ceará possui dez comitês (o mais antigo constituído em1997, outros dois no ano de 1999, e os demais entre 2002 e 2006); Rio Grande do Nortepossui dois (um criado em 2004 e outro em 2010); Paraíba possui três (todos constituídos em2006). O Estado de Pernambuco possui seis CBH (o mais antigo foi criado em 1998); Alagoas 41
  43. 43. possui cinco (sendo o mais antigo de 2003); Sergipe, três (o primeiro foi constituído em2002). E, o Estado da Bahia possui dez comitês de bacia (sendo que seis foram criados em2006 e quatro foram criados em 2008). 1 CBH 10 CBH 2 CBH 3 CBH 1 CBH 6 CBH 5 CBH 1 CBH 3 CBH 10CBH 3 CBH 2 CBH 36 CBH 1 CBH 10CBH 21 CBH 8 CBH 5 CBH 16CBH 22CBHFigura 5: Comitês regionais de bacias hidrográficasFonte: Adaptado da Agência Nacional das Águas (2010)A região Sul possui 43 Comitês, sendo cinco no Paraná (o mais antigo possui data de criaçãode 2002); o Estado de Santa Catarina conta com 16 CBH’s (o mais antigo, CBH do RioCubatão do Sul, foi criado em 1993); Rio Grande do Sul possui 22 comitês (destes, noveforam criados entre os anos de 1998 e 2000, sendo que o mais antigo foi criado em 1994). Aregião Sudeste contempla a maioria dos CBH criados, num total de 71, sendo oito no Estadodo Rio de Janeiro (o mais antigo foi criado em 2002 e o mais recente criado em 2009); oEspírito Santo possui dez (sendo que os dois mais antigos foram criados em 31/10/2001 e omais recente em 2008). Consta no Estado de São Paulo 21 comitês de bacia (sendo que 13foram constituídos em 30/12/1991, e o último foi criado em 2001). E, num total de 36comitês, aparece o Estado de Minas Gerais, com maior número de comitês do país (o maisantigo foi constituído em 1997, outros sete foram constituídos no ano subseqüente, um em 42
  44. 44. 1999 - CBH do Rio Paraopeba, e os três mais recentes foram criados em 20/11/2008) (ANA,2010; IGAM,2011).De acordo com Carvalho (2007), os Comitês de Bacia são órgãos colegiados locais que atuamna bacia hidrográfica de sua jurisdição, cabendo-lhes articular a atuação das entidadesenvolvidas. São órgãos consultivos e deliberativos de gerenciamento, devendo resolver osconflitos relacionados aos recursos hídricos, além de aprovar e acompanhar o plano derecursos hídricos da bacia, sugerindo, as modificações cabíveis para o cumprimento de metas(JACOBI, 2009).Os Comitês devem ser compostos por representantes do poder público, de forma paritáriaentre o Estado e os municípios que integram a bacia hidrográfica; e pelos representantes deusuários e de entidades da sociedade civil ligadas aos recursos hídricos, com sede ourepresentação na bacia hidrográfica, de forma paritária com o poder público (MINASGERAIS, 1999).A proporção entre esses representantes foi definida pelo Conselho Nacional de RecursosHídricos, através da Resolução nº 5, de 10 de abril de 2000 (modificada pela Resolução nº18,de 20 de dezembro de 2001, e pela Resolução nº 24, de 24 de maio de 2002) que estabeleceuas diretrizes para formação e funcionamento dos Comitês de Bacias Hidrográficas.Estabeleceu também que nos rios de domínio da União, o número de representantes deentidades civis, seja proporcional à população residente no território de cada Estado e doDistrito Federal, com pelo menos, 20%. E, o número de representantes dos usuários sejaobedecido 40% do total de votos; e os votos dos representantes dos poderes executivos daUnião, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, obedecido o limite de 40% (CNRH,2000).Segundo Pereira (2003), ao instituir as competências jurídicas, administrativas e financeirasvoltadas para a gestão das águas, o Estado brasileiro priorizou as condições sistêmicas einstitucionais sob as quais se dá o exercício da gestão dos recursos hídricos. A instalação daAgência Nacional das Águas e dos Comitês de Bacias, juntamente com os instrumentos degestão de recursos hídricos, definidos pela Lei Federal 9.433/97, propiciou condições para agovernabilidade dos recursos hídricos no Brasil. 43

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