Impactsenvironnementaux
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  • 1. Gaétan A. Leduc Michel Raymond Un outil d’aide à la décision Gaétan A. Leduc Michel Raymond L’ÉVALUATION DES IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX L’ÉVALUATION DES IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX L’ÉVALUATIONDESIMPACTSENVIRONNEMENTAUX Préface de Normand Trempe Directeur du Secrétariat francophone de l’Association internationale pour l’évaluation d’impacts Bonne nouvelle: un nouvel ouvrage sur les évaluations environnementales en langue française! Il faut se réjouir à la sortie de chaque nouveau titre, le faire connaître à l’ensemble de la Francophonie, l’utiliser et le recommander à ses collègues et à tous ceux qui, dans leur cercle d’in- fluence, peuvent en tirer profit. Les auteurs nous font profiter de plusieurs années de travail et d’enseignement universitaire, au Canada et à l’étranger, ce qui leur permet d’offrir une approche pédagogique efficace. Ils savent, d’expérience, quels sont les concepts plus difficiles à saisir et peuvent ainsi mettre plus l’accent, à l’aide d’exemples ou d’explications, sur ces notions. De plus, les auteurs sont demeurés très actifs dans leur milieu professionnel, les institutions auxquelles ils sont rattachés, les asso- ciations et les ONG œuvrant dans le domaine des évaluations des impacts environnementaux (ÉIE), ce qui confère un caractère actuel et pratique à leur ouvrage. Tous les acteurs du développement – planificateurs, gestionnaires, économistes, ingénieurs, politiciens, entrepreneurs, industriels – ont intérêt à lire un tel ouvrage. (Extraits de la préface de Normand Trempe, Directeur du Secrétariat francophone de l’Association internationale pour l’évaluation d’impacts) L’évaluation des impacts environnementaux, un outil d’aide à la décision présente un tour d’horizon complet des notions à assimiler. Il permet un apprentissage progressif des méthodes et des procédures reconnues en matière d’ÉIEet comporte des exemples en provenance de la Fran- cophonie tirés de l’expérience internationale des auteurs. • Le contexte global de l’évaluation des impacts environnementaux. • Le processus général d’étude de l’évaluation des impacts environnementaux. • La procédure particulière d’examen de l’évaluation des impacts environnementaux. • Les éléments méthodologiques d’analyse de l’évaluation des impacts environnementaux. • Les méthodes et outils de l’évaluation des impacts environnementaux. • La collecte de l’information et la présentation des résultats. • Le contexte de la négociation environnementale. • La modification du projet et les mesures d’atténuation des impacts. • La critique, la validité et l’efficacité de l’évaluation des impacts environnementaux. LES AUTEURS Gaétan A. Leduc est détenteur d’une maîtrise en sciences de l’environ- nement de l’Université du Québec à Montréal (UQAM) et candidat au doctorat en aménagement de l’Université de Montréal. Il est professeur chargé de cours au Département de physique et de géographie ainsi qu’en maîtrise en sciences de l’environnement de l’UQAM. Il participe aussi comme chercheur à l’Institut des sciences de l’environnement (ISE) de la même univer- sité. Ses recherches actuelles portent sur l’évaluation environnementale stratégique et la gestion de l’environnement. Michel Raymond est détenteur d’un doctorat en biologie de l’Université de Sherbrooke. Il est professeur au Département des sciences biologiques de l’UQAM. Il participe aussi comme chercheur à l’Institut des sciences de l’environnement (ISE) de la même université. Ses recherches actuelles portent sur l’évaluation des impacts environnementaux et les outils d’aide à la décision. De 1997 à 2000, le professeur Raymond a dirigé le Département de gestion de l’environnement de l’Université Senghor à Alexandrie (Égypte). ISBN 2-921146-98-3 ,!7IC9C1-begjic! GaétanA.Leduc MichelRaymond
  • 2. Un outil d’aide à la décision L’ÉVALUATION DES IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
  • 3. Un outil d’aide à la décision Gaétan A. Leduc Michel Raymond L’ÉVALUATION DES IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX Préface de Normand Trempe Directeur du Secrétariat francophone de l’Association internationale pour l’évaluation d’impacts
  • 4. Données de catalogage avant publication (Canada) Leduc, Gaétan A. L’évaluation des impacts environnementaux Comprend des réf. bibliogr. ISBN 2-921146-98-3 1.Environnement – Études d’impacts.2.Environnement – Évaluation du risque.3.Environnement – Études d’impacts – Méthodologie. I. Raymond, Michel. II. Titre. TD194.6.L42 2000 333.7'14 C00-940878-7 Révision linguistique: Steve Laflamme Design de la couverture: Gérard Beaudry ISBN 2-921146-98-3 Dépôt légal – Bibliothèque nationale du Québec, 2000 Dépôt légal – Bibliothèque nationale du Canada, 2000 ÉDITIONS MULTIMONDES, 930, rue Pouliot, Sainte-Foy (Québec), G1V 3N9 CANADA, tél.: (418) 651-3885; téléc.: (418) 651-6822; courriel: multimondes@multim.com, Internet: http://www.multim.com DISTRIBUTION EN LIBRAIRIE AU CANADA:Diffusion Dimedia,539,boulevard Lebeau,Saint-Laurent (Québec) H4N 1S2,tél.: (514) 336-3941; téléc.: (514) 331-3916; courriel: general@dimedia.qc.ca DÉPOSITAIRE EN FRANCE: Éditions Ibis Press, 8, rue des Lyonnais, 75005 Paris FRANCE, tél.: 01 47 07 21 14; téléc.: 01 47 07 42 22; courriel: ibis@cybercable.fr DISTRIBUTION EN FRANCE: Librairie du Québec à Paris,30,rue Gay-Lussac,75005 Paris FRANCE, tél.: 01 43 54 49 02; téléc.: 01 43 54 39 15 DISTRIBUTION EN BELGIQUE: Presses de Belgique,Bd de l’Europe,117,1301WAVRE,BELGIQUE, tél.: 010/ 42 03 44; téléc.: 010/ 42 03 52 Les Éditions MultiMondes reconnaissent l’aide financière du gouvernement du Canada par l’entre- mise du Programme d’aide au développement de l’industrie de l’édition (PADIÉ) pour leurs activités d’édition. Elles remercient la Société de développement des entreprises culturelles du Québec (SODEC) pour son aide à l’édition et à la promotion. Les Éditions MultiMondes remercient également les ministères de l'Environnement et des Relations internationales du Québec pour le soutien particulier qu’ils ont accordé à cet ouvrage. Gouvernement du Québec – Programme de crédit d’impôt pour l’édition de livres – Gestion SODEC Imprimé au Québec sur du papier recyclé et exempt d’acide
  • 5. Avant-propos Les auteurs du présent document sont Gaétan A. Leduc et Michel Raymond, res- pectivement professeur chargé de cours et professeur titulaire de l’Université du Québec à Montréal (UQAM). • GaétanA.Leduc est détenteur d’une maîtrise en sciences de l’environnement de l’UQAM et candidat au doctorat en aménagement de l’Université de Montréal. Il est professeur chargé de cours au Département de physique et de géographie, ainsi qu’en maîtrise en sciences de l’environnement de l’UQAM. Il participe aussi comme chercheur à l’Institut des sciences de l’environnement (ISE) de la même université. Ses recherches actuelles portent sur l’évaluation environnementale stratégique et la gestion de l’environnement. • Michel Raymond est détenteur d’un doctorat en biologie de l’Université de Sherbrooke. Il est professeur au Département des sciences biologiques de l’UQAM. Il participe aussi comme chercheur à l’Institut des sciences de l’en- vironnement (ISE) de la même université. Ses recherches actuelles portent sur l’évaluation des impacts environnementaux et les outils d’aide à la décision. Le professeur Raymond est actuellement (1997-2000) directeur du Département de gestion de l’environnement de l’Université Senghor à Alexandrie (Égypte).
  • 6. VIII L’évaluation des impacts environnementaux Les auteurs tiennent à remercier tous les étudiants de l’UQAM et de l’extérieur du pays qui ont suivi et inspiré le développement de ce document au cours des der- nières années, ainsi que tout particulièrement Isabelle Laporte (biologiste-géographe) et Sophie Corriveau (biochimiste) pour leur précieuse participation à la rédaction et à l’illustration du propos ainsi que Jean-NoëlVigneault (auparavant Chef de ser- vice au Bureau d’audiences publiques sur l’environnement et maintenant Directeur adjoint à la Direction générale de la formation professionnelle du ministère de l’Édu- cation du Québec) qui a conçu et piloté le projet de publication, pour son appui indéfectible. Nous remercions chaleureusement les collaborateurs suivants pour leurs précieux conseils et leurs judicieux commentaires lors de la révision finale du texte : Yves Comtois (Directeur de projets chez SNC-Lavalin Environnement inc.); Michel Gariépy (Doyen de la Faculté de l’Aménagement de l’Université de Montréal); Luc Valiquette (Professionnel du ministère de l’Environnement du Québec); Normand Trempe (Directeur du Secrétariat francophone de l’Association inter- nationale d’évaluation d’impacts) qui a par ailleurs aussi rédigé la préface. Université du Québec à Montréal Institut des sciences de l’environnement Case postale 8888, succursale Centre-ville Montréal (Québec) H3C 3P8 Courriel: leduc.gaetan@uqam.ca Courriel: raymond.michel@uqam.ca
  • 7. Préface Bonne nouvelle: un nouvel ouvrage sur les évaluations environnementales vient d’être publié en français! Par sa vocation, le Secrétariat francophone de l’Association inter- nationale pour l’évaluation d’impacts favorise la publication et la diffusion de docu- mentation sur les évaluations d’impacts environnementaux (ÉIE), le développement durable et la participation publique. C’est pourquoi il faut se réjouir à la sortie de chaque nouveau titre, le faire connaître à l’ensemble de la Francophonie, l’utiliser et le recommander à ses collègues et à tous ceux qui,dans leur cercle d’influence,peuvent en tirer profit. Dans le cas du présent ouvrage, les auteurs nous font profiter de plusieurs années de travail et d’enseignement universitaire, au Canada et à l’étranger, ce qui leur permet d’offrir une approche pédagogique efficace. Ils savent, d’expérience, quels sont les concepts plus difficiles à saisir, et peuvent ainsi mettre plus l’accent, à l’aide d’exemples ou d’explications, sur ces notions. De plus, les auteurs sont demeurés très actifs dans leur milieu professionnel, les institutions auxquelles ils sont rattachés, les associations et les ONG œuvrant dans le domaine des ÉIE, ce qui confère un carac- tère actuel et pratique à leur ouvrage. Tous les acteurs du développement – planificateurs, gestionnaires, économistes, ingénieurs, politiciens, entrepreneurs, industriels – ont intérêt à lire, ne serait-ce qu’à parcourir, un tel ouvrage, et cela pour cinq bonnes raisons.
  • 8. X L’évaluation des impacts environnementaux La première est qu’il faut briser le mythe qui veut que les ÉIE constituent un ob- stacle au développement économique. Certaines personnes croient sincèrement que ce processus a été inventé délibérément par des écologistes radicaux pour empêcher tout développement. La lecture de ce volume, en particulier le chapitre 1, démontre au contraire que son objectif est d’assurer la continuité du développement et que la réalisation de projets est à la base même des ÉIE.En effet,sans projet,il n’y a pas d’ÉIE. Comme la planification, les montages financiers, les plans et devis et les appels d’offre, les ÉIE font partie du processus de développement, permettant de voir où l’on va, quelles sont les conséquences d’un projet, comment l’insérer dans le milieu, ainsi que de prévoir et surtout de corriger le tir pour éviter des erreurs coûteuses. Quel industriel refuserait d’entendre un ingénieur le mettant en garde contre tel équipe- ment ou tel procédé qui a déjà donné de mauvais résultats et risque de paralyser son entreprise? Pourquoi alors refuser ou tenter d’éviter une étude sérieuse et méthodique qui pourrait mettre en lumière les problèmes environnementaux ou sociaux pouvant résulter d’un projet et dont le promoteur risque d’être tenu responsable et d’en payer les frais? Certains évoquent les fameux délais occasionnés par ce processus d’ÉIE, surtout lorsqu’il y a audiences publiques. À cela, il y a trois réponses: la première, c’est qu’il y a moyen d’intégrer l’évaluation environnementale à l’ensemble du processus de pla- nification,plutôt que d’attendre à la toute fin pour réaliser cette étape comme un appen- dice coûteux et inutile. La seconde, c’est que la plupart des réglementations régissant les ÉIE prévoient des délais maximums limitant le processus à des durées très rai- sonnables: ces délais sont d’ailleurs bien modestes par rapport à l’ensemble de la pla- nification d’un projet, qui s’étale souvent sur des années. Enfin, la troisième réponse tient au fait que les promoteurs eux-mêmes sont souvent responsables de longs délais lorsqu’ils tardent à fournir des informations requises. Il importe de briser ce mythe, donc, qui, heureusement, tient de moins en moins. À preuve, ne remarque-t-on pas que les pays les plus développés, ceux qui ont connu la plus forte croissance ces dernières années, sont ceux qui ont appliqué le plus rigoureusement des processus d’évaluation environnementale? A contrario, les pays les moins développés n’ont généralement pas de réglementation applicable à cet effet. Le phénomène se vérifie même dans les variations des taux de développement éco- nomique: lorsque le corpus réglementaire n’est pas renouvelé, mis à jour, resserré, l’économie prend généralement du retard dans son développement par rapport à celle des compétiteurs. La réglementation environnementale comme moteur de dévelop- pement économique? Pourquoi pas! Plusieurs pays n’auraient rien à perdre à l’es- sayer.
  • 9. XI Préface Une fois ce mythe enrayé, la seconde raison de lire cet ouvrage est de comprendre comment fonctionne le processus des ÉIE. C’est l’objectif premier de ce livre et il y arrive très bien, car non seulement expose-t-il la mécanique des évaluations, mais il fait comprendre le rôle et la raison d’être des diverses étapes. En abordant l’ouvrage avec ouverture et intérêt, on peut alors découvrir tout le potentiel que recèle le pro- cessus d’évaluation d’impacts. Ceci nous amène à une troisième raison pour laquelle je souhaite voir les déci- deurs lire ce volume: ils seront maintenant en mesure de s’approprier le processus, de s’associer à la démarche et de participer activement et positivement à toutes les étapes, y compris aux audiences publiques. En effet, on a trop longtemps fait de ce processus un domaine réservé aux éco- logistes, alors qu’en réalité il s’agit d’abord et avant tout d’un outil de planification à l’usage des développeurs. C’est la raison pour laquelle le promoteur est lui-même responsable de réaliser l’ÉIE,et il doit voir cette obligation non pas comme un pensum mais comme une occasion de s’assurer de l’acceptation sociale de son projet, de l’amé- liorer et parfois même d’en faire la promotion.C’est une piste d’essai qui lui est offerte pour vérifier le comportement du projet et faire des ajustements à peu de frais plutôt que d’agir après coup, lorsque les travaux sont réalisés ou, pire, lorsque d’importants dommages environnementaux sont survenus. Les administrateurs responsables de l’application des processus d’ÉIE peuvent fournir de nombreux exemples des sommes considérables qui ont été épargnées par les promoteurs en suggérant des modifications, des améliorations ou des modes de fonctionnement différents, parfois simplement en posant les bonnes questions. Aussi voit-on de plus en plus de grandes entreprises intégrer volontairement les ÉIE dans leurs opérations de planification et participer volontiers à toutes les étapes, y compris aux audiences publiques, qui en somme leur offrent une excellente occasion de valoriser leur projet. Voilà une attitude à encourager. La quatrième raison de lire ce livre, c’est l’élargissement de l’application du pro- cessus d’évaluation d’impacts.En effet,ce processus a d’abord été développé pour déter- miner (et prévenir ou atténuer) les conséquences environnementales appréhendées d’un projet. Mais la notion d’impacts environnementaux a été progressivement élargie aux impacts sociaux, culturels, économiques; le processus est maintenant uti- lisé pour évaluer les programmes, politiques, plans, réglementations… dans un esprit de prévoyance, de saine gestion et, somme toute, d’économie à moyen et à long terme. La tendance d’ailleurs incite à évaluer les impacts le plus en amont possible des stades de planification des projets.
  • 10. XII L’évaluation des impacts environnementaux Cette évolution des pratiques d’ÉIE n’est sûrement pas terminée et l’intérêt de nouveaux décideurs pourra permettre de découvrir de nouvelles applications au pro- cessus d’évaluation,à l’intérieur du cycle général de planification et de gestion du déve- loppement. Enfin, le cinquième avantage que les acteurs du développement peuvent décou- vrir dans ce volume est le fait d’avoir l’occasion de participer à l’évolution du pro- cessus d’ÉIE lui-même. Maintenant qu’ils en connaissent les objectifs, la raison d’être, le fonctionnement et la portée, peut-être peuvent-ils proposer des ajustements, des variantes,des améliorations qui permettraient d’en augmenter l’efficacité,de favo- riser l’adhésion des développeurs ou d’améliorer la participation des personnes concernées par les projets. Les modifications réglementaires sont souvent longues et ardues, car le pouvoir politique recherche généralement un «juste milieu», un consensus pour ne pas dire un compromis entre diverses tendances dans la société.Après avoir parcouru cet ouvrage, les milieux du développement économique devraient être plus à même d’accepter les améliorations proposées au processus d’évaluation d’impacts,sinon de se l’approprier et de s’en faire eux-mêmes les promoteurs et les défenseurs. Normand Trempe, M. Ing. Directeur du Secrétariat francophone de l’Association internationale pour l’évaluation d’impact
  • 11. Tabledesmatières Préface. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ix Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 CHAPITRE 1 Contexte global de l’évaluation des impacts environnementaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Activité humaine, impact environnemental et viabilité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Genèse, historique et prospectives de l’ÉIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 Genèse de l’ÉIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Évolution historique de la démarche d’ÉIE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 Prospectives internationales en ÉIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 Concepts, définitions et objectifs de l’ÉIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Concepts majeurs de l’ÉIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Définition de l’environnement et de l’ÉIE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Objectifs de l’ÉIE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 Rôle, sphère d’influence et mise en œuvre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
  • 12. XIV L’évaluation des impacts environnementaux CHAPITRE 2 Processus général d’étude de l’évaluation des impacts environnementaux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 Typologie des relations activités/effets/impacts. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 Interaction activités-effets-impacts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 Estimation de l’ampleur de l’impact . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 L’interaction effet-impact . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Types d’évaluations et d’évaluateurs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 Étapes usuelles du processus d’étude en évaluation des impacts environnementaux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 Processus simplifié d’ÉIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 Processus général de l’ÉIE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 Durée du processus de l’ÉIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 CHAPITRE 3 Procédure particulière d’examen de l’évaluation des impacts environnementaux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 Genèse et historique de la législation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 Cadre législatif, réglementaire et corporatif. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Études de cas: Canada, Québec et Guinée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 Législation fédérale du Canada. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 Législation provinciale du Québec. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 Législation nationale en Guinée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 Mondialisation et harmonisation de l’ÉIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 Procédures d’ÉIE des grands bailleurs de fonds . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 Procédure de la Banque mondiale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 Procédure d’ÉIE de la Banque africaine de développement. . . . . . . . . . . . . 102 Convention sur l’ÉIE dans un contexte transfrontière . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 Préoccupations environnementales de la Convention . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 Contenu du rapport d’évaluation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 Convention sur la diversité biologique et ÉIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
  • 13. XV Table des matières CHAPITRE 4 Éléments méthodologiques d’analyse de l’évaluation des impacts environnementaux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 Éléments taxinomiques de l’ÉIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 Processus d’examen de l’ÉIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 Éléments méthodologiques du niveau politique d’étude . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 Le contexte de l’étude . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 Le contexte général . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 La participation du public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 L’audience publique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 La médiation environnementale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 Les mesures de compensation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 La présentation des résultats. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 Les recommandations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 La décision . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 L’inspection et le suivi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 Éléments méthodologiques du niveau technique d’étude . . . . . . . . . . . . . . . . 136 La modification du projet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 Les correctifs au projet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 La sélection et le choix de solutions de rechange ou de variantes . . . . . . . . 139 L’ordonnancement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 Les mesures d’atténuation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 Les mesures de compensation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 La surveillance des travaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 Éléments méthodologiques du niveau scientifique d’étude . . . . . . . . . . . . . . . 145 Quantification versus qualification des informations. . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 Aspects spatio-temporels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 Domaines de référence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 Identification des activités . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 Identification des éléments de l’environnement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 Interaction activités/éléments environnementaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 Identification des effets/impacts environnementaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
  • 14. XVI L’évaluation des impacts environnementaux Relevé des impacts indirects et secondaires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 Relevé des impacts cumulatifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 Descripteurs d’impacts (indicateurs). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 Estimation des modifications résultantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 Évaluation de l’impact environnemental. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 Évaluation de l’importance des effets . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 Évaluation de l’importance des impacts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 Impact et effet inadmissible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 Agrégation des impacts. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 Pondération des impacts. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 Évaluation de la cotation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 Éléments litigieux ou contestés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 Suivi d’exploitation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 Suivi postprojet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 Chapitre 5 Méthodes et outils de l’évaluation des impacts environnementaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 Méthodes d’expertise en ÉIE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 Liste de contrôle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 Fiche d’impact . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 L’enquête Delphi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 Méthodes ad hoc . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 Modèles et systèmes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 Matrice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 Réseau. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 Emploi de modèles et modélisation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 Représentation spatiale et cartographique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 Superposition cartographique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 L’emploi de photos, de vidéos et d’illustrations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 Systèmes d’information géographique (SIG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 Méthodes comparatives unicritères . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241
  • 15. XVII Table des matières Méthodes numériques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 Méthodes économiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 Méthodes comparatives multicritères . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 Technique ordinale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 Les modèles multicritères . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 CHAPITRE 6 Collecte de l’information et présentation des résultats. . . . . . . . . 265 Collecte des données . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 Descripteurs d’impacts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272 Présentation du rapport . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 Contenu du rapport . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278 Recommandations et aide à la décision . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 Le pouvoir de recommandation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284 La prise de décision . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 CHAPITRE 7 Contexte de la négociation environnementale. . . . . . . . . . . . . . . . 291 Négociation environnementale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292 Stratégies de négociation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293 Types d’acteurs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298 Participation du public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302 Les avantages et les inconvénients de la participation publique . . . . . . . . . 303 Les règles et principes de la participation publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307 La portée de la participation publique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309 L’audience publique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 La participation du citoyen et la consultation publique. . . . . . . . . . . . . . . . 313 Les comités de suivi et le citoyen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316 Techniques de communications . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318 Typologie de résolution des problèmes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323 La médiation environnementale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327 CHAPITRE 8 Modification du projet et mesures d’atténuation des impacts. . . 331 Modification du projet initial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333
  • 16. XVIII L’évaluation des impacts environnementaux Correctifs aux composantes du projet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334 Sélection de solutions de rechange et de variantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335 La sélection de solutions de rechange et de variantes. . . . . . . . . . . . . . . . . . 336 L’ordonnancement de solutions de rechange ou des variantes . . . . . . . . . . 339 Mesures d’atténuation des impacts. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340 Mesures de compensation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347 Inspection et suivi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349 La surveillance des travaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352 Suivi d’exploitation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355 Suivi postprojet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358 CHAPITRE 9 Critique, validité et efficacité de l’évaluation des impacts environnementaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361 Contraintes méthodologiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361 Limites des méthodes et des outils . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 364 Validité des évaluations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366 Efficacité du processus. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369 Critique générale de l’ÉIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371 Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377 Liste des figures et des tableaux Figure 1.1 Deux approches de développement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Figure 1.2 Évolution de la population mondiale: 1400-2000 . . . . . . . . . . . . . . . 13 Figure 1.3 Les trois niveaux d’examen de l’ÉIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Figure 1.4 Place et portée de l’ÉIE dans les processus de planification . . . . . . . 30 Figure 1.5 L’évaluation des impacts environnementaux (ÉIE) et diverses évaluations similaires et apparentées . . . . . . . . . . . . . . . . 32 Figure 1.6 Divers niveaux d’évaluation d’impacts: du général (ÉSI) au particulier (ÉIP ou ÉIE) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 Figure 1.7 L’intégration du projet dans l’environnement . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 Figure 2.1 Typologie «activités-effets-impacts» et multiples possibilités d’interactions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
  • 17. XIX Table des matières Figure 2.2 Représentation de l’amplitude de l’impact. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 Figure 2.3 Variation d’amplitude de l’impact et de la dynamique possible des états de référence d’un élément de l’environnement. . . . . . . . . . 43 Figure 2.4 Formes typiques de fonctions de la relation de l’effet et de l’impact. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 Figure 2.5 Interactions entre une activité, ses effets, un élément et ses impacts environnementaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 Figure 2.6 Interactions d’une activité et ses effets et impacts sur un élément commun . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 Figure 2.7 Schéma simplifié du processus d’ensemble de l’ÉIE . . . . . . . . . . . . . 50 Figure 2.8 Schéma général du processus d’ÉIE aux États-Unis. . . . . . . . . . . . . . 55 Figure 2.9 Déroulement possible d’une étude, de l’élaboration initiale au suivi postprojet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 Figure 2.10 Étapes et délais du processus fédéral américain du NEPA . . . . . . . . 57 Figure 3.1 Processus fédéral d’évaluation et d’examen environnemental . . . . . 73 Figure 3.2 Procédure québécoise d’évaluation et d’examen environnemental. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 Figure 3.3 Cheminement d’un projet en audiences publiques au BAPE . . . . . . 83 Figure 3.4 Carte du monde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 Figure 4.1 Deux types de processus d’examen possibles impliquant les trois objectifs de l’ÉIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 Figure 4.2 Divers types de processus d’étude: séquentiel, parallèle et intégré . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 Figure 4.3 Schéma d’organisation des éléments méthodologiques du niveau politique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 Figure 4.4 Les deux types de démarches méthodologiques: linéaire et itérative. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 Figure 4.5 Schéma d’organisation des éléments méthodologiques du niveau technique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 Figure 4.6 Liste de mesures particulières d’atténuation . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 Figure 4.7 Schéma d’organisation des éléments méthodologiques du niveau scientifique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147
  • 18. XX L’évaluation des impacts environnementaux Figure 4.8 Liste de sources d’impacts potentiels, selon les phases d’un projet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 Figure 4.9 Liste de contrôle d’éléments de l’environnement. . . . . . . . . . . . . . . 160 Figure 4.10 Modèle simplifié de matrice des interactions potentielles utilisant une cotation simple . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 Figure 4.11 Phases de l’examen, types d’impacts possibles et degré de certitude des prédictions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 Figure 4.12 États de référence, impacts environnementaux et impacts cumulatifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 Figure 4.13 Désagrégation et agrégation successives dans l’examen du milieu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 Figure 4.14 Modèle de matrice avec symbolique de cotation variée . . . . . . . . . 181 Figure 4.15 Grille de détermination de l’importance globale de l’impact à partir de trois critères d’évaluation et selon deux méthodes de compilation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 Figure 5.1 Liste de contrôle des activités. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 Figure 5.2 Liste indicative des éléments d’inventaire de corridors . . . . . . . . . . 196 Figure 5.3 Fiche d’analyse d’impact . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 Figure 5.4 Présentation finale des résultats d’une approche ad hoc . . . . . . . . . 204 Figure 5.5 Matrice comparative des filières énergétiques: disposition par rang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 Figure 5.6 Matrice des impacts environnementaux potentiels de diverses filières énergétiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 Figure 5.7 Section de la matrice de Léopold (partie supérieure) . . . . . . . . . . . 213 Figure 5.8 Matrice type d’interactions potentielles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 Figure 5.9 Réseau représentant les interactions d’un écosystème pastoral . . . 218 Figure 5.10 Représentation du réseau de Sorensen selon Rau . . . . . . . . . . . . . . 221 Figure 5.11 Méthode de calcul des index selon Rau (Brand and Grand Index) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 Figure 5.12 Schéma des différentes étapes d’une modélisation mathématique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 Figure 5.13 Démarche type de la méthode de la superposition cartographique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228
  • 19. XXI Table des matières Figure 5.14 Exemple de superposition cartographique à la McHarg . . . . . . . . . 230 Figure 5.15 Superposition photographique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 Figure 5.16 Superposition du tracé probable de l’emprise d’une conduite souterraine d’eau potable. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 Figure 5.17 Évolution temporelle par superposition cartographique. Développement urbain de Conakry (Guinée): 1900-2020 . . . . . . . 239 Figure 5.18 Deux exemples de courbes de «fonctions de valeur» dans la méthode de Batelle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 Figure 5.19 Évaluation de l’importance de l’impact selon Batelle . . . . . . . . . . . 246 Figure 5.20 Méthodes économiques de fixation de la valeur . . . . . . . . . . . . . . . 252 Figure 5.21 Matrice désagrégée de Holmes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 Figure 5.22 Matrice détaillée de hiérarchisation (inspirée de Holmes) . . . . . . . 262 Figure 5.23 Tableau du classement final des alternatives (Holmes) . . . . . . . . . . 263 Figure 6.1 Série d’indicateurs selon les éléments et les impacts choisis . . . . . . 275 Figure 6.2 Présentation comparative d’une même matrice. . . . . . . . . . . . . . . . 282 Figure 7.1 Modèle de l’échelle de participation des citoyens d’Arnstein . . . . . 310 Figure 8.1 Représentation schématique des divers moyens de réduire l’impact . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332 Figure 8.2 Matrice comparative de deux tracés possibles, selon de multiples critères . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 339 Figure 8.3 Liste de mesures générales d’atténuation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342 Figure 8.4 Liste de mesures courantes d’atténuation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343 Figure 8.5 Liste de mesures d’atténuation particulières . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345 Figure 8.6 Deux exemples de mesures courantes d’atténuation et une mesure particulière . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346 Tableau 7.1 Typologie simplifiée de la négociation environnementale et exemple d’accords entre les parties . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293 Tableau 7.2 Techniques de communication avec le public . . . . . . . . . . . . . . . . . 320 Tableau 7.3 Typologie de résolution de conflits en environnement . . . . . . . . . . 325
  • 20. Introduction a prise en compte de l’environnement dans la gestion des affaires humaines est une activité relativement nouvelle. Jusqu’à tout récemment, seules les contraintes techniques et les possibilités financières déterminaient les composantes d’un projet. Les rares préoccupations environnementales ne concernaient qu’un nombre très res- treint de problèmes particuliers. Le développement de nos sociétés s’est ainsi réalisé sans qu’interviennent activement les questions environnementales dans les processus de prise de décision. Au cours des années 1960, l’environnement est apparu comme une question de plus en plus préoccupante.Les milieux naturels reculaient rapidement devant les avan- cées de la «civilisation» et les milieux bâtis devenaient à leur tour un enjeu de qua- lité de vie. L’environnement, qu’il soit naturel ou aménagé, s’érigeait graduellement comme un obstacle au développement sans bornes. Cela semblait encore plus évi- dent pour ceux qui envisageaient un développement qui soit viable à long terme. La réduction des conséquences négatives des activités humaines sur l’environne- ment nécessite donc une démarche de prévention qui favorise des choix plus judicieux que ceux du passé. En conséquence, le développement futur de nos sociétés ne pou- vait s’accomplir que par l’utilisation de processus et d’outils d’évaluation environne- mentale.Parmi les options offertes à cet effet,l’évaluation des impacts environnementaux L
  • 21. 2 L’évaluation des impacts environnementaux (ÉIE) représentait un tel outil de planification et de gestion des activités humaines. En émergence à l’époque, l’évaluation des impacts environnementaux se présentait comme un outil idéal de prise en compte, de protection et de mise en valeur de l’en- vironnement, et ce, avant qu’une décision irrémédiable ne soit prise. Depuis, la pra- tique de l’ÉIE est devenue l’outil principal de prise en compte de l’environnement dans la planification des activités de développement. Compte tenu de la place qu’elle occupe désormais dans nos sociétés, et malgré les limites et les oppositions exposées par trente ans de mise en œuvre, l’ÉIE s’avère l’un des instruments clés de la réalisa- tion du développement durable. Dans plusieurs pays,ce n’est que tout récemment que l’évaluation des impacts envi- ronnementaux est apparue, sans nécessairement devenir une pratique courante. D’abord employée dans les pays industrialisés, et pour un certain nombre de projets seulement, l’ÉIE se propage peu à peu à l’ensemble des pays et pour un éventail plus étendu de projets.L’actuel engouement pour l’utilisation des ÉIE,particulièrement dans les pays dits «en voie de développement», relève en grande partie de la mondialisa- tion des préoccupations environnementales.La mise en place de procédures d’ÉIE par les grands bailleurs de fonds internationaux,notamment de la part de la Banque mon- diale,en est un exemple patent.Dans la poursuite de cette volonté internationale d’in- sérer l’ÉIE comme mécanisme usuel des administrations publiques et privées,les entre- prises se dirigent elles aussi vers l’élaboration de «politiques environnementales corporatives» comprenant habituellement des procédures d’évaluation d’impacts. L’influence des pressions publiques en faveur du développement durable et la conser- vation de l’environnement, ainsi que le respect de la réglementation, incitent de plus en plus d’entreprises publiques et privées à adopter de tels outils de gestion. À l’heure actuelle, il n’existe pas de démarche complète et universelle de prise en compte des impacts environnementaux, trop d’aspects étant spécifiques à des par- ticularités locales ou nationales, comme nous le verrons au cours des trois premiers chapitres. Il n’existe pas non plus de méthode d’évaluation applicable partout et, dans tous les cas, aucune de celles proposées jusqu’ici n’est assez complète pour prétendre le contraire. Une panoplie de méthodes et d’approches méthodologiques (démarche et procédure) furent donc proposées depuis le début des années 1970, sans toutefois qu’aucune ne suscite encore l’unanimité ni ne prétende sérieusement à l’universa- lité. Les nombreux échanges entre chercheurs et praticiens de l’évaluation d’impacts ont cependant permis l’émergence d’un consensus relatif autour d’un certain nombre d’éléments méthodologiques minimums et de pratiques usuelles reconnues. En ce sens, l’International Association for Impact Assessment (IAIA) joue un rôle essen- tiel de promotion et de formation à travers la planète, mais aussi de coordination et
  • 22. 3 Introduction de concertation des diverses interventions en vue d’une cohésion éventuelle des pro- cédures et des pratiques. Les composantes techniques et les éléments de l’environnement d’accueil, ainsi que les exigences administratives et réglementaires, sont spécifiques à chacun des pro- jets.Il est donc hors de question de reprendre intégralement les données et les méthodes employées par des études antérieures. Toutefois, les méthodes employées et les résul- tats obtenus peuvent fréquemment être transposés aux fins d’études ultérieures, en particulier si ceux-ci sont clairement exposés et reproductibles. La nature même du projet, autant que la compétence et les moyens dont dispose l’équipe d’évaluateurs, détermine grandement l’approche méthodologique retenue et ultimement la ou les méthodes d’examen employées.Le contexte législatif et réglementaire délimite lui aussi le choix des approches utilisées, sans pour autant être dirigiste ni impératif, sauf par- fois en ce qui concerne le contenu du rapport à être présenté aux autorités. L’évaluation des impacts environnementaux implique la mise en commun, par- fois même la confrontation, d’aspects multidisciplinaires de la connaissance. L’étude ne peut se construire qu’en faisant appel à l’expertise de diverses disciplines,étant donné la nature multidimensionnelle de l’environnement et de la plupart des projets. C’est ainsi que les notions techniques et de génie se combinent à celles des sciences phy- siques, chimiques et biologiques, aussi bien qu’à celles des sciences sociales, géogra- phiques, politiques, économiques et de la santé. En conséquence, l’ÉIE doit s’exécuter dans un contexte d’interdisciplinarité ou, à tout le moins, de multidisciplinarité. Nous pouvons définir de façon préliminaire l’évaluation des impacts environ- nementaux comme étant l’ensemble des études plus ou moins systématiques sur les impacts prévisibles,tant directs qu’indirects, qui résultent d’une intervention projetée (projet,politique,programme) sur un environnement donné.Selon nous,le processus d’ÉIE renferme trois objectifs distincts mais convergents. Il aspire d’abord à connaître avec le plus de justesse possible l’importance de l’impact environnemental d’un projet. Il s’agit donc d’évaluer l’ampleur des modifications qui affecteront l’environnement. L’ÉIE vise ensuite à réduire les conséquences environnementales néfastes de l’inter- vention, notamment par l’amélioration du projet initial et la mise en place de mesures d’atténuation.Enfin,l’ÉIE constitue une composante importante du processus même de décision,notamment pour l’acceptation sociale d’un projet.En effet,cet examen participe au processus démocratique préalable à une prise de décision avisée visant une meilleure intégration du développement dans son milieu d’accueil. Contrairement à la manière habituelle de la concevoir, l’ÉIE définie selon ces trois objectifs peut devenir une réelle démarche de prise en compte de l’environnement
  • 23. 4 L’évaluation des impacts environnementaux dans l’examen d’un projet. L’ÉIE ne résout pas tous les problèmes environnemen- taux et surtout pas ceux résultant d’erreurs passées. L’ÉIE n’est pas la panacée à tous les maux qui affectent notre environnement planétaire. L’ÉIE aspire cependant à pré- voir, à réduire et à légitimer l’impact environnemental du développement à venir. Le présent document vise l’acquisition des multiples compétences nécessaires afin de comprendre, d’analyser ou de rédiger un rapport d’évaluation ainsi que d’inter- préter, de participer ou d’organiser un processus d’examen. La démarche poursuivie vise donc l’apprentissage des composantes méthodologiques essentielles, la com- préhension d’un processus type d’étude et la connaissance des plus usuelles méthodes d’évaluation. Cette démarche s’inscrit dans le contexte de l’incorporation de l’éva- luation des impacts environnementaux, couramment nommée «étude d’impacts sur l’environnement»,dans les processus décisionnels des diverses autorités,tant du domaine public que privé. D’autre part, ce livre s’adresse autant aux planificateurs, aux ges- tionnaires, aux décideurs, aux formateurs et aux évaluateurs qu’aux divers spécialistes chargés de la prise en compte de l’environnement. Il s’adresse aussi à tous ceux qui sont intéressés par ce domaine de la connaissance et tout particulièrement aux étu- diants en environnement ainsi que des disciplines connexes. L’apport principal de notre ouvrage à l’avancement des connaissances et des pra- tiques en ÉIE est triple. Notre contribution se retrouve d’abord dans la présentation systématique des multiples éléments méthodologiques à prendre en compte pour un examen complet (chapitre 4). Elle se situe ensuite dans la manière originale de dis- poser ces différents éléments méthodologiques selon les trois niveaux d’examen de l’ÉIE: scientifique, technique et politique (chapitres 4 et 6 à 8). Enfin, nous propo- sons une typologie originale des multiples méthodes d’examen des impacts selon cinq axes d’étude: expertise; modèles et systèmes; représentation spatiale et cartographique; méthodes comparatives unicritères; et méthodes comparatives multicritères (chapitre 5). Mais avant d’aborder de plain-pied les fondements méthodologiques de notre tra- vail, il nous faut survoler le contexte global dans lequel se meut l’ÉIE (chapitre 1) et délimiter son cadre habituel d’intervention, c’est-à-dire son processus général d’étude (chapitre 2). Nous porterons ensuite notre attention sur diverses procédures parti- culières d’examen (chapitre 3),afin de constater l’étendue des possibilités d’intervention mises en œuvre un peu partout à travers le monde ainsi que par les diverses organi- sations appelées à intervenir dans la pratique de l’ÉIE. Nous croyons que, telle que présentée ici, l’ÉIE deviendra un meilleur outil d’aide à la décision. En conséquence, le processus d’examen des projets de développement n’en sera que plus efficace et satisfaisant pour l’ensemble des acteurs impliqués par
  • 24. 5 Introduction l’avenir de nos sociétés.En définitive,l’objectif de notre travail rejoint le souhait exprimé par plusieurs à l’effet que l’évaluation des impacts environnementaux puisse devenir une démarche reconnue et efficace de prise en compte des préoccupations environ- nementales, au même titre que les aspects techniques et économiques, afin de «cesser d’être une justification a posteriori d’une décision prise a priori pour devenir le sup- port d’une véritable négociation environnementale» (Gouguet, 1992).
  • 25. 1 Chapitre Contexteglobaldel’évaluation desimpactsenvironnementaux évaluation environnementale s’inscrit dans des contextes divers et apparemment paradoxaux. Selon le point de vue et les intérêts de chacun, la perception de l’éva- luation d’impacts, et tout particulièrement son utilité même, varie considérablement. Il est fréquent de constater que l’évaluation environnementale est perçue comme un objet de controverse. Selon le point de vue de l’observateur, le jugement porté sur le rôle, la place et l’utilité de l’ÉIE diffère considérablement, passant de la panacée de tous les problèmes environnementaux à l’inutile contrainte, avec bien sûr toutes les appréciations intermédiaires possibles. Pour plusieurs, l’évaluation d’impacts n’est qu’un obstacle au progrès. Elle appa- raît alors comme une rigide et coûteuse procédure imposée aux «développeurs». Plusieurs promoteurs1 perçoivent l’ÉIE comme une contrainte supplémentaire dont ils se passeraient volontiers, notamment à cause de l’allongement des délais d’exé- cution et des coûts supplémentaires de préparation. Pour certains d’entre eux, cette contrainte ne représente alors qu’une pénible, voire inutile, dépense de temps, d’énergie et d’argent.Par contre,pour certains opposants au développement sans bornes, L’ 1. Nous employons le terme « promoteur » dans le sens large d’instigateur et de responsable du projet, et non pas simplement dans celui de soutien financier à la construction des installations. Ce terme est équivalent à «maître d’ouvrage» ou «maître d’œuvre».
  • 26. 8 L’évaluation des impacts environnementaux les procédures actuelles d’ÉIE sont trop favorables aux «développeurs», l’environ- nement n’étant pas adéquatement pris en compte face aux aspects techniques et finan- ciers omniprésents. Pour d’autres, enfin, l’ÉIE peut devenir un mécanisme efficace de conciliation entre les actions des entrepreneurs et la conservation de l’environ- nement, et ce, même si l’ÉIE n’est pas un processus neutre d’examen. L’ÉIE consti- tuerait dans ce cas, malgré ses limites encore trop évidentes, un véritable outil de pla- nification environnementale, notamment par son indispensable valeur préventive. Le développement ne représenterait plus alors une longue suite de contraintes néfastes sur l’environnement, sans possibilités d’atténuation, d’apprentissage et de recherche de compromis. L’ÉIE peut être perçue comme une activité se situant dans un cadre général de ratio- nalisation des activités humaines. Il s’agit alors de l’intégrer dans les processus de ges- tion et de planification des diverses administrations et autorités impliquées.Son action s’effectue aussi par l’«internalisation» du coût des dommages environnementaux.Cela signifie que les dommages environnementaux, notamment les «coûts sociaux», sont pris en compte dans la comptabilité usuelle des projets, ce qui n’est habituellement Deux églises, deux approches de développement En plein centre-ville, sur la principale artère commerciale de Montréal, deux petites églises distantes d’à peine 300 mètres exposent deux stratégies divergentes de développement. À des époques différentes et dans des contextes distincts de gestion, chacune des deux administrations religieuses a opté pour une stratégie particulière de mise en valeur de son terrain afin de faire face à des problèmes financiers similaires. Au cours des années 1930, la première institution laissa le secteur commercial imposer son type de développement. Ainsi, les nouveaux commerces implantés en façade du ter- rain obstruent complètement la vue sur le bâtiment, de telle sorte qu’il faut être très attentif pour ne pas rater l’entrée de l’église. Le développement commercial n’est aucunement intégré à son milieu d’accueil. À l’opposé, la deuxième institution approuva au cours des années 1980 un développe- ment commercial de plus grande ampleur mais qui ne perturbait aucunement l’esthé- tisme du bâtiment ancien. Le nouveau centre commercial a en effet été construit sous l’église et les terrains adjacents, tout en respectant l’architecture et l’esthétisme des bâti- ments anciens, de sorte qu’actuellement, le bâtiment patrimonial en surface, ainsi que les commerces en-dessous, représente l’un des endroits de la ville les plus fréquentés et photographiés par les touristes. Les deux photos juxtaposées de la figure 1.1 exposent clairement les résultats de ces deux approches différentes de prise en compte de l’environnement dans le développement.
  • 27. 9 Contexte global de l’évaluation des impacts environnementaux pas le cas. Sans l’internalisation des conséquences environnementales et sans l’insti- tutionnalisation réelle de l’ÉIE, le rôle probable de l’ÉIE dans la voie du développe- ment durable pourrait n’être qu’illusoire, ou à tout le moins subordonné aux impé- ratifs économiques et techniques. L’ÉIE peut alors devenir un excellent outil de planification dans le sens du développement durable. Le rapport de la Commission mondiale sur l’environnement et le développement, le rapport Brundtland (CMED, 1988), recommandait d’ailleurs formellement la tenue d’évaluations environnemen- tales. Toutefois, afin d’accéder à un rôle de véritable support du développement durable, l’ÉIE se doit d’influencer la prise de décision. En l’absence d’une véritable influence sur la prise de décision, l’ÉIE ne pourrait demeurer que justification a pos- teriori. L’harmonisation des activités de développement avec leurs environnements d’accueil devra être aussi impérieuse que les considérations actuelles de rentabilité financière. De plus, l’ÉIE peut représenter un outil fort utile d’aide à la décision, par- ticulièrement s’il s’inscrit dans un processus de consultation publique. Figure 1.1 Deux approches de développement Interzone photographie
  • 28. 10 L’évaluation des impacts environnementaux L’évaluation des impacts environnementaux peut concerner tout autant l’étude d’une politique ou d’un programme qu’un projet bien précis de nouvelles installa- tions. La plupart des spécialistes actuels accordent une large place à l’ÉIE, ne la can- tonnant pas uniquement dans le cadre restreint des projets. D’ailleurs, dans le texte fondateur de l’ÉIE, le «National Environmental Policy Act (NEPA)», l’examen com- prenait les projets, les politiques et les programmes. La pratique a trop souvent réduit l’ÉIE au seul examen de projets. Elle fut donc rarement utilisée pour l’examen de poli- tique ou de programme. Par ailleurs, l’ÉIE diffère de l’audit environnemental sous plusieurs aspects, notamment parce que ce dernier s’intéresse à des activités ou à des installations déjà existantes, ce qui limite bien entendu les possibilités d’intervention. Afin de pouvoir mieux comprendre le contexte global dans lequel elle s’exprime, il faut envisager que l’évaluation des impacts environnementaux renferme un triple objectif. L’ÉIE n’est donc pas unidimensionnelle, comme trop d’acteurs impliqués le supposent habituellement. Selon les attentes propres à chacun des acteurs, ceux-ci seront conduits à prévilégier l’un ou l’autre des objectifs, négligeant un peu les deux autres. En conséquence, les efforts de chacun s’orienteront plus ou moins vers l’at- teinte de leur objectif majeur. C’est ainsi que, trop souvent, le travail de l’ingénieur à la solde du promoteur convergera vers l’atténuation des impacts prévisibles afin de permettre l’acceptation du projet. De son côté, le biologiste de l’organisme de con- trôle cherchera à connaître avec précision tous les éléments environnementaux du milieu d’accueil, sans porter trop d’attention à leur pertinence véritable par rapport aux enjeux du projet en cause, ni tenir compte des ressources et des moyens dispo- nibles. Enfin, le porte-parole d’un groupe de pression opposé au projet concentrera ses efforts et son action sur la remise en question de la justification du projet, et il tentera désespérément de prolonger et de multiplier les lieux de manifestation des oppositions au projet. En fait, tous ces acteurs manifestent des préoccupations légi- times et utiles à l’ÉIE. Cependant, ils oublient parfois que les autres participent aussi utilement qu’eux au processus complet et multidimensionnel d’évaluation d’impacts. Le processus d’ÉIE vise d’abord à connaître, le plus justement possible, l’impact véritable des activités envisagées dans le cadre du projet, que cet impact soit positif ou négatif. Il s’agit donc de répondre à la question suivante: quelle sera l’importance des modifications environnementales occasionnées par les diverses activités propo- sées? L’ÉIE aspire ensuite à minimiser l’impact environnemental des diverses acti- vités projetées sur le milieu. Cela s’effectue notamment par la prise en compte des éléments environnementaux dès les premières étapes d’élaboration d’un projet, en évaluant le plus tôt possible les divers moyens de réduire les impacts anticipés et en proposant des mesures d’atténuation plus adéquates lors de l’évaluation détaillée de
  • 29. 11 Contexte global de l’évaluation des impacts environnementaux celui-ci. Par ailleurs, il s’agit aussi de maximiser les impacts positifs, notamment les impacts socio-économiques,afin de réduire l’impact environnemental global du projet. Enfin, le dernier objectif, que certains oublient trop souvent, est que l’ÉIE permet la validation du projet. Cela implique que les conditions requises tant du point de vue légal, financier que social, et ce, pour les différents acteurs sociaux concernés par le développement, ont été examinées convenablement. En fin de compte, l’ÉIE agit sur- tout comme un outil scientifique de planification par sa première orientation, alors que dans la seconde il s’agit plutôt d’une intervention technique corrective et, dans la troisième, d’une saine stratégie de gestion (administrative et socio-économique). ACTIVITÉ HUMAINE, IMPACT ENVIRONNEMENTAL ET VIABILITÉ La plupart des activités humaines modifient plus ou moins profondément le fonc- tionnement des écosystèmes ou l’état de certains éléments de l’environnement, dont bien entendu les êtres humains. Plusieurs des modifications environnementales apparemment très éloignées du bien-être des humains affectent en retour l’en- semble des conditions de vie de ces derniers. Il existe donc une grande interdépen- dance entre les êtres humains et leur environnement. Trop longtemps négligée, cette prise de conscience de l’intimité de l’«homme et de la nature» ne peut plus être négligée aujourd’hui. Mais au-delà de la simple formulation de vœux pieux, la prise en compte de l’impact environnemental des activités humaines requiert une compré- hension des éléments et des problèmes impliqués, ainsi que l’emploi judicieux d’ou- tils d’analyse et de gestion. Depuis que l’être humain est devenu «la mesure de toutes choses», un vieux pos- tulat philosophique de la Grèce antique, la dominance de l’homme sur les êtres et les choses n’a fait que s’accentuer. Les progrès de la science au cours de la Renaissance ont permis de croire qu’une transformation de l’environnement à «l’image de la volonté de l’homme» (Dron, 1995) est un mode de gestion souhaitable et sans conséquence grave. Avec l’avènement de l’ère industrielle puis l’expansion de l’industrialisation, on assiste à une hausse importante des pressions des activités humaines sur l’environnement. Les deux derniers siècles ont abondamment, profondément et violemment modifié le milieu, sans commune mesure avec la situation antérieure. La montée fulgurante des exigences pour l’amélioration ou le simple maintien des conditions de vie de notre «société de consommation» entraîne une pression grandissante sur l’environne- ment.La croissance des impacts environnementaux est donc intimement liée au déve- loppement récent des sociétés industrialisées et les effets se généralisent désormais à
  • 30. 12 L’évaluation des impacts environnementaux l’ensemble de la planète. De prime abord, on associe la détérioration de l’environne- ment à une augmentation quantitative des impacts. À titre d’exemple de la quantité croissante des impacts, mentionnons l’accumulation des déchets, l’accroissement des rejets d’eaux usées, l’augmentation des gaz à effet de serre, le nombre impressionnant de véhicules motorisés et l’ampleur nouvelle des infrastructures modernes. Cependant, on mésestime parfois la croissance «qualitative» de l’impact envi- ronnemental des nouvelles activités humaines. En effet, l’accroissement des agressions des activités humaines sur l’environnement s’articule plutôt autour d’un double phé- nomène, comme l’a si bien montré Commoner (1972). L’escalade des impacts envi- ronnementaux s’effectue donc par deux voies bien différentes. La première est bien sûr quantitative, la somme des impacts s’accroissant sans cesse2. L’autre, moins pres- sentie,est de nature qualitative: on assiste à l’apparition d’impacts nouveaux.Le nombre et l’ampleur des agressions sur l’environnement sont les paramètres déterminants du premier phénomène, alors que pour le second, il s’agirait plutôt de la nature même des agressions qui est en cause. Cette croissance qualitative de l’impact environne- mental s’accompagne parfois d’impacts inconnus des mécanismes de régulation de la nature ou difficilement assimilables par ceux-ci. Ne pensons ici qu’à la dispersion des éléments radioactifs et aux nombreux produits de synthèse tels que les DDT, les BPC et les CFC. Ce nouveau péril menace directement la santé de l’homme par son contact ou indirectement par l’entremise de la chaîne alimentaire,en plus de ses consé- quences globales et universelles sur les grands cycles de la nature. La montée de l’industrialisation n’est toutefois pas l’unique modification affec- tant le nouvel «équilibre» des humains avec leur environnement. Dans bien des cas, cependant, ces autres altérations de l’environnement en sont le corollaire ou un pro- longement presque inévitable. C’est ainsi que l’environnement est fortement perturbé par l’introduction de nouveaux modes de transport, notamment par les chemins de fer au XIXe siècle et les véhicules routiers au XXe, par les métamorphoses et l’exten- sion de l’agriculture depuis une cinquantaine d’années et tout particulièrement au cours des trente dernières années par l’urbanisation croissante et l’étalement urbain. Plus récemment,le déploiement des espaces et des infrastructures nécessaires aux acti- vités sportives et de loisirs ainsi que le tourisme vinrent stimuler les premiers éléments 2. Bien entendu, depuis l’état de la situation des années 1950 et 1960 évoquée par Commoner, plu- sieurs progrès en sens inverse modifient la problématique environnementale.Ainsi, les progrès des techniques de fabrication apportèrent des améliorations sensibles aux industries les plus polluantes, des usines de traitement des effluents industriels et urbains furent construites un peu partout ou sont en voie de l’être, et l’influence des procédures d’ÉIE mises en place depuis ce temps diminuent la tendance inexorablement à la hausse observée par Commoner.
  • 31. 13 perturbateurs et multiplier les lieux d’intervention, notamment en milieu naturel. Il ne faudrait surtout pas oublier non plus la fulgurante augmentation des besoins éner- gétiques et l’exploitation immodérée des ressources naturelles,les deux supports indis- pensables de l’industrialisation. Ces derniers impliquent bien sûr les activités d’ex- traction,de transformation et de production,mais aussi les encombrantes infrastructures de transport et de distribution, sans oublier les conséquences ultimes de leur utili- sation et de leur rejet. Les besoins sans cesse grandissants des sociétés humaines provoquent donc la fré- nétique activité de développement englobant désormais la planète entière. Les deux grands facteurs contribuant à l’accentuation des besoins sont l’amélioration des niveaux de vie, but ultime et justification de l’industrialisation, et la pression démographique. Cette dernière est en augmentation continue, notamment depuis un siècle, comme l’illustre la courbe de la figure 1.2. Ces besoins accrus des sociétés humaines augmentent les demandes en matières premières et en produits manufacturés, mais aussi en espaces et en énergie. Ils contri- buent ainsi à l’extension des activités humaines ayant des incidences néfastes sur l’en- vironnement.Conséquemment,une pression accrue est exercée sur l’environnement; ne pensons qu’aux cas d’industrialisation anarchique et d’exploitation intensive et «irres- ponsable» des ressources naturelles. Cette aggravation de la domination des sociétés humaines sur l’environnement met en péril certains «équilibres fondamentaux de la nature» et par le fait même constitue une menace pour la qualité de vie des humains et de la biosphère. Malgré l’actuelle prise de conscience environnementale, plusieurs pensent que «la santé de la planète s’est détériorée à un rythme sans précédent» au cours des dernières années (Brown,1992).Quoi qu’il en soit, cette tendance ne semble pas prête à s’essouf- fler vis-à-vis de l’éventuelle et inévitable amélioration des conditions d’existence dans les pays en voie de développement, ce qui ne peut qu’augmenter l’impact global sur l’environnement du globe. Contexte global de l’évaluation des impacts environnementaux Figure 1.2 Évolution de la population mondiale: 1400-2000 1400 Milliardsd’habitants 1 1500 1600 1700 1800 1900 2000 2 3 5 6 4
  • 32. 14 L’évaluation des impacts environnementaux Les diverses activités humaines susceptibles d’être néfastes pour l’environnement ne présentent pas toutes la même intensité. Leurs incidences sur le milieu sont d’une plus ou moins grande ampleur. L’impact environnemental de projets différents n’est donc nullement comparable: l’installation d’une conduite d’adduction d’eau potable à partir d’un réservoir existant n’affecte habituellement pas autant l’environnement que de nouvelles exploitations minières, par exemple. Comme toutes les activités humaines ont des conséquences variables, les procédures d’ÉIE ne concernent que certaines d’entre elles, idéalement celles qui sont les plus dommageables ou à plus hauts risques.L’assujettissement d’un projet au processus d’ÉIE est la plupart du temps déterminé à partir d’une liste des projets soumis à la procédure. Parfois, cette liste d’inclusion est remplacée et/ou complétée par une liste d’exclusion. Ces deux listes possibles sont quelquefois assorties de seuils d’assujettissement.Ces seuils correspondent à la puissance au-delà de laquelle une centrale électrique sera soumise à la procédure, par exemple, ou à la longueur minimale d’une ligne électrique ou d’une infrastruc- ture routière. Nous verrons aussi que les projets sont souvent classés en diverses caté- gories selon l’importance des impacts appréhendés. Ces diverses catégories de pro- jets se voient ainsi attribuées des processus d’examen distincts, plus ou moins minutieux et complets. GENÈSE, HISTORIQUE ET PROSPECTIVES DE L’ÉIE La pratique courante de l’évaluation des impacts environnementaux, comme outil familier de gestion de l’environnement,nous fait parfois oublier que la prise en compte de l’impact environnemental des activités humaines est une pratique relativement nou- velle. Même si, de tout temps, des limites furent imposées aux débordements exces- sifs du développement, elles étaient toutefois bien timides. L’on peut penser ici à cer- taines coutumes traditionnelles des peuples autochtones et aux croyances populaires des sociétés agricoles,ainsi qu’à un certain nombre de législations sectorielles en réponse aux premières alertes résultant de l’industrialisation et de l’urbanisation. Ces limites se sont toutefois avérées insuffisantes par rapport au développement fulgurant des techniques et de leurs multiples applications.Les modifications importantes des modes de vie, particulièrement au vingtième siècle, minaient ces frêles barrières de protec- tion de l’environnement. D’un côté, les humains sont désormais trop omniprésents sur la surface de la terre pour pouvoir se déplacer constamment vers des lieux non perturbés par leurs activités antérieures et, de l’autre, plusieurs activités nouvelles sont souvent beaucoup plus néfastes que ne l’étaient les précédentes.
  • 33. 15 Contexte global de l’évaluation des impacts environnementaux Genèse de l’ÉIE Dès les années 1950, l’impact néfaste de certaines activités humaines sur les écosys- tèmes était dénoncé par plusieurs scientifiques et pionniers de la conservation de l’en- vironnement.L’érosion des prairies du MiddleWest nord-américain et les conséquences de plus en plus perceptibles des rejets d’eaux usées sur la qualité des cours d’eau ont favorisé l’émergence de cette prise de conscience. Mais jusqu’à la fin des années 1960, bien peu de contrôle des activités humaines sur l’environnement existait, comme si cela n’avait alors que peu de conséquences. À l’époque, l’ÉIE ne trouvait des appli- cations que de manière fragmentaire et indirecte, notamment par les rares «codes de bonne pratique» et les quelques projets exceptionnellement envisagés sous l’op- tique de l’aménagement du territoire. C’est ainsi, par exemple, qu’un ancien décret de Napoléon, le Décret sur les établissements classés de 1810, proposait une série de mesures représentant une saine façon de faire; un code de bonne pratique environ- nementale avant la lettre. L’évaluation d’impacts est bien sûr tributaire de la perception globale de la société concernant l’environnement en général. La mise en place de l’ÉIE s’inscrit ainsi dans la suite des pressions publiques en faveur de la protection de l’environnement. Les prémisses des interventions législatives américaines en environnement, et dans une moindre mesure dans l’ensemble des autres pays industrialisés, sont liées entre autres aux problèmes du phosphate dans les eaux usées, aux inquiétudes concernant les approvisionnements en eau potable et à l’opposition aux essais nucléaires, des pro- blèmes très populaires au cours des années 1950 et 1960. Vers la fin des années 1960, les questions de sûreté des centrales nucléaires vinrent augmenter considérablement les craintes du public et de certains scientifiques.De plus, les nombreuses catastrophes environnementales au cours de ces années, notamment aux États-Unis et au Japon, provoquèrent une intensification des pressions publiques en faveur de la prise en compte des conséquences des activités humaines sur l’envi- ronnement. La montée de la conscience environnementale américaine, et dans une certaine mesure mondiale, faisait donc écho à une série de grandes catastrophes éco- logiques réelles ou appréhendées. Parmi celles-ci, mentionnons les déversements acci- dentels de pétrole sur les côtes de Californie et de Bretagne, mais aussi l’affaire de Minamata au Japon et de Séveso en Italie, ainsi que les cris d’alarme lancés par un certain nombre d’écologistes au cours de la même décennie,notamment Rachel Carson aux États-Unis (Carson, 1962) et Jean Dorst en France (Dorst, 1966). Tout cela entraîna la création d’organismes responsables des questions envi- ronnementales et la mise en place de législations en ce sens. Un peu partout, il se
  • 34. 16 L’évaluation des impacts environnementaux produisit alors une réaction institutionnelle aux pressions publiques en faveur de la protection de l’environnement; «la demande sociale crée les institutions» (Dron, 1995). C’est ainsi qu’en réponse aux revendications publiques apparaissent gra- duellement discours, lois, règlements, directives, politiques et organismes de contrôle. Ce virage idéologique de la société vis-à-vis de l’environnement est bien sûr stimulé par les craintes et préoccupations des acteurs économiques eux-mêmes, notamment en ce qui concerne les «multiples procès en responsabilité et les énormes dépenses auxquelles ceux-ci peuvent conduire» (ibid.). Le «National Environmental Policy Act (NEPA)» de 1969, en vigueur le premier janvier 1970, origine avant tout du compromis politique intervenu à la suite des nom- breuses manifestations d’appui à la protection de l’environnement au cours des années 1950-1960.Avant cette date, l’évaluation des projets, tout comme la prise en compte de l’environnement en général, était fort rudimentaire et ne s’adressait qu’à certaines questions de planification du territoire ou au respect des quelques normes environ- nementales alors en vigueur. Le NEPA représente bien sûr une réponse bureaucra- tique du gouvernement central américain aux pressions publiques. La réglementa- tion américaine ne s’adressait qu’à un certain nombre de projets de développement. Elle ne concernait que les projets ayant un lien direct ou indirect, sous la forme du financement des projets, par exemple, avec les autorités fédérales américaines. L’acte législatif américain requiert l’incorporation des préoccupations environ- nementales dans les administrations fédérales et, conséquemment, la préparation d’études d’impacts pour tous les projets ou programmes «significatifs pour l’envi- ronnement» issus de l’administration fédérale. L’obligation de réaliser une évalua- tion des impacts environnementaux (Environmental Impact Assessment (EIA)) fait partie intégrante de la procédure américaine. La législation fédérale poursuivait aussi un autre but, plus implicite celui-là, à savoir la prise en charge de l’environnement de la part des administrations «locales», les États américains. Le NEPA devant ainsi servir d’exemple et d’incitatif en la matière, le gouvernement fédéral canadien suivra dans la même voie quelques années plus tard en 1973. La démarche entreprise par le NEPA focalisait l’attention sur le forum public et les procédures d’application étaient laissées au libre arbitre des intéressés. En accord avec la pratique du pouvoir aux États-Unis, l’approche retenue n’était pas rigide, ni dirigiste à outrance. Elle ne s’appuyait pas nécessairement sur des bases scientifiques solides. De toute façon, celles-ci n’étaient pas très élaborées à l’époque. Dans un tel contexte général, il y eut donc un grand foisonnement d’approches méthodologiques en réponse aux nouvelles exigences du NEPA (Beanlands, 1985). Le développement de méthodologies prit alors une très grande importance et les premières années de
  • 35. 17 mise en place du processus américain virent l’émergence de nombreuses approches d’ÉIE. Le début des années 1970 représente l’époque pionnière de l’ÉIE; c’est à cette époque que fut développée la plus grande partie des grandes méthodes «reconnues»: McHarg (1969), Léopold (1971), Sorensen (1971), Battelle (1972) et Holmes (1972). L’acte pionnier des États-Unis représentait la réponse politique et législative de l’administration fédérale à certaines des préoccupations croissantes de la population américaine. Cependant, cette première législation a eu une influence déterminante sur l’ensemble des procédures instaurées un peu partout à travers le monde.Les orien- tations ultérieures prises ailleurs en faveur de l’ÉIE sont en grande partie tributaires des approches et des réponses particulières développées en fonction des exigences amé- ricaines. Le modèle et les exigences américaines influencèrent grandement les inter- ventions en ce sens dans les autres pays.Cette influence américaine se poursuit encore, notamment du simple fait de la puissance économique et idéologique des États-Unis en cette ère de mondialisation des marchés. Après la mise en place du NEPA, plusieurs pays emboîtèrent le pas. Le gouver- nement fédéral du Canada se dota d’une procédure d’évaluation dès 1973. Il ne s’agis- sait alors que d’un simple décret gouvernemental grandement influencé par la pro- cédure américaine. L’Australie fit de même l’année suivante. Le premier pays d’Amérique latine à se prononcer en faveur de l’ÉIE fut la Colombie dès 1974.Certains États furent beaucoup plus lents à réagir. C’est ainsi que les Pays-Bas n’instituèrent chez eux la pratique de l’ÉIE qu’en 1981, le Japon, en 1984, la Communauté Écono- mique Européenne (CÉE), en juillet 1985, après une décennie de tergiversations, et enfin,la Suisse,en 1989.En Afrique,le Gabon se dota d’une procédure d’ÉIE dès 1976, la Guinée,en 1987,mais le Maroc n’a toujours pas mis en œuvre la législation attendue depuis près de dix ans. Nous verrons, lors de la présentation des aspects législatifs de l’ÉIE, que plusieurs législations antérieures au NEPA concernaient certains aspects bien précis de l’envi- ronnement. C’est le cas notamment de la qualité de l’air en milieu urbain, une très ancienne préoccupation en Europe, ainsi que de la protection de sites naturels exceptionnels, comme aux États-Unis et au Canada. Toutefois, il ne s’agissait alors que de législations sectorielles, sans aucune conception d’ensemble face à la problé- matique environnementale. Ce type de législation ne dictait que la formulation de normes particulières et partielles. Avec l’arrivée du NEPA, on privilégiait désormais une vision d’ensemble de l’environnement, tout en rendant obligatoire la tenue d’éva- luation des impacts environnementaux pour certains projets parmi les plus suscep- tibles d’atteintes à l’environnement. Contexte global de l’évaluation des impacts environnementaux
  • 36. 18 L’évaluation des impacts environnementaux Évolution historique de la démarche d’ÉIE Au cours des ans,le contexte de l’ÉIE s’est élargi aux multiples facettes de l’étude d’im- pacts telles que nous les connaissons aujourd’hui. C’est ainsi que le concept d’envi- ronnement s’est étendu à un plus grand domaine, que les projets soumis couvrent un plus vaste éventail et que la participation publique est de plus en plus présente. Cette évolution n’est pas complétée. Dans beaucoup d’endroits et en plusieurs domaines, il reste encore beaucoup à faire. Ces exemples illustrent toutefois les ten- dances en cours. Même si une partie importante des projets est encore soustraite à l’examen d’impacts,par exemple,des progrès sont réalisés dans ce domaine.C’est ainsi que près de vingt ans après sa promulgation, les dispositions du règlement québé- cois relatif à la procédure d’ÉIE et qui concernent une fraction importante des grands projets industriels ont finalement été mises en œuvre (1997). L’évolution de l’ÉIE est grandement tributaire de l’étendue accordée au concept même d’environnement.C’est ainsi que l’extension du concept d’environnement,vers les dimensions sociales, culturelles et économiques, accroissent les possibilités d’in- tervention de l’ÉIE. En pratique, même si le concept d’environnement n’est pas tou- jours, ni partout, perçu de la même façon, il tend de plus en plus à représenter l’en- semble des composantes biophysiques et socioculturelles du milieu, en interaction avec un organisme ou un ensemble d’organismes vivants.Le développement progressif de cette conception large de l’environnement au cours des trente dernières années a favorisé l’extension du mandat et de la portée de l’ÉIE, ainsi que son domaine d’étude. Les «règles de l’art» en ÉIE, telles que reconnues par les experts internationaux, ont évolué sensiblement sur certains aspects, même si plusieurs de ceux-ci sont à peu près fixés depuis les débuts. C’est surtout du point de vue des pratiques que les choses ont évolué et tout particulièrement vers un élargissement des domaines d’interven- tion. C’est avant tout dans la mise en œuvre concrète des principes et des théories de l’ÉIE que l’évolution fut la plus remarquable. Dans la société réelle, des contraintes de toutes sortes viennent freiner la mise en pratique des meilleurs principes. C’est ainsi que plusieurs éléments importants de l’ÉIE, même parmi les plus rationnels et les plus sages, prennent beaucoup de temps avant d’être officiellement mis en œuvre. Plusieurs épisodes jalonnent le développement des procédures, des méthodes et des pratiques. L’évolution historique de l’ÉIE est couramment caractérisée par l’exis- tence de trois grandes périodes ou phases de développement. La première période dite «classique» débute en 1969 avec la promulgation de la politique nationale amé- ricaine (NEPA).Vient ensuite la période dite «moderne», au cours des années 1980,
  • 37. 19 Contexte global de l’évaluation des impacts environnementaux et, enfin, une troisième période dite «contemporaine» se poursuit aujourdhui (Lévesque, 1994). La période classique marque les efforts pionniers en ÉIE. Elle s’épanouit de la fin des années 1960 à la fin de la décennie suivante. Elle est caractérisée par la mise au point d’une série d’outils visant à accorder une valeur mesurable,le plus souvent quan- titative, à l’ensemble des impacts. La rationnalité déterministe de cette période devait servir à la comparaison de solutions de rechange ou de variantes. Le but ultime sem- blait être d’attribuer une valeur unicritère à chacun des impacts environnementaux. Plusieurs font remarquer qu’il s’agit d’une approche réductionniste et mécaniste, concernée avant tout par l’examen de certaines nuisances, notamment dans l’eau, le sol et l’air (Sadar et coll., 1994), ainsi que caractérisée par l’accent sur la prévision, selon le modèle technique, et l’emploi de la participation uniquement à des fins de validation (Sadler, 1986 et Gariépy, 1995). La seconde période, dite moderne, s’installe au cours des années 1980. Elle est caractérisée par un oubli marqué des aspects méthodologiques et par une caractéri- sation excessive des éléments du milieu,ce dernier aspect devenant même omniprésent au détriment de l’évaluation des impacts. L’objectif de cette période semblait être une appréciation globale et complète des éléments du milieu (Lévesque, 1994). Elle s’ac- compagnait bien sûr d’une préoccupation de plus en plus grande du public pour la question de l’évaluation des impacts des projets soumis. Deux grandes questions pre- naient ainsi de plus en plus d’importance, sans toutefois recevoir des réponses encore bien satisfaisantes: celle des impacts sociaux et celle des impacts cumulatifs, deux questions d’ailleurs intimement liées. Certains y décèlent déjà un élargissement de la portée de l’examen (milieu urbain, impacts cumulatifs ainsi qu’évaluation des politiques et programmes) ainsi qu’une participation du public dans l’optique de la négociation environnementale (Sadler, 1986 et Gariépy, 1995). La dernière période, l’époque contemporaine, semble se diriger, depuis le début des années 1990, vers une recherche d’intégration de l’ensemble des éléments de l’en- vironnement avec ceux du développement. C’est bien sûr la conciliation souhaitée dans le cadre du développement durable. Elle se caractérise par une recherche inter- disciplinaire d’analyse environnementale intégrée comprenant les composantes du projet et les éléments du milieu. Elle vise avant tout à minimiser l’impact environ- nemental du développement par une plus grande intégration des composantes du projet dans le milieu d’insertion. Les impacts cumulatifs et sociaux prennent alors de plus en plus de place dans les préoccupations des différents acteurs, sans néces- sairement entraîner de consensus sur les démarches et les méthodes d’évaluation.C’est
  • 38. 20 L’évaluation des impacts environnementaux aussi l’époque de l’émergence des outils de prise de décisions et de l’extension du maté- riel informatisé en ÉIE. Enfin, la participation publique et l’évaluation des risques font de plus en plus partie désormais des «règles de l’art» (Sadar et coll., 1994). Montrant une vision similaire, mais sans pour autant reprendre la même approche, Sadler et Jacobs (1991) subdivisaient l’évolution de l’ÉIE, jusqu’en 1990, en six périodes particulières, marquées avant tout par l’innovation des techniques ou des méthodes. Ces six périodes sont: • Avant 1970: techniques analytiques,surtout études de la faisabilité économique et technique; • 1970: analyses coûts-avantages, comptabilisation des gains et des pertes; • 1970-1975: description et prédiction des changements écologiques; • 1975-1980: évaluation pluridimensionnelle, incluant le social et la participa- tion publique, ainsi que la justification et l’évaluation des risques; • 1980-1986: liens plus étroits entre les impacts et les étapes de planification et de mise en œuvre; • Depuis 1986: remise en question à la suite du développement durable, impacts cumulatifs, aide internationale et évaluation régionale. Depuis quelques années, la mondialisation entraîne un certain degré d’«har- monisation» des pratiques et des législations de l’ÉIE.Dans ce domaine,l’International Association for Impact Assessment (IAIA) joue un rôle essentiel de promotion et de formation en ÉIE partout sur la planète3. L’IAIA favorise aussi la coordination et la concertation des diverses interventions en vue d’une éventuelle codification des «règles de l’art» en ÉIE. Il n’existe toutefois pas encore de démarche complète et universelle de prise en compte des impacts environnementaux.Une panoplie de méthodes et d’ap- proches méthodologiques (démarche et procédure) furent donc développées et pro- posées, sans toutefois qu’aucune n’engendre encore l’unanimité. Les nombreux échanges entre chercheurs et praticiens de l’évaluation d’impacts ont cependant permis l’émergence d’un relatif consensus autour d’un nombre minimum d’éléments méthodologiques communs. Jusqu’à un certain point et sans trop caricaturer l’évolution des pratiques et des procédures en ÉIE, on peut avancer que chacune des trois périodes que nous venons d’examiner correspond grosso modo à la dominance de l’un des trois objectifs de l’ÉIE. 3. Depuis 1997, il existe une contrepartie francophone à l’association internationale, le Secrétariat fran- cophone de l’Association internationale d’évaluation d’impacts (Interface, 1999).
  • 39. 21 Contexte global de l’évaluation des impacts environnementaux Nous verrons en détail dans la section «Concepts,définitions et objectifs de l’ÉIE» que ces trois objectifs correspondent aussi à trois niveaux d’études de l’ÉIE: politique,tech- nique et scientifique.Ainsi,au cours de la période classique,le niveau technique semble avoir orienté les efforts de développement et de mise en œuvre. La période moderne semble quant à elle se préoccuper avant tout du niveau scientifique. Enfin, la période contemporaine paraît mettre de l’avant les aspects politiques du processus d’ÉIE. Prospectives internationales en ÉIE L’emploi de l’ÉIE, d’abord limité à certains pays industrialisés, s’est lentement répandu à la majorité des pays de la planète. Le récent enthousiasme en faveur de la mise en place de procédures d’ÉIE, par la plupart des divers gouvernements et administrations, tant publiques que privées, est sans doute grandement tributaire de l’adoption de procédure de la part des grands bailleurs de fonds internationaux,notam- ment par la Banque mondiale. D’ici quelques années, la plupart des pays disposeront d’une politique environnementale et d’une procédure d’ÉIE; il ne restera plus alors qu’à les mettre en œuvre. Les grandes rencontres internationales en environnement participent activement à la diffusion et à l’influence grandissante de la pratique de l’ÉIE. La première ini- tiative en ce sens émergea peu après la première conférence des Nations Unies sur l’environnement tenue à Stockholm en 1972.Dès 1974,l’Organisation de Coopération et de Développement Économique (OCDE),organisme regroupant la plupart des grands pays industrialisés, recommanda à ses membres l’adoption de procédures particu- lières d’ÉIE. En 1979, une nouvelle série de recommandations venait réitérer cette demande initiale de l’OCDE, puis en 1985 l’organisme proposa des procédures bien spécifiques pour les projets d’aide au développement. D’autre part, lors de la tenue de la Commission Mondiale sur l’Environnement et le Développement (CMED) au milieu des années 1980, et en particulier à la suite de la publication de son rapport (rapport Brundtland) en 1987, la plupart des pays indifférents jusque-là à la prise en compte de l’environnement dans leurs processus de décision prirent conscience de la pertinence des procédures d’ÉIE. Le rapport de la Commission Brundtland (CMED, 1988) proposait la prise en compte de l’environnement au même titre que le développement économique et il recommandait formellement la tenue d’ÉIE pour tous les projets significatifs pour l’environnement. L’ascendant des conférences internationales jumelé aux pressions publiques,notam- ment par de nombreux groupes environnementaux, favorisa une plus grande prise en compte de l’environnement et de l’ÉIE par diverses instances internationales et nationales.Ce fut le cas de la Banque mondiale à la fin des années 1980,même si depuis
  • 40. 22 L’évaluation des impacts environnementaux le début des années 1970 celle-ci se préoccupait déjà des aspects environnementaux des projets de développement, comme en fait foi la directive environnementale de 1984 (World Bank, 1984). La Banque fut amenée à replacer les considérations envi- ronnementales par rapport aux considérations économiques et financières dans l’aide au développement international. C’est ainsi qu’elle se dota de pratiques concernant la prise en compte de la conservation de l’environnement dans l’élaboration des pro- jets. Elle se dota en particulier de mesures bien définies concernant l’ÉIE et de nom- breuses directives furent émises en ce sens. Comme nous venons de le voir, parmi les plus récents et influents incitatifs en faveur de la diffusion et de la généralisation de l’ÉIE, on retrouve l’acceptabilité envi- ronnementale des projets de développement par les grands bailleurs de fonds inter- nationaux. C’est ainsi que des directives en faveur de l’évaluation environnementale préalable au financement des projets furent émises, notamment, par la Banque mondiale (World Bank, 1991), la Banque africaine de développement (African Development Bank,1992),la Banque asiatique de développement (Asian Development Bank, 1993) et la Banque interaméricaine de développement (Inter-American Development Bank, 1994). La «Déclaration des Banques sur l’environnement et le développement durable»,entente intervenue en 1992 entre 29 grandes banques impli- quant 23 pays, abondait elle aussi dans le même sens (London, 1993). Cet engage- ment fut réitéré lors de la conférence internationale des banques à Genève en 1994, notamment par une meilleure intégration de l’environnement parmi les paramètres de décision (Dron, 1995). Les récents accords du commerce international, ancien- nement les «accords du Gatt», viennent eux aussi entériner la pratique de l’ÉIE. La conférence des Nations Unies, à Rio de Janeiro au Brésil en juin 1992, ren- força les engagements pris antérieurement en faveur de l’ÉIE et incita une fois de plus les pays encore récalcitrants à agir en ce sens. Parmi les engagements de l’Agenda 21(Action 21, 1993) figure l’évaluation de l’impact des projets. De plus, la Convention sur la biodiversité ratifiée en 1992 (PNUE, 1996) s’ajoutait aux autres incitations en faveur de la généralisation des pratiques d’ÉIE issues de la rencontre de Rio. Cette importante et complexe convention présente de nombreuses possibi- lités pour l’avancement de l’ÉIE (Krattiger et coll., 1994). Le Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE) s’implique activement dans la promotion de l’ÉIE par l’organisation d’ateliers de formation et par la diffusion de son manuel du formateur en ÉIE (PNUE, 1996). Enfin, on pourrait ajouter, comme encouragement à l’ÉIE, les réactions positives des autres organismes gouvernementaux et organisations non gouvernementales (ONG),
  • 41. 23 Contexte global de l’évaluation des impacts environnementaux de même que l’influence des médias d’information et certaines conventions ou traités internationaux. Ainsi, les agences gouvernementales d’aide internationale au déve- loppement, telle que l’Agence canadienne de développement international (ACDI), emboîtent le pas afin de faire la promotion de l’ÉIE.Plus spécifiquement,l’enseignement ou le transfert des connaissances entre les pays industrialisés et ceux en voie de déve- loppement constitue l’un des mandats prioritaires de tels organismes. Par exemple, l’ACDI parraine un programme de renforcement institutionnel et universitaire en Afrique francophone (ACDI,1994).Un organisme international comme l’Organisation mondiale de la santé (World Health Organization (WHO)) diffuse lui aussi un guide pratique d’évaluation fort apprécié (Turnbull, 1992). Finalement, certaines conven- tions ou traités internationaux imposent ou recommandent fortement l’évaluation environnementale des projets de développement. C’est le cas notamment de la Convention sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte trans- frontière ratifiée en 1991 (Nations Unies, 1991) mais entrée en vigueur en 1998. CONCEPTS, DÉFINITIONS ET OBJECTIFS DE L’ÉIE La première apparition officielle de l’expression «évaluation des impacts environ- nementaux», tout comme celle de «rapport d’évaluation d’impacts» (Environmental Impact Statement (EIS)),survient avec le NEPA.Pourtant,près de trente ans plus tard, il n’existe pas encore de consensus sur l’étendue des paramètres compris par l’ÉIE. Ainsi, il est courant d’entendre les expressions d’impacts sociaux et d’évaluation des impacts sociaux de manière dissociée des impacts environnementaux et de l’ÉIE. Plusieurs auteurs étudient d’ailleurs les aspects sociaux de façon distincte de l’ensemble de l’ÉIE (Burdge,1994; Taylor et coll.,1990).Ces auteurs ne considèrent pas que l’ÉIE, telle qu’elle est pratiquée jusqu’à maintenant, accorde une réelle prise en compte des multiples aspects sociaux. Il est donc essentiel, avant de poursuivre les nombreuses définitions conférées à l’ÉIE, de nous attarder tout d’abord au concept même de l’ex- pression «évaluation des impacts environnementaux», puis au concept «environ- nement», étant donné qu’il s’agit souvent dans ce dernier cas de la source du désac- cord concernant la définition de l’ÉIE. Concepts majeurs de l’ÉIE L’expression «évaluation des impacts environnementaux» renferme trois termes dis- tincts qui englobent assez bien son domaine d’investigation. Ces trois concepts majeurs,évaluation,impact et environnement,déterminent trois ensembles,qui,inté- grés dans un tout, représentent l’ÉIE.
  • 42. 24 L’évaluation des impacts environnementaux Le concept «évaluation» fait référence à l’étude plus ou moins systématique,selon les besoins de la procédure en cause et les possibilités concrètes d’examen, d’une ques- tion ou d’un problème. Cette étude est le plus souvent une somme d’études parti- culières sur des sujets spécifiques. De plus, comme il s’agit d’un exercice de planifi- cation,l’évaluation en question est plutôt une estimation,c’est-à-dire une approximation des modifications anticipées. Compte tenu des multiples procédures possibles en ÉIE et de l’ampleur variable des projets en cause, ainsi que des différents acteurs impli- qués (internes et externes), il existe plusieurs types d’évaluations, de la plus simple à la plus complète. Il ne s’agit pas cependant d’une évaluation du type de la recherche théorique fondamentale sur un sujet «socialement neutre», mais plutôt d’une pra- tique prospective et opérationnelle sur une question confrontant divers points de vue et de multiples intérêts. Enfin, mieux qu’une simple étude suivie de la rédaction d’un rapport, l’«évaluation» dans le contexte de l’ÉIE est en réalité un processus d’examen. Ce processus implique aussi des discussions, des pourparlers, des tractations. L’ÉIE s’inscrit en somme dans la mouvance de la négociation environnementale et de la recherche de compromis au développement, voire de consensus. Le concept «impact» détermine quant à lui l’orientation même de l’évaluation à effectuer. Dans le contexte de l’ÉIE, il ne s’agit pas de réaliser l’examen d’un objet d’étude selon l’approche scientifique conventionnelle.Comme nous le verrons en détail plus loin, un impact mesure les conséquences, à plus ou moins long terme et avec plus ou moins d’ampleur,d’une action habituellement bien déterminée,sur l’état dyna- mique d’un élément précis de l’environnement. En plus de bien connaître l’élément environnemental en cause, ce qui ne représente que la phase préliminaire de l’éva- luation,il faut estimer l’ampleur des modifications anticipées dans le futur.Cela implique au moins la caractérisation de deux états de la situation, celui de la situation présente et celui anticipé. Comme les éléments d’étude sont par essence dans une dynamique d’évolution qui nous est souvent peu connue,voire impénétrable,l’évaluation de l’im- pact est souvent incertaine et parfois même aléatoire. Finalement, le concept «environnement» délimite les impacts à considérer dans l’évaluation. Comme nous le verrons dans la prochaine section, le terme «environ- nement» n’a cependant pas partout ni toujours la même signification, il n’englobe pas toujours les mêmes réalités.Comme la définition conférée à l’environnement varie considérablement, elle est plus ou moins large et englobante, l’évaluation en ques- tion s’intéressera donc à un nombre plus ou moins considérable d’éléments.Trop sou- vent, seuls les éléments biophysiques de l’environnement font l’objet d’étude, alors que ceux concernant le social, le culturel et la santé humaine sont exclus ou examinés rapidement.
  • 43. 25 Contexte global de l’évaluation des impacts environnementaux Définition de l’environnement et de l’ÉIE Le concept même d’«environnement» n’est pas toujours,ni partout,perçu de la même façon. L’environnement fut défini de manière globale lors du Congrès de l’UNESCO à Tbilissi (URSS) en 1977 (UNESCO, 1977). Les aspects sociaux étaient intégrés aux aspects plus strictement naturels de l’environnement. La Commission mondiale sur l’environnement et le développement (CMED) reprendra cette définition en l’enri- chissant des réflexions issues du concept de développement durable (CMED, 1988). Depuis, l’environnement est souvent perçu en ÉIE comme représentant un concept général englobant l’ensemble des composantes biophysiques et socioculturelles du milieu,en interaction avec un organisme ou un ensemble d’organismes vivants.La Loi québécoise sur la qualité de l’environnement (L.R.Q.,Q-2,) adopte elle-aussi cette acception large du concept d’environnement4.Il ne saurait donc exister ici de distinction entre les aspects sociaux et l’ensemble des autres aspects de l’environnement. La nou- velle loi canadienne sur l’ÉIE (1995) n’est pas bien explicite sur le contenu même du concept; néanmoins,les aspects socio-économique sanitaire et culturel sont concernés par la procédure d’ÉIE. Cependant, il n’en va pas ainsi partout. La législation Suisse, par exemple, ne considère le terme «environnement» que dans son sens stricto sensu (Simos,1990).Par contre,en France,l’examen comprendrait aussi bien les composantes démographiques et d’emploi que celles dites «naturelles» (Guigo et coll., 1991). Par ailleurs, il ne saurait non plus exister de frontière précise et absolue entre les environnements dits naturels et les environnements humains, sauf peut être de très rares exceptions. En effet, il n’existe pratiquement plus d’environnement que nous pourrions qualifier de «milieu naturel» au sens strict du terme, les activités humaines affectant désormais même les «macroclimats» (Dubos, 1980). D’autre part, l’orien- tation de la gestion environnementale «qui était axée au cours des années 1970 sur des questions ponctuelles, se situe de plus en plus dans un contexte global, à mesure qu’on se rend compte que les activités humaines ont un impact sur l’environnement» (Holtz, 1992). C’est donc à partir d’une définition large et globale de l’environnement que l’ÉIE peut prétendre représenter et contenir l’ensemble des éléments à prendre en compte dans l’examen d’un projet. La pratique au cours des trente dernières années n’a sans 4. Le texte même de la Loi québécoise est peu explicite sur les aspects sociaux du concept «environ- nement». La pratique a cependant clairement établi une conception large de l’environnement au Québec. Une mise en garde placée au début de tous les rapports du Bureau d’audiences publiques sur l’environnement (BAPE) depuis quelques années spécifie d’ailleurs clairement la portée élargie du concept «environnement» en ce qui concerne les impacts sociaux.
  • 44. 26 L’évaluation des impacts environnementaux doute pas toujours bien intégré cette conception exhaustive de l’environnement. Elle semble toutefois recevoir désormais l’acquiescement d’une majorité d’évaluateurs d’im- pacts. Néanmoins, il n’existe pas encore de définition univoque et universelle de l’en- vironnement et de ses multiples implications en ÉIE. Celles-ci se différencient donc d’une procédure d’ÉIE à l’autre. De son côté, l’«évaluation des impacts environnementaux» peut être définie sim- plement comme étant «l’identification, l’organisation et l’évaluation des effets phy- siques, écologiques, esthétiques, sociaux et culturels d’un équipement ou d’une décision (technique, économique ou politique)» (Poutrel, 1977). En pratique, l’ÉIE comprend donc «l’ensemble des procédés destinés à déterminer et à prévoir l’effet que peuvent avoir, sur la santé et le bien-être de l’homme, les projets de loi, les poli- tiques, les programmes et les projets divers ainsi qu’à interpréter et à communiquer les résultats obtenus» (Munn, 1975). En conséquence, ils sont de plus en plus nom- breux à croire que les impacts biophysiques sont inextricablement liés aux impacts sociaux, et vice versa (Sadar et coll., 1994). De manière moins traditionnelle, notamment par l’intégration de l’ÉIE dans le contexte plus global du développement durable, les experts internationaux propo- saient récemment la définition suivante: L’évaluation environnementale est un processus systématique qui consiste à évaluer et à documenter les possibilités, les capacités et les fonctions des ressources et des systèmes naturels, afin de faciliter la planification du développement durable et la prise de décision en général ainsi qu’à prévoir et à gérer les impacts négatifs et les conséquences de propositions d’aménagement en particulier (Sadler, 1996). En introduction, quant à nous, nous avions défini l’ÉIE de manière préliminaire comme étant l’ensemble des études plus ou moins systématiques sur les impacts pré- visibles, tant directs qu’indirects, qui résultent d’une intervention projetée (projet, politique, programme) et impliquant l’environnement. À la suite de la présentation des trois concepts contenus dans l’expression «ÉIE» et des éclaircissements que nous apporterons dans la prochaine section traitant des objectifs de l’ÉIE,nous devons appro- fondir et bonifier notre définition préliminaire. L’ÉIE peut être définie comme étant un processus d’examen et de négociation5 de l’ensemble des conséquences d’un projet, incluant les politiques, programmes et 5. Nous définissons le concept de «négociation» dans son sens large. En conséquence, la «négocia- tion environnementale» regroupe l’ensemble des pourparlers,des réunions (formelles et informelles) et des tractations (publiques et privées) entre les différentes parties impliquées par la mise en œuvre d’un projet, en vue d’en arriver à une entente ou à un accord quelconque.
  • 45. 27 Contexte global de l’évaluation des impacts environnementaux plans sur les multiples éléments (naturels et humains) de son milieu d’insertion. Ce processus vise à connaître et à réduire l’impact du projet ainsi qu’à valider son inté- gration dans le milieu.Il aspire donc à estimer le plus précisément possible l’importance future de l’impact environnemental,c’est-à-dire prévoir l’ampleur anticipée des modi- fications résultant des activités humaines projetées. De plus, l’ÉIE espère réduire les conséquences néfastes de l’intervention, en proposant des améliorations et des cor- rectifs au projet initial ainsi qu’en suggérant la mise en place de mesures d’atténua- tion et ultimement de compensation. Finalement, en tant que processus participatif de négociation environnementale, l’ÉIE constitue une partie importante du processus même de décision menant à la validation ou non d’un projet de développement dans son milieu. En conséquence, l’ÉIE est bien plus qu’un simple outil venant éclairer un processus de négociation et de décision qui lui est extérieur et transcendant. Objectifs de l’ÉIE L’ÉIE est habituellement conçue comme ayant deux objectifs, à savoir: «évaluer l’im- portance des impacts biophysiques et sociaux d’un projet,[…] en apprécier l’opportunité de réalisation compte tenu de ses avantages et de ses impacts environnementaux et, le cas échéant, […] mettre au point une solution de moindre impact pour sa réali- sation» (Lacoste et coll., 1988). De manière plus normative, certains conçoivent que les deux objectifs de l’ÉIE sont: «de faciliter la prise de décisions optimales et inté- grée» et de favoriser «l’atteinte ou le soutien des objectifs fondamentaux que sont la protection de l’environnement et le développement durable» (Sadler, 1996). Mais comme nous le disions précédemment, la démarche d’ÉIE renferme plutôt un triple objectif, à savoir: la connaissance la plus exacte possible de l’impact envi- ronnemental des projets,la réduction éventuelle de celui-ci et la compréhension et l’ap- probation par le milieu des conséquences du projet. En fait, il s’agit d’abord de con- naître le plus précisément possible toutes les conséquences environnementales que les diverses activités du projet à l’étude auront sur les différents éléments du milieu d’im- plantation concerné. Par la suite, l’étude visera à incorporer des mesures cherchant à atténuer la plupart des impacts néfastes à l’environnement, et accessoirement à opti- miser (maximiser) au contraire les impacts positifs.Enfin,le processus même de l’ÉIE est une démarche d’approbation du projet total par les différents acteurs sociaux impli- qués. De manière plus systématique, les trois objectifs de l’ÉIE sont donc de: • connaître les conséquences environnementales du projet à l’étude;
  • 46. 28 L’évaluation des impacts environnementaux • réduire les séquelles négatives sur l’environnement et optimiser les impacts positifs; • permettre l’approbation du projet par les acteurs impliqués. Chacun des objectifs de l’ÉIE peut être rattaché à un niveau particulier d’examen. Ainsi, le premier objectif, la connaissance, se rattache avant tout au niveau scienti- fique d’examen. Ce niveau d’examen repose sur l’apport des sciences biophysiques tout autant que des sciences sociales et de gestion.Le deuxième objectif,celui de réduire (minimiser) l’impact, est plus près du niveau technique d’examen, l’application des sciences et des techniques en est l’élément moteur.Finalement,l’objectif d’approbation fait référence au niveau politique, c’est-à-dire aux multiples préoccupations sociales, économiques, culturelles et plus proprement politiques6. Ces trois niveaux distincts d’examen sont illustrés à la figure 1.3. Comme l’illustre la figure, chacun des niveaux est en partie imbriqué dans les deux autres,certains aspects de l’ÉIE faisant donc partie de plus d’un niveau d’examen. Ces trois niveaux dis- tincts d’examen nous per- mettront au cours du cha- pitre quatre d’exposer plus systématiquement les mul- tiples éléments méthodolo- giques. Auparavant, nous verrons aussi plus en détail, lors de l’analyse de procé- dures particulières d’éva- luation au chapitre trois, l’étendue et les diverses implications du concept de l’ÉIE. L’examen de législa- tions et de pratiques bien spécifiques permet de Figure 1.3 Les trois niveaux d’examen de l’ÉIE Scientifique PolitiqueTechnique 6. Faute d’un terme sans doute plus adéquat et moins sujet à caution, nous employons le terme «poli- tique»pour l’ensemble des paramètres et des aspects à prendre en compte à ce niveau d’examen. D’autre part, il s’agit du concept de politique étendu à l’ensemble des relations de pouvoir dans la société et qui bien souvent recouvrent ou recoupent les dimensions sociales,culturelles,économiques, administratives et proprement politiques de tous les acteurs d’une société ainsi que les rapports qu’ils entretiennent dans la gestion des affaires publiques. Il ne s’agit donc pas du concept de «la poli- tique», définie dans le sens plus restreint des pratiques et des institutions du gouvernement d’un
  • 47. 29 Contexte global de l’évaluation des impacts environnementaux mesurer l’importance des différences et des divergences qui existent un peu partout à ce sujet. RÔLE, SPHÈRE D’INFLUENCE ET MISE EN ŒUVRE En règle générale, le but immédiat de l’évaluation des impacts environnementaux est de s’assurer que les conséquences environnementales soient examinées avant l’ap- probation définitive d’un projet. Cela implique que l’ÉIE est à tout le moins une acti- vité préliminaire à toute prise de décision concernant les futurs développements. Ultimement, il faudrait que ces conséquences reçoivent la même attention que les fac- teurs économiques et techniques dans l’élaboration et la réalisation d’un projet. La place de l’environnement dans la prise de décision est très variable, mais comme son influence n’est pas toujours très grande relativement aux impératifs techniques et finan- ciers, elle est habituellement réduite et secondaire. Le balancier de la décision n’est pas souvent en faveur de l’environnement, surtout lorsque le rôle de l’ÉIE n’est que justification ultérieure d’un projet déjà échafaudé, comme c’est trop souvent le cas. Néanmoins, certains projets parmi les plus néfastes pour l’environnement n’ont pas été mis en place, car leurs implications étaient trop grandes. Le rôle réservé à l’évaluation des impacts environnementaux parmi l’éventail des interventions possibles en environnement peut être plus ou moins ambitieux. L’absence d’autres moyens d’intervention rend cependant l’ÉIE encore plus essentielle dans la planification du développement. L’existence d’autres pratiques de planifica- tion réduit le rôle de l’ÉIE comme mécanisme principal de gestion environnemen- tale, mais permet par contre une mise en œuvre plus facile et un examen plus com- plet et mieux documenté. Habituellement, l’ÉIE est un processus compris dans des processus plus généraux comme la «planification environnementale» et l’«évalua- tion environnementale», le tout étant compris à l’intérieur de la planification d’en- semble des activités d’une société. Le schéma de la figure 1.4 montre la place et consé- quemment la portée de l’ÉIE par rapport à ces autres pratiques plus globales de planification.L’ÉIE ne représente donc qu’une partie des questions comprises par l’éva- luation environnementale7, qui elle même n’aborde qu’une partie de l’ensemble de la planification environnementale. Bien entendu, les questions environnementales ne sont qu’une infime section de la planification d’ensemble des activités humaines. 7. Parmi les réalisations de l’évaluation environnementale, notons les rapports nationaux sur l’état de l’environnement, l’audit environnemental, le suivi environnemental de la réglementation et l’examen particulier d’un élément de l’environnement.
  • 48. 30 L’évaluation des impacts environnementaux L’ÉIE ne doit pas être confondue ni se substituer aux autres outils de gestion de l’environnement,notam- ment ceux d’évaluation envi- ronnementale. Parmi ceux- ci, notons l’«éco-label», ou étiquetage écologique, un outil de contrôle et d’éva- luation des produits manu- facturés destinés à la con- sommation, mais sans autre lien avec l’ÉIE. L’on retrouve aussi les rapports sur l’état de l’environnement (OCDE, 1991c ; gouvernement du Canada, 1991 et 1996; gou- vernement du Québec, 1989 et 1994). Ces rapports regroupent les diverses études (recueil de données) sur la situa- tion environnementale d’un état ou de la planète. Ces rapports apportent bien sou- vent des données de base à l’ÉIE et inversement l’ÉIE les enrichit et en constitue par- fois la réalisation première. Dans un domaine similaire,celui des indicateurs environnementaux (OCDE,1994a), les liens sont semblables à ceux des rapports sur l’environnement. Ici, on ne doit pas confondre les descripteurs d’impacts,dénommés souvent «indicateurs»,servant à réa- liser l’inventaire du milieu et l’inspection du suivi environnemental, avec les indica- teurs environnementaux.Ces derniers représentent d’ailleurs habituellement des indices agrégés beaucoup plus généraux que ceux employés en études d’impacts. En outre,d’autres outils sont plus spécifiques aux politiques et aux directives envi- ronnementales corporatives,tel l’audit.L’audit ou vérification environnementale désigne une évaluation environnementale, plus ou moins complète et étendue, selon le cas, d’installations ou d’équipements déjà existants. Bien souvent, l’audit ne concerne que la conformité des installations ou du procédé par rapport à la réglementation en vigueur. Il ne s’agit donc pas d’un exercice de planification du développement futur. Cette der- nière distinction est sans doute la plus claire, car l’audit peut parfois représenter un examen complet très similaire à celui de l’ÉIE. Pour l’audit, il peut s’agir d’une simple inspection de conformité à la réglementation environnementale en vigueur, telle que Figure 1.4 Place et portée de l’ÉIE dans les processus de planification PLANIFICATION D’ENSEMBLE PLANIFICATION ENVIRONNEMENTALE ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE É.I.E. Source: Adapté de Munn, 1977.
  • 49. 31 Contexte global de l’évaluation des impacts environnementaux la vérification du respect des normes de pollution aquatique d’une industrie quel- conque, mais l’inspection pourrait aussi s’étendre à l’ensemble des implications d’une entreprise dans son milieu, compte tenu des risques pour la population et des exi- gences des bailleurs de fonds, par exemple. Enfin,mentionnons deux derniers outils de gestion de l’environnement fort appa- rentés à l’ÉIE. Il s’agit d’abord de l’évaluation des risques ou de l’évaluation envi- ronnementale des risques (Gélinas, 1992), qui se préoccupe tout autant des installa- tions existantes que de celles du futur. Finalement, l’évaluation environnementale des technologies ou analyse des risques technologiques (Boivin et El-Sabh, 1992) élargit encore plus le champ possible des investigations des conséquences des activités humaines, et un prolongement récent en est constitué par l’évaluation des biotech- nologies (Thomas et Myers, 1993). La figure 1.5 montre un éventail de ces évaluations similaires et apparentées à l’ÉIE que nous venons d’énumérer ainsi que d’un certain nombre d’autres processus, dont la participation publique et l’évaluation des impacts du développement. D’autre part, on retrouve aussi des évaluations habituellement comprises dans l’ÉIE de pro- jets, comme l’évaluation des impacts sociaux et celle des impacts cumulatifs, ainsi que celles sur les impacts écologiques, les impacts climatiques et les impacts économiques. Certains experts préfèrent spécifier ainsi certains aspects de l’évaluation afin d’en ren- forcer la présence et le rôle. Toutefois, il ne s’agit en fait que de sous-composantes de toute étude rigoureuse d’ÉIE. Enfin, on retrouve l’évaluation stratégique des impacts (ÉSI), qui se distingue par son niveau d’analyse par rapport à l’habituelle évaluation de projets. L’ÉSI se caractérise par l’examen des niveaux globaux de gestion, ceux des politiques, programmes et plans. L’évaluation des impacts environnementaux peut se subdiviser en niveaux de ges- tion distincts, comme nous venons de le voir pour l’évaluation stratégique, mais aussi selon d’autres typologies. C’est ainsi qu’on peut retrouver des évaluations de niveau régional, l’évaluation d’impacts régionale (ÉIR), et des évaluations selon les secteurs d’activités économiques, comme l’évaluation d’impacts sectorielle (ÉIS). Dans le pre- mier cas, il s’agira d’étudier les conséquences régionales des multiples projets pré- sents ou à venir, alors que dans le second, l’examen se concentrera sur les impacts d’un seul secteur d’activité, le secteur énergétique, par exemple. La figure 1.6 montre ces différentes extensions possibles de l’évaluation d’impacts. La place qu’occupe communément l’étude d’impacts dans les processus de déci- sion n’est sans doute pas très bien définie ni toujours équivalente d’un endroit à un autre. Les mécanismes décisionnels actuels la relèguent souvent à l’arrière-plan ou
  • 50. 32 L’évaluation des impacts environnementaux dans un rôle plus ou moins accessoire, car, comme l’af- firmait Munn (1975): «les plans de gestion de l’envi- ronnement qui prévoient une évaluation des impacts à longue échéance boule- versent sans aucun doute les mécanismes traditionnels de décision». C’est aussi l’opi- nion des rédacteurs du rap- port Brundtland quant aux barrières institutionnelles actuelles, notamment celles des règles du marché (CMED, 1988). Figure 1.5 L’évaluation des impacts environnementaux (ÉIE) et diverses évaluations similaires et apparentées ÉIE Évaluation des impacts cumulatifs Cumulative Impact Assessment Évaluation des impacts sociaux Social Impact Assessment Participation publique Public Participation Évaluation des technologies Technology Assessment Évaluation des impacts écologiques Ecological Impact Assessment Évaluation environnementale des risques Environmental Risk Assessment Évaluation stratégique des impacts Strategic Impact Assessment Évaluation des impacts économiques Economic Impact Assessment Évaluation de projets Project Evaluation Audit environnemental Environmental Audit Évaluation des impacts climatiques Climate Impact Assessment Évaluation des impacts du développement Development Impact Assessment Figure 1.6 Divers niveaux d’évaluation d’impacts: du général (ÉSI) au particulier (ÉIP ou ÉIE) Évaluation stratégique des impacts (ÉSI) Évaluation d’impacts de projet (ÉIP ou ÉIE) Évaluation d’impacts régionale (ÉIR) Évaluation d’impacts sectorielle (ÉIS)
  • 51. 33 Contexte global de l’évaluation des impacts environnementaux Le défi de l’évaluation environnementale stratégique Pour faire face aux critiques et afin de relever le défi de l’évaluation des impacts envi- ronnementaux au cours du XXIe siècle, l’ÉIE doit notamment accéder à un niveau supé- rieur d’intégration de ses différents processus et outils. Comme l’ont montré plusieurs études récentes (Buckley, 1998; Falque, 1995; Partidàrio, 1996; Sadler, 1996 et 1998; Therivel et Partidario, 1996; World Bank, 1996), une meilleure intégration des diverses évaluations (stratégique, régionale, sectorielle et de projet) est nécessaire afin d’améliorer le processus d’ensemble de l’évaluation d’impacts dans le contexte du développement durable. Sans nécessairement alourdir les processus traditionnels de planification, une plus grande intégration des différents «outils» de l’évaluation d’impacts permettrait de répondre plus adéquatement aux futurs défis de l’évaluation environnementale, et ce, dans le contexte général des processus actuels de décision. En conséquence, l’amélioration de la planification environnementale passe notamment par l’intensification des liens entre l’évaluation stratégique et l’usuelle évaluation de projet. Cela ne fait d’ailleurs que s’inscrire dans l’évolution de l’ÉIE constatée au cours des vingt dernières années, vers un élargissement de la portée et du mandat de l’étude d’impacts (Jacobs et Sadler, 1991; Lévesque, 1994; Gariépy, 1995). Les législations canadienne (Environnement Canada, 1995) et québécoise (gouvernement du Québec, 1992; MEF, 1995), à l’instar de la législation américaine qui l’emploie depuis longtemps, favorisent désormais l’utilisation de l’évaluation stratégique dans les procédures officielles. De plus, comme le montre un récent document du ministère de l’Environnement du Québec faisant état de la situation de l’évaluation stratégique au Québec et dans le monde (Risse, 1998), on retrouve un intérêt manifeste des gouvernements en faveur de la mise en place de l’évaluation stratégique, tant au Canada (ACÉE, 1998) qu’un peu partout à travers le monde (AQÉI, 1996b; Porter et Fitipaldi, 1998). Dans le cadre du développement durable, la prise en compte de l’environnement devrait être intégrée le plus tôt possible au processus décisionnel. En outre, l’examen des activités d’un projet ne doit pas se limiter aux seules périodes de construction et d’exploitation. Elle doit se préoccuper de l’ensemble de ce que l’on nomme le «cycle de vie» d’un projet. Il s’agit donc de tenir compte de toutes les activités comprises depuis les premières étapes de la planification et de la conception du projet jusqu’à sa fin ultime, à savoir soit la désaffectation ou réaffectation des installations, soit l’abandon ou le démantèlement des composantes du projet, soit l’arrêt de l’exploi- tation de la ressource ou la disparition de l’objectif poursuivi. L’ÉIE se propose d’intervenir au début de tout processus de planification d’un projet, car comme l’affirment Jain et coll. (1993): «Environmental impact assessments are
  • 52. 34 L’évaluation des impacts environnementaux a logical first step in this process [create the viability of earth], because they repre- sent the opportunity for man to consider, in his decision making, the effects of actions that are not accounted for in the normal market exchange of goods and services.» La mise en œuvre d’un processus d’évaluation environnementale devrait donc inter- venir le plus tôt possible, car «le moment idéal pour étudier en détail les aspects envi- ronnementaux, sociaux et autres des nouveaux projets se situe très tôt, dès le stade de la formulation du projet; l’évaluation des impacts doit se faire parallèlement aux évaluations économiques et techniques, l’étude des premières devant être intégrée à celle des secondes» (Munn, 1975). L’ÉIE est plus efficace lorsque son intervention survient promptement dans le pro- cessus d’élaboration d’un projet, soit dès le stade de la planification. En effet, le coût des mesures correctives est d’autant plus onéreux que la réalisation du projet est avancée. Toutefois, il reste que: «environmental action has traditionnally been poorly co- ordinated, and planners may usefully bring their skills of mediation and negociation to bear in the wider task of achieving integrated use of natural resources» (Selman, 1992). Il est à tout le moins essentiel que l’examen des impacts se réalise avant que des décisions irrévocables ne soient prises (Sadar et coll., 1994). Autrement, le coût des correctifs éventuels, des dommages environnementaux considérables et de fortes oppositions pourraient compromettre le projet et sa transformation. Dans un contexte d’intervention non limité, l’évaluation environnementale peut être perçue comme un mécanisme essentiel et utile d’aide à la décision.L’amélioration des projets,consécutive à l’élaboration d’un rapport d’études environnementales,repré- sente une contribution importante à la gestion de l’environnement. De plus, l’inté- gration en amont (dès les premières étapes de planification) de la prise en compte de l’impact environnemental représente souvent une économie appréciable, notam- ment en ce qui concerne la mise en place de mesures correctrices, d’atténuation ou de compensation. L’ÉIE devient aussi un instrument efficace d’aide à la décision dans la mesure ou elle permet une participation accrue du public dans les processus de décision. Le pro- cessus d’évaluation peut ne représenter que la recherche d’un compromis acceptable entre diverses parties,mais il devrait peut-être aussi proposer la recherche d’un consensus minimal. Cette quête, en vue de trouver un consensus ou à tout le moins un large compromis,repose bien entendu sur une stratégie de négociation.Cela suppose consé- quemment un minimum d’échange de connaissances, donc un processus d’acquisi- tion de connaissances et de transfert d’informations, mais aussi une ouverture d’es- prit relativement aux intérêts et points de vue des autres intervenants.Ces deux aspects
  • 53. 35 Contexte global de l’évaluation des impacts environnementaux indispensables à toute réelle négociation devraient être inséparables eux aussi du pro- cessus d’évaluation des impacts sur l’environnement. Dans le contexte général de la démocratie, l’ÉIE suppose une certaine forme de planification et de participation accrue du public au processus habituel de décision. L’évaluation permet une ouverture démocratique par la participation des citoyens ainsi que par la défense des intérêts publics et de ceux de la nature. Elle renforce donc les idéologies favorables à une démocratie participative, mieux que certains autres moyens,comme la réglementation environnementale,par exemple,trop souvent écha- faudée entre experts sans autre consultation (Guigo et coll., 1991). Toutefois, la rela- tive jeunesse du procédé dans la plupart des pays ne se concrétise, lorsque c’est pos- Figure 1.7 L’intégration du projet dans l’environnement Interzone photographie, 1998. Les composantes d’un projet ne s’insèrent pas toujours harmonieusement dans leur milieu d’insertion. Cette autoroute surélevée en milieu urbain (Montréal) redécoupe les anciennes limites territoriales parois- siales et ce, juste devant le parvis de l’église.
  • 54. 36 L’évaluation des impacts environnementaux sible, qu’avec la participation active d’un petit nombre d’individus autour des groupes de pressions, notamment les mouvements écologistes et humanitaires. L’ÉIE peut aussi être considérée comme un instrument efficace de propositions nouvelles au développement,tout en apportant souvent des améliorations fondamentales à un projet. Toutefois, les résultats de l’évaluation doivent être présentés de manière à pouvoir être utilisés efficacement dans les processus de décision (Jain et coll., 1993). Sans cela, l’ÉIE pourrait de nouveau être perçue uniquement comme un «outil contraignant qui vise à interdire toute forme de développement» (Guigo et coll.,1991). En fait, le rôle des chercheurs en évaluation environnementale ne consisterait-il pas pour le moins,selon la formule de Simos (1990),à «trouver une solution satisfaisante pour les acteurs en présence»? Enfin, il existe souvent un fossé important entre les volontés exprimées dans la législation et les actions concrètes mises en œuvre. En pratique, la procédure d’ÉIE ne joue pas toujours le rôle qu’elle devrait tenir. Elle est alors restreinte à une simple obligation réglementaire ne remettant nullement en cause les anciennes façons de faire. Ultimement par contre, l’évaluation des impacts environnementaux, telle que conçue dans un cadre élargi et non restrictif, c’est-à-dire en intégrant la planification à long terme, la réduction des impacts environnementaux et l’implication des divers inter- venants, pourrait devenir un outil important et essentiel du développement durable.
  • 55. 2 Chapitre Processusgénérald’étude del’évaluationdesimpacts environnementaux e concept de l’ÉIE varie d’un endroit à l’autre et il évolue dans le temps. Chaque procédure est donc spécifique à son pays ou État d’adoption à un moment donné. L’application même de la réglementation varie selon l’état d’avancement de la prise en compte de l’environnement et de la participation publique dans les processus de gestion des affaires publiques de chacune des parties en cause. Il n’existe pas de défi- nition univoque et unanimement acceptée de l’ÉIE, il ne peut donc y avoir de démarche méthodologique générale et universelle. Toutefois, le contexte global dans lequel s’insère l’ÉIE est fondamentalement similaire d’un endroit à un autre et conséquemment les diverses procédures sont en grande partie semblables. À partir des «règles de l’art» en ÉIE, il est possible, au moins en théorie, de proposer un pro- cessus type, qui grosso modo s’apparente à un processus général d’étude applicable un peu partout, avec tout de même quelques précautions. Ainsi, et malgré l’évolution temporelle des concepts et des procédures, il est pos- sible,voire même souhaitable,à des fins pédagogiques,de délimiter un «processus géné- rique» d’ÉIE.Ce processus théorique type,que nous proposerons sous la forme d’une «procédure simplifiée» d’ÉIE,comprend les principales étapes usuelles minimales d’un processus d’évaluation d’impacts convenable. Nous illustrerons ensuite à l’aide d’un processus général plus détaillé l’ensemble des opérations successives de l’étude d’un L
  • 56. 38 L’évaluation des impacts environnementaux projet. Il s’agira en l’occurrence de la procédure américaine d’ÉIE, le plus ancien pro- cessus d’évaluation. Toutefois, avant d’examiner le processus même d’évaluation, il faut se pencher sur les intéressantes relations entre les activités humaines, les effets de ces activités et les impacts sur l’environnement. Cela permettra de préciser la nature exacte d’un impact environnemental et par le fait même de mesurer plus justement les consé- quences des activités de développement sur l’environnement. Comme ils influencent grandement la portée de l’évaluation,il faut aussi passer en revue les types d’évaluations et d’évaluateurs possibles. TYPOLOGIE DES RELATIONS ACTIVITÉS/EFFETS/IMPACTS L’environnement, même en l’absence d’activités humaines perturbatrices, subit de perpétuels changements.Le «milieu naturel»,de moins en moins discernable du «milieu aménagé» par l’homme, évolue et se modifie sans cesse. Les modifications de l’en- vironnement causées par les activités humaines s’ajoutent aux changements naturels. L’environnement, tant naturel que perturbé ou créé par les humains, est un milieu dynamique et non pas statique. Afin de rendre compte de la dynamique de l’envi- ronnement, il est donc insuffisant de ne prendre qu’un instantané du milieu, c’est- à-dire l’état de la situation à un moment bien précis. Il est préférable de connaître les tendances et les transformations en cours afin de restituer cette dynamique. Un milieu donné ne peut donc être représenté ou caractérisé convenablement que par la connaissance de l’évolution des éléments de l’environnement. Les changements naturels sont généralement étalés sur des temps longs ou régis par des rétroactions (feed-back) négatives qui en contrôlent les débordements. Toutefois, les modifications anthropiques, en plus d’être souvent brusques, sont par- fois d’une ampleur et d’une intensité supérieures aux mécanismes de régulation natu- relle. Ce constat a comme conséquence une domination croissante de l’homme sur l’environnement et l’augmentation des conflits entre les activités humaines et les pro- cessus naturels de plus en plus fréquemment et gravement perturbés. Interaction activités-effets-impacts Le terme «impact environnemental» n’a pas partout ni toujours la même définition, ni la même dénomination, d’ailleurs. Il existe ainsi plusieurs appellations pour des concepts plus ou moins apparentés de l’«impact». Certains auteurs emploient l’ex- pression «répercussion environnementale», alors que d’autres préfèrent «incidence environnementale». Depuis quelques années, cependant, les termes «effet» et
  • 57. 39 Processus général d’étude de l’évaluation des impacts environnementaux «impact» bénéficient de la faveur de la plupart des experts.Pour la plupart des auteurs, aucune distinction n’est faite entre ces deux résultats d’une activité, les deux étant confondus sous une même appellation, variable selon l’auteur choisi. Généralement, les effets et les impacts ne font pas l’objet d’une distinction bien nette, ni d’un trai- tement distinct. Ces deux notions sont donc la plupart du temps confondues. Dans le texte du NEPA, par exemple, ces termes sont synonymes, mais les auteurs semblent préférer l’emploi d’effets (effects). Par contre, pour plus de rigueur et afin d’éviter une certaine confusion, il est pré- férable de différencier les termes «impact» et «effet». Bien qu’elle ne soit pas retenue actuellement par la majorité des experts, cette distinction entre les effets et les impacts, introduite par Sorensen (1971) dès les débuts de l’ÉIE, a été reprise et jus- tifiée peu après par Munn (1977), puis entérinée de nouveau par Simos (1990). L’interface entre la société et l’environnement est habituellement subdivisée en deux opérations seulement: les actions humaines et les impacts environnementaux. Cependant,il est plus adéquat de retenir une typologie composée de trois constituantes: les «activités humaines», les «effets» des actions et les «impacts sur l’environnement». Cette distinction en trois temps bien distincts est capitale afin d’estimer correctement toutes les conséquences environnementales des activités humaines dans leur milieu d’insertion.En effet,ne considérer que les émissions polluantes d’une installation donnée, ce qui représente un effet environnemental, sans se préoccuper de l’impact même de cet effet sur de multiples éléments de l’environnement serait préjudiciable à l’examen complet des incidences environnementales d’une activité humaine. Dans ce cas bien précis, les impacts, probablement nombreux, affecteraient les humains, les bâtiments, la faune, la flore, la qualité de l’eau, etc. Bien sûr, il est souvent plus facile de n’es- timer que les effets, mais la prise en compte complète et globale de l’impact envi- ronnemental d’un projet s’en trouve ainsi amoindrie. Nous croyons donc qu’il est essentiel de séparer l’évaluation des effets de celle des impacts, et ce, tant d’un point de vue pédagogique que pour la rigueur métho- dologique même de l’ÉIE. C’est ainsi que nous considérons que les actions humaines ont, dans un premier temps, des effets sur l’environnement, puis que, dans un deuxième temps, ces effets engendrent à leur tour des impacts sur l’environnement. Le schéma de la figure 2.1 illustre cette typologie à trois constituants de l’impact envi- ronnemental. Chacune des activités du projet peut donc avoir un ou plusieurs effets, et à son tour chacun des effets peut causer un ou plusieurs impacts. Les possibilités d’effets causés par d’autres effets, ainsi que d’impacts produits par d’autres impacts, n’ont pas été illustrées ici afin de ne pas alourdir la représentation.
  • 58. 40 L’évaluation des impacts environnementaux Les activités du projet, ou actions humaines, englobent autant les projets soumis à l’étude que les projets de loi, les politiques et les programmes. Afin de déceler cor- rectement et complètement les diverses activités éventuellement perturbatrices, il est nécessaire de connaître les moindres détails du projet proposé ainsi que tout ce qu’ils impliquent (Jain et coll., 1993). Une connaissance insuffisante du projet ne permettra qu’une estimation incomplète ou approximative des activités perturbatrices et consé- quemment des impacts possibles.La subdivision et le niveau de détails pour les diverses activités dépendent de l’importance relative de chacune d’elles, mais aussi de l’am- pleur des effets appréhendés pour chacune. Ainsi, on regroupera les activités simi- laires et ces regroupements seront d’autant plus vastes que les effets ou impacts anti- cipés seront mineurs. Par contre, les effets ou les impacts importants d’activités particulières recommanderont un traitement non regroupé de ces activités. L’effet sur l’environnement peut se définir de façon très générale en tant que pro- cessus mis en branle ou accéléré par une intervention humaine (Munn, 1975). Selon Veuve (1988), l’effet environnemental représente la description d’un événement qui est la conséquence objective de l’action envisagée (l’activité), le déboisement d’une surface de territoire, par exemple. L’effet représente l’incidence directe d’une activité Figure 2.1 Typologie «activités-effets-impacts» et multiples possibilités d’interactions Impacts environnementaux Effets environnementaux Activité du projet Effets environnementaux Impacts environnementaux Activité du projet
  • 59. 41 Processus général d’étude de l’évaluation des impacts environnementaux donnée, il est intimement et uniquement relié à l’activité perturbatrice. L’effet n’est donc pas lié à un environnement d’accueil. En ce sens et contrairement à la situa- tion de l’impact, l’effet environnemental peut être totalement indépendant du milieu environnant dans lequel il se produit. L’émission de 50 mg/m3 de SO2 en provenance d’une chaudière au charbon, par exemple, constitue un effet environnemental et non pas un impact. Cet effet reste le même peu importe où il se trouve sur la planète, ce qui n’est pas le cas lorsqu’il s’agit d’un impact véritable, ne pensons qu’à l’ampleur très variable de l’impact des précipitations acides compte tenu de l’inégale sensibi- lité des sols. Chacun des effets peut aussi provoquer un ou quelques impacts sur l’en- vironnement, voire des effets secondaires. L’impact environnemental, quant à lui, représente l’aboutissement de l’incidence environnementale d’une activité. L’impact sur l’environnement est alors particula- risé comme étant une modification appréciable (bonne ou mauvaise) de la santé et du bien-être de l’homme (y compris du bien-être des écosystèmes dont dépend la survie humaine), qui résulte d’un effet sur l’environnement et qui est lié à la diffé- rence entre la qualité de l’environnement tel qu’il existerait «avec» et «sans» la même intervention (Munn, 1975). Contrairement à l’effet, l’impact est donc intimement lié à son environnement. Il ne peut y avoir d’impact sans la présence d’élément perturbé de l’environnement. Veuve (1988) précise que l’impact est la transposition subjec- tive d’effet environnemental sur une échelle de valeurs; il est donc le résultat d’une comparaison entre deux états: un état qui résulte de l’action envisagée et un état de référence. L’impact résultant d’émissions de SO2 (un effet, en l’occurrence) corres- pond à la défoliation des érables, à la détérioration de la pierre de maçonnerie ou aux problèmes pulmonaires chez les personnes âgées. L’impact environnemental peut être le résultat direct d’un effet environnemental ou d’une activité,mais il peut aussi résulter indirectement d’un autre impact environnemental ou d’effets multiples. Nous revien- drons plus loin sur ces particularités de causalité de l’impact environnemental. En somme, ce qui différencie l’impact de l’effet, outre sa position dans le temps, c’est la modification qualitative (positive ou négative) qu’il introduit dans l’envi- ronnement. L’un des plus grands défis de l’ÉIE est précisément de «mesurer» cette modification. Cette mesure de l’impact s’estime, se juge et s’apprécie à partir de la comparaison d’au moins deux états de référence de l’environnement. L’effet envi- ronnemental, par contre, n’est ni bon ni mauvais en soi, il est simplement présent, en plus ou moins grande quantité.
  • 60. 42 L’évaluation des impacts environnementaux Estimation de l’ampleur de l’impact En ÉIE, il est important de quantifier ou, à tout le moins, de qualifier le changement induit sur l’environnement par la réalisation des actions projetées.La simple description indicative des impacts ou des éléments perturbés, voire simplement présents, ne suffit pas. La caractérisation du milieu n’est nullement l’objectif de l’évaluation des impacts; elle n’en constitue que l’une des étapes préliminaires. Compte tenu de la dynamique des éléments de l’environnement, l’ampleur du changement est dépendante de l’évolution dans le temps. Elle est donc plus ou moins variable et significative selon le moment choisi. La figure 2.2 montre cette variabi- lité de l’amplitude de l’impact dans le temps. D’autre part, l’estimation de l’ampleur s’effectue par comparaison de deux états de l’environnement,un état de référence (évo- lution sans projet) et l’état anticipé à la suite des modifications (évolution après projet). Ces deux états sont des situations dynamiques; n’oublions pas que même les roches évoluent à la longue. Sur ce schéma de l’évolution possible d’un impact, l’évolution régulière et simplifiée des courbes minimise les variations possibles de ces deux états de référence. Il s’agit ici d’un exemple type simplifié, la situation d’un élément de l’en- vironnement est habituellement plus complexe dans la réalité. Le schéma montre tou- tefois la variation probable de l’ampleur de l’impact dans le temps,une variation crois- sante (négative), dans le cas présent. Nous constatons aussi que l’état du milieu varie dans le temps,même en l’ab- sence de projet. Cette varia- tion présente elle-aussi une certaine amplitude.La varia- tion de la qualité de l’envi- ronnement est donc affectée par les modifications natu- relles ainsi que par celles induites par la mise en place d’un projet. Il est donc important de bien déter- miner l’état de référence du milieu de départ et notam- ment la tendance de l’évo- lution afin de pouvoir mieux Figure 2.2 Représentation de l’amplitude de l’impact Qualitédel’environnement Évaluation sans projet Évaluation avec projet Amplitude de l’impact P A B Évaluation temporelle de l’écosystème
  • 61. 43 Processus général d’étude de l’évaluation des impacts environnementaux estimer les modifications induites par le projet. L’évaluation de l’impact vise à mesurer l’importance (ou l’ampleur) de l’impact net, c’est-à-dire l’écart précis entre les deux états consi- dérés, et ce, pour un temps déterminé ou à un moment bien précis. La figure 2.3 reprend la présentation de la variabilité de l’amplitude de l’impact environnemental dans le temps, à partir de la com- paraison de deux états de référence du milieu. Cette nouvelle représentation cor- respond mieux à la complexité réelle de l’évolution d’un élément de l’environnement dans le temps. L’interaction effet-impact La relation entre un effet et un impact varie. Elle est plus ou moins complexe selon le cas. La variation de l’intensité d’un effet n’entraîne pas nécessairement une varia- tion proportionnelle de l’intensité de l’impact.Il existe des relations proportionnelles, ou fonction linéaire,mais aussi des effets d’amplification et des réactions de seuil,toutes deux propices à des fonctions non linéaires plus ou moins complexes.Schématiquement, ces diverses fonctions entre l’effet et l’impact peuvent être représentées comme à la figure 2.4. La figure présente l’évolution temporelle de ces trois différentes fonctions. La prise en compte de ces relations successives se complique grandement lorsqu’on ajoute une perspective temporelle. C’est ainsi que l’impact sur un élément de l’envi- ronnement d’un effet environnemental induit par une activité peut varier selon une fonction linéaire, mais il peut aussi varier selon une fonction non linéaire, voire selon une fonction non linéaire complexe, ce qui est encore plus difficile à anticiper. Plusieurs impacts évoluent dans le temps selon des fonctions non linéaires complexes; c’est notamment le cas lors de rejets polluants dans l’eau ou lors de modifications affec- tant la distribution et la répartition d’espèces.Bien souvent, l’évaluation d’un élément Figure 2.3 Variation d’amplitude de l’impact et de la dynamique possible des états de référence d’un élément de l’environnement Évolution sans projet Amplitude de l’impact Évolution avec projet Évolution temporelle de l’écosystème Qualitédel’environnement + A B –
  • 62. 44 L’évaluation des impacts environnementaux est peu perceptible et peu significative au départ et jusqu’à un temps donné, puis peu après, une évolu- tion considérable se produit. Ces derniers phénomènes sont nommés « impacts catastrophiques» ou «effets de seuil». Les multiples interac- tions possibles entre les acti- vités, les effets et les impacts peuvent être représentées comme dans le schéma de la figure 2.5.Ce schéma montre qu’à partir de chacune des activités du projet plusieurs éléments environnementaux peuvent être affectés1. Dans le cas présent, seulement trois éléments sont affectés par l’une des activités, celle de la construction de la route d’accès. Les effets interviennent ensuite, au nombre de deux ou trois seulement par élément de l’environnement dans cet exemple. Puis apparaissent les impacts environnementaux en plus grand nombre; ils sont eux-mêmes issus des effets. Dans cette figure la représentation ne respecte pas la succession que nous avions présentée auparavant vis-à-vis de l’effet qui résulte directement d’une activité avant de produire un impact, en passant par l’environnement. Toutefois, ces figures per- mettent d’anticiper l’abondance et la diversité des aspects à traiter ainsi que la com- plexité du traitement des données, pour des projets d’une certaine envergure. Cela est d’autant plus vrai que les effets et les impacts indirects, secondaires et cumulatifs n’y sont pas indiqués. Le schéma présenté à la figure 2.6 montre par contre la séquence d’interactions que nous proposons. Cet exemple ne fait intervenir qu’un seul élément de l’envi- ronnement; il s’agit ici de la forêt, et ce, à partir d’une seule activité perturbatrice. Dans ce cas, trois effets environnementaux seulement ont été identifiés. Puis une série Figure 2.4 Formes typiques de fonctions de la relation de l’effet et de l’impact EFFET IMPACT Fonction non linéaire Fonction non linéaire complexe Fonction linéaire 1. Les éléments de l’environnement englobent toutes les composantes biophysiques et socioéconomiques comprises par le concept «environnement». Comme cette conception varie d’un endroit à un autre, la plus ou moins grande portée des aspects humains en cause diffère sensiblement.
  • 63. 45 Processus général d’étude de l’évaluation des impacts environnementaux d’impacts, neuf dans le cas présent, viennent compléter l’identification des incidences environnementales de l’activité du projet. Une telle présentation peut être fort utile pour un élément significatif dans l’analyse d’un projet. Le niveau de détails peut en être amélioré en conséquence de son importance. Certains impacts auraient très bien pu, par exemple, être indiqués comme étant le résultat d’effets croisés. L’évaluation environnementale permet donc de connaître, de comprendre et de mieux évaluer et plus complètement toutes les conséquences possibles sur l’envi- ronnement de la mise en œuvre des activités et des composantes d’un projet. Une analyse rigoureuse déterminera et évaluera, de façon explicite et détaillée, toutes les conséquences d’un projet, aussi bien les effets que les impacts, et ce, que ces consé- quences soient directes, indirectes ou cumulatives. Figure 2.5 Interactions entre activités, éléments, effets et impacts environnementaux Activités et composantes Effets Éléments de l’environnement Impacts ...... ...... ...... ...... Destruction faune Déplacement population Perte d’habitat Baisse de valeur Perte de valeur ****** ****** Meilleure vue Modification bilan hydrique Perte qualité visuelle Perte biodiversité Diminution densité végétation Perte fertilité du sol Engorgement retenues AAFFFFEECCTTAATTIIOONN DDUU SSOOLL PPAAYYSSAAGGEE FFOORRÊÊTT .......... .......... .......... Consommation de territoire Nouvelles affectations Éléments artificiels Réaménagement Déboisement Compaction du sol Érosion du sol ......... .........Arpentage Chantier Route d’accès Source: Adapté de Veuve, 1988.
  • 64. 46 L’évaluation des impacts environnementaux TYPES D’ÉVALUATIONS ET D’ÉVALUATEURS Toutes les études d’impacts n’ont pas la même ampleur ni le même objectif précis. La variété d’évaluations possibles est très grande. Il existe des études globales, comme lorsqu’il s’agit d’évaluation stratégique d’une politique ou d’un secteur d’activité. Il existe aussi des études simples et peu élaborées, dans le cas de projets non assujettis à la procédure complète d’ÉIE, par exemple. Certaines études ont pour objectif priori- taire d’examiner la validité non pas du projet lui-même mais plutôt celle du rapport d’examen qui en a résulté.Dans ce cas,il s’agit très souvent d’examen externe,comme dans le cas d’examens effectués par les organismes de contrôle de la procédure. Outre la distinction essentielle entre l’évaluation de projet (l’ÉIE) et l’évaluation stratégique (l’ÉIS) que nous venons de mentionner, ces deux types d’examen diffèrent aussi en ce qui concerne la profondeur de l’examen de détails. L’ÉIS, étant plus glo- bale que l’ÉIE, est par conséquent habituellement plus générale et moins précise. Il ne peut en être autrement étant donné l’imprécision concernant les activités appré- hendées ainsi que la nature précise du milieu d’insertion de celles-ci. Plusieurs procédures législatives ou administratives font nettement la distinction entre diverses catégories d’études. Tous les projets ne sont pas assujettis aux mêmes Figure 2.6 Interactions d’une activité et ses effets et impacts sur un élément commun Route d’accès Activité Effets Éléments Impacts Modification du bilan hydrique Modification des espèces animales Perte de qualité visuelle Perte de biodiversité Diminution de la nappe phréatique Perte de fertilité du sol Engorgement des retenues Modification de la qualité de l’eau FFOORRÊÊTT FFOORRÊÊTT FFOORRÊÊTT .......... .......... .......... .......... Compaction du sol Érosion du sol Diminution de la densité de la végétation Déboisement
  • 65. 47 Processus général d’étude de l’évaluation des impacts environnementaux exigences. Il y a couramment des évaluations initiales ou préliminaires comme préa- lables ou non à l’examen complet et détaillé. Ces évaluations préliminaires sont néces- sairement plus rudimentaires qu’une étude complète.D’autre part,même pour les études complètes,il existe diverses catégories d’évaluation.C’est le cas dans la procédure qué- bécoise d’évaluation et c’est aussi le cas de la procédure appliquée par la Banque mon- diale.C’est ainsi que cette dernière détermine trois catégories d’évaluations selon le type de projet. Les projets à plus grands risques de conséquences importantes sur l’envi- ronnement devant seuls suivre la procédure complète et détaillée, l’évaluation interne que devra observer le promoteur d’un tel projet sera donc plus rigoureuse et exigeante. Évaluations environnementales internes Dans le cadre de sa politique environnementale corporative, l’entreprise Hydro-Québec entreprit conjointement avec l’entreprise Bell Canada l’élaboration d’une procédure interne d’évaluation pour le positionnement final et ponctuel d’une partie de ses activités (Bell et Hydro-Québec, 1994). Ces évaluations internes sont spécifiques à la construction des réseaux de distribution des deux entreprises. Ces réseaux sont bien souvent conjoints dans les secteurs résiden- tiel et commercial. Les composantes directement concernées sont la localisation des poteaux et des lignes de transmission. La procédure d’évaluation comprend des étapes d’évaluation, d’intégration des équipements, de consultation et de communication. Ce «code de bonne pratique» vise à intégrer de manière harmonieuse les équipements dans le milieu bien précis d’insertion. La démarche permet de tenir compte des impacts visuels (intégration au paysage), des impacts fonctionnels (gêne pour d’autres activités) et des impacts sur les éléments sen- sibles de l’environnement (les éléments habituels tels que décrits dans la méthode d’éva- luation environnementale pour la construction des lignes et des postes d’Hydro-Québec (1993a)). Dans le cas des évaluations externes,plusieurs types sont aussi possibles.Les orga- nismes de contrôle de la procédure réalisent des évaluations souvent très complètes. Dans ces cas, il s’agit de vérifier tout d’abord la conformité de l’examen effectué par les évaluateurs avec les directives exigées (termes de référence),mais aussi afin de fournir un éclairage complémentaire aux décideurs. Certains groupes d’intervenants et même de simples citoyens réalisent des évaluations de plus en plus complètes afin de participer avec plus de discernement et de connaissances à l’examen d’un projet et de tenter d’influencer la prise de décision. Les groupes environnementaux, du local à l’international, préparent de mieux en mieux leurs interventions. Enfin, les firmes
  • 66. 48 L’évaluation des impacts environnementaux ou les promoteurs concurrents peuvent eux aussi participer directement ou par l’en- tremise d’intermédiaires à la réalisation d’évaluations plus ou moins complètes du projet. Tous les types d’évaluations que nous venons d’examiner font bien sûr appel à des évaluateurs. Il existe par conséquent plusieurs types d’évaluateurs possibles. Tous n’ont pas nécessairement les mêmes objectifs et ils ne défendent pas toujours les mêmes intérêts. L’évaluateur d’impacts est lui-même l’un des acteurs impliqués dans le pro- cessus d’évaluation.Chacun occupe une place déterminée dans le processus d’examen. Certains des évaluateurs sont des agents du promoteur ou d’une firme privée engagée expressément pour réaliser l’évaluation. D’autres sont les agents du gouvernement, de l’organisme de contrôle ou d’autres organismes gouvernementaux. À l’opposé, d’autres sont les agents d’une firme de contre-expertise, de représentants de groupes de riverains ou d’organismes environnementaux. Enfin, on retrouve le citoyen vigi- lant et réfléchi ou celui qui se trouve à subir malgré lui les conséquences négatives de la mise en place du projet. L’évaluateur, quel qu’il soit, est un acteur important du processus d’évaluation. Qu’il s’implique de lui-même ou qu’il le soit par l’entremise de son travail, il ne peut nier complètement ses propres intérêts, ses opinions et ses jugements de valeur. Il ne faudrait surtout pas sous-estimer l’importance du rôle des humains dans les orga- nisations. Les lois, les techniques, les normes et la science ne s’expriment que par l’ac- tion d’humains dans la réalité, même dans les plus sophistiqués des systèmes infor- matisés. Leur rôle dans la mise en œuvre et le déroulement des affaires publiques est donc crucial; il ne devrait surtout pas être négligé. De plus, le processus d’évaluation s’inscrit dans une négociation environnementale qui déborde facilement les consi- dérations techniques et scientifiques. La nature humaine ne s’agite pas uniquement de manière objective et rationnelle, et comme jusqu’à maintenant l’évaluateur d’im- pacts est de cette nature, tout concourt à voir en lui l’un des acteurs majeurs du pro- cessus d’ÉIE et non un simple exécutant impartial. Les responsabilités de l’évaluateur d’impacts sont considérables, et ce, d’autant plus qu’elles sont multiples et parfois contradictoires. En effet, l’évaluateur a d’abord des obligations envers ceux qui l’emploient: le promoteur, l’organisme de contrôle ou le groupe d’intervenants. Il a cependant d’autres obligations, tout aussi impor- tantes, vis-à-vis de ses pairs (corporation professionnelle et experts de l’évaluation d’impacts) et par rapport à la connaissance (scientifique et technique). Finalement, dans la plupart des cas, il est assujetti, de manière formelle ou informelle, à certaines règles d’éthique et de respect des sujets mêmes d’études (population actuelle et future). En conséquence, sa mission est complexe et parfois fort délicate. Son bien-être et sa
  • 67. 49 Processus général d’étude de l’évaluation des impacts environnementaux sérénité seront mieux servis s’il fait preuve d’un esprit critique en toutes choses et s’il est en mesure d’éviter les situations de dépendance de toutes sortes. ÉTAPES USUELLES DU PROCESSUS D’ÉTUDE EN ÉVALUATION DES IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX Les procédures d’évaluation des impacts environnementaux sont différentes les unes des autres, il n’y a pas d’uniformisation comme s’il s’agissait d’une simple pratique de normalisation du genre ISO (International Standards Organization).Chacune pro- pose une démarche qui lui est propre,les étapes d’étude ne sont pas partout les mêmes et la séquence de celles-ci diffère parfois légèrement. Toutefois, chacune des procé- dures mises en œuvre contient plus ou moins les étapes et la séquence principale du processus type que nous allons décrire ci-dessous. Nous examinerons d’abord un exemple simplifié du processus type d’ÉIE. Comme nous le disions en introduction à ce chapitre, celui-ci comprend néanmoins les étapes communes et dans un sens minimales à tout processus convenable d’ÉIE. Nous examinerons ensuite un processus général plus détaillé et plus complet, illus- trant plus particulièrement les différentes étapes possibles d’examen ainsi que la séquence probable de celles-ci. Processus simplifié d’ÉIE Toute évaluation commence par la planification initiale d’un projet, d’une politique ou d’un programme. Elle s’achève ensuite par la mise en place des composantes et des activités prévues, avant de se terminer par la mise en œuvre du suivi. Nous disions précédemment qu’il est primordial que l’ÉIE débute le plus tôt possible dans le pro- cessus. Ce peut être dès la planification générale des projets, sans qu’un ou des pro- jets précis soient alors bien déterminés,comme dans le cas de l’élaboration d’une poli- tique gouvernementale sectorielle, par exemple. Il s’agira alors d’une évaluation plus générale et moins détaillée que dans le cas d’un projet bien précis, mais elle pourrait permettre de contourner certains écueils préjudiciables et parfois fort onéreux si uni- quement pris en compte à l’étape ultérieure de l’évaluation de projet. À partir de l’étude d’un schéma simplifié du processus type d’évaluation, nous examinerons les sept étapes communes et, dans un certain sens, minimales à tout pro- cessus d’ÉIE, tel que suggéré à l’heure actuelle par la plupart des experts. Le schéma de la figure 2.7 présente de façon simplifiée ces sept grandes étapes éventuellement incontournables de l’ÉIE.
  • 68. 50 L’évaluation des impacts environnementaux La première étape représente l’examen du projet à l’étude.Il s’agit d’ef- fectuer une analyse préli- minaire mais suffisante du projet proposé afin d’en connaître les diverses com- posantes.Cette compréhen- sion des différentes activités afférentes à la réalisation du projet permet d’anticiper ses multiples implications envi- ronnementales.Par ailleurs, la pratique actuelle de l’ÉIE tend à favoriser une prise en compte précoce des diverses contraintes admi- nistratives et environne- mentales relatives à la réali- sation même du projet. Ainsi, plusieurs procédures d’évaluation corporatives intègrent dès le départ ces préoccupations environnementales en même temps que les questions techniques et financières, ce qui diminue d’autant les modifications subséquentes du projet. D’autre part, l’assujettissement du projet et les formalités d’autorisation sont sou- vent déterminés dès cette étape première du processus. La deuxième étape, qui est parfois confondue avec la première, représente l’éva- luation initiale ou préliminaire des impacts environnementaux du projet proposé. Elle succède habituellement à l’«avis de projet» déposé par le promoteur à l’orga- nisme de contrôle. En pratique, l’évaluation initiale représente souvent la première étape du processus d’évaluation, car malheureusement l’état d’élaboration des pro- jets à l’étude est souvent si avancé que la première étape s’avère un peu superflue.Cette évaluation initiale consiste à analyser les composantes du projet, et ce, de manière préliminaire afin de déterminer, de prédire et d’évaluer l’impact environnemental du projet présenté. Les résultats de l’évaluation initiale, couramment nommée screening (évaluation préliminaire rapide) (Sadar et coll., 1994), permettent, d’une part, Figure 2.7 Schéma simplifié du processus d’ensemble de l’ÉIE Identification Cadrage Projet à l’étude Suivi Évaluation Prédiction Évaluation initiale
  • 69. 51 Processus général d’étude de l’évaluation des impacts environnementaux d’orienter l’évaluation détaillée qui sera éventuellement réalisée et, d’autre part, de proposer immédiatement des correctifs au projet. Les conclusions de cette étape renvoient donc à l’examen du projet et elles en modi- fient en conséquence l’élaboration initiale. Selon les résultats de l’évaluation initiale, et selon la procédure en vigueur, plusieurs solutions s’offrent alors pour la poursuite du cheminement de l’étude. Le projet pourrait être accepté immédiatement, soit tel que proposé, soit avec des modifications mineures. Dans ce cas, cette évaluation ini- tiale représente en fait une évaluation «finale et complète» du projet. Par contre, le promoteur pourrait être dans l’obligation de revoir l’élaboration du projet présenté et on retournerait alors à la case de départ. Enfin, l’étude du projet initial pourrait se poursuivre et on passerait alors aux diverses étapes de la phase d’évaluation détaillée du projet. À l’occasion, le projet est tout simplement abandonné dès cette étape. La phase proprement dite de l’évaluation des impacts ou d’examen détaillé com- prend les quatre étapes suivantes: le cadrage, l’identification, la prédiction et l’éva- luation. Ces étapes représentent généralement le cœur de l’ÉIE et bien sûr la partie qui nécessitera le plus d’efforts, de temps et de moyens. Code de l’environnement corporatif L’entreprise Hydro-Québec, l’un des dix plus grands producteurs d’électricité de la pla- nète, a adopté une politique environnementale complète à la fin des années 1980 (Hydro- Québec, 1987). À partir des objectifs de cette politique et afin de devenir une corpora- tion plus soucieuse de l’environnement dans ses multiples activités, l’entreprise adopta un code de l’environnement au début de la décennie suivante (Hydro-Québec, 1991). Ce code de bonne pratique énumère une série de moyens à mettre en œuvre lors des acti- vités de planification, de construction et d’exploitation de l’entreprise. Sans aucunement faire fi des règlements en vigueur, le code de l’environnement propose une démarche et des mesures à prendre, afin de tenir compte de l’impact éventuel des infrastructures et des activités de l’entreprise sur l’environnement. Dans le prolongement de cette prise de conscience corporative, l’entreprise élabora aussi une série de guides d’évaluation en ÉIE, comme une méthode d’évaluation environne- mentale pour la construction des lignes et des postes (Hydro-Québec, 1993a). Cet examen détaillé du projet débute de plus en plus par une procédure dite de «cadrage» (scoping), aussi nommée «détermination du champ» de l’examen (Sadar et coll., 1994). Il s’agit plus précisément d’un processus de hiérarchisation des enjeux
  • 70. 52 L’évaluation des impacts environnementaux mis en cause par le projet à l’étude. Cet exercice de hiérarchisation vise à déterminer les aspects les plus significatifs à étudier. Il a donc pour objectif d’orienter le plus effi- cacement possible les efforts de l’examen détaillé complet qui doit suivre.Habituellement, cet exercice de planification et de hiérarchisation des enjeux de l’examen détaillé à effectuer est la conséquence directe de l’interprétation des résultats de l’évaluation initiale (screening) à partir de l’expertise même des évaluateurs. En ce sens, cette étape est parfois confondue et intégrée à la précédente. L’identification consiste à parfaire l’analyse préliminaire de l’évaluation initiale. Elle vise une compréhension complète et détaillée du projet et de l’environnement à l’étude. Il s’agit d’abord de relever précisément les diverses composantes du projet, c’est-à-dire les diverses activités, les procédés de fabrication et les émissions probables ainsi que les composantes reliées à l’élaboration et à la réalisation complète. Cela com- prend les activités de toutes les phases de réalisation du projet. Il s’agit ensuite d’iden- tifier et de décrire les divers éléments de l’environnement, à savoir les éléments bio- physiques tout autant qu’humains,pouvant être affectés par la mise en œuvre du projet. Cette dernière opération est communément nommée «caractérisation du milieu». On fait ici appel aux connaissances des diverses disciplines engagées dans l’étude, bio- logie, chimie, physique, géologie, sociologie, géographie, histoire, économie, anthro- pologie,archéologie,etc.,afin de dresser l’inventaire des divers éléments.Il s’agira ensuite de relier ces deux premières études afin de déterminer les interactions entre les acti- vités du projet et les éléments de l’environnement. Le résultat constitue l’identifica- tion des impacts potentiels. L’étape de la prédiction, nommée aussi «estimation», consiste à caractériser l’im- pact des activités ou des effets environnementaux prévus sur les diverses composantes de l’environnement. Il s’agit d’estimer l’ampleur appréhendée des modifications que subiront les éléments de l’environnement à la suite de la réalisation du projet.Les impacts identifiés lors de l’étape précédente sont alors réexaminés de manière à en connaître l’évolution prévisible dans le temps, c’est-à-dire pour la durée de vie du projet. L’estimation des modifications anticipées se fait à partir d’indicateurs (descrip- teurs/critères) spécifiques à chacun des objets d’étude.Ces indicateurs sont déterminés lors de la réalisation des inventaires de l’étape précédente. Le résultat de cette étape représente la somme des études particulières exécutées pour chacun des impacts appré- hendés.L’étape de la prédiction peut aussi permettre l’émergence d’impacts non prévus lors de l’identification préliminaire.Cela entraînera nécessairement de nouvelles études ou, à tout le moins, une nouvelle formulation des résultats de l’identification.
  • 71. 53 Processus général d’étude de l’évaluation des impacts environnementaux L’étape de l’évaluation proprement dite est sans contredit l’étape déterminante pour la prise de décision, qui n’interviendra bien entendu qu’à la fin de l’examen. Elle est aussi celle qui repose le plus sur des données subjectives ou incomplètes. Le jugement et les valeurs des évaluateurs sont ici prédominants, malgré le recours à des méthodes «rigoureuses». Il s’agit d’évaluer l’importance des impacts et, éventuelle- ment, de présenter ces résultats sous une forme plus ou moins uniforme afin de servir la prise de décision finale. L’étape de l’évaluation attribue une valeur positive ou néga- tive aux impacts et introduit habituellement une cotation explicite, ou à tout le moins implicite, de l’importance ou de la valeur des impacts potentiels. Le terme «évalua- tion» fait référence au jugement qui est porté quant à l’importance, plus ou moins grande, de chacun des impacts identifiés et ultimement à l’impact global du projet. L’évaluation est aussi l’étape de recommandation des mesures d’atténuation afin de minimiser les impacts incontournables, ainsi que des mesures de compensation pour les impacts résiduels, c’est-à-dire non atténuables. Cette étape permet ainsi une rétroaction sur le projet à l’étude. La reformulation du projet initial pourrait alors être recommandée afin de tenir compte des résultats obtenus lors de l’évaluation. Lors de l’évaluation, il est possible de revenir sur les étapes antérieures et, plus particu- lièrement, sur l’identification des impacts non prévus initialement. La prise de déci- sion quant à la réalisation ou non du projet repose en grande partie sur le jugement porté sur l’importance des impacts anticipés.Cette étape est donc cruciale pour l’avenir du projet, tout comme pour celui de l’environnement en cause. Finalement, la dernière étape du processus, celle du suivi, représente en fait une étape qui ne sera mise en œuvre qu’à la suite de la réalisation du projet. Elle est sub- divisée en au moins deux, sinon trois sous-étapes. Le rapport d’évaluation des impacts environnementaux doit habituellement contenir un programme de suivi. Idéalement, cette étape du suivi se poursuit tout au long de la durée d’exploitation du projet jusqu’à son stade ultime, à moins que le retour à l’«équilibre du milieu» rende obsolète l’opération. Le rapport d’ÉIE comprend généralement un programme de surveillance des travaux et un programme de suivi des activités d’exploitation. Une troisième sous-étape souhaitable dans la majorité des cas, celle de l’évaluation post- projet, est rarement présente dans le rapport final et presque jamais réalisée. Les résultats de cette ultime étape, qui seront plus ou moins significatifs selon l’ampleur et le sérieux du programme de suivi, permettent un dernier retour sur le projet. En effet, l’amélioration de la performance des mesures d’atténuation et l’ajus- tement de certaines composantes du projet sont toujours possibles en cours d’ex- ploitation. Le meilleur avenir pour les résultats des programmes de suivi reste tou- tefois de pouvoir servir à améliorer l’évaluation et l’élaboration des projets futurs.
  • 72. 54 L’évaluation des impacts environnementaux En ce sens, trois aspects de l’ÉIE profiteraient amplement des enseignements du suivi. Il s’agit d’abord de la vérification des évaluations et des prédictions concernant les impacts anticipés par rapport aux impacts qui se produisent réellement à la suite de la mise en place du projet. Il s’agit ensuite de la validation des modèles et des théo- ries employés dans l’étude, une question intimement liée à la précédente. Enfin, la confirmation ou non du bien-fondé des mesures d’atténuation mises en place peut être vérifiée. Des études d’impacts sont réalisées depuis une trentaine d’années; pour- tant, nous sommes encore sans trop de réponses complètes et indubitables concer- nant chacun de ces trois aspects essentiels de l’ÉIE. Processus général de l’ÉIE Le processus pionnier du NEPA peut être présenté comme un processus type large- ment suivi par une grande partie des procédures d’évaluation des impacts environ- nementaux. Le schéma présenté à la figure 2.8 montre les grandes étapes de ce pro- cessus typique d’ÉIE.Le cheminement complet et les diverses interactions (rétroactions) possibles de l’étude d’un projet sont clairement exposés ici. La présentation est plus détaillée que sur la figure précédente,notamment en ce qui concerne les diverses prises de décision possibles. Dans la situation présente, l’examen débute avec la présentation du projet pro- posé. Quoique la procédure américaine englobe depuis longtemps l’évaluation des politiques et des programmes, il s’agit d’un processus d’ÉIE un peu plus restreint que celui qui présenterait aussi l’évaluation stratégique,puisqu’il débute par l’examen d’un projet précis. Cette représentation schématique générale du processus d’ÉIE met par- ticulièrement en évidence les étapes successives d’examen. Au centre de la figure, on retrouve les principales étapes d’ÉIE: l’identification, la prédiction, l’évaluation et le suivi. Elles font suite aux étapes d’«évaluation environnementale initiale» (screening) et de cadrage (scoping). Le cheminement possible de l’examen, entre le moment de dépôt du projet et celui de sa réalisation en passant par l’évaluation détaillée, est ici très bien illustré. Les diverses prises de décision concernant la marche à suivre pour chaque projet particulier sont clairement indiquées. Il en est de même des différentes rétroactions possibles sur les étapes ultérieures de l’examen, ainsi que pour les rac- courcis éventuels. D’un autre point de vue, le déroulement possible de l’examen d’un projet est présenté au schéma de la figure 2.9. Ce schéma présente de manière circulaire le pro- cessus complet, de son élaboration première jusqu’à son exploitation (opération), sans oublier l’ultime mais rare suivi postprojet. Chacune des onze étapes possibles
  • 73. 55 Processus général d’étude de l’évaluation des impacts environnementaux du processus d’examen fait habituellement l’objet d’un document officiel particu- lier, soit de la part du promoteur, soit des autorités et des organisations de contrôle. L’utilité finale d’un tel processus itératif est très bien exposée ici, à savoir l’amélio- ration continue des évaluations. Figure 2.8 Schéma général du processus d’ÉIE aux États-Unis Projet proposé Cadrage Révision Évaluation environnementale Identifier les impacts Prédire les impacts Évaluer les impacts Suivi et mesures d’atténuation Réalisation du projet Suivi Rapport préliminaire d’évaluation Rapport final d’évaluation Modification Projet rejeté Approuvé Indéterminé ÉIE exigée Pas d’ÉIE exigée Source: Traduit et adapté de Wathem, 1992.
  • 74. 56 L’évaluation des impacts environnementaux Durée du processus de l’ÉIE La durée du processus d’ÉIE varie sensiblement d’une procédure à une autre.Elle varie bien sûr en fonction de l’ampleur et du type de projet, ainsi que par rapport à la com- plexité du milieu affecté.La durée s’allonge donc substantiellement lorsqu’il s’agit d’un projet d’envergure, soit en raison de la taille des activités ou des composantes, soit en vertu de ces multiples implications. De plus, le genre d’assujettissement du projet (étude préliminaire, examen détaillé, audience publique, etc.) affectera la durée d’examen. La figure 2.10 montre l’étalement temporel du processus américain d’ÉIE.La durée minimale de l’ensemble du processus complet est fixée à sept mois. Certaines étapes du processus peuvent varier de façon importante à partir d’une période minimale, alors que d’autres sont d’une durée fixe. L’ampleur du projet à l’étude et l’importance des implications de celui-ci, notamment de certains enjeux et de la participation publique, déterminent habituellement la durée même du processus qui sera néces- saire à un examen complet et satisfaisant. L’examen d’un modeste agrandissement d’une marina existante est habituellement d’une durée plus courte que celui d’une nouvelle centrale nucléaire ou d’une autoroute en plein centre-ville. Figure 2.9 Déroulement possible d’une étude, de l’élaboration initiale au suivi postprojet Assujettissement Directive Études d’impacts Contrôle Commission d’étudeAutorisation Mise en œuvre Exploitation Suivi postprojet Élaboration du projet Avis de projet non non oui oui
  • 75. 57 Processus général d’étude de l’évaluation des impacts environnementaux Figure 2.10 Étapes et délais du processus fédéral américain du NEPA Planification des possibilités, avis de projet et étude sommaire 3 mois ou + selon la taille du projet 30 jours ou + Minimum de 45 jours 15 j. ou + Période d’attente de 30 jours Rapportd’étuded’impacts intra-agence Audiences publiques Enseignement dans l’agence Min. 15 j. Révision du rapport d’étude Commentaires d’autres agences et du public Rapportd’étuded’impacts +commentairesreçus parlesagences Rapportd’étude d’impactspublic Résoudreetrésumer lescommentaires Présentationfinaledu rapportd’étuded’impacts Rapportdeladécision Minimum de 90 jours Dans ce schéma temporel, les diverses prises de décision inhérentes à tout pro- cessus d’ÉIE ainsi que les différents acteurs impliqués sont clairement identifiés. L’on constate que le processus d’ÉIE est beaucoup plus étendu que la rédaction même du rapport d’évaluation. Il s’étend des premières étapes d’évaluation jusqu’à la décision en faveur ou non de la réalisation du projet, en passant par la remise finale du rap- port d’évaluation. La décision finale de réaliser ou non le projet est en fait extérieure à l’évaluation elle-même. Rappelons que le rapport d’évaluation n’est habituellement qu’une des composantes essentielles contribuant à la décision. L’ÉIE oriente bien sûr cette prise de décision, mais la décision elle-même n’est pas une étape à proprement parler de l’évaluation accomplie par les évaluateurs.Comme nous l’avons mentionné précédemment, les évaluateurs ne peuvent que présenter les meilleurs arguments en faveur ou à l’encontre de la réalisation du projet, ainsi que des recommandations à cet effet. La prise de décision est exécutée par d’autres, soit par les autorités compétentes mandatées à cet effet, soit en bout de ligne par le pro- moteur qui décide lui-même de retirer, de modifier ou de réaliser son projet. 7 mois ou + Source: Traduit et adapté de Jain et coll., 1993.
  • 76. 3 Chapitre Procédureparticulièred’examen del’évaluationdesimpacts environnementaux a valeur de la procédure d’évaluation des impacts environnementaux est subor- donnée à l’importance de la conscience environnementale.Plus grande sera la valeur attribuée à l’environnement et plus importante sera l’acceptabilité sociale de l’ÉIE. La place accordée à l’ÉIE dans l’ensemble de la gestion des affaires humaines varie aussi en fonction de l’importance des opérations de planification et de l’état de démo- cratisation de chaque société. Bien entendu, la mise en place de procédures d’ÉIE n’est que le premier jalon d’une prise en compte véritable de l’environnement dans les pra- tiques de développement. L’application des dites procédures demeure ensuite un défi parfois difficile à gérer. Chaque procédure d’ÉIE se particularise par rapport aux autres, notamment en ce qui concerne l’étendue des domaines d’intervention,le type de projets soumis,l’en- vergure et la portée de la procédure elle-même ainsi que la place de la participation publique dans le processus.En conséquence,le cadre législatif,réglementaire ou admi- nistratif diffère sensiblement d’un endroit à un autre. Nous examinerons donc un certain nombre de procédures particulières d’examen, et ce, afin de parcourir autant que possible l’ensemble des possibilités offertes. Certains pays disposent de plus d’une procédure d’évaluation.Le partage du pou- voir entre plusieurs paliers de gouvernement,autorités locales,régionales et nationales, L
  • 77. 60 L’évaluation des impacts environnementaux en est la source. Au Canada, ainsi que pour la plupart des pays fédératifs ou confé- dératifs comme les États-Unis, l’Australie, l’Allemagne ou la Suisse, il existe une pro- cédure fédérale applicable à l’ensemble du pays, ainsi qu’une douzaine de procédures régionales (provinces et territoires) et plusieurs procédures locales ou spécifiques (muni- cipalités et régions autochtones). De plus, des procédures administratives (ministères et organismes gouvernementaux) et corporatives (grandes entreprises et associations) apparaissent aussi en grand nombre depuis quelques années. À côté de la législation officielle, il existe donc un ensemble de procédures administratives qui déterminent ou imposent une démarche complète ou partielle d’ÉIE, tant dans le domaine public que dans le secteur privé. Du côté de l’État, il peut s’agir de normes ou de pratiques issues d’une politique gouvernementale, d’une procédure administrative de l’État ou du respect d’une convention internationale.Dans le secteur privé,cela concerne avant tout l’autorégulation des grandes entreprises privées en matière d’environnement (poli- tique environnementale corporative,code de bonne pratique environnementale et guide de procédure d’ÉIE). En plus de cette variété de procédures, l’examen d’un projet varie aussi selon les conditions particulières d’assujettissement d’un projet. L’examen exigé varie aussi en fonction du type et de l’ampleur du projet en question. Pour une même procédure, tous les projets ne sont pas obligatoirement soumis aux mêmes exigences, celles-ci peuvent être plus ou moins sévères. Le déploiement de l’étude à l’ensemble des phases de préparation et de réalisation du projet est lui aussi très variable selon les cas. Il n’est pas rare de constater que les phases de planification et de conception des pro- jets, ainsi que celle de la fermeture des installations, ne laissent que très peu de place à l’évaluation des impacts environnementaux, sinon aucune. Ces phases importantes de la planification d’un projet ne font alors pas partie de l’examen de l’ÉIE.Cette situa- tion déplorable de la portée de l’ÉIE dans une optique de développement durable l’em- porte néanmoins à l’heure actuelle. Depuis quelques années, nous assistons à une véritable extension et à une rela- tive uniformisation des procédures d’évaluation des impacts environnementaux. Cela est grandement attribuable à la mondialisation des marchés, là comme ailleurs, mais surtout à l’influence des organismes internationaux et à la montée universelle des pré- occupations concernant le développement durable. Originellement employée dans certains pays occidentaux, l’ÉIE se répand peu à peu à l’ensemble des pays. L’engoue- ment récent de son utilisation n’est sans doute pas étranger à la mise en place de pro- cédures bien définies d’ÉIE de la part des grands bailleurs de fonds internationaux, notamment par la Banque mondiale.Cette dernière initiative entraîna,et incite encore
  • 78. 61 Procédure particulière d’examen de l’évaluation des impacts environnementaux aujourd’hui, les pays retardataires à mettre en place des procédures d’évaluation des impacts environnementaux. Enfin, le temps apporte parfois des modifications substantielles. L’évolution des idées et des pratiques poursuit son œuvre. C’est ainsi que les pratiques actuelles sont habituellement plus complètes que celles d’il y a vingt ans.Souhaitons seulement qu’on pourra réitérer cette affirmation en 2020. GENÈSE ET HISTORIQUE DE LA LÉGISLATION La législation environnementale est parfois ancienne. Les autorités de la Rome antique s’occupaient fort bien de certains problèmes environnementaux en milieu urbain, comme l’approvisionnement en eau potable et les rejets d’eaux usées. Toutefois, cette législation pionnière ne concernait alors que certains des aspects par- ticuliers et limités de l’environnement. Au Moyen Âge, les fumées de la combustion du charbon préoccupaient les autorités et le législateur avait à plusieurs endroits,notam- ment à Paris et à Londres, émis des directives préventives à leur endroit. Certaines autorités municipales réglementèrent ensuite les domaines de la santé et de la salu- brité publique. Il existe donc depuis très longtemps parfois des normes et des pra- tiques concernant les déchets et l’eau potable.Déjà dans l’Antiquité,comme nous venons de le dire, Rome avait dû réagir avec vigueur vis-à-vis de ces deux questions essen- tielles dans les milieux intensément urbanisés. D’autre part, la première réserve natu- relle était inaugurée en Allemagne dès 1836, puis les États-Unis instaurèrent leur pro- gramme de parcs nationaux à la fin du XIXe siècle, s’affirmant ainsi comme l’un des pionniers de la conservation de l’environnement. Puis, au XXe siècle, d’autres légis- lations particulières apparurent progressivement.Elles s’adressent à des domaines anciens ou nouveaux de l’environnement. Parmi les nouveaux domaines d’intervention, on retrouve ceux reliés aux problèmes de pollution de l’air et de l’eau qui se générali- sent, ainsi qu’à la gestion des déchets, des richesses naturelles et des ressources de la faune et de la flore. La prise en compte de l’environnement est donc ancienne, mais il s’agissait à ses débuts de législations partielles fort incomplètes. Ce droit fragmentaire ne s’appli- quait que de manière spécifique à une ou à quelques-unes des composantes de l’en- vironnement ou des problèmes environnementaux alors admis. La prise en compte globale et complète de l’environnement n’existait nulle part. Comme nous l’avons vu précédemment, la prise en compte globale de l’environnement est une orienta- tion plutôt récente.En fait,ce n’est qu’avec la mise en place du «National Environmental Policy Act» (NEPA), aux États-Unis à la fin des années 1960, que les préoccupations
  • 79. 62 L’évaluation des impacts environnementaux environnementales furent envisagées pour la première fois de manière globale.Le NEPA fut adopté par le gouvernement fédéral américain à la fin de l’année 1969.La politique environnementale américaine,entrée en vigueur le premier janvier 1970,ne fut rema- niée qu’à quelques reprises depuis, sans toutefois remettre en cause ses fondements. Pour sa part, l’évaluation des impacts environnementaux ne fait officiellement son apparition,elle aussi,qu’avec la promulgation du NEPA.Antérieurement,ce concept inconnu ne trouvait des applications que de manière fragmentaire et indirecte, notamment par les «codes de bonne pratique». C’est ainsi qu’un ancien décret de Napoléon,le Décret sur les établissements classés de 1810,proposait une série de mesures représentant une saine façon de faire, en somme un code de bonne pratique envi- ronnementale avant la lettre. La première législation environnementale complète,celle qui par ailleurs instaurait la procédure de l’évaluation des impacts environnementaux, fut donc celle mise en place aux États-Unis en 1970 par le NEPA. Plusieurs des législations sectorielles anté- rieures, telles celles concernant la qualité de l’air et de l’eau, fournissent alors les bases de la nouvelle réglementation globale mise en vigueur. Toutefois, les autorités japo- naises avaient promulgé en 1967 une loi nationale sur le contrôle de la pollution de l’environnement. L’acte législatif américain requiert l’incorporation des préoccupations environ- nementales dans les administrations fédérales,et conséquemment la préparation d’études d’impacts pour tout projet ou programme importants issus de l’administration fédé- rale. La législation fédérale américaine poursuivait aussi un autre but, plus implicite celui-là. L’administration fédérale espérait que son initiative allait inspirer une pareille prise en charge de l’environnement par les administrations régionales (États), le NEPA devant servir d’exemple et d’incitatif en la matière. Le gouvernement fédéral canadien reprendra à son compte cet objectif d’exemplarité, sans pour autant légiférer en ce sens avant 1995. Les trois grands éléments contenus dans le NEPA sont: • l’introduction d’une politique nationale de l’environnement; • l’élaboration de procédures afin de réaliser les objectifs; • la création du US Council on Environmental Quality (CEQ). L’obligationderéaliseruneévaluationdesimpactsenvironnementaux(Environmental Impact Assessment (EIA)) est une partie intégrante de la procédure. L’étude est requise pour certains types de projets seulement. L’évaluation américaine, ou plus
  • 80. 63 Procédure particulière d’examen de l’évaluation des impacts environnementaux précisément le rapport d’évaluation d’impacts (Environmental Impact Statement (EIS)) devait comprendre les éléments suivants: • la description des impacts des activités projetées; • le relevé des impacts inadmissibles; • la description des solutions de rechange proposées; • le relevé des effets à court terme et leur relation avec le développement de la productivité à long terme; • les conséquences irréversibles et irréparables sur les ressources. Nous n’examinerons pas plus en détail la procédure fédérale américaine mise en place par le NEPA1, car, d’une part, les deux schémas présentés aux figures 2.8 et 2.10 du chapitre précédent décrivaient fort bien le processus américain et, d’autre part, les procédures canadienne et québécoise d’ÉIE, et dans une certaine mesure la pro- cédure guinéenne, des démarches semblables à la procédure américaine, seront exposées au cours du présent chapitre2. CADRE LÉGISLATIF, RÉGLEMENTAIRE ET CORPORATIF Le droit est un domaine en soi conservateur, c’est-à-dire que la législation représente un compromis, exceptionnellement un consensus, intervenu à un moment donné du processus politique au sein de l’ensemble d’une société. Le droit représente donc un accord de principe intervenu à un moment bien précis dans le temps, mais qui peut se perpétuer sur de longues périodes, alors que les réalités qu’il espère cerner se modi- fient sans cesse. Le droit environnemental, malgré la juvénilité de la majeure partie de ses éléments, ne fait pas exception à cette règle; il n’est par conséquent que le reflet d’un «compromis» intervenu à un moment donné. Le droit est ainsi un instrument de stabilité, en ce sens qu’il ne varie que très len- tement, les changements dans la société n’apportant que plus tard des modifications législatives et réglementaires.La mise en place de procédures,de normes et d’exigences 1. Le conseil américain sur la qualité de l’environnement (Council on Environmental Quality (CEQ)) publiait récemment un bilan des vingt-cinq premières années de mise en œuvre du NEPA: CEQ, 1997.«The National Environmental Policy Act :A Study of Its Effectiveness After Twenty-FiveYears». 2. En ce qui concerne les multiples législations qu’on retrouve sur l’ensemble de la planète ou pour se renseigner sur une procédure particulière qui nous intéresse, nous conseillons la consultation d’ouvrages de référence comme l’«International Environmental Law Digest» (Adede, 1993) ou l’«International Environmental Law Special Report» (Government Institute, 1992).
  • 81. 64 L’évaluation des impacts environnementaux particulières est l’un des aspects les plus importants de cette stabilité résultante du droit. Lorsqu’il est clairement exprimé et largement diffusé, le droit constitue alors une rassurante orientation des pratiques. Cela oblige tous les intervenants à agir dans un cadre bien déterminé, mais celui-ci est connu de tous et présumé stable, au moins jusqu’à une éventuelle réforme. La législation, comme la réglementation qui en est issue, demeure toutefois en vigueur au-delà des réalités qu’elle croit encore représenter.Pour les progressistes,notam- ment la plupart des groupes de citoyens,le droit est souvent perçu comme un domaine d’intervention publique constamment en retard sur les préoccupations du moment; alors qu’au contraire, pour les traditionnels, et tout particulièrement pour plusieurs promoteurs, la législation devancerait plutôt les possibilités d’intervention. Le droit environnemental, malgré l’importante évolution des dernières années, n’échappe pas à cette réalité, bien au contraire. Ainsi, le récent débat au sujet de la nouvelle législa- tion québécoise en évaluation d’impacts présente très bien en son sein l’opposition entre les divers tenants du développement durable et les défenseurs du développe- ment économique libéralisé des interventions de l’État. Le droit environnemental ali- mente en somme l’inépuisable controverse entre les intérêts privés et l’intérêt public. L’introduction du droit environnemental dans un nouveau pays, tout particu- lièrement dans les «pays en voie de développement», apporte ou implique parfois de sérieux remaniements dans les façons de faire. Cela est particulièrement vrai en ce qui concerne l’ÉIE, tant pour les pays qui ne disposent que de faibles assises démo- cratiques que là où les impératifs du développement escamotent encore les considé- rations environnementales. Les impératifs du développement, tout comme les struc- tures traditionnelles de pouvoir, s’opposent encore plus fortement au plein et complet épanouissement de l’évaluation intégrale des impacts des projets de développe- ment.L’absence presque totale de groupes de pression voués tant à la défense des droits de l’environnement que des citoyens limite grandement toute prise en compte véri- table de l’ÉIE. Lorsque le pouvoir est fortement hiérarchisé et concentré entre peu d’acteurs, la portée de l’ÉIE est plutôt limitée comme processus de planification et de participation publique. Le droit environnemental, toujours en cours de formulation, est fragmenté en champs d’application et en domaines de compétence à l’intérieur même de l’ensemble du droit. Différents domaines environnementaux recoupent divers domaines du droit classique et cela pose souvent des problèmes et des contraintes de juridiction. C’est ainsi que l’instauration d’une législation globale sur l’environnement, par exemple la mise en place d’une loi nationale sur la protection de l’environnement,devra recouper et regrouper diverses législations antérieurement régies sous des domaines et des
  • 82. 65 Procédure particulière d’examen de l’évaluation des impacts environnementaux responsabilités très diversifiés. Cette situation pose déjà et posera sans doute encore longtemps des limites et des contraintes à une pleine responsabilité du droit envi- ronnemental. Toutefois, la mise en place d’une politique globale de l’environnement atténue l’importante fragmentation de son champ d’application.La mise en place d’une législation en ÉIE exige précisément une grande intégration d’ensemble. Cette inté- gration concerne d’abord les multiples administrations impliquées par le processus d’examen. D’autre part, elle implique un regroupement des multiples législations et réglementations sectorielles qui régissent les éléments de l’environnement et les acti- vités génératrices d’impacts. L’éparpillement du droit environnemental est parfois accentué par le partage des compétences entre divers paliers de gouvernement. Nous avons mentionné que c’est le cas au Canada et au Québec avec une répartition des responsabilités entre les divers organismes du pouvoir fédéral et ceux des autorités provinciales et municipales.C’est aussi le cas de la plupart des pays où plusieurs niveaux de gouvernement se partagent là aussi les responsabilités. Dans la plupart des «pays en voie de développement», la situation est parfois compliquée par la présence de pouvoir traditionnel en parallèle aux institutions modernes officielles. De petits impacts qui deviendront grands L’on croit à tort que seuls les grands projets de développement affectent sérieusement l’environnement. L’accumulation de petits travaux, en apparence anodins pris séparé- ment, peut parfois avoir des impacts plus considérables que de vastes projets. D’autant plus que la plupart des travaux mineurs, en vertu du seuil d’assujettissement, notam- ment, ne sont pas soumis à la procédure détaillée d’évaluation d’impacts. C’est ainsi que la plupart des travaux mineurs d’aménagement de la grande majorité des petits cours d’eau (petites rivières et ruisseaux) des régions agricoles de la vallée du Saint-Laurent n’ont pas fait l’objet d’une grande attention de la part des autorités, notam- ment en ce qui concerne la procédure québécoise d’évaluation d’impacts. Les travaux en question comprennent le creusage, la déviation, l’élargissement, le redressement et la transformation en fossés. Pourtant, au cours des cinquante dernières années, plus de 17000 cours d’eau, qui bout à bout s’allongeraient sur plus de 50000 kilomètres, auraient été ainsi touchés d’une manière quelconque. Source: Bisson, B., La Presse, 12 mai 1999: A-21. La réalisation d’une étude d’ÉIE doit tenir compte d’une multitude de lois et de règlements autres que ceux spécifiquement dédiés à cet effet. Au Québec, par exemple, le recueil de lois et de règlements sur l’environnement comprend quatre lois,
  • 83. 66 L’évaluation des impacts environnementaux dont celles sur les pesticides et la conservation de la faune,ainsi que vingt-quatre règle- ments d’application. Il faudrait aussi y ajouter les 130 lois et règlements sur la faune et les parcs, comprenant des sujets comme les oiseaux migrateurs, les parcs, les pêche- ries et les droits de chasse. En outre, certains aspects de l’examen concernent d’autres domaines d’application, comme la Loi sur les biens culturels, celle sur la protection du territoire agricole ainsi que celles sur l’expropriation et la protection des personnes et biens en cas de sinistre. De plus, 63 lois et règlements du gouvernement du Canada concernent en tout ou en partie le domaine fédéral d’intervention environnemen- tale, dont la Loi sur les produits dangereux, celle sur les ressources en eau et celle sur la protection des eaux navigables. Bien sûr, un certain nombre de directives minis- térielles et gouvernementales ainsi que des politiques et programmes gouvernementaux viennent ajouter à la complexité de la législation québécoise.Enfin,la juridiction muni- cipale et celle des Municipalités régionales de comté (MRC) viennent à leur tour aug- menter le nombre de dispositions et de contraintes législatives et réglementaires.Parmi celles-ci, mentionnons la réalisation de schémas d’aménagement, de plans d’urba- nisme ainsi que des codes et règlements de construction et de lotissement. La nature même de la législation soulève aussi d’autres questions.Ainsi, les inten- tions et les objectifs du législateur en faveur d’une réglementation donnée peuvent nous fournir de précieuses informations sur le contexte légal global. S’agit-il d’inciter la société à agir selon certains comportements jugés socialement convenables? Ou s’agit-il, au contraire, de punir et de restreindre des attitudes et des conduites jugées répréhensibles pour le mieux-être de la société ou de l’environnement? Cette double nature de l’intervention du droit, traduisant et traduite par le jeu des pressions poli- tiques, vacille donc entre une indulgente attitude incitative et la forte manière coer- citive. Cette dernière situation se retrouve fréquemment en droit environnemental, particulièrement par le grand nombre de normes environnementales concernant les rejets. En ce qui concerne l’ensemble de l’évaluation des impacts environnementaux, la législation serait plutôt d’une nature incitative. Cette attitude incitative laisse une marge de manœuvre assez importante aux responsables de la réalisation de l’étude d’impacts, notamment en ce qui concerne la démarche méthodologique et le choix des méthodes utilisées.
  • 84. 67 Procédure particulière d’examen de l’évaluation des impacts environnementaux L’évaluation environnementale au Bénin Le parlement du Bénin promulgua une «loi-cadre sur l’environnement» en février 1999, mais déjà depuis 1995 l’Agence béninoise pour l’environnement (ABE) avait pour mandat de mettre en œuvre une politique nationale en matière d’environnement (ABE INFO, 1999). Le processus béninois d’évaluation des projets comprend trois procédures. La première est constituée de l’«étude d’impacts sur l’environnement», qui doit être réalisée par tout promoteur dont le projet est assujetti à la réglementation. C’est l’Agence béninoise pour l’environnement qui agit à titre d’organisme de contrôle pour l’État. Selon la nature du projet, la procédure prévoit une étude approfondie ou simplifiée. La deuxième pro- cédure applicable est celle de l’«Audience publique». Elle vise à assurer la participation des différents acteurs aux processus de prise de décision. Enfin, la procédure de l’«Audit environmental» vient boucler le processus béninois en assurant un contrôle de la conformité du projet (ABE, 1998). Source: Le bulletin d’information de l’Agence béninoise pour l’environnement, ABE INFO, no 0, 1999 et ABE, 1998. Par ailleurs, de nouveaux incitatifs en faveur de l’ÉIE sont récemment apparus. Parmi ceux-ci notons l’élargissement des obligations contractuelles ainsi que des res- ponsabilités qui en résultent pour les promoteurs et les propriétaires de sites et d’ins- tallations. Ces obligations nouvelles sont issues des firmes d’assurances et des orga- nismes prêteurs. Les principes de la responsabilité, en cas de dommages et de réparations à l’environnement, s’étendent maintenant aux divers intervenants impli- qués dans un projet, et non plus seulement au propriétaire ou à l’exploitant direct. Il en découle que les institutions bancaires,par exemple,effectuent désormais un contrôle quant à la l’acceptabilité environnementale des demandes de financement qui leur sont soumises. Cela affecte autant les institutions nationales qu’internationales. Nous verrons comment ces dernières participent à la généralisation de l’évaluation des impacts environnementaux à travers le monde. Enfin, comme l’affirmaient pertinemment plusieurs, il y a quelques années encore, l’évaluation des impacts environnementaux est encore trop souvent perçue, comme d’ailleurs l’ensemble du droit environnemental, comme un obstacle majeur au progrès (Guigo et coll., 1991). Toutefois, le relatif consensus en voie de création autour de la mise en place du développement durable pourrait,s’il se maintient,adopter l’ÉIE comme l’un de ses instruments clés d’intervention.
  • 85. 68 L’évaluation des impacts environnementaux ÉTUDES DE CAS: CANADA, QUÉBEC ET GUINÉE L’examen des trois cas que nous allons maintenant examiner nous permettra d’en- trevoir l’ensemble des plus importantes considérations législatives concernant l’ÉIE. Nous examinerons ces procédures distinctes à travers une analyse comparative de leur évolution respective, notamment des deux premières législations, et ce, afin de faire ressortir les multiples possibilités législatives et réglementaires. Nous n’étudierons pas de manière détaillée et complète chacune des procédures en question, nous conten- tant plutôt de porter notre attention sur les caractéristiques significatives et déter- minantes de chacune. Notre objectif ici consiste à fournir une illustration de l’évo- lution possible du cadre législatif ainsi que des principaux éléments du contexte réglementaire et normatif en évaluation des impacts environnementaux. Législation fédérale du Canada Au Canada, l’évaluation des impacts environnementaux s’inscrit dans un contexte de double juridiction entre l’instance fédérale et les diverses instances provinciales ou étatiques. Le partage des compétences législatives entre les autorités fédérales et provinciales est relativement complexe. Sans trop simplifier, disons seulement que certains éléments de l’environnement, ainsi que plusieurs activités de développement, sont attribués à l’une ou l’autre des instances, mais pas toujours de manière très expli- cite ni définitive.Les domaines de juridiction sont donc,selon le cas ou l’époque consi- dérée, de compétence exclusive, commune ou disputée. État de la procédure canadienne de 1973 à 1994 Jusqu’à la fin de l’année 1994, il n’existait pas à proprement parler de loi canadienne sur l’évaluation environnementale, aucun fondement législatif ne supportait la pro- cédure employée jusqu’à cette époque. Pourtant, à l’exemple du NEPA américain, un processus d’examen assez complet régissait le champ de juridiction fédéral en ÉIE. Jusqu’en 1994, la procédure fédérale canadienne ne reposait que sur un arrêté ministériel. En effet, le premier programme canadien d’évaluation environnemen- tale, nommé Processus d’évaluation et d’examen en matière d’environnement (PÉEE), fut établi en 1973 par un décret du Conseil des ministres. Le décret fut par la suite modifié en 1977, mais sans modifications majeures. En 1984, un décret gou- vernemental, cette fois, formalise la procédure fédérale lors de l’émission du «Décret sur les lignes directrices d’ÉIE».Plusieurs jugements de cour vinrent par la suite appuyer et renforcer le statut plutôt précaire du décret gouvernemental, notamment les cas des projets «Oldman» (BFEÉE, 1992) et «Rafferty-Alameda» (BFEÉE, 1991) dans
  • 86. 69 Procédure particulière d’examen de l’évaluation des impacts environnementaux l’ouest du pays à la fin des années 1980 et au début des années 1990. Le champ d’ap- plication de l’autorité fédérale ne concernait alors que les activités des organismes du gouvernement fédéral canadien lui-même ainsi que quelques domaines de com- pétence bien particuliers, notamment les pêcheries et les oiseaux migrateurs. En 1987, le ministre de l’Environnement annonçait une consultation nationale concernant la réforme du processus canadien d’évaluation. En juin 1990, le gouver- nement canadien présentait un premier projet de loi,le projet C-78,ainsi qu’un ensemble de réformes aux façons de faire en vigueur jusqu’alors. Le projet sera éventuellement modifié en projet de loi C-13, pour finalement être sanctionné en juin 1992 par le Parlement canadien. La première loi fédérale en ÉIE modifiait légèrement la procé- dure canadienne d’évaluation adoptée jusque-là. La Loi canadienne n’est entrée en vigueur qu’en janvier 1995. Jusqu’à la fin de l’année 1994, toutefois, le PÉEE, couramment nommé PFÉEE (Processus fédéral d’évaluation et d’examen environnemental), s’appliquait sur les territoires et les domaines de compétences fédérales. La procédure canadienne d’éva- luation s’appliquait exclusivement aux projets visés suivants: • ceux sous l’autorité fédérale, comme promoteur d’un projet; • ceux en tout ou en partie financés par une autorité fédérale; • ceux d’une autorité fédérale administrant le territoire en question; • et ceux pour lesquels le fédéral doit délivrer un permis pour la mise en œuvre du projet (ces projets comprenant des éléments sous juridiction fédérale). Notons que la Loi canadienne sur l’ÉIE ne viendra aucunement modifier ce champ d’application du pouvoir décisionnel du gouvernement fédéral. Les autres projets que ceux visés directement par règlement ne feront toujours pas l’objet d’une interven- tion fédérale. Il existe aussi une possibilité d’exclusion à la procédure d’évaluation pour certains projets,soit en raison de leur présence sur une des listes d’exclusion,soit lors de situa- tions de crise nationale (d’après la Loi sur les mesures d’urgence),ou soit pour un projet en réaction à une situation de crise.Ces situations exceptionnelles dépendent du pou- voir discrétionnaire du ministre de l’Environnement. La procédure canadienne d’évaluation comprend,entre autres choses,la délivrance d’un certificat d’évaluation environnementale et la formation d’organismes consul- tatifs et de recherche. L’organisme du gouvernement canadien chargé du contrôle et du développement de la recherche était jusqu’en 1994 le Bureau fédéral d’examen des évaluations environnementales (BFEÉE).
  • 87. 70 L’évaluation des impacts environnementaux La Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (1995) Le projet de loi C-13, ou Loi de mise en œuvre du processus fédéral d’évaluation envi- ronnementale,fut sanctionné le 23 juin 1992,par la Chambre des communes du Canada. La Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (LCÉE), son appellation cou- rante, n’est toutefois entrée en vigueur que le 1er janvier 1995. La Loi énonce quatre objectifs qui ne modifient aucunement la situation anté- rieure. Seul l’ajout de l’expression «développement durable» ainsi que de la préoc- cupation transfrontière des impacts sont des nouveautés significatives.Les quatre objec- tifs poursuivis par la Loi sont les suivants: • s’assurer que les effets environnementaux des projets soient examinés soi- gneusement avant que les autorités responsables prennent des décisions à leur sujet; • inciter les autorités responsables à prendre des mesures qui favorisent le développement durable et, de ce fait, à réaliser ou maintenir un environne- ment sain et une économie florissante; • faire en sorte que des projets à réaliser dans les limites du Canada ou du ter- ritoire domanial ne causent pas d’effets environnementaux négatifs importants en dehors de ces limites; • veiller à ce que le public ait la possibilité de participer au processus d’évalua- tion environnementale. La Loi apporte néanmoins un certain nombre de modifications mineures à la situa- tion antérieure. Parmi les nouveautés de la nouvelle procédure, on retrouve: • deux types d’évaluation: soit un examen préalable, soit une étude approfondie (liste d’étude approfondie); • soit la possibilité de médiation environnementale et la nomination d’un médiateur,soit l’examen en commission,dans le processus concernant les études approfondies; • des possibilités nouvelles pour le public de participer à la démarche; • la prise en charge de l’évaluation environnementale le plus tôt possible, soit dès le stade de la planification du projet («avant la prise d’une décision irré- vocable»); • l’inadmissibilité de projets entraînant des «effets environnementaux négatifs importants» (art. 23), mais non déterminés dans la Loi cependant.
  • 88. 71 Procédure particulière d’examen de l’évaluation des impacts environnementaux La nouvelle loi maintient toutefois en vigueur le «Décret sur les lignes directrices visant le processus d’évaluation et d’examen en matière d’environnement», approuvé par le gouvernement en 1984. C’est ainsi que les règles d’assujettissement des pro- jets demeurent les mêmes. Seule vient s’ajouter la possibilité d’intervention «trans- frontière», en vertu de la Convention sur l’ÉIE dans un contexte transfrontière que le Canada vient récemment de ratifier.Par ailleurs,la nouvelle procédure précise qu’en vertu de la Loi, un «projet» désigne aussi bien la réalisation d’un ouvrage qu’une acti- vité concrète non liée à un ouvrage. Une autre des principales modifications concerne la possibilité de renvoyer,devant une commission d’étude ou devant un médiateur, l’examen des impacts interpro- vinciaux,à défaut d’une entente interprovinciale préalable.De façon similaire,les «effets internationaux» peuvent être mis en évidence par une évaluation de même type. De plus, la Loi propose de nouvelles dispositions en ce qui concerne les «Terres sur les- quelles les Indiens ont des droits», améliorant ainsi un des problèmes épineux actuellement au Canada. Finalement,la nouvelle loi crée l’Agence canadienne d’évaluation environnementale, un nouvel organisme du conseil du ministre canadien de l’Environnement. L’Agence remplace l’ancien Bureau fédéral d’examen des évaluations environnementales (BFEÉE). Les objectifs de la nouvelle agence d’évaluation sont: • de gérer le processus d’évaluation environnementale; • de promouvoir l’uniformisation des procédures au Canada; • de promouvoir et de mener des recherches; • de promouvoir l’évaluation environnementale; • et de veiller à la participation du public. On prévoit qu’une douzaine de règlements seront ou sont déjà adoptés afin de rendre opérationnelle la Loi. Parmi ceux-ci, les quatre règlements suivants sont essen- tiels à son bon fonctionnement: • la Liste des dispositions législatives et réglementaires; • la Liste d’exclusion; • la Liste d’inclusion; • la Liste d’études approfondies.
  • 89. 72 L’évaluation des impacts environnementaux Liste de lois canadiennes couvrant certains domaines de l’ÉIE • Loi canadienne sur la protection de l’environnement (L.R.C. 1985, c.16,4); • Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (L.R.C. 1992, c.37); • Loi sur les pêches (L.R.C. 1985, c. F-14); • Loi sur la marine marchande du Canada (L.R.C. 1985, c. S-9); • Loi sur les ressources en eau du Canada (L.R.C., c-11); • Loi sur la protection des eaux navigables (L.R.C. 1985, c. N-22); • Loi sur les forces hydrauliques du Canada (L.R.C., c. W-4); • Loi sur la prévention de la pollution des eaux arctiques (L.R.C., c. A-12); • Loi du traité des eaux limitrophes internationales (L.R.C., c. I-17). La procédure canadienne d’évaluation Le schéma présenté à la figure 3.1 montre l’ensemble de la procédure canadienne d’éva- luation3. Les diverses étapes de réalisation d’une évaluation y sont clairement pré- sentées, tout comme d’ailleurs la participation du public dans les diverses étapes de l’étude. La procédure se divise en trois grandes étapes: d’abord, celle de l’autoéva- luation, puis celle de l’examen indépendant en commission ad hoc, et finalement celle de la «décision-exécution». La première étape d’autoévaluation du processus d’examen débute avec le pas- sage obligé par la Liste d’exclusion. Celle-ci détermine si un projet donné doit être soumis ou non à la procédure d’évaluation.L’organisme responsable de cette première phase d’examen est nul autre que le promoteur ou «supporteur» du projet, à savoir le ministère responsable. Si le projet n’est pas exclus de la procédure, il devra ensuite être soumis à l’examen préalable. L’examen préalable vise à déterminer dans laquelle des quatre catégories prédé- terminées le projet doit poursuivre son examen. Dans la première catégorie, le projet doit se soumettre à une évaluation environnementale initiale,car ses impacts ou leurs 3. Pour en savoir plus long sur le processus canadien d’évaluation environnementale, nous conseillons la lecture du Guide du citoyen publié par l’Agence canadienne d’évaluation environnementale (ACÉE) (ACÉE, 1994) ainsi qu’un document très intéressant du Service de la protection de l’environnement d’Environnement Canada intitulé «Mesures législatives sur la protection de l’environnement conçues pour l’avenir – Une LCPE renouvelée» (Environnement Canada, 1995).
  • 90. 73 Procédure particulière d’examen de l’évaluation des impacts environnementaux Figure 3.1 Processus fédéral d’évaluation et d’examen environnemental Projet Liste d’exclusion Impacts inacceptables Impacts inacceptables Modification Abandon Autoévaluation Oui Non Décision/exécution Examen indépendant Impacts inconnus Impacts insignifiants Impacts insignifiants Impacts importants Impacts importants Examen préalable Évaluation initiale Commission ad hoc Directive Audiences publiques Rapport de la commission Décision ministérielle Réalisation du projet Suivi Étude d’impacts Source: Adapté de BFEÉE, 1988 et ACÉE, 1994.
  • 91. 74 L’évaluation des impacts environnementaux atténuations sont inconnus.Dans ce cas,l’évaluation environnementale initiale déter- minera, par la suite, la poursuite des procédures. Dans la seconde, le projet est envoyé au ministère de l’Environnement pour un examen public, car les impacts éventuels sont considérés comme importants.Dans les deux autres cas,soit que les impacts sont considérés comme insignifiants ou «atténuables», et alors la poursuite de l’exécution du projet se continue sans étude d’impacts, soit que les impacts sont jugés inaccep- tables et alors le promoteur doit l’abandonner ou le modifier de manière significative, et ensuite, le soumettre à un nouvel examen préalable. Il y a ainsi des projets qui che- minent directement vers l’exécution et la réalisation des travaux, sans ÉIE, alors que d’autres sont plutôt dirigés directement vers l’ÉIE,en passant ou non par une évaluation initiale.Enfin,certains autres projets doivent être carrément abandonnés ou reformulés. Des centaines de projets passés au peigne fin Le gouvernement fédéral canadien, par l’entremise de ses différents ministères, a réa- lisé 99 pour cent de toutes les évaluations environnementales en vertu de la Loi fédé- rale canadienne sur l’évaluation environnementale, entrée en vigueur en janvier 1995. En conséquence, seul le un pour cent restant a permis un examen indépendant des pro- jets. Le ministre de l’Environnement a alors recours à une commission indépendante. En vertu du mode d’assujettissement particulier de la procédure canadienne, les éva- luations dites «autogérées» ne peuvent que constituer la grande majorité des évalua- tions exigées au niveau fédéral du Canada. Ainsi, lors du premier trimestre de mise en œuvre de la Loi, du 19 janvier au 31 mars 1995,944 dossiers ont fait l’objet d’une évaluation environnementale de la part de 19 minis- tères ou agences fédérales (ACÉE, 1995). De ce nombre, un seul examen approfondi (projet d’aménagement d’un centre de ski dans le parc national de Banf en Alberta) devait être réalisé, tous les autres projets ne faisant l’objet que d’un «examen préalable». Ce projet devait éventuellement être soumis à un examen public sous les auspices d’une commission. Lors de la parution du premier bilan de l’Agence canadienne d’évaluation environne- mentale (ACÉE) en 1995, 729 des projets soumis avaient été approuvés par les auto- rités à la suite de l’examen préalable. Les 215 autres étaient toujours en cours d’examen. Les institutions responsables de la majorité des projets étaient le ministère des Affaires indiennes et du Nord avec 201 projets, le Bureau fédéral de développement régional (Québec) avec 145 projets et l’agence de Diversification de l’économie de l’ouest Canada avec 113 dossiers. Les grands ministères entrepreneurs tels que Pêches et océans (53), Transports Canada (46), Agriculture et agroalimentaire (41), Ressources naturelles (6), Défense nationale (6) et Travaux publics et services gouvernementaux (5) arrivaient loin derrière. Source: ACÉE, 1995.
  • 92. 75 Procédure particulière d’examen de l’évaluation des impacts environnementaux Par ailleurs, le processus permet plusieurs interventions du public lors de la tenue d’audiences publiques ou de séances d’information. À certains moments de la pro- cédure, le public est consulté, alors qu’à d’autres il n’existe qu’une possibilité de le faire. Ainsi, le public est occasionnellement consulté en audiences publiques lors de la délivrance de la Directive (termes de référence),alors qu’il l’est presque tout le temps après la publication de l’étude d’impacts dans le cas des grands projets. La deuxième étape de la procédure, celle de l’examen indépendant, est réalisée par une commission d’évaluation environnementale indépendante, nommée par le ministre de l’Environnement.Après consultation, la Commission émet une directive pour la réalisation de l’étude d’impacts.Le promoteur réalise l’étude en question selon les termes de la directive et le ministère responsable la dépose devant la Commission. À la suite des audiences publiques, la Commission rédige un rapport qui est transmis au ministre de l’Environnement ainsi qu’au ministère responsable du projet. Finalement, la décision ultime déterminera si le projet peut être poursuivi, avec ou sans modification, ou plutôt abandonné ou reporté à plus tard. La décision finale appartient au ministre responsable, et son ministère veillera à la poursuite des opé- rations, notamment au suivi du projet. Législation provinciale du Québec Les autorités provinciales québécoises, dans le cadre du champ de juridiction qui leur est propre, légiféraient de manière pleine et entière, dès 1978, grâce à la Loi sur la qua- lité de l’environnement. La mise à jour de la procédure québécoise, à la lumière des enseignements des dernières années, est toujours en pourparlers et en négociation depuis plus d’une dizaine d’années déjà. La législation québécoise actuellement en vigueur Au Québec,l’évaluation des impacts environnementaux voit son avènement avec l’adop- tion en 1978 de la Loi sur la qualité de l’environnement (L.R.Q., c. Q-2). L’ÉIE y était particulièrement traitée à la section IV.1 intitulée «Évaluation et examen des impacts sur l’environnement de certains projets» (art. 31.1 à 31.41). Par la suite, le Parlement québécois adopta la réglementation nécessaire à la mise en œuvre de la Loi lors de l’acceptation du «Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environ- nement» (c. Q-2, r.9) et créa le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement (BAPE). Le règlement est entré en vigueur en 1980. La démarche québécoise, dans le cas d’évaluations d’impacts complètes et détaillées, se trouve aussi régie par d’autres dispositions législatives, notamment par le règlement sur les «Règles de pro- cédure relatives au déroulement des audiences publiques» (c. Q-2, r.19).
  • 93. 76 L’évaluation des impacts environnementaux Après une quinzaine d’années de pratique en ÉIE et à la suite de deux examens de la procédure en cours,le Comité de révision de la procédure d’évaluation des impacts environnementaux (Lacoste et coll., 1988) et la Commission parlementaire de l’amé- nagement et des équipements (Gouvernement du Québec, 1992), le gouvernement du Québec proposait à l’hiver 1992 le projet de loi 61. Ce projet de loi modifie la pra- tique en vigueur et donne naissance à la Loi québécoise en évaluation environnementale. Depuis, de nombreuses délibérations, parfois contradictoires et souvent antagonistes, se poursuivent assidûment afin d’en arriver à un accord éventuel sur les termes et les limites de la future législation québécoise en ÉIE. Nous avons vu qu’au Québec, en tant qu’État provincial du Canada, l’ÉIE est par- tagée entre les deux niveaux de juridiction (fédéral et provincial). Dans certains cas, la situation est encore plus complexe, car d’autres paliers d’autorités se greffent au contexte législatif général. C’est tout particulièrement le cas en régions périphériques (zones autochtones).Dans le cas du projet hydroélectrique de la rivière Grande-Baleine, par exemple, cinq comités et commissions détenaient une partie des responsabilités, ce qui impliquait la possibilité de mise en place de procédures spécifiques pour cha- cune des instances décisionnelles. La législation québécoise actuellement en vigueur oblige tout promoteur d’un projet pouvant avoir une incidence sur l’environnement à obtenir un certificat d’au- torisation préalable. Contrairement à la procédure fédérale canadienne, le projet n’a nullement besoin d’être relié d’une manière quelconque au gouvernement québécois. Deux procédures bien différentes quant à leur ampleur s’appliquent à l’ensemble des projets: • l’obtention d’un certificat d’autorisation, pour les projets considérés à impacts modérés (article 22 de la Loi); • l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement, pour les projets à impacts appréhendés importants ou indéterminés (article 31.1 et suivants). La première procédure d’examen ne nécessite pas, à proprement parler, une éva- luation des impacts environnementaux. Le promoteur doit cependant fournir, avant d’obtenir son certificat d’autorisation,une évaluation détaillée de la quantité de conta- minants qui sera éventuellement émise par les activités afférentes au projet. Notons que cette dernière obligation ne fait référence qu’aux effets environnementaux anti- cipés, et non pas aux impacts potentiels. L’article 22 de la Loi, régissant cette situa- tion, se lit comme suit:
  • 94. 77 Procédure particulière d’examen de l’évaluation des impacts environnementaux Nul ne peut ériger ou modifier une construction, entreprendre l’exploitation d’une industrie quelconque, l’exercice d’une activité ou l’utilisation d’un procédé indus- triel ni augmenter la production d’un bien ou d’un service s’il est susceptible d’en résulter une émission, un dépôt, un dégagement ou un rejet de contaminants dans l’environnement ou une modification de la qualité de l’environnement,à moins d’ob- tenir du sous-ministre un certificat d’autorisation. Cette opération de quantification des contaminants a pour objectif de vérifier la conformité des opérations afférentes au projet, uniquement par rapport aux normes environnementales existantes (article 24). Un certain nombre de projets sont cependant soustraits à cette procédure conformément à une liste établie en vertu du «Règlement relatif à l’administration de la Loi sur la qualité de l’environnement». La deuxième procédure nécessite, quant à elle, la tenue d’une ÉIE complète, et ce, en vertu de l’article 31.1 de la Loi, qui se lit comme suit: Nul ne peut entreprendre une construction, un ouvrage, une activité ou une exploi- tation ou exécuter des travaux suivant un plan ou un programme, dans les cas prévus par règlement du gouvernement, sans suivre la procédure d’évaluation et d’examen des impacts sur l’environnement prévue dans la présente section et obtenir un cer- tificat d’autorisation du gouvernement. Les projets à être soumis à cette procédure sont énumérés sur une liste fournie dans le «Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement». La procédure prévoit la possibilité de tenir une audience publique. Cette audience est décrétée par le ministre de l’Environnement à la suite de demandes justifiées de la part du public. Le ministre peut toutefois déclarer «frivole» toute demande en ce sens; dans ce cas, il n’y aurait pas d’audience publique. Dans tous les cas, cependant, l’étude d’impacts réalisée sera rendue publique par le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement (BAPE) après l’examen interne du ministère de l’Environnement. Le cheminement du dossier au BAPE débute donc par la période d’information et de consultation publique. Puis, selon qu’il y a demande ou non du public à l’effet de tenir des audiences, l’examen se poursuit ou le dossier chemine directement vers la décision finale. Dans le cas d’audience décrétée par le ministre, une commission du BAPE est formée afin de tenir la consultation publique et d’en faire rapport au ministre de l’Environnement.Le rapport du BAPE comprend les observations,les com- mentaires et les remarques, tant positifs que négatifs, exposés oralement ou par écrit devant la Commission. De plus, il s’accompagne de recommandations générales (acceptabilité du projet) et de recommandations particulières (modifications à
  • 95. 78 L’évaluation des impacts environnementaux apporter) reflétant l’évaluation du projet par les membres de la Commission4.La déci- sion finale appartient cependant au gouvernement du Québec,par la voie du ministre de l’Environnement,mais le rapport du BAPE,tout comme les événements et les décla- rations accompagnant la période d’audience (commentaires dans les médias et mani- festations publiques en faveur ou non du projet examiné), influence la décision gou- vernementale. Liste de lois et de règlements québécois couvrant certains domaines de l’ÉIE • Loi sur la qualité de l’environnement (L.R.Q., c. Q-2); • Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement (R.R.Q., 1981, c. Q-2, r.9); • Règles de procédures relatives au déroulement des audiences publiques (R.R.Q., 1981, c. Q-2, r.19); • Règlement relatif à l’application de la Loi sur la qualité de l’environnement (D. 1529- 93 (1993) 125 G.O. II, 7766 [c. Q-2, r. 1.001); • Loi sur la conservation et la mise en valeur de la faune (L.R.Q., c. C-61.1); • Loi sur les forêts (L.R.Q., c. F-4.1); • Loi sur les mines (L.R.Q., c. M-13.1); • Loi sur le ministère de l’Agriculture, des Pêcheries et de l’Alimentation (L.R.Q., c. M-14); • Loi sur la protection du territoire agricole (L.R.Q., c. P-41.1) ; • Loi sur les produits agricoles, les produits marins et les aliments (L.R.Q., c. P-41.1); • Politique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables (D. 103-96 (1996). La procédure québécoise d’évaluation présente les principaux éléments suivants: • une liste de projets devant être soumis au processus d’évaluation; • l’émission de directives (contenu,portée et étendue) pour la réalisation de l’ÉIE; • la présentation explicite du projet par le promoteur (avis de projet); • l’information du public sur la directive émise; 4. Le premier rapport du BAPE fut déposé en 1979 et portait sur deux projets de gazoduc.
  • 96. 79 Procédure particulière d’examen de l’évaluation des impacts environnementaux • la réalisation de l’étude d’impacts est à la charge du promoteur du projet; il peut lui-même la réaliser ou en confier la tâche à une firme indépendante; • la soumission de l’ÉIE en audience publique, à la discrétion du ministre et sur demande du public; • la consultation de la population par le BAPE lors d’audiences publiques; • la publication d’un rapport public du BAPE, comprenant les recommanda- tions sur le projet; • la délivrance d’un «certificat d’autorisation» à la fin de la procédure d’éva- luation environnementale pour tous les projets soumis à la réglementation. Liste des règlements québécois applicables spécifiquement dans les régions nordiques • Loi sur la qualité de l’environnement (L.R.Q., c. Q-2 chapitre II); • Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement dans une partie du Nord-Est québécois (R.R.Q., 1981, c. Q-2, r.10); • Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement et le milieu social dans le territoire de la baie James et du Nord québécois (R.R.Q., 1981, c. Q-2, r.11); • Règlement sur certains organismes de protection de l’environnement et le milieu social dans le territoire de la baie James et du Nord québécois (R.R.Q., 1981, c. Q-2, r.16) ; • Règles de régie interne du Comité consultatif de l’environnement Kativik, (R.R.Q., c. Q-2, r.20.1); • Règles de régie interne du Comité consultatif de l’environnement de la baie James, (R.R.Q., c. Q-2, r.21). La procédure québécoise d’évaluation L’ensemble de la procédure québécoise d’évaluation des impacts environnementaux actuellement en vigueur est illustré au schéma de la figure 3.25. La démarche com- plète est subdivisée en six grandes phases d’examen, chacune pouvant comporter plu- sieurs étapes bien déterminées. 5. Afin de connaître plus en détail la procédure québécoise d’évaluation environnementale, nous conseillons la lecture du document d’information rédigé par le ministère de l’Environnement et de la Faune (MEF) du Québec (MEF, 1998b) ainsi que le volumineux ouvrage de Michel Yergeau sur la Loi sur la qualité de l’environnement (Yergeau, 1988).
  • 97. 80 L’évaluation des impacts environnementaux Figure 3.2 Procédure québécoise d’évaluation et d’examen environnemental Dépôt de l’avis de projet Assujettissement Élaboration de la directive Réalisation de l’étude d’impacts Rapport de l’étude d’impacts Recevabilité de l’étude Consultation publique Audience publique Rapport d’audience Analyse ministérielle Réalisation du projet Surveillance et suivi Décision du gouvernement Réalisation de l’analyse environnementale Rapport d’analyse environnementale Oui Oui Phase I Phase II Phase IIIPhase IV Phase V Phase VI Non Non Lors de la phase I, la première étape vise à déterminer si le projet présenté, lors du dépot de l’«avis de projet» par le promoteur,doit être soumis ou non au processus d’ÉIE. Cette étape d’évaluation initiale (screening) ou d’«assujettissement» repose au Québec sur l’emploi de listes d’inclusion et d’exclusion. Le projet sera alors assujetti à la Source: Adapté de Lacoste et coll., 1988.
  • 98. 81 Procédure particulière d’examen de l’évaluation des impacts environnementaux procédure, soit en vertu de l’article 22 (évaluation sommaire), soit en vertu de l’article 31.1 (étude d’impacts complète). Dans le premier cas, le projet chemine vers sa réalisa- tionsurlabased’uneanalysesommaire,maisàtoutlemoinsconformeauxnormesd’émis- sions en vigueur.Dans le second cas,le projet est assujetti à la procédure complète d’éva- luation environnementale. Jusqu’à tout récemment débutait l’étape d’élaboration de la «directive»,alors qu’actuellement une «directive type» peut être émise immédiatement par le ministère de l’Environnement pour la majorité des projets.Cette «directive» déter- mine les grandes lignes de l’étude d’impacts à entreprendre. Dans la procédure québé- coise,sauf raresexceptions(lesprojetsconjointsfédéral-provincial,commeGrande-Baleine), cetteétapedecadrageestassezélémentaireparrapportaux«règlesdel’art»encedomaine, notamment en ce qui concerne la prise en compte du milieu d’insertion du projet, la hiérarchisation des enjeux impliqués et la participation publique. La phaseII est celle de la «réalisation de l’étude d’impacts» en tant que telle.Cette étude,sous la responsabilité du promoteur,reprend les sujets abordés dans la directive, en plus des aspects nouveaux qui peuvent intervenir en cours d’examen.Comme nous l’avons indiqué auparavant (section 2.3), l’évaluation consiste à identifier, à prévoir et à évaluer les impacts environnementaux ainsi qu’à élaborer un programme de suivi. Il s’agit aussi d’inclure dans le «rapport d’étude d’impacts» qui est le résultat de cette étape un certain nombre d’informations pertinentes à l’évaluation du projet et à la prise de décision qui interviendra vers la fin de la procédure. Ces informations concernent le projet lui-même (description et justification du projet), le milieu (caractérisation du milieu naturel et humain),les options (solutions de rechange et variantes de procédés, de lieux et de tracé) et les mesures d’atténuation.L’aboutissement de cette phase d’étude d’impactssetermineparla«recevabilitédel’étude».Celaimpliquequele«rapportd’étude d’impacts» déposé auprès des autorités de contrôle est jugé conforme à la directive émise et conséquemment qu’il est recevable. Avant de donner son accord, cependant, il arrive fréquemment que le Ministère demande au promoteur de fournir des études sup- plémentaires ou de répondre à un certain nombre de questions laissées sans réponse ou dont les réponses sont jugées insuffisantes dans l’étude déposée initialement. Ces informations complémentaires sont le préalable à la poursuite de la démarche.La rece- vabilité de l’étude fait le lien entre les phases II et III du processus. La phase III est réalisée par l’organisme de contrôle (évaluation interne du minis- tère de l’Environnement du Québec). Elle se déroule en parallèle avec la phase II (sous la responsabilité du promoteur) et, s’il y a lieu, de la phase IV (sous la responsabilité du BAPE). L’organisme de contrôle effectue un examen indépendant de celui réalisé par le promoteur.Cette «analyse environnementale» du projet vise à fournir au Ministre un éclairage complémentaire à celui de l’étude d’impacts. Le «rapport d’analyse envi-
  • 99. 82 L’évaluation des impacts environnementaux ronnementale» était jusqu’à tout récemment un document interne au Ministère. Son objectif n’était alors que d’édifier la prise de décision des autorités, notamment lors de l’étape de l’«analyse ministérielle» de la phase V. Il sera dorénavant rendu public le plus tôt possible,et ce,en vue d’être consulté par les citoyens lors de l’audience publique ou de la médiation (phase IV). Le rapport d’étude d’impacts est ensuite rendu public par le BAPE, ce qui enclenche la phase IV de la procédure. Les citoyens ont alors la possibilité de demander par écrit, auprès du ministre de l’Environnement, la tenue d’une audience publique sur le projet.Le Ministre ne peut rejeter les demandes légitimes que s’il consi- dère qu’elles sont «frivoles», ce qui se produit très rarement. Dans le cas contraire, il mandate le BAPE de tenir une audience, tout comme il pourrait demander de tenir une médiation, étant donné le nombre restreint de requérants d’audience et la pos- sibilité d’arriver ainsi à une entente. Nous examinerons au cours du chapitre sept les conditions et les possibilités mais aussi les limites d’une telle médiation. Le chemi- nement détaillé d’un projet au cours de cette phase d’examen du BAPE est clairement illustré à la figure 3.3. En plus de la démarche à suivre, la durée des diverses étapes est mentionnée au bas de la figure. Certains délais sont fixes, notamment ceux concer- nant le public, alors que d’autres sont d’une durée indéterminée, tout particulière- ment ceux alloués aux autorités. L’ensemble des délais fixes est d’une durée de cinq mois et demi, mais les délais indéterminés allongent parfois la durée totale de cette phase de la procédure de plus d’une année, voire de plusieurs années. Des centaines de projets passés au peigne fin Depuis le 31 décembre 1980, début des activités du Bureau d’audiences publiques sur l’environnement (BAPE), des centaines de projets de développement furent examinés de manière complète et détaillée par la procédure québécoise d’évaluation. Plusieurs d’entre eux firent l’objet d’un examen public lors d’audiences tenues sous les auspices du BAPE. De décembre 1980 au 1er janvier 1996, 784 dossiers ont été ouverts, c’est-à-dire qu’un avis de projet fut envoyé au ministère de l’Environnement. De ce nombre, 689 dossiers ont cheminé vers l’émission d’une «directive» au promoteur, de la part du Ministère. Cela représente une moyenne de plus de cinquante projets déposés par année et de quarante- six directives émises. Toutefois, en date du 1er janvier 1996, seulement 225 de ces projets avaient pu franchir les cinq premières phases de la procédure et ainsi obtenir une décision gouvernemen- tale, préalable à toute réalisation d’un projet. Il est à noter qu’à cette date, plusieurs dos- siers étaient encore en suspens. Source: MEF, 1998b.
  • 100. 83 Procédure particulière d’examen de l’évaluation des impacts environnementaux La première étape du cheminement d’un dossier au BAPE est l’information du public par un communiqué. Le BAPE met ensuite à la disposition du public, à plu- sieurs endroits à la fois, toute l’information pertinente au dossier à l’étude: avis de projet, directive, correspondance et rapport d’ÉIE (avec ou sans document complé- mentaire). Cette pratique démarre la période dite «d’information et de consultation publiques» de quarante cinq jours.Au cours de cette période, les citoyens et les orga- nismes peuvent s’informer mais aussi demander au Ministre de tenir des audiences publiques. L’audience proprement dite, d’une durée fixe de quatre mois, est subdivisée en trois étapes bien distinctes. La première étape d’audience est la «période d’informa- tion».Les individus et les groupes viennent poser,devant les commissaires et les autres membres du public, leurs questions, qui peuvent s’adresser aussi bien au promoteur qu’aux organismes gouvernementaux impliqués. La Commission veille à ce que des réponses appropriées soient fournies au public.Après un délai de réflexion, on passe à la deuxième étape, celle de la «période de dépôt des mémoires» devant la Commission. Lors de cette étape cruciale de la consultation publique, les individus Figure 3.3 Cheminement d’un projet en audiences publiques au BAPE ÉIE rendue publique par le ministre Pas de demande d’audience Demande d’audience publique Décision du Ministre Période d’information et de consultation publiques Commission d’enquête et d’audiences publiques Décision du ministre Période d’information Période de dépôt des mémoires Rapport de la Commission Décision du conseil des ministres Durée maximale de l’étape du processus 45 jours 4 mois Source: Adapté de BAPE, 1994.
  • 101. 84 L’évaluation des impacts environnementaux et les organismes intéressés viennent présenter, verbalement ou par écrit, leurs com- mentaires sur le projet à l’étude et sur l’étude d’impacts présentés. Ces commentaires peuvent être favorables ou défavorables, ils peuvent déboucher sur des propositions ou des recommandations, tout comme il peut s’agir simplement de fournir de l’in- formation ou une réflexion à propos du projet. De nouveau, la Commission assiste les participants dans l’expression de leur point de vue.Il ne reste plus alors qu’à rédiger le «rapport de la Commission». Ce dernier se doit d’être le reflet des opinions expri- mées en cours d’audience, tout en apportant un nouvel éclairage sur l’ensemble de l’examen réalisé. Le rapport se termine habituellement par les recommandations de la Commission. Il est ensuite acheminé vers le ministre de l’Environnement, enta- mant ainsi la cinquème phase du processus. La phase V en est une de prise de décision. Elle débute par l’«analyse ministé- rielle», qui n’est que le prélude à la «décision du gouvernement» et à l’émission du décret gouvernemental. L’«analyse ministérielle» consiste à préparer la décision gouvernementale qui va suivre. Le ministre de l’Environnement, en consultation avec les autres ministères impliqués et sur la base des divers rapports d’examen possibles (étude d’impacts, analyse environnementale et rapport d’audience ou de médiation), justifie sa position quant à la possibilité de réaliser le projet. Des conditions de mise en œuvre peuvent alors être ajoutées aux autres recommandations du Ministre afin de rendre acceptable la réalisation du projet. La décision finale revient toutefois au Conseil des ministres du gouvernement du Québec, après discussion à partir du rap- port d’analyse ministérielle.La décision du gouvernement,favorable ou non,est publiée sous la forme d’un décret gouvernemental. La dernière étape de cette phase décisionnelle débute par la décision ultime du promoteur lui-même. En effet, ce dernier doit décider de l’issue finale selon les pos- sibilités qui lui sont offertes. Il peut soit réaliser, modifier ou retarder la mise en place du projet prévu et accepté, soit, dans le cas d’un refus gouvernemental, reprendre l’examen d’un nouveau projet ou abandonner toute visée en ce sens. Lors de cir- constances exceptionnelles (de nombreuses craintes ou des oppositions manifestes exprimées lors de l’examen),le promoteur pourait aussi décider,de sa propre initiative, d’abandonner tout simplement la réalisation de son projet. Toutefois, cette phase se termine habituellement par la «réalisation du projet». La dernière phase de la procédure,la phaseVI,concerne la surveillance,le contrôle et le suivi du projet. Cette ultime étape peut s’étendre sur plusieurs années après la mise en place des installations et le début des opérations relatives au projet.
  • 102. 85 Procédure particulière d’examen de l’évaluation des impacts environnementaux La procédure que nous venons d’examiner ne s’applique que pour le Québec méri- dional,d’autres régimes étant en vigueur dans les régions nordiques.Ils sont le résultat d’ententes antérieures entre le gouvernement canadien, le gouvernement québécois et les groupes autochtones habitant les vastes territoires du nord du Québec.Ces ententes sont survenues dans le cadre des délibérations sur les projets hydroélectriques de la baie James ayant abouti à l’accord contenu dans la Convention de la baie James et du Nord québécois. Deux règlements particuliers régissent ainsi le nord du Québec; ce sont le «Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement et le milieu social dans le territoire de la baie James et du nord québécois» (c.Q-2, r.11) et le «Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement et le milieu social dans le Nord-Est québécois» (c.Q-2, r.10). Le projet hydroélectrique Grande-Baleine précédemment mentionné se situe justement à l’intérieur de ces limites du Québec nordique. L’éventuelle révision de la procédure québécoise La révision de la procédure québécoise est venue bien près d’être confirmée lors de l’examen du projet de loi 61, intitulé Loi modifiant la Loi sur la qualité de l’envi- ronnement.Ce projet de loi comprend des modifications relativement mineures quant à la tenue de l’évaluation d’impacts, mais néanmoins essentielles à la mise à jour du Québec par rapport à l’évolution des pratiques au cours des dernières années. Le projet de loi 61 fut présenté et sanctionné à l’Assemblée nationale du Québec à l’hiver 1992. Il n’est toutefois pas encore en vigueur à l’heure actuelle (mai 2000). En fait, seulement trois articles mineurs de la Loi furent mis en vigueur, dont deux La consultation publique au Québec Depuis le début des activités du Bureau d’audiences publiques sur l’environnement (BAPE), la population du Québec a été consultée au sujet de 183 projets. À la suite de la demande de requérants auprès du ministre de l’Environnement, 97 de ces projets ont donné lieu à des audiences publiques, alors que 27 cas faisaient plutôt l’objet d’une médiation. Les types de projets les plus fréquents ayant fait l’objet de consultations publiques sont: les routes et infrastructures routières (39), les lieux d’enfouissement sanitaire (27), les centrales d’énergie électrique (13) et les lignes ou postes énergétiques (9). Lors d’une des audiences, celle portant sur la «gestion des matières résiduelles au Québec», 415 citoyens et organismes ont déposé un mémoire devant les commissaires du BAPE. Source: Dugas, 1999.
  • 103. 86 L’évaluation des impacts environnementaux sont depuis suspendus. La mise en place de la nouvelle loi suppose aussi la présen- tation et l’adoption d’un nouveau règlement général, le «Règlement sur l’évaluation environnementale» (L.R.Q., c. Q-2, a. 31.9.20), encore en phase de consultation. Les délibérations entre les différents acteurs sociaux et économiques se poursuivent en fait depuis bientôt une dizaine d’années, et ce, uniquement afin de réviser légèrement une loi existante. Ce long exercice de négociation expose clairement les difficiles com- promis de la négociation environnementale entre les multiples intérêts. Parmi les innovations espérées notons que tout programme ou toute politique du gouvernement provincial pourra désormais être soumis à la procédure d’évalua- tion d’impacts. Actuellement, seuls les projets sont assujettis. En outre, les autorités municipales pourront elles aussi demander d’y être soumises. La nouvelle Loi qué- bécoise sur l’évaluation prévoyait aussi les modifications substantielles suivantes: • la tenue d’une audience publique ou d’une médiation,à la discrétion du Ministre; • la détermination de deux types de projets, ceux à enjeux ou impacts majeurs et ceux à enjeux ou impacts mineurs; • de nouveaux pouvoirs discrétionnaires du ministre de l’Environnement et du gouvernement du Québec, particulièrement en ce qui concerne le retrait de certains projets à une partie (audience publique) ou à la totalité de la procé- dure d’évaluation. La détermination des projets selon qu’ils impliquent ou non des «enjeux ou impacts majeurs» illustre clairement l’un des aspects subjectifs de l’ÉIE, laissant libre cours au pouvoir discrétionnaire des autorités.La démarcation des projets entre ceux à enjeux majeurs et ceux à enjeux mineurs est décidée par le ministre de l’Environnement, puis approuvée par le gouvernement, à partir d’une liste de projets contenue dans l’éven- tuel règlement. En fait, la deuxième liste peut contenir des projets à enjeux ou impacts majeurs ou mineurs, le choix étant laissé de nouveau à la discrétion du Ministre et du gouvernement. Il existe bien sûr un risque de confusion important entre les deux types de projets, et il est bien possible que cette dichotomie ne soit pas retenue dans le projet de loi qui sera effectivement mis en place. Cet aspect équivoque, source de nombreuses discussions contradictoires entre les intervenants, ne sera probablement pas retenu dans la nouvelle législation. L’accroissement du pouvoir discrétionnaire du Conseil des ministres et du ministre de l’Environnement, notamment en ce qui concerne le pouvoir de soustraire un projet à la procédure, représente actuellement l’un des enjeux retardant la mise en application de la Loi. Le pouvoir accru des autorités gouvernementales dans le pro- cessus est un lieu propice de désaccord entre les divers intervenants.
  • 104. 87 Procédure particulière d’examen de l’évaluation des impacts environnementaux La médiation, inscrite désormais dans la nouvelle loi fédérale canadienne, deviendra dorénavant un mécanisme officiel de la procédure québécoise.Concrètement, dans certains cas, on avait eu recours à la médiation depuis quelques années. Cela était généralement effectué sous la responsabilité du BAPE, de par son pouvoir d’en- quête. Une autre nouveauté dans la procédure québécoise est qu’en principe, doréna- vant, «toute politique et tout programme du gouvernement» seront assujettis à la procédure d’évaluation environnementale.Cela signifie une plus grande prise en compte des aspects environnementaux dans les «affaires et les pratiques» de l’État grâce à l’«évaluation stratégique des impacts» (ÉIS). Il s’agirait là bien sûr d’un élargissement de la portée actuelle de l’ÉIE. Toutefois, il semble que la nouvelle loi permettrait une réduction de la notion même d’environnement, par rapport à la définition plus étendue contenue dans la législation antérieure de 1978. L’environnement se réduirait ainsi au seul «aspect bio- physique en milieu ambiant».Cette inclination à vouloir réduire l’étendue de la notion d’environnement n’est pas bien claire ni évidente, car les divers éléments de l’envi- ronnement habituellement concernés sont pourtant inclus dans le texte du nouveau règlement présenté. Parmi les éléments nouveaux, modifiés ou précisés par la nouvelle législation, on retrouve aussi: • la présentation par le promoteur d’un «programme d’analyse environne- mentale», programme à être approuvé par le Ministre; • la consultation de la population dès la présentation initiale du projet, donc bien avant l’évaluation des impacts, afin de permettre l’intégration des pré- occupations du public dans la directive; • la présentation claire et détaillée de la description et de la justification du projet; • la description précise des mesures d’atténuation et de compensation prévues; • la description des variantes de réalisation du projet ou la présentation de la présélection effectuée selon des critères clairement définis; • l’élaboration d’«options de réalisation» ou d’«options de remplacement» au projet, s’il y a lieu; • l’analyse comparative des variantes et de la sélection effectuée; • l’évaluation et la mesure des impacts positifs et négatifs, y compris les «effets directs, indirects, cumulatifs, différés et irréversibles»;
  • 105. 88 L’évaluation des impacts environnementaux • la réalisation d’un résumé de l’étude d’impacts, à incorporer au rapport d’ÉIE; • la consultation de la population par le BAPE concernant l’étude d’impacts; • la prise en compte des enjeux exprimés par la population; • l’audience publique ou le processus de médiation sous les auspices du BAPE, à la discrétion du Ministre, après demandes publiques. Malgré la mise en veilleuse de la révision de la procédure, la pratique québécoise en ÉIE évolue tout de même. C’est ainsi qu’au cours des dernières années, par une simple modification de la procédure administrative du ministère de l’Environnement et de la Faune (MEF) de l’époque, le processus d’émission de la directive a été modifié. Alors que l’émission de la directive par le Ministère était du cas par cas jusqu’alors, la nouvelle pratique dispose désormais d’une série de «directives types» pouvant être émises dès réception du dossier d’avis de projet. Ces directives types, une quinzaine actuellement (1999), devraient éventuellement inclure tous les grands secteurs névralgiques d’activité. Législation nationale en Guinée La législation nationale guinéenne en ce qui a trait à l’évaluation d’impacts est une illustration éloquente d’un assemblage législatif complet. En effet, à partir d’un point de vue très général sur la protection de l’environnement (Code de l’environnement), les autorités de Guinée élaborent peu à peu, à l’aide de textes successifs de plus en plus précis (décret,ordonnance et arrêté),la procédure à suivre jusque dans les moindres détails. Les pièces maîtresses de cet assemblage législatif guinéen en ÉIE sont: – Code sur la protection et la mise en valeur de l’environnement (1987); – Décret codifiant les études d’impacts sur l’environnement (1989); – «Arrêté 990» du ministre des Ressources naturelles et de l’Environnement (1990). La première pièce, le Code sur la protection et la mise en valeur de l’environ- nement (Ordonnance 045/PRG/SGG/87) de mai 1987, est un texte législatif général sur l’ensemble des questions environnementales.Ce code de l’environnement (114 ar- ticles) est un peu l’équivalent de la Loi québécoise sur l’environnement.Il aborde donc les thèmes généraux de protection des milieux récepteurs (sol, sous-sol, eaux conti- nentales, eaux maritimes et ressources ainsi que l’air), de mise en valeur du milieu naturel et humain (établissements humains, faune et flore) et de lutte aux nuisances
  • 106. 89 Procédure particulière d’examen de l’évaluation des impacts environnementaux (déchets, substances nocives ou dangereuses ainsi que le bruit et les odeurs). Ce n’est qu’aux articles 82 et 83 que le Code aborde le thème de la procédure d’étude d’im- pacts. Le premier de ces articles soumet tout projet pouvant porter atteinte à l’envi- ronnement à la procédure d’étude d’impacts. Le deuxième article (83) signale, d’une part, qu’un décret d’application devra préciser la procédure globale à suivre ainsi que les projets qui devront y être soumis (ce sera le décret de 1989), et que, d’autre part, un arrêté de l’autorité ministérielle chargée de l’environnement (l’Arrêté 990 à venir) devra réglementer le contenu, la méthodologie et la procédure à suivre. Le Décret codifiant les études d’impacts sur l’environnement (Décret 199/PRG/ SGG/89) de novembre 1989 décrète obligatoire la réalisation d’une étude d’impacts dans le cas des projets mentionnés sur une liste d’inclusion placée en annexe. Seuls sont exclus les «travaux d’entretien et de grosse réparation» (article 2). Les types de projets soumis à la procédure d’ÉIE selon les secteurs d’activité sont: • aménagement rural: exploitation forestière; • domaine public maritime et fluvial: endigage,ports,exploitation des ressources minérales en zones maritimes, aquaculture, pêche industrielle, rejets de sub- stances dans le milieu marin; • secteur de l’énergie: barrages hydroélectriques et centrales thermiques, lignes électriques et stockage souterrain d’hydrocarbures; • extraction de matériaux: exploitation de carrières, concession et exploitation minière, et stockage souterrain de déchets industriels; • infrastructures de transport: aérodrome, voies ferrées et routes ainsi qu’oléo- ducs et gazoducs; • installations classées: usines et manufactures de première classe; • tourisme et loisirs: camping, hôtels (plus de 50 lits) et établissements de loi- sirs de nuit; • aménagements des eaux continentales: aménagement des cours d’eau,ouvrages d’adduction d’eau et programme d’irrigation; • urbanisme: grands projets d’urbanisation, dont stations d’épuration et de trai- tement. Quant à lui,l’Arrêté990 du ministre des Ressources naturelles et de l’Environnement (Arrêté 990/MRNE/SGG/90) de mars 1990 énumère en détail les différents éléments que devrait contenir le rapport de l’étude d’impacts. Une deuxième section, beau- coup plus sommaire, détermine les grandes étapes de la procédure ainsi que les délais
  • 107. 90 L’évaluation des impacts environnementaux et responsabilités de chacun (promoteur, nommé ici «pétitionnaire ou maître de l’ou- vrage»,ministre de l’Environnement,Direction Nationale de l’Environnement et Conseil National de l’Environnement). Tels que déterminés dans l’Arrêté ministériel, les cinq parties obligatoires d’une étude d’impacts ainsi que les éléments à prendre en considération sont: • description du projet: objet,localisation,coût de réalisation,date et échéancier; • analyse de l’état initial du site et de son environnement (avec une attention spéciale aux éléments susceptibles d’être perturbés: • géologie et pédologie, dont gisements exploitables et sites fossilifères; • hydrogéologie: caractérisation des eaux souterraines,sources et puits de cap- tages avoisinants, qualité des eaux souterraines et leur vulnérabilité; • milieu naturel, faune et flore: caractérisation des milieux et hiérarchisation de leur valeur biologique; • paysages et sites: sites inscrits ou protégés, monuments classés, et photo- graphies du site; • bruits, odeurs, pollution atmosphérique: niveau de bruit ambiant, odeurs possibles, direction des vents et sources éventuelles de pollution atmo- sphérique; • circulation et infrastructures: accès au site, trafic et état du réseau; • activités socio-économiques: analyser les effets socio-économiques et sociaux sur la population (habitudes de vie, mœurs et comportements); • effets du projet sur l’environnement: sur tous les éléments énumérés précé- demment, mais notamment sur les cinq dernières catégories; • justification du projet du point de vue environnemental: choix du site (argu- menter le choix sur tous les éléments) et technique d’exploitation appropriée; • atténuation et réduction des impacts: mesures d’atténuation et de compen- sation si envisagée ainsi que dépenses affectées à celles-ci. D’autres outils législatifs complètent l’assemblage législatif guinéen en ÉIE.Il s’agit de l’Ordonnance 022/PRG/89 de mars 1989 modifiant certains articles du Code de l’environnement, notamment ceux concernant les amendes et les peines d’empri- sonnement en cas de pénalités; du Décret 200/PRG/SGG/89 de novembre 1989 por- tant sur le régime juridique des Installations classées pour la protection de l’Environnement; et enfin du Décret 201/PRG/SGG/89 de novembre 1989 portant sur la «Préservation du milieu marin contre toutes formes de pollution».
  • 108. 91 Procédure particulière d’examen de l’évaluation des impacts environnementaux MONDIALISATION ET HARMONISATION DE L’ÉIE Le contexte général de la mondialisation de l’économie et des politiques, jumelé à la prise en compte internationale de l’environnement, entraîne des engagements fermes en faveur de l’ÉIE sur l’ensemble de la planète. Rappelons simplement que la Conférence de Rio de Janeiro, au Brésil (1992), réunissait pour la première fois les chefs d’État de toutes les nations au sujet des problèmes environnementaux. La confé- rence reposait sur un esprit de solidarité mondiale et elle faisait appel à la reconnaissance de la responsabilité de tous les pays concernant la conservation de l’environnement. Plus concrètement, les pays participants devaient réaliser une évaluation globale de la situation de l’environnement sur leur territoire. Pour certains, il s’agissait d’un pre- mier «bilan» environnemental national et d’une première prise de conscience des pro- blèmes concrets et des solutions possibles. La reconnaissance mondiale du tandem «développement-environnement» se retrouve notamment dans le «pacte» que constitue l’Agenda 21 (Action 21, 1993) issu des discussions de Rio. Les plus récents accords de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), organisme régissant le commerce international (anciennement les «accords du Gatt») abondent aussi dans le même sens. Plusieurs conventions et traités internationaux ratifiés au cours de la dernière décennie imposent ou recommandent fortement l’évaluation environnementale des projets. C’est le cas notamment de la Convention sur l’évaluation de l’impact sur l’en- vironnement dans un contexte transfrontière ratifiée en 1991 (Nations Unies, 1991), tout comme de la Convention sur la biodiversité ratifiée en 1992 (PNUE, 1996 et Krattiger et coll., 1994) et de la Convention sur le commerce international des espèces menacées (Convention on International Trade of Endangered Species: CITES) de 1994. L’internationalisation des interventions en environnement se pour- suit aussi dans le récent (1992) règlement de la CEE concernant l’«écoaudit», ainsi que par les efforts de normalisation dans le domaine de l’environnement, notamment les normes ISO (ISO 14000) (Lamprecht, 1997), malgré l’échec en ce qui concerne l’adoption d’une norme spécifique à l’ÉIE. Par ailleurs, les agences gouvernementales d’aide internationale au développe- ment, telles que l’Agence canadienne de développement international (ACDI), emboîtent elles aussi le pas. Ainsi, à la suite de l’adoption en 1992 d’une politique environnementale en accord avec les principes du développement durable, l’ACDI mettait en œuvre un plan d’action afin d’intégrer les préoccupations environnementales à son processus décisionnel,notamment par la promotion de l’ÉIE (ACDI,1992).D’autre
  • 109. 92 L’évaluation des impacts environnementaux part, comme l’enseignement et le transfert des connaissances entre les pays indus- trialisés et ceux en voie de développement constitue l’un des mandats prioritaires de tels organismes, l’ACDI parraine désormais un programme de renforcement insti- tutionnel et universitaire en Afrique francophone (ACDI, 1994). Les agences d’aide internationale des autres pays ont elles aussi établi des politiques et des programmes similaires. Parmi les autres incitatifs influents en faveur de la diffusion et de la généralisa- tion de l’ÉIE, on retrouve les grands bailleurs de fonds internationaux. Ces derniers, grâce à de nouvelles exigences concernant l’acceptabilité environnementale des pro- jets de développement, espèrent inciter tous les promoteurs, et par ricochet tous les décideurs du monde entier, à prendre en compte l’environnement dans l’évaluation d’un projet. L’initiative des grands bailleurs de fonds en faveur de l’évaluation envi- ronnementale, préalable au financement des projets, s’accomplit grâce à l’émission de lignes directrices et de politiques bien précises.C’est notamment le cas de la Banque mondiale (World Bank, 1991) et de la Banque africaine de développement (African Development Bank, 1992), que nous verrons en détail plus loin. Ce premier mou- vement international en faveur de l’évaluation environnementale des projets est appuyé par des traités ou des conventions internationales concernant l’environnement,et tout particulièrement par la Convention sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière ratifiée en 1991 (Nations Unies, 1991). Figure 3.4 Carte du monde
  • 110. 93 Procédure particulière d’examen de l’évaluation des impacts environnementaux Ces deux mouvements internationaux de prise en compte de l’évaluation des impacts environnementaux, que nous allons examiner plus loin, concourent vers des objectifs communs. Tout d’abord, il s’agit d’une prise en compte planétaire de l’éva- luation des impacts: bientôt, plus personne ne méconnaîtra l’évaluation environne- mentale et la coopération internationale s’intensifiera dans ce domaine. D’ailleurs, la diffusion des démarches et des méthodes propres à l’ÉIE a pris une nouvelle dimen- sion: en moins de dix ans, l’ÉIE devenait institutionnalisée dans la plupart des pays. De plus,les organismes internationaux participent de manière active en faveur de l’uti- lisation de l’ÉIE; ici et là l’étude d’impacts devient une procédure normale et obli- gatoire des processus de décision. Parmi les organismes internationaux, il ne faudrait pas oublier l’International Association of Impact Assessment (IAIA), un organisme professionnel regroupant les experts internationaux en évaluation d’impacts qui par- court le monde depuis près de vingt ans avec son congrès annuel (IAIA Newsletter, 1999), ainsi que le regroupement récent de ses membres francophones autour du Secrétariat francophone de l’Association internationale d’évaluation d’impacts (Interface, 1999). Depuis quelques années déjà, les institutions bancaires assumaient un rôle concret et éminemment pragmatique dans le domaine de l’environnement. Le déve- loppement de la «doctrine de la responsabilité» (Jonas, 1990) et la prise en compte des risques écologiques ont obligé les établissements de crédit à examiner la pratique et la politique environnementale de l’«entreprise» demanderesse,qu’elle soit publique ou privée, avant d’octroyer un financement. Les banques exigent donc désormais cer- taines garanties de «bonnes pratiques environnementales» avant de financer tout projet de développement. La plupart des institutions financières ont ainsi développé leur propre politique de l’environnement, soit en créant des fonds particuliers en faveur de l’environnement, soit en exigeant des «demandeurs» qu’ils suivent certaines pro- cédures avant l’obtention d’un prêt. Cette nouvelle pratique des banques comprend notamment la tenue d’audit environnemental et d’évaluation d’impacts. Cette pra- tique est justifiée par le fait que les atteintes à l’environnement peuvent affecter consi- dérablement la valeur des biens en garantie. De plus, dans certains cas, notamment aux États-Unis et au Canada, les prêteurs pourraient être tenus solidairement res- ponsables de tout dommage à l’environnement,qu’il soit antérieur ou ultérieur à l’en- tente financière. Il s’agit dans ce cas de «responsabilité objective», c’est-à-dire d’une responsabilité considérée sans faute. Les institutions financières encourent donc cer- tains risques du simple partage des responsabilités environnementales avec leurs clients. Cette situation de risques partagés entre entrepreneurs et banquiers est particu- lièrement importante dans le cas de terrains contaminés, dont les prêteurs héritent
  • 111. 94 L’évaluation des impacts environnementaux parfois du seul fait de la non-solvabilité des derniers propriétaires en titre.Ainsi, aux États-Unis, dans le cadre législatif du CERCLA (Comprehensive Environmental Response,Compensation and LiabilityAct 1980),dénommé couramment «Superfund» (Superfund Amendments and Reauthorization Act of 1986 (SARA)),la prise en charge d’un site contaminé, même par la simple exécution d’une hypothèque, rend ipso facto l’institution financière responsable.En avril 1992,une «circulaire» de l’EPA,EPA Final Rule on Lender Liability, s’est efforcée de redresser quelque peu la situation en faveur des banques,sans toutefois dénier toutes les responsabilités de celles-ci (London,1993). Il y est notamment question du droit de l’emprunteur d’exiger un audit environne- mental ou une remise en état du site, ainsi que le respect de la réglementation envi- ronnementale en vigueur. Cette nouvelle pratique signifie que non seulement le res- ponsable d’une contamination du sol pourrait être contraint de réparer les dommages causés, entre autres en décontaminant le terrain en question, mais l’acheteur ulté- rieur du terrain aussi ou la banque ayant accordé un financement à la société condamnable. En mai 1992, à New York, les représentants de grandes banques commerciales adoptaient la «Déclaration des Banques sur l’Environnement et le Développement durable».La déclaration insistait sur les responsabilités collectives vis-à-vis de la conser- vation de l’environnement et du rôle prioritaire de l’environnement parmi les acti- vités des entreprises, y compris pour les banques. Les signataires (29 grandes banques impliquant 23 pays) s’engageaient à faire respecter les «meilleures pratiques en matière d’environnement», et ce, en tant que facteur clé pour une gestion efficace de l’entreprise (London, 1993). L’un des plus profonds encouragements en faveur de l’ÉIE découle sans doute des nombreuses poursuites en dommages consécutives aux catastrophes environne- mentales des dernières années. Parmi ces catastrophes, notons les poursuites des com- munes françaises contre la Standard Oil,à la suite du déversement de pétrole de l’Amoco- Cadiz (1978), celle de l’Exxon-Valdez sur les côtes de l’Alaska (1990) et tout particulièrement les poursuites contre les dirigeants de l’entreprise responsable des meurtrières vapeurs toxiques de Bhopal aux Indes (1985). Dans ce dernier cas très révélateur et lourd de conséquences, plusieurs membres étrangers de la haute direc- tion de l’entreprise furent traduits devant les tribunaux locaux pour négligence grave. La France, tout comme la plupart des pays industrialisés, entreprit une réforme du Code pénal en 1994. Cette réforme introduisait des modifications à la loi fran- çaise, et particulièrement la responsabilité des personnes morales (entreprises, col- lectivités locales) en cas de nuisance à l’environnement. Auparavant, seulement les personnes physiques pouvaient en être tenues responsables (Dron, 1995).
  • 112. 95 Procédure particulière d’examen de l’évaluation des impacts environnementaux Lors de la conférence de Rio, vingt ans après celle de Stockholm en 1972, les par- ticipants réaffirmèrent donc le rôle essentiel de la planification environnementale dans la gestion des affaires humaines. La Déclaration de Rio concrétisait aussi l’interdé- pendance des États, et ce, quel que soit leur niveau de développement (Dron, 1995). Toutefois, malgré les fortes pressions en sens inverse des organisations internationales non gouvernementales et du droit international,les engagements issus de Rio réitèrent la souveraineté des États. Cet état de fait expose clairement «l’impossibilité pour une organisation supranationale d’exercer envers l’un d’eux une rétorsion quelconque, hormis les embargos, plus ou moins respectés d’ailleurs» (idem). En conséquence, l’incitation en faveur de la planification environnementale, et notamment de l’ÉIE, doit passer avant tout par la mise en œuvre d’accords et de conventions internatio- nales, ainsi que par la poursuite des exigences des grands bailleurs de fonds. Le nouveau contexte mondial favorisé par les sociétés transnationales permet d’en- trevoir cependant le dépassement des structures de régulation étatique nationale. Les pratiques bancaires et les multiples échanges internationaux entraînent la mise en évidence de la pluralité des ententes et des conflits possibles, mais surtout le dépas- sement tous azimuts des structures étatiques (Lascoumes, 1986). La rationalité propre des sociétés transnationales tendra ainsi à favoriser de nouveaux processus de gestion et de décision libérés des cadres étatiques trop restrictifs. La pratique internationale de l’ÉIE se dirige donc lentement vers une relative «har- monisation» et une inévitable «recherche de cohérence» des politiques, des procé- dures, des démarches méthodologiques et des méthodes employées dans le domaine de l’évaluation des impacts environnementaux, sans toutefois nier les particularités propres à chacun et parfois fort utiles à la gestion de l’environnement. Néanmoins, afin que les outils de l’ÉIE puissent agir concrètement, la pression des organisations non gouvernementales et des experts en études d’impacts devra se poursuivre.Ce n’est qu’ainsi qu’on pourra contrebalancer les tendances inverses issues de la déréglementation et de l’insidieuse «loi du marché» toute puissante. PROCÉDURES D’ÉIE DES GRANDS BAILLEURS DE FONDS Au début des années 1990,des procédures («directives») d’évaluation environnementale préalables au financement des projets furent successivement émises par la Banque mon- diale (World Bank,1991),la Banque africaine de développement (African Development Bank, 1992), la Banque asiatique de développement (Asian Development Bank, 1993) et la Banque interaméricaine de développement (Inter-American Development Bank, 1994). Rappelons que les nombreux échanges entre les grandes banques
  • 113. 96 L’évaluation des impacts environnementaux internationales ont mené en 1992 à la «Déclaration des Banques sur l’environnement et le développement durable». Nous n’allons examiner ici que les exigences environnementales de deux des banques les plus importantes au niveau international dans le contexte de l’ÉIE pour les pays francophones. Nous avons précédemment abordé les questions relatives à l’influence des organismes internationaux en ce qui concerne les exigences d’évaluation des impacts ainsi que la tendance à la standardisation des études à l’échelle mondiale.Nous revien- drons donc sur le rôle déterminant de la Banque mondiale dans ce domaine, et, par ricochet, à celui de la Banque africaine de développement. Procédure de la Banque mondiale La Banque mondiale (World Bank) est née avec la formation du «Fonds monétaire international» à la fin de la Deuxième Guerre mondiale.Son nom véritable est «Banque internationale pour la reconstruction et le développement» (BIRD). Son occupation principale demeure le financement de projets de développement,majoritairement dans les «pays dits en voie de développement». La procédure type d’évaluation des impacts environnementaux, préalable à l’acceptation des projets de développement devant être soumis aux organismes internationaux de financement, est en majeure partie issue des exigences de la Banque mondiale, celle-ci étant sans contredit la pion- nière en ce domaine. L’importance d’une institution comme la Banque mondiale dans le domaine de l’environnement est considérable. Son influence est déterminante en ÉIE, notamment parce que,contrairement à d’autres organismes internationaux comme le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) et le Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE),la Banque «possède aussi les moyens de ses politiques» (Le Prestre, 1997). À la suite de nombreuses pressions en provenance d’organisations non gouver- nementales (ONG) au début des années 1980,le Congrès américain imposa une vague de réformes à la direction de la Banque. Ces réformes visaient l’amélioration de la prise en compte des préoccupations environnementales dans les projets de dévelop- pement. Un premier document de prise en compte de l’environnement (une direc- tive environnementale) fut publié peu après (World Bank, 1984). Puis, vers la fin des années 1980, les autorités de la Banque instituèrent une série de procédures parti- culières concernant l’évaluation environnementale pour tout projet devant être soumis à son autorité.
  • 114. 97 Procédure particulière d’examen de l’évaluation des impacts environnementaux La Banque mondiale fut aussi dotée d’un département de l’environnement en 1987, mais une «cellule environnementale» existait déjà depuis 1982 (World Bank, 1996a). Ce département comprenait à l’origine seulement 28 des 6000 employés de la Banque.C’est à cette époque qu’on décida aussi de financer des projets spécifiquement dédiés à la conservation de l’environnement, le «plan d’action pour les forêts tropi- cales», par exemple. La Banque favorisa aussi la participation des diverses ONG à la réalisation des projets. Ce n’est finalement qu’en 1989 que la Banque institutionna- lisa l’ÉIE préalable à l’acceptation des projets, par l’entremise d’une directive expli- cite à ce sujet. Selon une étude effectuée par la Banque au début des années 1990, seulement 22% des projets financés sous ses auspices étaient conformes aux récentes directives environnementales de l’entreprise bancaire. Un total de 1300 projets, répartis dans 113 pays et représentant des investissements de 360 milliards de dollars, dont 133 mil- liards à la charge même de la Banque, furent examinés pour cette étude (Ferrié, 1994). Depuis l’instauration de la directive de 1989, et ce, jusqu’en 1995, plus d’un millier de projets de développement de la Banque furent subordonnés à une analyse préli- minaire afin qu’on en connaisse les éventuels impacts sur l’environnement (World Bank, 1996a). Par ailleurs, les responsabilités de la Banque mondiale en matière de conserva- tion de l’environnement ont récemment été augmentées. Ainsi, à la suite de la conférence de Rio sur le développement et l’environnement en 1992, la Banque mon- diale s’est vu confier la gestion du Fonds pour l’environnement mondial (FEM). Le FEM est un mécanisme financier offrant dons et aides financières, destiné aux pro- jets visant à protéger l’environnement mondial, notamment dans les pays en voie de développement. Le programme pilote du FEM fut instauré en 1991, mais il est depuis 1994 sous l’égide de la Banque mondiale (Subiza, 1994). Sous la sanction ultime de ne plus octroyer de crédits à l’avenir, la Banque peut exiger des États récipiendaires certaines conditions parmi les suivantes (London,1993): • adopter une législation en matière d’environnement ou le renforcement de celle-ci; • exécuter des études particulières en environnement; • mettre en place des procédures de contrôle environnemental; • assurer le respect de la législation existante et des conventions internationales; • procéder à des audits environnementaux; • mettre en place des programmes particuliers de protection des ressources.
  • 115. 98 L’évaluation des impacts environnementaux La procédure d’évaluation exigée par la Banque mondiale prévoit le classement des projets dans l’une ou l’autre des catégories d’étude prévues à cet effet. La caté- gorie est déterminée à partir de l’ampleur des impacts environnementaux anticipés pour chaque type de projet. La procédure d’évaluation mise en place par la Banque mondiale distingue désormais deux types de projets seulement (antérieurement, on en distinguait trois) devant se soumettre à un examen d’études d’impacts. Il s’agit de ceux nécessitant une évaluation détaillée des impacts (catégorie A) et de ceux ne requérant qu’une analyse environnementale (catégorie B). Bien entendu, la réalisa- tion d’une évaluation des impacts environnementaux est plus ou moins complète selon la catégorie de projet. Les projets classés dans la catégorie A doivent suivre une pro- cédure d’ÉIE exhaustive. Les deux autres catégories de projets (C et D) ne requièrent habituellement aucune étude particulière, mais pourraient exceptionnellement être assujetties à la procédure de catégorie A ou B. La procédure détaillée de la Banque mondiale est inscrite dans une «directive opé- rationnelle (Operational directive 4.00-Annex A)» publiée en 1989 (World Bank,1991). De légères modifications furent toutefois apportées en 1991 lors de l’émission de la révision d’une partie de la directive.Cette nouvelle directive,la «directive 4.01»,concerne tout particulièrement l’influence et l’ampleur que devrait prendre la participation publique. Plus récemment, de nouvelles orientations en faveur des évaluations stra- tégiques furent publiées, notamment au sujet des évaluations régionales et sectorielles (World Bank, 1993). Actuellement,la séquence idéale du processus de gestion d’un projet pour la Banque mondiale démarre avec une évaluation stratégique, se poursuit par l’évaluation des projets et se boucle par un suivi postprojet (Environmental Post Audit) (Goodland et Mercier, 1999). Quoique l’évaluation de projet soit devenue routinière, les auto- rités de la Banque reconnaissent qu’en pratique les évaluations stratégiques sont plutôt rares mais que les suivis postprojets sont en progression (idem). Préoccupations environnementales de la Banque mondiale Selon la directive de la Banque mondiale,la «directive opérationnelle DO 4.00» (World Bank, 1991)6, une évaluation environnementale devrait inclure les aspects généraux suivants: 6. Les trois volumes publiés en 1991 par la Banque mondiale, Environmental Assessment Sourcebook, viennent tout juste d’être traduits en français, grâce à la collaboration du Secrétariat francophone de l’Association internationale pour l’évaluation d’impacts sous le titre de Manuel d’évaluation envi- ronnementale (été 1999).
  • 116. 99 Procédure particulière d’examen de l’évaluation des impacts environnementaux • des données de base du milieu; • les impacts directs et indirects prévus; • une comparaison environnementale systématique des solutions de rechange, des sites, des technologies et des designs; • un plan d’action des mesures préventives, d’atténuation et de compensation; • un plan de gestion de l’environnement et un plan de formation; • un plan de suivi. La directive opérationnelle exige que les solutions de rechange à un projet et les enjeux globaux doivent être clairement traités lors de l’élaboration de l’évaluation envi- ronnementale. La directive propose une liste des enjeux à considérer lors d’une telle évaluation.Selon cette liste,une évaluation environnementale convenable devrait traiter notamment des enjeux suivants: • Agrochimie: favoriser une gestion intégrée de l’utilisation des pesticides et des fertilisants; • Biodiversité: recommander la conservation des espèces en danger (animales et végétales), des habitats critiques et des aires de protection; • Patrimoine culturel: protection des sites archéologiques, des monuments et des lieux historiques; • Développement postprojet et autres aspects socioculturels: l’implantation d’un projet entraîne souvent un développement postprojet (e.g. agrandisse- ment d’une ville,exode rural),lequel peut provoquer des impacts majeurs indi- rects souvent difficiles à gérer pour les gouvernements locaux; • Risques technologiques: tous les projets énergétiques et industriels devraient inclure un plan formel de prévention et de gestion des risques technologiques; • Traités internationaux et accords sur l’environnement et les ressources naturelles: incorporer ou réviser, dans le rapport d’évaluation, le statut et l’ap- plication des traités et accords ainsi que la nécessité de leur ratification. Il s’agit donc de connaître les traités internationaux et les lois appliquées dans les dif- férents pays; • Utilisation du sol: la complexité des impacts physiques, biologiques, socio- économiques et culturels concernant l’utilisation du sol recommande une atten- tion bien particulière;
  • 117. 100 L’évaluation des impacts environnementaux • Risques naturels: l’étude devrait examiner les risques que le projet soit affecté par les catastrophes naturelles (tremblement de terre, inondation, activité volcanique) et devrait, le cas échéant, proposer des mesures préven- tives spécifiques; • Santé et sécurité publique: les projets énergétiques et industriels devraient inclure des plans formels pour promouvoir la santé et la sécurité publique; • Bassins versants: promouvoir la gestion et la protection des bassins versants, pour les opérations reliées aux barrages, aux réservoirs et aux systèmes d’ir- rigation; • Milieux humides: favoriser la conservation et la gestion des milieux humides (estuaires, lacs, mangroves, marais et marécages); • Milieux naturels: la Banque s’est engagée à protéger les milieux naturels en incluant des mesures de compensation lorsque des impacts négatifs sont appré- hendés. En ce qui concerne la gestion des ressources marines et côtières ainsi que les bar- rages et réservoirs, les produits dangereux, les voies navigables internationales, la relo- calisation des populations, les autochtones et les forêts tropicales, la Banque mon- diale se base aussi sur le respect des directives nationales et internationales existantes dans ces domaines. Plus récemment, les préoccupations de la Banque concernaient la nouvelle orientation en faveur de l’évaluation environnementale régionale et sectorielle. L’évaluation environnementale régionale doit être entreprise lorsque plusieurs pro- jets de développement sont prévus dans une zone relativement bien localisée (World Bank, 1993). Dans un tel cadre, il est nécessaire de considérer les impacts cumula- tifs, d’explorer les différents scénarios de développement et d’envisager une gestion à long terme.L’évaluation environnementale sectorielle,quant à elle,sera plutôt entre- prise dans le cadre d’un changement dans les politiques locales et dans les petits pro- jets locaux, de même que pour les grands secteurs d’activité comme les mines et les ressources énergétiques,ainsi que les secteurs forestier et agricole (World Bank,1996b). Contenu du rapport d’évaluation Un rapport d’évaluation environnementale complet doit être transmis aux autorités de la Banque, comme préalable à l’acceptation du financement d’un projet ou d’un programme de développement assujetti à la catégorie A.Ce rapport devrait être concis et mettre l’accent sur les enjeux environnementaux significatifs. Le degré de détails
  • 118. 101 Procédure particulière d’examen de l’évaluation des impacts environnementaux devrait être relatif à l’ampleur des impacts potentiels, un projet important exigeant donc un rapport exhaustif. Le rapport soumis aux autorités de la Banque peut être rédigé en anglais, en français ou en espagnol. Selon la directive opérationnelle (DO 4.00), le rapport d’évaluation environne- mentale devrait contenir plus précisément les dix aspects suivants: • Résumé synthèse en anglais: revue concise des différents éléments significa- tifs et des actions recommandées; • Contexte institutionnel, juridique, législatif et administratif: les différents contextes dans lesquels l’évaluation environnementale a été préparée. Les exi- gences des cofinanciers devraient aussi être exprimées; • Description du projet: compréhension du projet dans les contextes géogra- phique, écologique, social, financier et temporel, ainsi que les projets connexes requis par le projet (par exemple, conduites réservées, routes d’accès, héber- gement, matériel brut et facilité de stockage); • Données de base: évaluation des dimensions de la zone (espace de référence) du projet et description des conditions physiques, biologiques et socio- économiques les plus importantes, y compris les changements éventuels anti- cipés avant le démarrage du projet. Les activités de développement, en cours ou proposées, devraient également être intégrées; • Impacts sur l’environnement: identification et évaluation des impacts posi- tifs et négatifs résultant du projet proposé. Les mesures d’atténuation et les impacts résiduels ne pouvant être minimisés devraient être définis clairement. Les possibilités de mise en valeur de l’environnement devraient être aussi explo- rées. L’ampleur et la qualité des données disponibles ainsi que les incertitudes reliées aux prédictions et les données absentes devraient être clairement rele- vées et estimées; • Analyse des solutions de rechange: comparaison systématique des solutions proposées en termes de conception, de localisation, de technologie, d’inves- tissements et de variantes d’exploitation. Pour chacune des solutions, les avantages, coûts et bénéfices devraient être quantifiés. Les paramètres ayant servi à la sélection de l’option proposée devraient être clairement exposés; • Plan d’atténuation: établissement de la faisabilité et de la relation coûts- avantages des mesures d’atténuation pouvant réduire significativement et à un niveau acceptable un impact négatif appréhendé. Les frais associés et les coûts d’entretien des mesures devraient eux aussi être estimés. De plus, l’estimation des besoins institutionnels de formation et, ultérieurement, ceux concernant
  • 119. 102 L’évaluation des impacts environnementaux la surveillance et le suivi associés à ces mesures devraient être étudiés. Un plan de gestion des mesures d’atténuation doit être présenté (plan d’action, détails du programme proposé et échéanciers).Le plan devrait inclure des mesures de compensation là où les mesures d’atténuation sont difficilement applicables ou trop coûteuses; • Gestion et formation environnementale: l’évaluation du personnel, du rôle et du potentiel de l’unité environnementale en place ainsi que pour les autres intervenants doit être indiqué. Des recommandations ainsi que les efforts déjà entrepris afin d’améliorer cette situation, notamment par des programmes de formation, devraient aussi y être précisés; • Plandegestionenvironnementale: les spécifications du type de suivi,des inter- venants impliqués ainsi que les coûts inhérents et autres ressources nécessaires (formation) doivent être clairement indiqués; • Annexes: les annexes devraient contenir la liste des évaluateurs de l’étude (indi- vidus et organisation) et les références utilisées dans sa préparation, ainsi que les comptes-rendus des réunions entre les divers intervenants, incluant la liste des invités et adjoints. Enfin, la liste des consultations pour l’obtention de l’in- formation (divers points de vue), comprenant l’identification des populations affectées et des décideurs locaux ainsi que les autres moyens d’information et les acteurs consultés devraient compléter le rapport. Procédure d’ÉIE de la Banque africaine de développement La Banque africaine de développement (BAD) s’engagea elle aussi au début des années 1990 à prendre en compte les préoccupations environnementales dans l’acceptation des projets de développement à être financés sous ses auspices.Créée en 1963,la même année que l’Organisation de l’unité africaine (OUA), la Banque africaine débuta ses opérations financières en 1966 (Kêdowidé, 1993). La Banque africaine s’engageait, en 1987, sur la voie de la prise en compte de l’en- vironnement, en créant une Division environnementale; un poste de coordonnateur à l’environnement existait déjà depuis 1984. Ce n’est toutefois qu’en juin 1990 que la Direction de la Banque adoptait une politique environnementale. Puis, en 1992, la Banque émettait une «directive» concernant l’ÉIE mais pour son usage interne seu- lement. La directive de la Banque précise clairement la démarche à suivre et les lignes directrices à prendre en compte pour la réalisation du rapport nommé «évaluation environnementale» (ÉE) (African Development Bank, 1992).
  • 120. 103 Procédure particulière d’examen de l’évaluation des impacts environnementaux Dans l’ensemble, la politique environnementale de la Banque africaine de déve- loppement, ainsi que les directives d’application de celle-ci, se situe bien dans la même continuité que celle définie et précisée par la Banque mondiale, cette dernière ser- vant ainsi de cadre de référence à la première, tout comme à l’ensemble des autres grandes banques d’aide au développement à travers le monde. Préoccupations environnementales de la Banque africaine Les principales préoccupations environnementales de la Banque africaine sont reliées aux problèmes relatifs à la gestion des déchets et à la qualité de l’eau. Dans le contexte de la plupart des pays africains, il n’est pas surprenant de constater que la conservation et la protection des ressources en eau sont sans doute les plus impor- tantes inquiétudes concernant l’impact des projets de développement.L’ampleur gran- dissante de la gestion des déchets dans le milieu urbain en pleine expansion est aussi une question de plus en plus préoccupante (Aw, 1996). À l’instar de la Banque mondiale, la Banque africaine distingue diverses catégo- ries de projets devant faire l’objet d’un «examen préliminaire d’incidences environ- nementales». C’est ainsi que la procédure environnementale de la Banque classe les divers projets en trois catégories (catégories I à III) similaires à celles que nous avons vues pour la Banque mondiale (Aw, 1994). Parmi les aspects essentiels à prendre en considération pour la tenue des évaluations environnementales, et qui devraient faire partie des «termes de référence» (directive) orientant l’examen, la Banque insiste tout particulièrement sur les sept aspects sui- vants (African Development Bank, 1992): • la responsabilité des différents intervenants dans la préparation du rapport d’éva- luation environnementale (ÉE); • le respect de la procédure suggérée pour la réalisation de l’ÉE; • l’identification des ouvrages de référence et des études disponibles utilisés; • l’identification des autres études et projets similaires, reliés au projet examiné ou au lieu d’implantation (impact cumulatif); • la mise en évidence des principales composantes environnementales ainsi que de leurs indicateurs (descripteurs); • l’énumération des mesures d’atténuation pour chacun des impacts potentiels; • la préparation d’un plan de suivi, autant pour les phases de construction que d’exploitation.
  • 121. 104 L’évaluation des impacts environnementaux La procédure de la Banque africaine recommande aussi de porter une attention particulière aux «zones environnementales fragiles».Parmi ces zones fragiles,on retrouve les récifs de corail, les mangroves et la forêt ombrophile tropicale. Parmi les projets assujettis à la catégorie I, ceux «qui peuvent avoir des incidences environnementales importantes nécessitant un examen approfondi sur le terrain et une étude de l’impact sur l’environnement (EIE)» (Aw, 1994). On y retrouve: • barrages et centrales hydroélectriques; • centrales thermiques; • électrification à grande échelle; • mines (incluant hydrocarbures et gaz); • oléoducs et gazoducs; • complexes industriels; • manufactures et transports de matières dangeureuses; • projets à risques d’accidents graves; • approvisionnement en eau et installations sanitaires à l’échelle urbaine; • routes et chemins de fer; • ports, ouvrages côtiers; • aéroports; • développement touristique à grande échelle. Contenu du rapport d’évaluation Le rapport d’évaluation environnementale (ÉE) devant être présenté aux autorités de la Banque pour l’acceptation d’un projet de financement devrait contenir plus pré- cisément les aspects suivants: • Résumé synthèse: résumé des aspects significatifs et importants ainsi que des principales actions recommandées; • Introduction: identification des promoteurs et des conditions d’amorce du projet ainsi que des divers intervenants, tant pour le projet que pour l’ÉE. La justification du projet et les ressources financières relatives au projet devraient aussi être clairement présentées; • Description du projet: la description du projet devrait inclure, à titre non res- trictif:
  • 122. 105 Procédure particulière d’examen de l’évaluation des impacts environnementaux • une description des matériaux bruts, des procédés, des équipements et des produits utilisés; • les cartes, diagrammes et photographies disponibles; • un résumé des principales caractéristiques techniques,économiques et envi- ronnementales du projet; • Descriptiondel’étatdel’environnementactuel: la description devrait inclure: • les conditions qualitatives et quantitatives actuelles de l’environnement phy- sique, biologique et humain; • les limites spatiales de l’environnement concernées par le projet; • les éléments sensibles de l’environnement; • Options au projet: selon les contraintes, les objectifs et l’étendue des facteurs économiques, techniques et environnementaux, plusieurs variantes ou solu- tions de rechange au projet devraient être étudiées. Les principales caracté- ristiques de chaque option devraient être présentées, ainsi que les principaux avantages et désavantages qui devraient être discutés et évalués. Les options non retenues devraient être également incluses dans la discussion; • Impacts environnementaux: cette section devrait décrire comment les impacts positifs et négatifs du projet sont déterminés et évalués.Les effets cumu- latifs, synergiques ou antagonistes devraient aussi être présentés. La présen- tation devrait inclure en outre: • la source des impacts; • la nature des impacts; • la méthode d’évaluation des impacts; • la détermination des impacts résiduels significatifs (donc après mesures d’at- ténuation); • Mesuresd’atténuation: énumération des mesures d’atténuation proposées afin de réduire ou d’éliminer les impacts potentiels du projet. L’évaluation éco- nomique de ces mesures doit aussi faire l’objet de discussion; • Conclusion: la conclusion devrait montrer clairement les principaux enjeux du rapport; • Références: les références scientifiques et techniques utilisées devraient être énumérées.
  • 123. 106 L’évaluation des impacts environnementaux CONVENTION SUR L’ÉIE DANS UN CONTEXTE TRANSFRONTIÈRE Jusqu’en février 1991,l’ÉIE n’était quasiment envisagée qu’exclusivement dans les limites territoriales nationales. Mais lors d’une réunion sous l’égide des Nations Unies tenue à Espoo en Finlande, on ratifia la Convention sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière (Nations Unies, 1991). L’entrée en vigueur de la Convention n’intervint finalement qu’en 1998 et la première rencontre des parties, en mai de la même année à Oslo, en Norvège. Les premiers signataires furent les États membres de la Commission économique pour l’Europe (CEE) ainsi que ceux du statut consultatif. Le Canada ratifia la convention en 1998 seulement, alors que les États-Unis l’avaient fait en février 1992 (Canter, 1996). La Convention vise essentiellement à poser des balises pour les projets de déve- loppement ayant des impacts environnementaux au-delà du cadre national d’inter- vention. Pour la première fois, une entente multipartite large permettait la mise en place d’une procédure de planificaton des projets débordant les frontières nationales. La Convention place bien sûr l’ÉIE comme l’outil privilégié de gestion de cette ques- tion. Dans le passé, cet aspect de l’ÉIE relevait du cas par cas, la pratique s’appuyait sur des «manières de faire» ad hoc. Plusieurs accords bipartites ou multipartites res- treints existaient,comme l’entente canado-américaine de 1909 sur les eaux limitrophes (Saint-Laurent/Grands Lacs) et les ententes portant sur des fleuves internationaux, tels que le Niger et le Sénégal en Afrique, ainsi que le Rhin et le Danube en Europe. Cette convention spécifique à l’ÉIE faisait suite à une première entente interna- tionale, la Convention de Genève sur la pollution au-delà des frontières, signée en 1979, les deux conventions étant en grande partie issues de l’impact des précipita- tions acides, une question grandement médiatisée au cours des années 1970 et 1980, autant en Europe qu’en Amérique. D’autres grandes conventions internationales abordent aussi la question de l’évaluation des impacts environnementaux.Les accords sur les changements climatiques et sur la protection de la couche d’ozone impliquent indirectement et implicitement la prise en compte de l’ÉIE dans sa dimension transfrontière. Mais plus explicitement, et de manière directe, c’est le cas de l’importante «Convention sur la diversité bio- logique» (Convention on Biological Diversity) ratifiée en 1992. L’article 14 de cette convention stipule clairement la nécessité de réaliser des ÉIE et de minimiser les impacts significatifs, particulièrement sur les questions de biodiversité dans le contexte trans- frontière. On y recommandait, notamment, l’introduction de procédures appropriées d’ÉIE et l’encouragement à la participation du public (Krattiger et coll., 1994). Nous examinerons plus en détail cette dernière convention dans la prochaine section.
  • 124. 107 Procédure particulière d’examen de l’évaluation des impacts environnementaux D’autre part, la gestion des questions transfrontières, voire des différends entre États voisins, est couverte de diverses façons sous l’égide des Nations Unies. C’est le cas entre autres de la Charte des Nations Unies et de la Cour internationale de jus- tice ainsi que des multiples accords, traités et ententes internationales. La Convention transfrontière poursuit l’application du principe de règlement pacifique des différends entre États tel qu’exprimé par les Nations Unies. L’organisme a d’ailleurs publié un «manuel d’instruction» très détaillé sur cette question à la même époque que la rati- fication de la Convention (Nations Unies, 1992). Préoccupations environnementales de la Convention Selon les termes de référence de la Convention, l’expression «impacts transfrontières» s’adresse autant aux impacts de caractère mondial qu’à ceux n’affectant que deux États. Le concept d’impact environnemental, quant à lui, comprend l’ensemble des impacts biophysiques et humains; il est donc compris dans son acception globalisante, élar- gissant ainsi la portée du concept d’environnement dans plusieurs pays. De plus, dans la mesure du possible, l’examen devrait aussi s’étendre aux politiques, aux plans et aux programmes (Nations Unies, 1991). Cet accord international s’inscrit dans le cadre général d’un «développement éco- logiquement rationnel et durable». Bien sûr, chaque activité ou projet pouvant affecter l’intégrité de l’environnement au-delà des frontières d’un État quelconque devrait faire l’objet d’une étude d’ÉIE. Les aspects transfrontières de l’impact envi- ronnemental des projets sont bien entendu au cœur des préoccupations des signa- taires. L’entente souhaite poursuivre les efforts des organisations internationales dans la promotion de l’évaluation des impacts sur l’environnement, notamment par l’adoption des «Buts et principes de l’évaluation de l’impact sur l’environnement» du Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE) et de la Déclaration ministérielle sur le développement durable signée à Bergen (Norvège) en 1990. Parmi les solutions de rechange étudiées lors de l’examen d’un projet, l’option «zéro» devrait être examinée au même titre que les autres options. La participation du public habitant les zones susceptibles d’être touchées doit aussi être incluse dans les procédures d’ÉIE. La libre transmission des informations entre les divers inter- venants,qu’ils soient locaux,nationaux ou transfrontières,doit être instituée.Les litiges entre les parties (États) doivent se régler soit devant la Cour internationale de Justice, soit en arbitrage, selon une procédure particulière déterminée dans la Convention.
  • 125. 108 L’évaluation des impacts environnementaux Une éventuelle entente transfrontière tripartite Depuis juin 1997, le Conseil de la Commission de coopération environnementale, formé par les ministres de l’Environnement du Canada, des États-Unis et du Mexique, discute d’un éventuel accord sur l’évaluation des impacts transfrontaliers entre les trois parties. Cet accord nord-américain de coopération internationale mena à une résolution adoptée par les trois parties devant favoriser les négociations pour une entente de col- laboration en ce sens, et ce, au même titre que l’étroite collaboration économique actuel- lement en vigueur entre les trois pays. La récente ratification de la Convention internationale sur l’évaluation des impacts trans- frontières de la part du Canada (1998), le dernier signataire du présent triumvirat, a accéléré les négociations. Source: Interface, vol. 1, no 1, mai 1998. Bulletin du Secrétariat francophone de l’Association internationale pour l’évaluation d’impacts, p. 4. L’évaluation et l’inspection a posteriori des projets sont deux nécessités évidentes pour le respect de la Convention. Il s’agira donc d’effectuer la surveillance et le suivi des activités susceptibles d’impacts transfrontières. Les aspects de la recherche, notamment la mise au point de méthodes d’application des principes d’ÉIE sur le plan macroéconomique, doivent être privilégiés. L’amélioration des méthodes qua- litatives et quantitatives d’ÉIE fait aussi l’objet des préoccupations. Finalement, la pré- occupation globale des signataires de la Convention semble l’amélioration de la rigueur méthodologique de l’ÉIE. Selon les derniers pourparlers entre les parties (Interface, mai 1998), les signa- taires réunis à Oslo, en Norvège, ont convenu: • d’aviser les pays signataires susceptibles d’être touchés par ces projets; • de veiller à ce que l’on en effectue une évaluation environnementale; • et de faire en sorte que les résultats de l’évaluation environnementale soient pris en compte au moment de la décision finale concernant le projet. Contenu du rapport d’évaluation Les éléments devant faire partie du dossier d’évaluation de l’impact sur l’environnement font l’objet d’une énumération bien précise, incluse dans l’appendice II de la Convention (Nations Unies, 1991). Conformément aux accords, les renseignements minimums suivants devraient y figurer:
  • 126. 109 Procédure particulière d’examen de l’évaluation des impacts environnementaux • description de l’activité proposée et de son objet; • description, s’il y a lieu, des solutions de remplacement (lieu et technologie), incluant l’option «zéro»; • description de l’environnement des milieux susceptibles d’être touchés; • description de l’impact sur l’environnement et estimation de son importance, tant pour l’activité proposée que pour les solutions de remplacement; • description des mesures correctives (mesures d’atténuation); • indication précise des méthodes de prévision et des hypothèses de base rete- nues ainsi que des données environnementales pertinentes utilisées; • inventaire des lacunes dans les connaissances et des incertitudes constatées en rassemblant les données requises; • s’il y a lieu, aperçu des programmes de surveillance et de gestion ainsi que des plans éventuels pour l’analyse a posteriori; • résumé non technique avec, au besoin, une présentation visuelle (cartes, gra- phiques, etc.). Finalement, deux aspects de la procédure mise en place par la Convention transfrontière sont particulièrement intéressants, à savoir l’inventaire des lacunes et des incertitudes rencontrées dans l’étude ainsi que l’examen a posteriori de l’impact environnemental du projet.En effet,ces deux aspects sont trop rarement pris en compte ailleurs,ce qui restreint grandement l’efficacité de l’ensemble de l’évaluation des impacts environnementaux. CONVENTION SUR LA DIVERSITÉ BIOLOGIQUE ET ÉIE L’élaboration d’une convention internationale concernant la divesité biologique fait suite à une initiative des membres du Programme des Nations Unies pour l’envi- ronnement (PNUE) en 1988. La Convention fut présentée pour approbation lors de la Conférence des Nations Unies à Rio en 1992.Dès la première année,168 pays accep- tèrent de signer la Convention et d’en appliquer les prinicipes et les obligations; mais sept ans après sa présentation à Rio, les États-Unis ne l’avaient toujours pas ratifiée. La Convention est entrée en vigueur le 29 décembre 1993. Depuis lors, de nombreuses Conférences des Parties vinrent préciser et compléter la mise en application de l’en- tente, dont la rencontre de 1996 en Argentine qui élaborait le «programme d’action». Au-delà du PNUE,l’initiateur principal de la Convention,l’Union mondiale pour la nature (UICN),fut sans doute l’un des acteurs les plus influents et tenaces (Le Prestre,
  • 127. 110 L’évaluation des impacts environnementaux 1998). Dès 1980, l’UICN avait fixé les principes et les grandes lignes de la Convention future, notamment lors de la publication de sa Stratégie mondiale de la conservation (UICN/PNUE/WWF, 1980). En compagnie du Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE) et du Fonds mondial pour la nature (WWF), l’UICN poursuivit ses efforts de promotion du développement durable et de diffusion d’ou- tils de gestion de l’environnement, comme l’ÉIE (UICN/PNUE/WWF, 1991). La Convention comprend un long préambule sur la pertinence de conserver la biodiversité et 42 articles traitant d’aspects plus particuliers, dont la plupart sont sub- divisés en plusieurs points distincts. De plus, deux annexes imposantes, dont l’une comprenant 23 articles traitant de l’arbitrage et de la conciliation,complètent ce docu- ment essentiel de gestion d’une partie fondamentale de l’environnement (PNUE,1996). L’esprit de l’entente multilatérale se retrouve très clairement exprimé à travers les trois objectifs de la Convention. Ces trois objectifs, qu’on retrouve à l’article 1 de la Convention, sont les suivants: • la conservation de la diversité biologique; • l’utilisation durable de ses éléments; • le partage juste et équitable des avantages découlant de l’exploitation des res- sources génétiques. Dès le préambule, par contre, le contexte d’application dans lequel l’esprit de la Convention se retrouve est quelque peu réducteur quant à l’importance qui sera accordée aux deux premiers objectifs, notamment lors de l’inévitable conciliation entre les pré- occupations environnementales et les impératifs du développement. En effet, au-delà des préoccupations environnementales, le libellé du long préambule dresse au pre- mier plan la primauté du développement économique et social ainsi que l’éradica- tion de la pauvreté. Plusieurs articles de la Convention concernent l’ÉIE, en tout ou en partie. On retrouve notamment l’article 6, qui mentionne l’adoption de stratégies, de plans ou de programmes nationaux visant la «conservation et l’utilisation durable de la diversité biologique» ainsi que l’intégration de cet objectif de conservation dans l’en- semble de ses «plans,programmes et politiques sectoriels ou intersectoriels pertinents». La partie de la Convention la plus directement engageante pour l’ÉIE se retrouve sous l’article 14, intitulé «études d’impacts et réduction des effets nocifs». Cet article stipule que «dans la mesure du possible et selon qu’il conviendra», les signataires de l’entente respecteront les cinq principes suivants:
  • 128. 111 Procédure particulière d’examen de l’évaluation des impacts environnementaux • adopter des procédures d’évaluation des impacts environnementaux des pro- jets gouvernementaux, et, s’il y a lieu, consulter le public; • tenir compte des effets sur l’environnement de ces programmes et politiques; • encourager l’échange d’informations et la consultation avec les États voisins, voire la conclusion d’accords bilatéraux, régionaux ou multilatéraux; • informer immédiatement les États voisins en cas de danger ou de dommage immédiat et prendre les moyens pour en atténuer les effets; • faciliter les arrangements nationaux et internationaux en ce qui concerne l’adop- tion de mesures d’urgence face à des événements d’origine naturelle ou autre. Comme toute convention cadre, la Convention sur la biodiversité ne possède pas d’obligations contraignantes; celles-ci sont minimes, voire inexistantes (Le Prestre, 1998). De plus, entre la ratification d’un accord international et la réalisation d’ac- tions concrètes, un long cheminement reste à effectuer. En effet, entre la signature de la Convention et les activités réelles sur le terrain, on retrouve un long processus politique de négociation entre les parties. À l’image de l’ÉIE, la mise en œuvre d’une entente comme la Convention est le résultat d’un long processus dynamique de négo- ciation environnementale impliquant plusieurs acteurs aux intérêts diversifiés. Le processus de négociation de la mise en œuvre de la Convention implique les instances ainsi que les actions suivantes: • la Conférence des Parties (COP), l’organe multiltéral de mise en œuvre; • l’organisme subsidiaire, chargé de fournir les avis scientifiques à la COP; • le secrétariat de la Convention,chargé des fonctions administratives et des rela- tions avec les autres organismes internationaux; • les «actions nationales», l’élaboration de stratégies nationales conformes à la Convention; • la «mise en œuvre», l’application des stratégies nationales; • la «capacité d’agir», mise en place des moyens et des ressources nécessaires. Parmi les enjeux du développement durable, la conservation de la biodiversité est sans doute à l’heure actuelle, l’un des plus importants, et ce, tant pour les pays en voie de développement que pour les pays industrialisés. Pourtant, les processus et outils de planification et d’aménagement actuels, notamment l’évaluation d’impacts, intègrent encore trop peu les aspects relatifs à la biodiversité. Le respect des objectifs de la Convention, pour chacun des trois niveaux de biodiversité (gênes, espèces et éco- systèmes),nécessite une planification globale et systémique de l’environnement et non
  • 129. 112 L’évaluation des impacts environnementaux pas seulement la prise en compte des espèces rares sur une portion de territoire. Par rapport à cette situation, l’Union internationale pour la conservation de la Nature (UICN) proposait récemment de développer de nouveaux outils de planification et d’aménagement plus conformes aux objectifs de maintien de la biodiversité que ne le sont actuellement ceux de l’ÉIE. Dans la poursuite des interventions du dernier congrès de l’Association québécoise pour l’évaluation d’impacts (AQÉI) en novembre 1997 (AQÉI, 1998), il semble toutefois que l’évaluation d’impacts peut adéquatement répondre à cette exigence. Les discussions se poursuivent en vue de rapprocher les organismes liés à la sau- vegarde de la biodiversité comme l’UICN et ceux de l’évaluation d’impacts.Ainsi, lors de la quatrième réunion de l’Organe subsidiaire chargé de fournir des avis scienti- fiques,techniques et technologiques (SBSTTA),à Montréal en juin 1999,l’un des docu- ments préparatoires portait sur la «Synthèse des rapports et des études de cas concernant l’évaluation des incidences sur l’environnement» (Boivin, 1999).
  • 130. 4 Chapitre Élémentsméthodologiques d’analysedel’évaluation desimpactsenvironnementaux e cheminement de l’esprit dans sa découverte des choses suppose la connaissance de règles, de notions de base et de principes afin de soutenir la marche ration- nelle de la pensée.Avant d’examiner de quelle manière se réalise l’évaluation des impacts environnementaux, et tout particulièrement l’étude même des méthodes d’examen (le sujet du prochain chapitre),il convient d’aborder l’univers des éléments,des concepts et des paramètres d’étude, ainsi que l’ordre régissant ce domaine de la connaissance. Au-delà de la simple connaissance des divers éléments méthodologiques de l’ÉIE, il faut aussi pouvoir en apprécier la valeur et la portée. Ce n’est qu’ainsi que les infor- mations,les résultats et les jugements issus de l’analyse soutiendront le plus adéquatement possible une prise de décision éclairée. Les multiples éléments méthodologiques sont regroupés en trois grands ensembles, correspondant à chacun des niveaux d’examen que nous avons énoncés à partir des trois objectifs de l’ÉIE. Ce regroupement ne vise qu’à simplifier l’agencement d’un nombre considérable de concepts et ainsi à faciliter la compréhension globale du pro- cessus. À l’intérieur de chaque niveau de l’ÉIE (politique, technique et scientifique) les éléments sont regroupés selon leur moment habituel d’apparition dans le processus d’ensemble d’une étude d’impacts.Chacun des éléments n’est pas nécessairement exclusif à un seul niveau d’examen, ce ne sont pas des blocs monolithiques fonctionnant en vase clos.De nombreuses interactions interviennent donc entre les différents éléments L
  • 131. 114 L’évaluation des impacts environnementaux et niveaux.C’est ainsi que le spécialiste des oiseaux ne peut faire abstraction de la valeur accordée par le public à certaines espèces particulières, l’aspect scientifique n’est pas toujours isolé du politique. Chaque politique ou législation en évaluation d’impacts, qu’elle soit étatique ou corporative, est orientée vers une démarche ou un processus bien particulier d’éva- luation. Chacune propose donc une démarche spécifique. Selon le cas, certains aspects de l’évaluation d’impacts sont omniprésents ou au contraire sous-étudiés,voire même absents. C’est ainsi que la participation publique ou les aspects sociaux, par exemple, ne sont pas toujours présents. Même à l’intérieur d’un cadre théorique bien défini, ce que n’exigent habituellement pas la législation et les directives corporatives, l’arbitraire n’est pas nécessairement absent. Par ailleurs, le type même de projet ou son contexte d’insertion feront varier l’examen, l’étude d’un projet d’implantation d’un incinérateur de déchets, par exemple, ne mettra pas nécessairement l’accent sur les mêmes aspects méthodologiques que l’examen d’une ligne électrique à haute ten- sion. L’essentiel ici est que les informations nécessaires à une bonne compréhension de l’impact du projet soient suffisantes et présentées de manière intelligible. Il n’est pas rare de constater l’insuffisance des données justifiant les résultats énoncés, tout comme apparaissent trop fréquemment des lacunes méthodologiques et des résul- tats fragmentaires ou sans portée par rapport aux affirmations et jugements formulés. Dans l’ensemble, toutefois, les diverses études d’ÉIE présentent au minimum un certain nombre d’éléments méthodologiques communs. La diffusion des pratiques et de l’information en études d’impacts, la généralisation de la législation en ce sens et la mondialisation récente en ce domaine consolident la «recherche de cohérence» et la réalisation de «bonnes pratiques» en ÉIE. ÉLÉMENTS TAXINOMIQUES DE L’ÉIE Une étude satisfaisante devrait permettre de comprendre les prémisses méthodolo- giques qui ont contribué à la préparation des résultats.Sans nécessairement être repro- ductible, dans le sens communément admis en science expérimentale, elle devrait au moins permettre la compréhension complète des diverses étapes et opérations ayant eu cours entre la collecte des données et les jugements formulés. L’évaluation devient plus compréhensible et les résultats obtenus apparaissent plus crédibles lorsque la métho- dologie est transparente et accessible. L’une des prémisses de l’ÉIE n’est-elle pas d’éla- borer une méthodologie complète et satisfaite à tous les points de vue? Autrement, l’aide à la prise de décision ainsi que la crédibilité même du rapport et celle des éva- luateurs en souffriraient grandement.
  • 132. 115 Éléments méthodologiques d’analyse de l’évaluation des impacts environnementaux L’aspect méthodologique le plus global devrait pouvoir répondre à cette simple question: «comment faire l’évaluation d’un projet»? Ou, plus précisément, de quelle façon agencer, analyser et synthétiser les différents aspects et éléments à prendre en compte dans l’examen ainsi que la «manière de faire» des évaluateurs eux-mêmes? Un certain consensus semble émerger entre les experts de l’ÉIE (Duffy, 1975; Munn, 1977; Simos, 1990; Sadar et coll., 1994 et Canter, 1996) à l’effet qu’il y ait quelques principes généraux de méthodologie à respecter pour toute bonne étude.Ces six grands principes sont: • une démarche itérative d’examen; • l’examen complet et global du projet et de l’environnement; • la comparaison de solutions de rechange ou de variantes du projet; • le relevé et l’évaluation des impacts; • la pertinence et la validité de l’information; • l’aide utile à la prise de décision. Une démarche itérative d’examen implique, comme nous le verrons en détail plus loin, une continuelle remise en question des résultats des étapes antérieures. L’examen complet et global du projet suppose que l’ensemble des activités et des composantes de la réalisation du projet seront examinées lors de l’étude, de l’élaboration initiale à la fermeture définitive. En ce qui concerne l’environnement, cela implique que les éléments biophysiques aussi bien qu’humains soient pris en compte.Une analyse com- parative des solutions de rechange ou variantes possibles au projet devrait faire l’objet d’une partie importante de l’étude, sauf dans les cas ou seule demeure l’impossibi- lité de réaliser le projet.L’évaluation des impacts est une étape d’examen supplémentaire au simple relevé des impacts. Un examen complet suppose que non seulement les effets directs seront examinés,mais aussi que les impacts indirects,secondaires et cumu- latifs le seront. La pertinence de l’information suppose une rigueur méthodologique et une compréhension du mandat de l’étude en cause, alors que la validité de l’in- formation impose un questionnement sur la pertinence des résultats et l’identifica- tion des éléments significatifs. Les priorités de chacun des experts sont plus ou moins les mêmes,sans pour autant être identiques.Ainsi, pour Simos (1990), «l’intégration dans un processus de négo- ciation (regroupement de décideurs)» est l’un des aspects les plus important, alors que pour Duffy (1975), une évaluation valable devrait favoriser l’intégration de l’in- formation et de l’expertise. Pour sa part, Munn (1977) insiste sur l’évaluation de l’am- pleur de l’impact, alors que Sadar et coll. (1994) soulignent l’importance d’une vision
  • 133. 116 L’évaluation des impacts environnementaux sélective afin de déterminer rapidement les éléments les plus significatifs pour la prise de décision. Par ailleurs, Canter (1996) fait ressortir l’intérêt de l’interdisciplinarité et le choix d’indicateurs d’impacts judicieux. PROCESSUS D’EXAMEN DE L’ÉIE Les trois niveaux d’étude de l’ÉIE, et notamment leur intégration, doivent cependant se fondre dans un processus d’examen global et intégrateur. La sélection du type de processus même d’étude est l’un des éléments méthodologiques d’ordre général à choisir dès le début du travail. Il existe deux ou trois types de processus possibles, selon la typologie qu’on emploie. On délimite habituellement deux types bien distincts de «processus», selon l’im- brication des aspects techniques et politiques dans le processus général d’évaluation. Ces derniers sont alors définis ainsi: les aspects techniques sont avant tout les don- nées, les techniques et les outils, alors que les aspects politiques se concentrent autour des prises de décision et de participation ainsi que des étapes de la procédure d’ÉIE en vigueur (Simos, 1990). Même si nous divisons le domaine de l’ÉIE en trois et non en deux niveaux seulement (politique,technique et scientifique),rien ne change quant aux deux types de processus possibles. Le premier processus est dit «réactif» parce qu’il est basé sur une planification dite «réactive»; les aspects techniques, scientifiques et politiques sont séparés dans le temps. Les deux premiers précèdent évidemment l’autre, ou vice versa, selon le cas. Le processus réactif est celui qu’on rencontre le plus souvent en ÉIE, comme d’ailleurs dans l’ensemble des activités de planification. La figure 4.1 expose clairement et côte à côte les deux types de processus d’examen. En ce qui a trait à la deuxième possibi- lité, le processus relève plutôt d’une planification dite «participative», si les aspects techniques, scientifiques et politiques sont imbriqués dans un temps continu. Dans ce cas, les différents aspects sont alors en interaction directe et continue. L’imbrication temporelle des trois niveaux d’étude dans le processus participatif est évidente. Elle signifie que les divers aspects ne sont pas examinés en vase clos, niveau par niveau. Pour plus d’exactitude,on peut aussi présenter les divers processus possibles selon une autre typologie comprenant trois possibilités: séquentielle, parallèle et intégrée. Le processus séquentiel désigne la succession dans le temps de l’examen des aspects techniques, économiques et environnementaux, ces derniers n’advenant habituelle- ment qu’à la suite des deux premiers. Cette situation est jusqu’à un certain point la seule envisageable malgré tout,puisque la faisabilité technique et financière détermine l’existence même d’un projet; sans elle il n’y a précisément pas de projet.Le processus
  • 134. 117 Éléments méthodologiques d’analyse de l’évaluation des impacts environnementaux parallèle suppose plutôt des examens différents des divers aspects mais, par contre, simultanés. Finalement, un processus intégré permet- trait un examen simultané et commun des divers aspects d’étude. Chacun de ces trois processus distincts est pré- senté à la figure 4.2. Notons que le processus séquentiel ou réactif cons- titue actuellement l’usage le plus fréquent sinon l’unique façon de faire dans bien des endroits.Par contre,un examen global et intégrateur en ÉIE exige un processus intégré ou participatif, même si c’est sans doute le plus difficile à réaliser. Figure 4.1 Deux types de processus d’examen possibles impliquant les trois objectifs de l’ÉIE Temps SCIENTIFIQUE SCIENTIFIQUE TECHNIQUE TECHNIQUE POLITIQUE POLITIQUE PLANIFICATION PARTICIPATIVEPLANIFICATION RÉACTIVE Source: Présentation inspirée de Simos, 1990. Figure 4.2 Divers types de processus d’étude: séquentiel, parallèle et intégré Processus séquentiel Processus parallèle Processus intégré Planification technique et économique Évaluation des impacts environnementaux Atténuation et projet Planification technique et économique Atténuation et projet Évaluation des impacts environnementaux Planification technique / économique / environnementale Projet Source: Adapté de Sadar et coll., 1994.
  • 135. 118 L’évaluation des impacts environnementaux 1. Rappelons que nous entendons le concept politique ici utilisé dans un sens étendu à l’ensemble des relations de pouvoir dans la société et qui bien souvent recouvrent ou recoupent les dimensions sociales, culturelles, économiques, administratives et proprement politiques de tous les acteurs d’une société et des rapports qu’ils entretiennent dans la gestion des affaires publiques. Bien entendu, ce terme «politique» n’est pas de même nature que «technique» et «scientifique», mais il nous est apparu comme le seul convenable, dans les circonstances. Les diverses étapes et la séquence de réalisation d’une ÉIE peuvent varier, cer- taines étant interchangeables et d’autres, facultatives, mais dans l’ensemble, les élé- ments présentés ci-dessus constituent les éléments méthodologiques essentiels d’une évaluation. Toutefois, la subdivision couramment employée en trois grands domaines (identification, évaluation et présentation des résultats) correspond avant tout à la répartition temporelle des actions bien plus qu’à une justification méthodologique. Nous préférons employer une classification qui regroupe les éléments méthodolo- giques selon nos trois niveaux d’étude de l’ÉIE, à savoir: • niveau politique d’étude; • niveau technique d’étude; • niveau scientifique d’étude. ÉLÉMENTS MÉTHODOLOGIQUES DU NIVEAU POLITIQUE D’ÉTUDE Le niveau politique est sans doute le plus général et le plus global des niveaux d’étude de l’ÉIE. Les éléments regroupés dans cette section représentent les constituants des étapes reliées au processus sociopolitique et à la gestion de l’ÉIE1. Ils sont essentiels et nécessaires à l’étude, mais ils ne sont pas nécessairement spécifiques à l’évaluation des impacts environnementaux. Il s’agit dans la plupart des cas de règles normales de fonctionnement de toute étude; les véritables particularités de l’évaluation des impacts environnementaux sont placées dans les deux sections suivantes. Ces éléments méthodologiques se retrouvent fréquemment dans l’évaluation ini- tiale du projet, sinon dès les premières étapes d’élaboration, ce qui est une pratique corporative souhaitable. La législation environnementale, tout comme la politique environnementale corporative, propose habituellement une telle prise en compte dès le stade de la planification générale, sans en prévoir nécessairement tous les aspects ni les modalités d’application. D’autres, par contre, apparaissent beaucoup plus tard dans le processus, notamment la participation publique, ou tout simplement à la fin, comme c’est le cas de la prise de décision et du suivi.
  • 136. 119 Éléments méthodologiques d’analyse de l’évaluation des impacts environnementaux Des liens intimes relient ces différentes composantes,le mandat de l’étude ne pou- vant être indifférent du contexte général ni des moyens mis en œuvre, par exemple. Quoique certaines composantes puissent être interchangeables, voire incluses dans d’autres, celles-ci sont habituellement insérées dans ce que l’on nomme «les termes de référence» de l’ÉIE, tel que le stipule en particulier la Banque mondiale (World Bank, 1991). Ces éléments méthodologiques du niveau politique, qui pourraient bien entendu se retrouver dans un ordre différent de celui présenté ci-dessous, sont: • le contexte de l’étude: – l’objet d’étude; – le mandat de l’étude; – les moyens mis en œuvre; – les ressources de l’équipe; – le processus et la démarche d’étude. • le contexte général: – contraintes administratives; – enjeux environnementaux; – types d’acteurs. • la participation du public; • l’audience publique; – la médiation environnementale; – les mesures de compensation; – la présentation des résultats; – les recommandations; – la décision; – l’inspection et le suivi. Le schéma de la figure 4.3 illustre l’organisation des divers éléments du niveau politique les uns par rapport aux autres, la disposition correspondant aux procédures habituelles d’ÉIE. Certains des éléments méthodologiques de la présente section se retrouveront aussi dans l’une ou l’autre, voire dans les deux autres sections, comme c’est le cas des mesures de compensation et de la présentation des résultats ainsi que de l’inspection et du suivi.
  • 137. 120 L’évaluation des impacts environnementaux Le contexte de l’étude Le contexte de l’étude comprend les éléments méthodologiques spécifiques au projet en examen. Ces aspects particuliers correspondent bien souvent au «mandat» de la firme d’évaluation. Tous ces éléments sont donc établis à partir de contacts étroits entre le promoteur et la firme d’évaluation.Il s’agit donc avant tout d’une série d’opé- rations internes et initiales à l’examen qui va suivre. L’objet d’étude L’objet de ce premier élément consiste à déterminer la nature exacte du projet à l’étude:s’agit-il d’un projet de construction d’un réseau d’adduction d’eau potable,d’une Figure 4.3 Schéma d’organisation des éléments méthodologiques du niveau politique L’objet d’étude Mandat Processus et démarche Contraintes Contexte général Participation publique Mesures de compensation Recommandation Présentation des résultats Prise de décision Inspection et suivi Audience publique Médiation ActeursEnjeux RessourcesMoyens Niveaupolitiqued’examen
  • 138. 121 Éléments méthodologiques d’analyse de l’évaluation des impacts environnementaux nouvelle installation minière, du rééquipement d’une centrale hydroélectrique ou d’installations de traitement de déchets radioactifs? L’ampleur ou la grandeur du projet doit aussi être clairement exprimée: s’agit-il d’un modeste projet local, d’une voie de communication nationale ou du «projet de développement du siècle»? L’intérêt même du projet, tant pour le promoteur que pour la population en général, doit aussi être évalué: s’agit-il d’un projet essentiel,unique et irremplaçable,ou plutôt d’un des nom- breux projets anodins et de peu d’intérêt pour l’ensemble de la société? Ce dernier aspect concerne habituellement ce qu’on nomme à juste titre la «justification du projet». Le promoteur,le constructeur et l’exploitant ainsi que les divers intervenants directs doivent être clairement identifiés. Une connaissance globale, même superficielle, du milieu d’insertion devrait être incluse, particulièrement s’il s’agit d’un milieu «naturel» ou faiblement perturbé jusque-là par les activités humaines.Cette estimation du milieu s’accompagnera d’une évaluation préliminaire des impacts environnementaux anticipés par la mise en place des composantes du projet. Concrètement, la délimitation de l’objet d’étude représente une première com- préhension générale du projet, celle à partir de laquelle s’élaborera de manière plus explicite l’examen subséquent du projet proposé. Il s’agit donc d’une ébauche d’éva- luation préliminaire. Pour l’essentiel, l’exécution de cette première étape d’étude fait appel à l’expérience des évaluateurs. Le mandat de l’étude L’entendement du mandat de l’étude consiste d’abord à déterminer dans quel cadre l’étude sera effectuée: quelles sont les attentes par rapport à l’équipe d’évaluateurs et à l’examen à entreprendre, par exemple? La fixation des objectifs poursuivis apportera un complément fort utile à la compréhension exhaustive du mandat. La compréhension du mandat implique la détermination des contextes écono- mique, politique, social et environnemental régissant l’entourage ou l’ambiance générale dans laquelle s’effectuera l’étude. La délimitation du mandat implique aussi que les attentes vis-à-vis du projet lui-même soient dévoilées. De plus, l’ap- profondissement du mandat d’étude permet de mieux envisager la portée de l’étude et du rapport final qui en résultera, en fonction des ambitions et de l’ampleur anti- cipées. S’agit-il d’effectuer des recherches originales ou s’agit-il plutôt de reprendre les résultats de nombreuses et solides études antérieures? Ce mandat dépend bien sûr de l’objet d’étude, mais aussi des moyens et des ressources en présence. Généralement, l’échéancier des travaux d’examen, la description et la répartition des tâches, ainsi que le budget, font partie des résultats obtenus de la détermination du mandat. Bien
  • 139. 122 L’évaluation des impacts environnementaux entendu, il s’agit alors d’estimations préliminaires, puisqu’elles ne peuvent être para- chevées qu’à partir des résultats des trois points suivants. Les moyens mis en œuvre À partir de l’élaboration des deux aspects précédents, les moyens à mettre en œuvre dans la réalisation de l’étude peuvent être précisés. Les moyens représentent avant tout le budget dont on dispose afin de réaliser l’ÉIE. Habituellement, cette délimita- tion des moyens s’effectue selon les modalités et pratiques mêmes de l’entreprise ou selon l’importance du projet en cause. Les montants d’argent affectés à la réalisation de l’étude représentent fréquem- ment un pourcentage très faible du coût du projet lui-même. À ce sujet, il est de pra- tique courante de considérer que le budget de l’étude d’impacts devrait être équiva- lent à environ 1% du budget total affecté au projet lui-même, mais il est trop souvent inférieur à ce seuil critique. Bien entendu, plus le budget du projet est consi- dérable,plus ce pourcentage sera en deçà de 1%.À l’inverse,plus le budget sera modeste, plus le pourcentage du budget de l’ÉIE se situera au-dessus de cette moyenne cible. Habituellement, parmi les moyens mis en œuvre, on implique aussi les ressources en matériel et les équipements logistiques nécessaires au travail de l’équipe d’évaluation. Par contre, on pourrait aussi inclure ces divers constituants parmi les ressources de l’équipe. Les ressources de l’équipe Bien entendu, il faut déterminer les ressources humaines nécessaires à la réalisation du mandat d’étude. Celles-ci prennent appui sur les ressources disponibles, tant dans la firme d’évaluation et celles du promoteur que chez les consultants externes. Dans le cas d’une politique corporative d’ÉIE, la firme d’évaluation peut très bien être le promoteur même du projet. De toute façon, la responsabilité de réaliser l’ÉIE, tout comme d’en financer les travaux, est généralement du ressort du promoteur. Il faut veiller attentivement à la constitution de l’équipe de travail qui sera affectée au projet d’étude. La taille de l’équipe est déterminée bien sûr par l’ampleur de l’étude à entreprendre, donc à partir de l’objet et du mandat d’étude, mais elle est bien sou- vent aussi tributaire des moyens financiers disponibles et de l’échéancier proposé. Par surcroît,la coordination de l’équipe d’évaluation est une constituante impor- tante de cette étape de planification,car une équipe complète regroupe habituellement divers spécialistes œuvrant dans des domaines bien particuliers, la multidisciplinarité
  • 140. 123 Éléments méthodologiques d’analyse de l’évaluation des impacts environnementaux étant une composante incontournable et essentielle de l’évaluation des impacts envi- ronnementaux.De plus, il arrive souvent que l’équipe recrute ses membres parmi des consultants externes aussi bien que parmi le personnel interne de la firme d’évalua- tion. Le travail peut alors être divisé entre une ou plusieurs équipes différentes. C’est ainsi qu’une firme externe embauchée par le promoteur effectue parfois la caracté- risation du milieu ou n’importe quelle autre collecte de données, alors que le reste des tâches est accompli à l’interne.La répartition des tâches entre les membres de l’équipe devrait alors être déterminée avec clarté et précision. Enfin, compte tenu de la mul- tidisciplinarité et de la répartition des tâches, une procédure interne d’uniformisa- tion du travail encadre habituellement les membres de l’équipe. Cette étape d’appréciation des ressources disponibles suppose donc un plan de gestion du travail d’équipe.Ce plan,aussi complet et détaillé que nécessaire,permettra de mener à terme l’ÉIE, et ce, en temps voulu et selon les moyens mis en œuvre, deux facteurs limitants pour la plupart des projets. Le processus et la démarche d’étude Le processus et la démarche d’étude devraient plutôt être compatibles avec le mandat, les moyens et les ressources en place. Trop souvent, certaines études ne peuvent être complétées et demeurent inachevées en raison d’une mésestimation de cet aspect impor- tant de l’ÉIE. Il est donc impératif d’élaborer une démarche et un processus d’examen dès les étapes initiales d’étude. Il faut qu’ils soient compatibles avec les autres éléments préliminaires d’examen. Nous avons relevé auparavant les types de processus pos- sibles; la démarche devra en tenir compte puisqu’elle en découle. L’élaboration de la démarche d’étude permet de déterminer la façon de faire qui sera employée dans la réalisation de l’ÉIE. Cette étape comprend avant tout le plan de gestion de l’étude, à savoir les échéanciers, les ressources, les tâches, les responsa- bilités. Ces composantes ne sont pas à proprement parler spécifiques à l’ÉIE, elles sont plutôt du ressort de la gestion de projet. Cette étape permet aussi de fixer la démarche méthodologique ainsi que les différentes méthodes d’évaluation et de collecte des don- nées qui devront être utilisées. Ces derniers choix sont, eux aussi, intimement liés aux moyens et aux ressources affectés à l’étude,dans le cadre du mandat,ainsi qu’à la nature du projet. La sélection du type de processus même d’étude est l’un des éléments métho- dologiques d’ordre général à choisir dès le début du travail. Comme nous l’avons vu dans la section précédente, il y a deux ou trois types de processus possibles, selon la typologie employée: réactif ou participatif,d’une part,ou séquentiel,parallèle et intégré,
  • 141. 124 L’évaluation des impacts environnementaux d’autre part. Nous avions affirmé que le processus séquentiel ou réactif constituait actuellement l’usage le plus fréquent sinon l’unique façon de faire en ÉIE. Toutefois, nous pensons qu’il serait plus avantageux de réaliser l’ÉIE à partir d’un processus intégré ou participatif, voire d’un processus parallèle. La démarche méthodologique peut aussi être de deux types, selon l’orientation que l’on donne à l’enchevêtrement des diverses étapes d’étude (Veuve, 1988). Le pre- mier type de démarche est dénommé démarche linéaire (épistémologie positiviste). Les diverses étapes d’examen se succèdent dans le temps et elles sont successives, c’est- à-dire définitives.Le deuxième type est nommé démarche itérative (épistémologie empi- riste). Cette démarche permet le retour sur les étapes antérieures, la succession des étapes peut recommencer un certain nombre de fois.Le schéma de la figure 4.4 illustre ces deux types de démarches de travail. Figure 4.4 Les deux types de démarches méthodologiques: linéaire et itérative Démarche linéaire Démarche itérative Définition du problème Recherche de solutions Identification des effets Évaluation des impacts CHOIX CHOIX Définition du problème Recherche de solutions Identification des effets Évaluation des impacts CHOIX Définition du problème Recherche de solutions Identification des effets Évaluation des impacts Source: Adapté de Veuve, 1988.
  • 142. 125 Éléments méthodologiques d’analyse de l’évaluation des impacts environnementaux La démarche itérative, plus rarement employée, est celle qui se rapproche le plus d’une démarche systémique complète, comme cela se passe implicitement dans les mécanismes de la pensée. En effet, elle seule donne la possibilité de rétroagir sur des composantes premières initialement examinées, apportant ainsi une meilleure com- préhension du problème. Bien entendu, ces gains en compréhensibilité et en rigueur sont toutefois obtenus au détriment de la promptitude et de la simplicité de l’examen en cours. D’un point de vue conceptuel, l’ÉIE est une démarche itérative, dans laquelle les différentes phases de l’étude interagissent les unes avec les autres constamment, les phases ultérieures imposant de nécessaires rajustements des phases précédentes (Sadar et coll., 1994). Malgré les contraintes d’application, une analyse selon une démarche itérative se réalisant par un processus participatif ou intégré serait souhaitable. Les résultats obtenus à une phase ultérieure de la démarche bonifient souvent ceux obtenus anté- rieurement.Cela est d’autant plus important que l’étape d’évaluation des impacts rem- plit habituellement trois grandes fonctions distinctes, à savoir: l’identification, la pré- diction et finalement l’évaluation proprement dite des impacts. En pratique, ces trois fonctions sont imbriquées les unes dans les autres et bien souvent de manière indis- sociable et progressive. Le contexte général Nous regroupons sous l’expression «contexte général» trois ensembles bien distincts de paramètres fort différents mais intimement liés.Ces ensembles de nature différente sont: les contraintes administratives, les enjeux environnementaux et les types d’ac- teurs. Bien entendu, ces divers constituants, que nous réunissons ici, pourraient très bien faire l’objet d’étapes particulières et être présentés séparément. Le contexte général se distingue de celui de l’étude en ce sens qu’il est tourné vers l’extérieur.Il pour- suit, précise, actualise et corrige l’évaluation qui a été faite lors du contexte plus res- treint de l’étude. Cette étape représente parfois une véritable évaluation préliminaire de l’étude complète du projet.Dans ce cas,elle correspond à peu près à l’opération dite du cadrage (scoping) (Sadar et coll., 1994). Elle représente parfois une étape formelle de la procédure d’évaluation, mais dans tous les cas, elle en est au moins un épisode informel fort important. On pense souvent que l’étude d’un projet se réalise dans l’optique d’une optimi- sation environnementale ou économique «répondant à des règles universelles», alors qu’elle se réalise plutôt dans les «limites» des institutions et des cultures en présence (Dron, 1995).Voilà qui implique que, confrontés au même problème, deux examens
  • 143. 126 L’évaluation des impacts environnementaux réalisés dans des contextes différents n’aboutiront pas nécessairement aux mêmes résul- tats et solutions, ni même à un processus d’examen similaire. Contraintes administratives À ce stade de l’étude, les exigences réglementaires et législatives doivent être claire- ment établies. Il s’agit aussi de connaître les diverses contraintes administratives à res- pecter, tant internes qu’externes à l’entreprise (promoteur). Les évaluateurs doivent donc déterminer la réglementation en vigueur concernant le projet ainsi que les diverses instances politiques et administratives concernées par l’une ou l’autre des compo- santes du projet. Il faut aussi présenter la politique environnementale corporative et les normes environnementales de l’entreprise, à savoir du promoteur, si c’est le cas. De plus, il faudrait veiller à tenir compte de la présence possible de divers autres exé- cutants pour les travaux et l’exploitation. Ces derniers peuvent jouer un rôle déter- minant pour la qualité de l’environnement. La participation de ces tiers est trop sou- vent négligée, sauf peut-être dans le cas des grandes entreprises responsables de nombreux projets et qui possèdent une politique environnementale corporative incluant les façons de faire employées pour les travaux. Par ailleurs, la prise en compte des contraintes administratives suppose aussi la connaissance et éventuellement la consultation des autres administrations pouvant être impliquées ou intéressées par les composantes du projet. Dans la plupart des cas, celles-là comprennent les ministères intéressés ainsi que les différents paliers de pou- voir, les autorités nationale, régionale (provinciale) et locale, ainsi que, à l’occasion, les pays voisins. On peut alors y trouver des normes, des traités, des conventions ou des ententes internationales, des directives prescriptives d’autorités financières (banques nationales ou internationales) ou de juridictions particulières, comme les plans d’aménagement ou les normes municipales de construction. Enjeux environnementaux Le relevé des enjeux environnementaux dès les premières étapes d’étude est une pra- tique de plus en plus courante. Les enjeux environnementaux sont habituellement compris comme étant les impacts et les éléments environnementaux déterminants pour l’acceptation du projet, en opposition aux autres qui n’interviendront que de manière peu significative dans la prise de décision. Il faudrait donc distinguer avec le plus grand soin les enjeux parmi les autres éléments et impacts du projet. Cette distinction permet de cibler (scoping) les aspects importants à considérer dans le fatras d’ensemble et ainsi d’améliorer l’efficacité de l’examen et ses chances de réussite
  • 144. 127 Éléments méthodologiques d’analyse de l’évaluation des impacts environnementaux complète.Voilà qui est particulièrement avantageux dans le cas d’études à faible budget ou qui doivent s’effectuer rapidement. Parmi les enjeux environnementaux, certains acquièrent une connotation bien particulière et au-dessus des autres, soit en raison de leur vaste portée du point de vue environnemental, soit pour une autre raison remarquable. C’est notamment le cas en ce qui concerne l’importance stratégique (une base militaire) ou la valeur intrin- sèque rattachée à un élément de l’environnement (une espèce en voie de disparition), qui par ailleurs ne pourrait être affecté que de manière faible par le projet. En pratique, il faut relever le plus tôt possible les enjeux environnementaux déter- minants pour le processus de décision ultérieur, sans toutefois le faire au détriment complet des éléments moins significatifs. L’analyse devra ensuite se concentrer sur les principaux éléments sensibles de l’environnement,sur les éléments environnementaux à haut potentiel ou grandement appréciés par les acteurs impliqués ainsi que sur les impacts inadmissibles à éviter à tout prix, ces derniers étant alors considérés comme des contraintes environnementales absolues (drapeau rouge). Il s’agit, en somme, de relever clairement les grands domaines possibles de contestation et de litige entraînés par la réalisation du projet. Cet exercice inclut bien sûr les enjeux environnementaux qui concernent l’acceptation du projet lui-même, par exemple, sa justification ou sa raison d’être. La connaissance préalable de ces enjeux permet de modifier certaines composantes du projet et ainsi d’atténuer le plus tôt possible les impacts ou les problèmes majeurs qui pourraient survenir après. L’objectif poursuivi ici consiste donc à orienter l’éla- boration du projet afin d’éviter autant que possible la présence de tels aspects parmi ceux provoqués par le projet et qui pourraient constituer des entraves et des contraintes probablement importantes, voire infranchissables. L’insertion d’une telle préoccupa- tion le plus tôt possible dans le processus de planification du projet représente sou- vent un gain important de temps et d’argent et permet d’éviter des contrariétés. Types d’acteurs L’élaboration,l’examen,la mise en place et par la suite l’exploitation d’un projet mettent encausedenombreuxintervenants.Afin de compléter adéquatement le contexte général, il faut donc porter une attention bien particulière aux différents acteurs impliqués, à quelque degré que ce soit, dans la réalisation du projet. L’univers des acteurs possibles,entraînés à s’impliquer d’une façon ou d’une autre, est souvent large et très diversifié. La prise en compte préliminaire des intérêts, par- fois divergents et opposés, des divers acteurs permet parfois d’éviter l’émergence ou
  • 145. 128 L’évaluation des impacts environnementaux le renforcement de nombreux conflits. La consultation élargie à l’ensemble des divers intervenants permet en outre une plus grande participation et une meilleure acceptation du projet initial ainsi que des avantages et des conséquences de celui-ci. Nous examinerons au cours du chapitre sept les différents acteurs possibles en ÉIE. Nous verrons en particulier ceux qui s’impliquent de manière officielle dans les consultations prévues, mais aussi ceux qui agissent de façon non officielle par l’ha- bituel «jeu des pressions». Finalement, nous examinerons la localisation de ces dif- férents acteurs par rapport au projet et leurs pouvoirs respectifs de négociation. La participation du public La participation du public peut se manifester en différents moments de la procédure d’évaluation, même si c’est rarement le cas. Elle peut se retrouver dès les premières étapes d’étude de l’ÉIE et s’échelonner jusqu’à la décision finale concernant De l’anonymat à la notoriété Le projet de construction, en 1993, d’une petite centrale hydroélectrique sur la rivière Richelieu, à la hauteur de Chambly, au sud-est de Montréal, a permis à un illustre inconnu de nos eaux d’atteindre la célébrité en quelques mois. En effet, le Suceur cuivré, un poisson de la famille des catostomidés, qui ne vit qu’au Québec et dont l’unique frayère connue à l’époque se situe en plein cœur de la zone des travaux de construction de la centrale, est passé rapide- ment de l’anonymat, où il était depuis toujours, aux premières pages des quo- tidiens lors de l’examen environnemental du projet. Le poisson au nom plutôt péjoratif dans le langage populaire devint l’enjeu principal du projet. L’ardent plaidoyer de certains biologistes, l’appui des médias et la sympathie d’une grande partie du public pour cette espèce menacée provoqua l’abandon du projet. Beaucoup de flots et quelques années plus tard, l’espèce fait encore des vagues dans les journaux, grâce notamment à son changement de nom en février 1998, puis à une polémique qui en résulte en janvier 1999. Le héros victorieux du «développement sans bornes» s’enorgueillit désormais d’un nouveau nom, celui plus prestigieux de Chevalier cuivré. Il arrive parfois qu’un élément de l’environnement, comme ce fut le cas du poisson cuivré, ne se présente comme un enjeu que lors des dernières phases du pro- cessus d’ÉIE. Dans bien des cas, cet enjeu dévoilé tardivement remet fortement en cause la réalisation du projet. La plupart du temps, toutefois, les enjeux sont déterminés dès les premières étapes d’examen, ce qui permet une meilleure prise en compte de cet aspect essentiel de l’ÉIE.
  • 146. 129 Éléments méthodologiques d’analyse de l’évaluation des impacts environnementaux l’acceptation définitive du projet.Plus récemment,la participation du public s’est étendue à la phase d’exploitation du projet, par l’entremise d’un comité de surveillance ou de suivi. Selon les procédures d’ÉIE en vigueur,la participation du public est plus ou moins importante dans le processus d’évaluation. Ainsi, l’étendue, l’ampleur et les moda- lités de la participation du public sont très variables. Elle est parfois réduite à sa plus simple expression,à savoir l’élémentaire information a posteriori de la réalisation d’une ÉIE. Par contre, le public a parfois l’occasion de participer à plusieurs étapes impor- tantes de l’examen en cours et non seulement à une participation restreinte à la fin de celui-ci,lors d’audiences publiques sur la base du rapport final d’ÉIE dans le meilleur des cas.Par ailleurs,dans de nombreux pays,la participation du public est encore gran- dement entravée par un contexte démocratique passablement précaire, sinon carré- ment absent. Dans ce contexte restrictif, la participation publique constitue beaucoup plus un vœu pieu qu’une réalité. La pratique actuelle permet habituellement la participation du public dans le cadre d’une courte et plutôt restreinte participation, et ce, durant l’ultime étape d’évalua- tion. Le public est alors informé des résultats de l’étude lors de réunions publiques plus ou moins formelles. Le pouvoir décisionnel de telles rencontres dépend du pou- voir de l’organisme de consultation; il est rarement décisionnel. Le public peut ainsi formuler ses craintes, ses doléances et ses recommandations, mais sans que celles-ci n’affectent profondément les résultats de l’examen produit par les experts ni la réa- lisation du projet lui-même. Dans l’optique du développement durable, plusieurs réclament cependant une plus grande contribution du public au processus d’évaluation, et ce, par une implication plus directe et plus décisive qu’actuellement. La procédure de participation du public pourrait faire une place plus importante à la contribution de ce dernier dans la prise de décision elle même, et ce, grâce à de véritables responsabilités à toutes les phases d’examen. Ainsi, lors du récent examen du projet Grande-Baleine (centrales d’Hydro-Québec à la baie d’Hudson), le public fut impliqué, lors de la tenue d’audiences publiques préliminaires, dès l’étape de for- mulation de la «directive». Par la suite, de nouvelles audiences permirent aux diffé- rents acteurs de participer au processus d’acceptation de l’étude d’impacts elle-même, lors de l’analyse de conformité à la directive.Cette double intervention du public,contrai- rement à la procédure habituelle, permit une implication accrue des différents acteurs, et ce, très en amont de la remise du rapport final. La poursuite de l’examen du projet fut toutefois arrêtée à cette étape par le report du projet de la part du pro- moteur.
  • 147. 130 L’évaluation des impacts environnementaux Le public peut être constitué des différents acteurs que nous avons définis anté- rieurement, notamment des deux derniers, à savoir ceux s’impliquant par eux- mêmes, les écologistes et les riverains, ainsi que ceux amenés à s’impliquer, à savoir les diverses administrations et experts-conseils. Dans le cas des projets internationaux, il n’est pas rare de voir se manifester une «organisation non gouvernementale inter- nationale» (ONGI) ou l’un des grands groupes écologistes. La participation du public au processus d’évaluation implique une information adéquate sur les éléments d’étude.Afin de permettre au public de porter un jugement éclairé sur les implications du projet, cette information doit être disponible en temps opportun. Elle doit aussi être suffisante, compréhensible et de qualité. Voilà qui est encore plus impératif dans un contexte de participation active du public. Toutefois, cet aspect de la participation du public soulève des questions concernant l’accès à l’information (permission, horaires et lieux disponibles) et la confidentia- lité de certaines données (sûreté nationale,secret de fabrication).La participation popu- laire implique aussi son financement: il est parfois difficile de se déplacer vers les lieux de consultation, d’avoir le temps d’examiner l’information convenablement et de pré- parer des questions ou de formuler des recommandations. La présentation finale des résultats de l’étude, c’est-à-dire le rapport final d’éva- luation lui-même,devrait tenir compte de l’implication et des interventions du public. Par ailleurs, l’audience publique pourrait s’insérer à l’intérieur du processus d’examen du projet, comme nous l’avons vue esquissée dans le cas du projet Grande-Baleine. Dans tous les cas, le rapport final devrait tenir compte des résultats de la consulta- tion. Bien souvent, la consultation publique fait l’objet d’un rapport séparé du rap- port principal d’ÉIE, comme cela se fait au Québec. Nous reviendrons de manière plus détaillée sur l’ample question de la partici- pation du public au cours du chapitre sept, qui traite de la négociation environne- mentale. De plus, la présentation des techniques de communication et de résolution des problèmes, ainsi que la description des techniques d’information concomitantes à la présentation du rapport, supporteront ce sujet fort important de la participa- tion publique. L’audience publique L’audience publique représente l’une des composantes essentielles de la participation publique, sans pour autant représenter la seule forme possible de consultation de la population. Nous la présentons séparément étant donné son importance de plus en plus grande dans le processus d’examen de l’ÉIE. Dans plusieurs pays, elle fait partie
  • 148. 131 Éléments méthodologiques d’analyse de l’évaluation des impacts environnementaux des procédures régulières d’ÉIE, les modalités particulières à ces dernières détermi- nant parfois la façon de faire. La plupart du temps, l’audience publique s’insère dans un formalisme bien par- ticulier qui prend souvent la forme d’une commission ou d’un comité public doté de pouvoirs quasi judiciaires. Selon la procédure, l’implication des participants tient une plus ou moins grande place (rôle et importance), car les responsabilités qui leur sont octroyées varient grandement selon la législation en cause. Il en est de même des pouvoirs de recommandation ou de décision qui en sont issus. L’indépendance, par rapport aux différents acteurs et à l’État impliqués dans le processus, ainsi que le fonctionnement de l’organisation des audiences publiques sont tributaires des pra- tiques démocratiques.Comme nous l’avons mentionné pour la participation publique, le contexte démocratique influence énormément les façons de faire. La tenue d’audience publique fait appel aux diverses techniques de participation du public (voir la section «Participation du public») et de communication ainsi qu’à celles, parfois nécessaires, de résolution des problèmes. Parmi ces dernières, on retrouve bien entendu les techniques de négociation et de recherche de consensus. La participation publique,ainsi que les techniques de communication et celles de réso- lution des problèmes, fera l’objet d’une attention plus détaillée au cours du chapitre sept, consacré au cadre de la négociation environnementale. La médiation environnementale La médiation environnementale est une des nouveautés en évaluation des impacts environnementaux. La nouvelle Loi québécoise sur la procédure d’ÉIE, tout comme c’est le cas pour ses homologues canadienne et américaine, en fait pour la première fois explicitement mention. La médiation est un des mécanismes de participation du public; elle est en fait l’une des techniques de négociation et de recherche de consensus. La médiation est l’une des procédures particulières de résolution des pro- blèmes entre divers intervenants. Tel que prévu dans plusieurs législations, elle rem- place ou complète l’audience publique dans les cas de litiges mineurs entre les acteurs impliqués. Ces cas de litiges mineurs concernent des points bien particuliers de l’étude ou du projet. La médiation environnementale suppose bien sûr une participation active du public, et ce,dans un contexte bien particulier de confiance et de vie démocratique.Les ques- tions en litige ne devraient concerner ni la justification du projet ni la globalité de l’examen. Dans de tels cas d’affrontements, elle ne semble constituer qu’un exercice impossible, le désaccord étant trop grand ou trop complet. Concrètement, la médiation vise la
  • 149. 132 L’évaluation des impacts environnementaux recherche de solutions dans la gestion de conflits mineurs, en faisant appel à la par- ticipation active de certains des acteurs impliqués dans la recherche active d’un com- promis.Elle représente une solution de rechange aux méthodes traditionnelles de réso- lution de conflits, tels l’arbitrage judiciaire ou les autres recours aux tribunaux. La médiation environnementale fera l’objet d’une présentation plus détaillée au cours du chapitre sept, notamment dans la section portant sur la résolution des pro- blèmes («Typologie de résolution des problèmes»). Par ailleurs, la médiation envi- ronnementale peut être intimement reliée à la mise en place de mesures de com- pensation. Les mesures de compensation Les mesures de compensation représentent l’ultime moyen de réduire l’impact envi- ronnemental d’un projet.L’opération consiste à offrir un avantage quelconque en contre- partie de l’impact provoqué; c’est cet avantage qui compense. En fait, la compensa- tion permet soit de remédier, globalement ou en partie, aux conséquences négatives sur l’environnement, soit d’acquérir la faculté d’outrepasser le bien-être environne- mental d’un milieu ou d’une population. Les mesures de compensation sont consti- tuées de l’ensemble des différents moyens permettant, après l’introduction des mesures d’atténuation, de compenser ou de faire accepter par l’ensemble des acteurs les conséquences des impacts résiduels. Les mesures de compensation représentent parfois une voie de solution acceptable aux oppositions, conflits et litiges générés par la mise en place du projet. La compensation est donc fréquemment l’une des com- posantes importantes de la médiation et de toute forme de négociation environne- mentale formelle ou informelle. À titre d’exemples de mesures de compensation, mentionnons des plantations d’arbres en remplacement des coupes effectuées, une indemnité monétaire pour les désagréments durant les travaux ou une somme financière versée collectivement à une communauté éprouvée par la mise en place du projet.Nous reviendrons de manière plus détaillée sur les mesures de compensation au cours du chapitre huit. La présentation des résultats La présentation adéquate des résultats de l’examen représente une partie importante de la démarche générale de l’évaluation d’impacts.Elle est malheureusement trop sou- vent mésestimée en tant que telle, et ce, malgré son importance pour la participa- tion publique. Certaines procédures d’ÉIE en stipulent les grandes lignes directrices, tant en ce qui concerne les possibilités de rapports d’étapes que pour le contenu détaillé
  • 150. 133 Éléments méthodologiques d’analyse de l’évaluation des impacts environnementaux du rapport final. C’est ainsi que divers aspects de la présentation des résultats sont parfois clairement et explicitement désignés. Au point de vue politique, la présentation des résultats est une composante essen- tielle de l’évaluation des impacts environnementaux en tant qu’élément central de l’information. En effet, outre sa propre justification en tant que fondement de la prise de décision, tant du point de vue scientifique que technique, elle est indispensable à la bonne marche de plusieurs autres aspects politiques de l’ÉIE. Comme nous venons de l’indiquer, la présentation des résultats est primordiale pour la participation du public, mais aussi pour la compréhension et l’acceptabilité globale du projet. D’une part, un projet mal compris par la population locale peut soulever des craintes et des inquiétudes sans commune mesure avec l’impact réel du projet en cause.D’autre part, les résultats fournis dans le rapport final doivent pouvoir répondre adéquatement aux questions soulevées par les acteurs impliqués par la mise en œuvre du projet. Enfin, tous les aspects significatifs pour une prise de décision éclairée doivent trouver une réponse acceptable dans le rapport d’évaluation. Nous n’examinerons pas plus avant les aspects précis de la présentation des résultats, car cette question fera l’objet d’une partie importante du chapitre six. Les recommandations L’élaboration de recommandations, de conclusions ou de suggestions constitue par- fois l’étape «ultime» du processus d’examen de l’ÉIE. On les retrouve soit dans le rap- port final d’évaluation, ce qui n’est pas toujours le cas, soit dans d’autres rapports, par exemple, ceux d’une commission d’enquête, d’une consultation publique ou d’un rapport interne de l’organisme de contrôle. Les procédures particulières d’ÉIE déter- minent souvent les formalités en ce sens, sans toutefois en préciser toujours l’étendue et la portée. Là comme ailleurs, les spécificités socioculturelles propres à chaque cul- ture et le contexte démocratique déterminent souvent la portée de cette étape. Les recommandations peuvent se déployer des plus générales,celles qui représentent en fait la conclusion même de l’étude, aux plus particulières, celles qui ne concernent qu’un aspect précis de l’examen. Les recommandations générales (conclusions) expriment l’estimation globale de l’impact du projet, notamment l’acceptation ou non du projet, ou plus rigoureusement la recommandation en ce sens. Les recom- mandations particulières, par contre, énoncent divers avis et propositions concernant des points bien précis de l’étude ou du projet. Elles peuvent comprendre la présen- tation des correctifs à apporter aux composantes du projet, des mesures d’atténua- tion et de compensation proposées ainsi qu’une appréciation du choix de site, des
  • 151. 134 L’évaluation des impacts environnementaux solutions de rechange et des variantes. La plupart de ces aspects seront examinés en détail au chapitre huit. Selon la réglementation en vigueur,plusieurs étapes de recommandation peuvent prendre place dans le processus d’évaluation d’ensemble. C’est parfois le cas lors de l’élaboration de la directive, par exemple. Selon le cas, il peut s’agir de recomman- dations issues de la réflexion des évaluateurs,du public ou des organismes décisionnels. Les recommandations,suggestions et propositions contenues dans le rapport final de l’ÉIE ne représentent pas la prise de décision en tant que telle, mais peuvent gran- dement l’inspirer, voire l’orienter. D’autres rapports et influences apportent un complément sinon contrebalancent le rapport d’évaluation. L’objectif de l’ÉIE, en ce sens, malgré sa proximité par rapport à la décision finale, demeure uniquement de supporter et de favoriser la prise de décision optimale. La décision En règle générale, la prise de décision en ÉIE est unique, globale et sans recours, l’or- ganisme responsable de donner son accord acceptant ou refusant le projet proposé. En pratique, toutefois, cette affirmation doit être nuancée. En effet, il existe parfois plusieurs organismes responsables d’une partie ou de la totalité de l’autorisation. Il existe aussi des prises de décision partielles en cours de processus. De plus, l’accep- tation «finale» d’un projet est souvent soumise à des conditions d’application, tout comme elle est parfois sujette à des modifications ultérieures. La prise de décision est pour une bonne part tributaire des valeurs et des procé- dures de la société dans laquelle elle s’exerce,que celles-ci soient institutionnalisées ou non. Dans ce contexte général, les rapports de force existant entre tous les groupes et individus impliqués sont d’une importance déterminante. Dans le contexte plus par- ticulier de l’ÉIE, la prise de décision soulève des questions d’ordre éthique et huma- nitaire, en plus des aspects environnementaux en jeu. Cela concerne plus particuliè- rement la répartition des bénéfices et des inconvénients des projets de développement ainsi que le déplacement des populations, le dédommagement des expropriés et la prise en compte des intérêts de tous, aussi bien que la sauvegarde et la conservation des éléments de l’environnement, notamment les plus sensibles. De manière plus res- treinte, la prise de décision englobe aussi les rapports qu’entretiennent les différents évaluateurs entre eux ainsi qu’avec l’ensemble des autres acteurs impliqués dans le processus. Les rapports de force souvent inégaux entre une petite firme d’évaluateurs
  • 152. 135 Éléments méthodologiques d’analyse de l’évaluation des impacts environnementaux et une grande entreprise faisant régulièrement appel à ses services ne peuvent être régis de manière convenable que par des mécanismes extérieurs de contrôle. En pratique, l’ensemble du processus d’ÉIE offre plusieurs possibilités de prise de décisions partielles, la plus importante demeurant cependant la décision finale et globale concernant l’opportunité du projet. Les possibles prises de décision partielles varient selon la procédure en cours. Ces prises de décision restreintes concernent cer- tains aspects répartis tout au long de la démarche d’examen d’un projet. Parmi celles- ci, notons l’opportunité même de tenir une ÉIE, c’est-à-dire le processus d’assujet- tissement des projets, l’élaboration de la directive, les détails de la démarche à entreprendre, notamment la diffusion de l’information et les modalités de la parti- cipation publique. Concernant ces derniers aspects, il existe des relations étroites entre les évaluateurs et les organismes de contrôle – les responsables de l’environnement, en l’occurrence. Comme tout n’est pas nécessairement fixé, il existe une marge de manœuvre propice à la négociation entre les parties impliquées. Bien entendu, la décision finale est souvent un compromis entre les préoccupa- tions environnementales et les «impératifs» économiques et techniques. Le réar- rangement, même partiel, d’un projet compromettant pour l’environnement est sou- vent un moindre mal par rapport à un développement sans bornes. Des enjeux environnementaux modifient parfois, même de manière importante, un projet pourtant jugé incontournable par ses promoteurs. Le défi de la prise de décision est souvent la résolution du dilemme entre des enjeux, des objectifs et des intérêts dif- férents, voire divergents. Comme nous le disions à propos des recommandations du rapport final de l’ÉIE, l’étude d’impacts elle-même ne représente pas une prise de décision en tant que telle. Le rôle de l’évaluateur d’impacts n’est pas de se substituer à celui des décideurs.L’objectif ultime de l’ÉIE demeure uniquement de supporter et de favoriser la prise de décision optimale. L’ÉIE fournit ainsi l’éclairage essentiel et indispensable d’une décision ins- truite et fondée. L’évaluateur doit transmettre toute l’information nécessaire et signi- ficative à la prise de décision qui devra être accomplie par le ou les décideurs. Les res- ponsabilités du premier sont souvent considérables,car les jugements fondant la décision des derniers reposent en grande partie,mais pas uniquement,sur son travail.L’opinion des experts, sans être toujours acceptée d’emblée ni la seule valable, comme nous le verrons dans le chapitre sur la négociation environnementale, pèse donc lourd dans les décisions des autorités.
  • 153. 136 L’évaluation des impacts environnementaux L’inspection et le suivi Dans le rapport final d’examen, l’inspection et le suivi représentent les engagements futurs du promoteur. Le respect de ces engagements touche les correctifs apportés au projet par l’examen d’impacts, la mise en place des mesures d’atténuation prévues, la bonne pratique environnementale lors des travaux et le programme de contrôle ultérieur à la mise en marche des installations projetées ainsi que de tout autre enga- gement issu de l’ÉIE.Cette section du rapport final,la dernière habituellement,concerne donc des activités à réaliser après l’acceptation du projet par les décideurs. C’est dans ce sens que tous ces aspects ultimes de l’ÉIE relèvent de ce qu’on nomme couram- ment le suivi environnemental. En fait, le suivi environnemental comprend au moins trois grands types d’opé- rations différentes. La première opération s’effectue au moment de l’exécution des travaux de construction des installations, ce qui comprend aussi les étapes prélimi- naires de mise en œuvre des travaux. La «surveillance des travaux» désigne cette pre- mière étape de suivi. Puis, tout au long de la phase d’exploitation, les activités d’ins- pection de certains paramètres environnementaux représentent le «suivi d’exploitation» (monitoring). Enfin, lorsque c’est le cas, ce qui est plutôt exceptionnel dans la pra- tique courante, une nouvelle étude des répercussions environnementales s’effectue plusieurs années après la mise en place des installations, c’est ce qu’on nomme le suivi «postprojet». De façon plus concrète, les différents aspects de l’inspection et du suivi seront examinés dans la section méthodologique du niveau technique de l’ÉIE, en ce qui concerne la surveillance des travaux,et au niveau scientifique d’étude pour ce qui touche le suivi d’exploitation et le suivi postprojet. Toutefois, ce n’est qu’au cours du cha- pitre huit que nous étudierons en détail l’ensemble de ces questions, notamment par un examen complet des exigences habituelles et de la mise en œuvre de programmes de suivi. ÉLÉMENTS MÉTHODOLOGIQUES DU NIVEAU TECHNIQUE D’ÉTUDE Le niveau technique est sans doute le plus spécifique des niveaux d’étude de l’ÉIE. En effet, il correspond grosso modo à une seule spécialité, celle du génie, l’univers de l’ingénieur. En règle générale, les autres disciplines n’interviennent qu’en soutien aux activités de génie.Rappelons que le niveau technique relève du second objectif de l’ÉIE, à savoir la minimisation de l’impact environnemental du projet. Les éléments
  • 154. 137 Éléments méthodologiques d’analyse de l’évaluation des impacts environnementaux regroupés dans cette section représentent les constituants des étapes reliées aux pro- cessus techniques; ils sont habituellement spécifiques à l’évaluation des impacts envi- ronnementaux. La plupart des mesures mises sur pied en vue de réduire ou d’atténuer l’impact du projet ont avantage à intervenir le plus tôt possible dans l’élaboration du projet. L’ampleur des mesures correctrices et d’atténuation est très variable, selon les com- posantes du projet.On constate fréquemment que le projet approuvé à la fin de l’examen d’ÉIE est différent de celui présenté initialement par le promoteur. Les éléments méthodologiques qui relèvent avant tout du niveau technique de l’évaluation des impacts environnementaux sont les suivants: • la modification du projet; • les correctifs au projet; • le choix de solutions de rechange ou de variantes; • l’ordonnancement; • les mesures d’atténuation; • les mesures de compensation; • la surveillance des travaux. Le schéma de la figure 4.5 montre la disposition probable de ces éléments tech- niques dans le processus d’ÉIE. Nous examinerons de façon plus détaillée, au cours du chapitre huit, la plupart des éléments de la présente section. La modification du projet Lorsque débute l’élaboration d’un projet, les préoccupations environnementales ne se retrouvent généralement pas aux côtés des préoccupations techniques et financières. Jusqu’à tout récemment, la conception des projets n’avait que très rarement intégré l’environnement dans ses tâches initiales. La prise en compte des aspects environ- nementaux ne survient donc habituellement qu’à la suite des premières étapes d’élaboration du projet par les promoteurs. Conséquemment, leur intégration dans le projet est perçue comme une étape supplémentaire de réalisation. Il devient donc parfois difficile de s’arranger pour que leur intégration ne remette pas trop en cause les aspects techniques et financiers.De plus en plus,par contre,le choix des techniques employées (c’est-à-dire procédé de fabrication et emploi de ressources particulières) résulte des normes d’émissions en vigueur, ce qui limite et oriente l’élaboration du projet vers la voie d’une plus grande implication environnementale. Il est donc dans
  • 155. 138 L’évaluation des impacts environnementaux l’intérêt même des préoccupations environnementales que leur intégration dans la conception des projets s’effectue le plus tôt et le plus librement possible. Plus le projet sera parachevé et plus seront élevées les barrières à leur sincère intégration.L’expérience acquise depuis les débuts de l’ÉIE permet de connaître à l’avance plusieurs des com- posantes et des activités susceptibles d’amélioration ou de correction. Les correctifs au projet L’apport de simples correctifs à un projet demeure l’ultime mesure en vue d’intégrer l’environnement dans la conception détaillée d’un projet. Les modifications signifi- catives étant évincées par l’état d’avancement de la conception même du projet, il ne reste plus très souvent que la possibilité d’effectuer de légers correctifs. Les correctifs apportés aux composantes et aux activités afférentes au projet peuvent survenir tout au long du processus d’examen. Ils apparaissent souvent au cours de l’évaluation des impacts et lors de l’élaboration des mesures d’atténuation. Figure 4.5 Schéma d’organisation des éléments méthodologiques du niveau technique Projet initial Ordonnancement Sélection et choix Mesures d'atténuation Mesures de compensation Surveillance des travaux VariantesAlternatives CorrectifsModification Niveaupolitiqued’examen
  • 156. 139 Éléments méthodologiques d’analyse de l’évaluation des impacts environnementaux Certains ajustements se manifestent toutefois dès la première analyse des activités rela- tives au projet,alors que d’autres ne se présenteront qu’au moment de la prise de déci- sion finale concernant l’acceptabilité du projet. Les correctifs apportés à un projet en cours d’examen ne sont pas toujours très distincts de certaines des mesures d’atténuation; ils sont parfois confondus, d’ailleurs. Les deux concourent cependant à l’amélioration du projet ou à la minimisation de ses répercussions sur l’environnement. De la même façon, certaines modifications au projet initial et, dans une moindre mesure, certains des correctifs employés ne se différencient pas vraiment du choix des solutions de rechange ou des variantes en cours d’étude. La sélection et le choix de solutions de rechange ou de variantes L’examen de solutions de rechange et de variantes est l’une des meilleures façons de minimiser l’impact d’un projet. Il permet de choisir les composantes et les activités du projet ainsi que les sites d’implantation les plus susceptibles de produire le moindre impact sur l’environnement. La marge de manœuvre dépend grandement du type de projet puisque tous ne permettent pas les mêmes options. Ainsi, dans le cadre d’un projet de gestion des déchets, plusieurs possibilités s’offrent (incinération, enfouisse- ment, recyclage, etc.), alors que pour l’exploitation d’une mine, les options sont très réduites. Dans ce dernier cas, il n’y a en fait qu’une solution de rechange à l’exploita- tion,c’est celle de ne pas faire d’exploitation du gisement et d’ainsi renoncer au projet. Par contre, il existe plusieurs variantes possibles d’exploitation, celles-ci diffèrant par leur procédé d’extraction, l’aménagement des accès, la réduction des rejets, etc. La distinction entre «solution de rechange» et «variante» n’est à peu près jamais bien définie ni expliquée, laissant libre cours à toutes les interprétations possibles des lois, des règlements ou des statuts en ce sens. Il faut bien admettre qu’il n’y a pas, entre ces deux notions apparentées, une démarcation toujours bien franche ni bien com- prise.Voilà qui laisse place à une certaine subjectivité dans l’appréciation et une grande marge de manœuvre pour les évaluateurs et les promoteurs. Quant à nous, une solu- tion de rechange représente, comme dans l’exemple de la gestion des déchets évoqué précédemment, une notion plus complète et plus distincte que ne l’est une variante. Jusqu’à un certain point, une solution de rechange est un ensemble de composantes de projet d’une nature différente d’une option à une autre, et non pas simplement une variation plus ou moins importante d’un même projet. Les différentes façons de gérer les déchets domestiques, par exemple, ou les diverses options en vue de fournir des services énergétiques (hydroélectrique,nucléaire,éolien,économies d’énergie,etc.) permettent un choix entre diverses solutions de rechange. Par contre, le choix d’un
  • 157. 140 L’évaluation des impacts environnementaux site ou d’un couloir d’implantation ainsi qu’une modification mineure dans le pro- cédé de fabrication ou la durée d’exploitation du projet relèvent plutôt d’un choix de variantes. Par ailleurs, les solutions de rechange autant que les variantes peuvent impliquer l’ensemble des composantes du projet soumis ou une partie seulement de celles-ci. La réglementation en vigueur en ÉIE recommande presque toujours l’examen de solutions de rechange ou de variantes à l’intérieur de l’étude d’un projet. Ces obli- gations réglementaires sont inscrites dans plusieurs pays depuis les débuts de l’ÉIE, notamment aux États-Unis et au Canada. Néanmoins, il est fréquent de ne retrouver aucune solution de rechange sérieuse à un projet proposé. Par contre, on retrouve plus fréquemment l’examen de diverses variantes du projet à l’étude,notamment pour le choix de site ou du tracé des infrastructures. La présence de solutions de rechange ou de variantes, et à plus forte raison lorsqu’il s’agit de l’examen comparatif de différents projets, suppose bien sûr la sélec- tion d’un choix optimal. L’examen des diverses options à un projet d’étude nécessite donc l’emploi de techniques de comparaison en vue d’évaluer le meilleur choix pos- sible. La méthodologie doit alors contenir une procédure particulière permettant la sélection entre diverses options (solutions de rechange ou variantes) afin d’obtenir le plus adéquatement possible un choix optimal. La sélection des options possibles et l’analyse comparative de celles-ci (choix de critères et méthode de comparaison) relèvent surtout du domaine technique de l’ÉIE.Cependant,les choix qui seront effec- tués et les acteurs qui y participeront concernent le niveau politique de l’étude. Bien souvent, les promoteurs omettent de proposer des solutions autres que leur projet. Pour de multiples raisons, certains promoteurs sont dans la quasi impossibi- lité de faire autrement, comme c’est le cas des projets miniers, par exemple. Il en va souvent de même pour les entreprises dont les opérations ou le produit final sont bien déterminés. Pour un promoteur, l’analyse exhaustive de solutions de rechange qu’il ne compte pas réaliser est de peu d’intérêt, voire n’a aucun sens ni raison d’être. L’examen à un niveau supérieur à celui de l’évaluation de projet, l’évaluation straté- gique des politiques et des programmes, par exemple, permettrait de clarifier quelque peu les choses, notamment en filtrant le type de projet par l’entremise d’une véri- table comparaison de solutions de rechange. Les projets ainsi présélectionnés pour- raient ensuite être examinés sous l’optique d’un choix de variantes dans le cadre d’une évaluation du projet sélectionné. Les options fortement rejetées lors d’une telle éva- luation, l’incinération en milieu urbain, par exemple, et les contraintes inadmissibles, telles que l’exclusivité de la pêche sur un cours d’eau,permettraient de guider les futurs promoteurs. Dans un tel contexte d’élargissement de la place de l’ÉIE dans nos
  • 158. 141 Éléments méthodologiques d’analyse de l’évaluation des impacts environnementaux processus de décision, l’aléatoire, le subjectif et les jeux de pouvoir du niveau poli- tique de l’évaluation seraient plus limités qu’ils ne le sont actuellement. L’une des solutions de rechange qu’on devrait toujours rencontrer dans l’examen d’un projet mais qui est peu souvent présentée est la non-réalisation du projet en ques- tion, c’est-à-dire le statu quo ou l’option zéro. Cela permettrait d’évaluer plus adé- quatement l’évolution du milieu sans l’intervention du projet et, conséquemment, de prévoir en toute connaissance de cause l’évolution anticipée. Cette prise en compte du statu quo permet aussi d’estimer plus complètement le bien-fondé de la justification du projet. En pratique,et à peu près uniformément,le choix entre diverses options fait appel aux techniques d’agrégation et de pondération, ce qui est avant tout du ressort du domaine scientifique de l’évaluation d’impacts. Par ailleurs, la méthode de compa- raison utilise souvent les techniques d’ordonnancement que nous plaçons dans la pré- sente section. Selon la méthode particulière employée par les évaluateurs, l’insistance s’orientera en priorité vers l’une ou l’autre des techniques d’ordonnancement. L’ordonnancement L’ordonnancement représente un ensemble de techniques particulières de mise en valeur et de comparaison de solutions de rechange ou de variantes. Il s’agit généra- lement de classer les différentes options selon des critères d’évaluation relative, sans pour autant faire appel aux techniques d’agrégation ni de stricte pondération, deux notions complexes que nous examinerons au cours de la prochaine section. Au-delà de ses aspects techniques, l’ordonnancement présente aussi plusieurs dimensions politiques. Bien souvent, en fait, l’ordonnancement correspond à la plus simple des tech- niques de pondération (valeur relative des paramètres), celle de la hiérarchisation. La hiérarchisation des paramètres (éléments, effets et impacts ainsi que critères de comparaison) du plus important au plus banal, par exemple, est en fait une classifi- cation relative assez vague plutôt qu’une véritable comparaison rigoureuse des divers paramètres. La hiérarchisation classe tous les paramètres dans une série limitée de classes d’im- portance. Elle réduit les opérations de comparaison de tous les paramètres les uns par rapport aux autres et simplifie d’autant le classement parfois très compliqué de ceux-ci. Le nombre de classes est généralement réduit à deux ou trois possibilités seu- lement,suivant un ordre décroissant d’importance.Comme dans toute réflexion com- parative, les critères importants sont séparés des autres et placés au-dessus de ceux
  • 159. 142 L’évaluation des impacts environnementaux qu’on considère moins importants. Il y a bien entendu de nombreux aspects subjectifs qui se glissent dans une telle opération. Le choix des critères de comparaison et leur classement ne sont pas aussi simples et objectifs qu’ils le paraissent. Habituellement, aucune hiérarchie n’est présente à l’intérieur d’une même classe de critères, tous étant considérés comme égaux.Voilà qui simplifie de nouveau l’opération,qui pourrait s’avérer complexe. L’utilisation de critères différents vise à contourner les inévitables et insurmon- tables problèmes reliés à toute comparaison reposant sur un seul critère, notamment la valeur monétaire de la plupart des méthodes unicritères. Parmi les techniques et méthodes de comparaison utilisées en ÉIE, nous pouvons inclure l’analyse multi- critères et la méthode de Holmes. Nous examinerons ces deux outils fort utiles d’ordonnancement au cours du chapitre suivant. Les mesures d’atténuation L’application de mesures d’atténuation permet d’atténuer ou d’éliminer l’impact envi- ronnemental d’une activité ou d’une composante du projet. Les mesures d’atténua- tion représentent l’ensemble des moyens visant ces objectifs d’atténuation et d’éli- mination des impacts. Concrètement, les mesures d’atténuation constituent des correctifs apportés aux diverses composantes projetées afin de diminuer l’impact envi- ronnemental. En premier lieu, l’application des mesures d’atténuation peut neutraliser l’im- pact, c’est-à-dire l’éliminer complètement. Il se peut, par contre, qu’elles n’atténuent qu’en partie les conséquences néfastes,mais de manière notable; l’importance de l’im- pact en est alors fortement diminuée, en conséquence. Enfin, la mise en œuvre de mesures d’atténuation peut n’atténuer que très partiellement les conséquences néga- tives; l’impact qui en résulte demeure alors similaire à son importance initiale. Dans les deux derniers cas,le résultat après la mise en place des mesures d’atténuation repré- sente ce qu’on nomme l’«impact résiduel». L’impact résiduel est donc l’impact anti- cipé qui reste après l’atténuation par les mesures. C’est ainsi que, par l’entremise de mesures d’atténuation, on passe d’un impact potentiel à un impact résiduel. Nous examinerons, en ce qui a trait au niveau scientifique d’étude, une typologie complète des impacts. Par ailleurs, en vertu du même objectif de réduction de l’im- pact environnemental, des «mesures de bonification» pourraient être incorporées au projet.Ces mesures de bonification permettent d’augmenter l’importance ou la valeur des impacts positifs. En fait, ces mesures se situent bien souvent à la frontière entre de véritables mesures d’«atténuation» et celles de compensation.
  • 160. 143 Éléments méthodologiques d’analyse de l’évaluation des impacts environnementaux La figure 4.6 présente une liste de mesures d’atténuation. Ces mesures sont dites particulières, simplement parce qu’il s’agit d’une série de mesures à appliquer à cer- tains aspects particuliers des composantes ou des activités d’un projet. À l’inverse, certaines mesures d’atténuation sont dites générales, parce qu’elles concernent l’en- semble des activités ou des composantes du projet; elles sont donc d’une nature plus générale que les mesures particulières. Nous reviendrons de manière plus détaillée au cours du chapitre huit sur ces mesures générales et particulières d’atténuation. En pratique, il n’y a que trois résultats possibles à la mise en place de mesures d’atténuation. Il existe, tout d’abord, la possibilité d’élimination totale de l’impact, une possibilité plutôt rare. Il existe aussi la situation la plus courante, soit l’élimina- tion (atténuation) partielle de l’impact. Dans ce cas, la valeur de l’impact peut être plus ou moins fortement diminuée. Finalement, il reste toujours la possibilité que la mesure proposée n’ait éventuellement aucune influence sur l’impact lui-même. Comme les enseignements des rares programmes de suivi sont faibles, cette troisième possibilité est peut-être plus importante qu’on le croit. Figure 4.6 Liste de mesures particulières d’atténuation • Planifier les périodes d’intervention, dans les zones sujettes aux inondations ou présentant un fort ruissellement, en dehors des saisons de crues ou de fortes pluies. • Ne pas entraver le drainage des eaux de surface et prévoir des mesures palliatives. • Respecter le drainage superficiel en tout temps. Éviter d’obstruer les cours d’eau, les fossés ou tout autre canal, notamment par les débris qui entravent l’écoulement normal des eaux. • Stabiliser le sol mécaniquement pour réduire le potentiel d’érosion. • Éviter la construction sur les sols de forte pente. • Limiter les interventions sur les sols érodables. Choisir des véhicules adaptés à la nature des terrains. • Obtenir les autorisations nécessaires pour les travaux en zone humide. • Prévoir le réaménagement du site après les travaux. • À la fin des travaux, compacter les sols remaniés et favoriser l’implantation d’une strate herbacée stabilisatrice. • Prévoir des aménagements pour la circulation des véhicules lorsqu’il y a risque de compaction ou d’altération de la surface. • Conserver la couche organique du sol pour la restauration ultérieure du site. • Réglementer de façon stricte la circulation de machinerie lourde. Restreindre le nombre de voies de circulation et limiter les déplacements aux aires de travail et aux accès balisés. Érosion et déstabilisation du sol. Altération de la nature du sol. Modification des eaux de surface et souterraines, ainsi que des conditions de drainage. Impacts potentiels Mesures d’atténuation
  • 161. 144 L’évaluation des impacts environnementaux L’évaluation ultime de l’impact environnemental du projet dans le rapport final peut être réalisée avec ou sans la prise en compte des mesures d’atténuation. Dans le premier cas, les impacts représenteront alors des impacts potentiels, alors que dans le second, il s’agira d’impacts résiduels. Il est recommandé de présenter ces deux types de résultats dans le rapport final, afin d’assurer un meilleur contrôle et l’inspection ultérieure des impacts environnementaux du projet réalisé, mais aussi afin de déceler clairement les bénéfices environnementaux accomplis grâce à l’étude même du projet. Les mesures de compensation La plupart des aspects essentiels au sujet des mesures de compensation ont déjà été examinés dans la section précédente portant sur le niveau politique de l’ÉIE. Il y a donc peu à ajouter du point de vue technique, sauf en ce qui concerne les aspects techniques de la mise en œuvre de mesures de compensation en remplacement d’élé- ments environnementaux fortement perturbés. Il existe bien entendu des limites à la mise en place de mesures de compensation adéquates, tout ne pouvant être recréé ou rebâti selon le gré de l’ingénieur. De plus, les ressources financières nécessaires à une juste compensation ne sont pas toujours disponibles. Il est beaucoup plus difficile de recréer le milieu de vie d’une popula- tion déplacée par la mise en place d’un projet que de reboiser une zone en friche. La reconstruction d’un mode de vie similaire pour une grande communauté est sou- vent limitée par la non-disponibilité de certains éléments, notamment la présence de bonnes terres agricoles encore inoccupées. Mais ici, nous sommes renvoyés dans le domaine des préoccupations politiques de l’ÉIE. La surveillance des travaux La surveillance des travaux représente l’opération du suivi la plus près d’un examen purement technique, contrairement aux activités relatives au suivi d’exploitation et au suivi postprojet. Voilà pourquoi nous plaçons la surveillance des travaux parmi les aspects techniques d’étude. La surveillance environnementale des travaux vise d’abord à s’assurer que les enga- gements pris lors de l’évaluation environnementale soient respectés. Les engagements réfèrent principalement aux mesures d’atténuation générales et particulières prévues pour le projet,mais aussi au respect des lois,des règlements,des certificats et des décrets délivrés par les autorités gouvernementales ainsi qu’à tout autre engagement envi- ronnemental pris par l’entreprise à l’égard du projet. La surveillance des travaux vise aussi le respect d’une saine pratique environnementale lors de l’exécution même des
  • 162. 145 Éléments méthodologiques d’analyse de l’évaluation des impacts environnementaux travaux, que ces derniers soient du ressort du promoteur lui-même ou de l’un de ses partenaires entrepreneurs. La surveillance des travaux s’effectue durant toute la phase de mise en œuvre du projet, c’est-à-dire de la conception des plans et devis jusqu’au début de l’exploita- tion, en passant par la phase cruciale de construction des installations et de mise en place des équipements. La surveillance des travaux peut se subdiviser en deux sous- étapes: celle de l’élaboration du programme de surveillance et celle de la mise en œuvre de ce programme. L’exécution de la surveillance des travaux peut être confiée à des représentants du promoteur ou à ceux d’une firme ou d’un organisme externe en envi- ronnement. ÉLÉMENTS MÉTHODOLOGIQUES DU NIVEAU SCIENTIFIQUE D’ÉTUDE Le niveau scientifique d’étude est probablement le plus systématique des niveaux d’examen de l’ÉIE. Les diverses opérations s’imbriquent les unes dans les autres de manière ordonnée et passablement rationnelle.Il est donc celui qui paraît le plus objectif, compte tenu de la nature ordonnée et méthodique des différents éléments.Tout comme les autres niveaux d’examen, cependant, il n’est pas exempt de subjectivité. Les éléments regroupés sous cette section font appel aux connaissances discipli- naires des diverses sciences impliquées par l’identification, la prédiction et l’évalua- tion de l’impact environnemental du projet à l’étude. Mais ils font aussi appel à l’ex- pertise inter ou multidisciplinaire et ils sont pour la plupart spécifiques à l’ÉIE. C’est encore plus vrai pour les aspects globaux, comme les domaines de référence, ainsi que pour la cotation, l’agrégation et la pondération. Les éléments méthodologiques du niveau scientifique comprennent les paramètres suivants: • quantification versus qualification; • aspects spatio-temporels; • domaines de référence; • identification des activités; • identification des éléments; • interaction activités/éléments; • relevé des effets/impacts;
  • 163. 146 L’évaluation des impacts environnementaux • relevé des impacts indirects et secondaires; • relevé des impacts cumulatifs; • descripteurs d’impacts (indicateurs); • estimation des modifications résultantes; • évaluation de l’impact environnemental; • évaluation de l’importance des effets; • évaluation de l’importance des impacts; • impact inadmissible; • agrégation des impacts; • pondération des impacts; • évaluation de la cotation; • aspects et éléments litigieux; • suivi d’exploitation; • suivi postprojet. Les deux premiers éléments recoupent des aspects globaux de l’examen. En ce sens, ils sont impliqués dans l’étude de la plupart des autres éléments du domaine scientifique. Tous les autres éléments sont ordonnés selon l’ordre habituel d’appari- tion dans le processus d’examen comme à la figure 4.7. Quantification versus qualification des informations Les problèmes reliés à la quantification versus la qualification de l’information sont avant tout du niveau scientifique; certains relèvent toutefois aussi du politique. C’est particulièrement le cas de la validité et du mérite accordés respectivement à ces deux types d’information par les différents acteurs. Plusieurs informations objectives peuvent être obtenues avec une assez bonne exac- titude, leur mesure précise ne posant pas de difficulté. Toutes les données souhaitées ne sont toutefois pas toujours disponibles ni ne peuvent être mesurées facilement. L’inventaire des éléments de l’environnement est facilement identifiable et quanti- fiable. Cependant, il n’en va pas de même en ce qui concerne la prévision et l’éva- luation d’impacts, ces derniers ne demeurant que des prévisions plus ou moins justes et complètes. De plus, il n’est pas rare de rencontrer des études qui contiennent des éléments de l’environnement pour lesquels les données ne peuvent être mesurées avec précision, toute quantification s’avérant irréalisable.
  • 164. 147 Éléments méthodologiques d’analyse de l’évaluation des impacts environnementaux Les sciences biologiques et physiques apportent souvent une quantification pré- cise de grande qualité. Néanmoins, elles sont parfois incomplètes et ne peuvent per- mettre d’apprécier un phénomène énigmatique ou incompréhensible.C’est le cas pour les phénomènes complexes ou inaccessibles avec nos connaissances actuelles. C’est aussi le cas pour certains éléments environnementaux nouvellement ou peu étudiés. Dans d’autres cas, la qualification même des phénomènes ne peut tout simplement pas être estimée; le jugement est alors incomplet,subjectif et fort aléatoire.Les sciences sociales nous fournissent plusieurs exemples de telles informations qui peuvent n’être Figure 4.7 Schéma d’organisation des éléments méthodologiques du niveau scientifique Aspects spatio-temporels Domaines de référence Quantification/qualification Estimation des modifications Cotation Descripteurs d’impacts Interaction activités/éléments Identification des activités Identification des éléments Direct Indirect Secondaire Cumulatif Niveauscientifiqued’examen Relevé des effets/impacts Effet Inadmissible Impacts Évaluation de l’impact PondérationAgrégation Suivi postprojetSuivi d’exploitation
  • 165. 148 L’évaluation des impacts environnementaux que qualifiées de façon très rudimentaire. L’information ne peut alors être quanti- fiable,même approximativement.Quoi qu’on en pense généralement,les sciences bio- physiques ne sont pas elles non plus à l’abri d’un tel jugement. Cet aspect non quan- tifiable conféré généralement aux sciences sociales est souvent prétexte à leur isolement par rapport aux sciences biologiques et physiques en ÉIE. Dans la plupart des études, il existe ainsi un difficile arbitrage entre des données objectives relativement précises et des données subjectives peu ou pas quantifiables. Les effets et impacts environnementaux incommensurables entraînent parfois des biais méthodologiques importants. Ces biais sont fréquemment à l’origine de litiges entre les divers intervenants. Toutefois, la question de la quantification versus la qualifica- tion ne doit pas être perçue de manière trop simpliste. Ainsi, il n’est pas certain que des résultats quantifiés soient toujours meilleurs et plus utiles que d’autres qui ne sont que qualifiés ou grossièrement quantifiés. Certains paramètres environnementaux ne peuvent pas être traités de manière quantitative ou très difficilement; ne pensons qu’aux difficultés rencontrées dans l’estimation de la plupart des impacts sociaux. L’enjeu principal de cette question est de savoir si on peut vraiment estimer l’impact d’une activité sur l’environnement afin de juger et d’intervenir convenablement, et ce, de quelque façon que ce soit. D’autre part, les évaluateurs devraient porter un soin particulier afin d’éliminer le plus possible les aspects subjectifs, notamment les jugements de valeur. Les juge- ments de valeur sont indéniables en évaluation d’impacts, on les retrouve un peu par- tout. Cela est plus évident lorsqu’il s’agit de facteurs ou d’éléments sociaux ou éthiques, mais ils sont présents aussi lorsqu’il s’agit de techniques, de sciences et d’éco- nomie. L’aspect subjectif, difficilement extirpable de tout processus d’étude, n’est sur- tout pas à négliger. Les éléments subjectifs présents tout au long de l’examen de l’ÉIE sont multiples.Mostert (1996) a démontré qu’ils se retrouvent aussi bien dans le choix des méthodes et la sélection des options que dans la représentation graphique des données. Comme les éléments subjectifs doivent être pris en compte dans le processus de prise de décision, qu’on le veuille ou non, l’évaluateur d’impacts devrait permettre la mise en évidence de ces aspects subjectifs. C’est ainsi que les jugements de valeur, parfois fort utiles et essentiels dans plusieurs cas, devraient faire l’objet d’une pré- sentation explicite, et non pas être dissimulés. De toute façon, ils se retrouveront de manière implicite dans les résultats ainsi que dans les jugements et les conclusions qui en résulteront.Ce qui importe,avant tout,c’est de mesurer ou d’évaluer de la manière la plus précise et complète possible le degré de certitude ou d’occurrence des événe- ments et des impacts anticipés.
  • 166. 149 Éléments méthodologiques d’analyse de l’évaluation des impacts environnementaux «Faire mentir une carte» On pense à tort que les supports de l’information, une carte géographique, par exemple, sont porteurs d’un message neutre, qu’ils ne font que refléter fidèlement la réalité. En fait, ces objets, en apparence désintéressés et objectifs, proposent toujours une interpré- tation des réalités. Une carte, même dans sa simple dimension descriptive, est plutôt un modèle de représentation de la réalité. Elle est construite à partir d’objectifs bien déter- minés et pour des destinataires intéressés. Comme une carte est «souvent construite dans le but avoué d’orienter la lecture du mes- sage au-delà des normes de rigueur de la rédaction cartographique», il est donc facile de «faire mentir une carte» (Carrière et coll., 1998). On se méfie rarement d’un tel outil de travail et on se questionne encore moins sur la «sélection des données en fonction du message à transmettre» (idem). La pertinence et la validité des données fournies, indépendamment du support d’in- formation employé, sont constamment entachées de subjectivité, de choix de valeurs et de manipulations plus ou moins transparentes. L’étude d’impacts devant être un outil d’aide à la décision, des problèmes appa- raissent bien sûr lorsque les données fondamentales font l’objet de controverses, et ce, d’autant plus que la méthodologie employée ne peut les expliquer ou les justifier. De plus, comme la décision en est souvent une de groupe, la méthodologie employée peut introduire des difficultés nouvelles «au niveau des données fondamentales en vue de prendre une décision» (Simos,1990),étant donné la capacité variable de chacun à comprendre et à interpréter. La transparence, tout comme la vulgarisation de la démarche méthodologique, est donc de mise; toute démarche scientifique devrait d’ailleurs permettre sa «reproductibilité» ou à tout le moins sa compréhension inté- grale. Une présentation claire et complète de la méthodologie employée s’avère donc essentielle, plus particulièrement pour ces aspects qui opposent trop souvent les experts aux autres acteurs. Aspects spatio-temporels Les aspects spatio-temporels ne sont pas exclusifs au domaine scientifique. Certains d’entre eux relèvent aussi du niveau politique; c’est le cas notamment de la délimi- tation de la zone d’étude et de l’horizon de référence. Les aspects temporels à considérer dans l’évaluation environnementale diffèrent parfois de ceux issus des disciplines à partir desquelles elle s’organise, des paramètres économiques, par exemple. Ces derniers visent la maximisation à court terme, alors
  • 167. 150 L’évaluation des impacts environnementaux que l’aspect temporel inhérent au fonctionnement des écosystèmes s’étale générale- ment à long terme, présentant souvent des cycles à très long terme. L’approche à long terme devrait être retenue pour les considérations d’évaluation environnementale. Cela est d’autant plus important lorsqu’on désire prendre en compte les intérêts des générations futures. Par rapport au temps, il n’y a pas de concordance entre les impératifs de l’envi- ronnement et ceux de l’économie. De la même façon, il n’y a pas toujours une adé- quation parfaite entre les aspirations des générations présentes avec celles qui seront possibles aux générations futures.Sur le plan social,le temps peut apporter de grandes modifications dans les comportements et les valeurs des gens. Ainsi, un certain type de développement peut être acceptable aujourd’hui,compte tenu de nos connaissances techniques et environnementales actuelles, mais il pourrait s’avérer inadmissible dans l’avenir. Par ailleurs, des distinctions temporelles importantes apparaissent entre les diverses «disciplines» d’étude impliquées dans l’évaluation environnementale.La durée n’a pas nécessairement la même valeur pour tous. La géologie, par exemple, consi- dère le temps sur des échelles de milliers, voire de millions ou de milliards d’années, alors que pour plusieurs des acteurs impliqués par l’implantation d’un projet,un horizon de dix ans est d’habitude une perception à long terme. Nous verrons plus loin com- ment l’ÉIE prend effectivement en compte la notion du temps,notamment par la déli- mitation de l’horizon de référence. Nous retrouvons des distinctions du même ordre en ce qui concerne les aspects spatiaux.Il existe ainsi de grandes distinctions entre ce que l’on entend par local,régional, national, continental, international ou global. La taille des écosystèmes considérés, tant par les écologistes que par les décideurs ou les économistes, varie énormément. Les mêmes observations s’appliquent en ce qui concerne la variabilité de l’étendue entre les effets et les impacts environnementaux. Les premiers ne pouvant être habi- tuellement que locaux, alors que leurs impacts peuvent s’étendre à l’ensemble de la planète, ne pensons ici qu’aux CFC ou aux gaz à effet de serre. Conséquemment, il existe des notions d’espace qui diffèrent elles aussi selon les disciplines d’étude. Par ailleurs, l’espace est aussi variable dans les trois dimensions, qu’il s’agissent des dif- férentes couches géologiques, de celles de l’atmosphère ou de celles de l’hydrosphère. Nous verrons plus loin comment l’ÉIE prend effectivement en compte la notion de l’espace par la délimitation des espaces de référence. De plus, la méconnaissance des aspects temporels et spatiaux divergents entraîne parfois des distorsions entre les résultats des diverses disciplines impliquées, ainsi que
  • 168. 151 Éléments méthodologiques d’analyse de l’évaluation des impacts environnementaux la persistance de mythes. C’est le cas notamment du mythe longtemps entretenu de l’«inépuisabilité» des ressources énergétiques. C’est ainsi que plusieurs biens et res- sources furent longtemps considérés comme inépuisables ou inaltérables; ce fut le cas de l’énergie, des forêts et des ressources aquatiques jusqu’à tout récemment, et c’est encore le cas actuellement de l’air ou de la plupart des espèces d’insectes.La consé- quence immédiate de tels mythes consiste à utiliser les diverses ressources sans tenir compte de leurs paramètres de «renouvellement» ou des processus sous-jacents à leur emploi durable. Ce suremploi conduit à la dégradation des écosystèmes et à la déper- dition des ressources. Cette vision obtuse va bien sûr à l’encontre d’une position de développement durable et elle se retrouve à l’opposé de la direction insufflée géné- ralement par les politiques environnementales corporatives en vigueur ou en voie de l’être. L’évaluation d’impacts amorce ainsi un nouveau type de gestion en prévoyant les incidences environnementales dans le temps et l’espace. Domaines de référence Les domaines de référence comprennent les aspects spatio-temporels délimitant le champ d’investigation de l’étude ainsi que le contexte de référence du milieu d’ac- cueil.Les aspects spatiaux sont bien sûr établis en grande partie dès les premières étapes d’examen (éléments préliminaires de niveau politique). Toutefois, ils ne sont habi- tuellement fixés de manière quasi définitive qu’à cette étape de l’étude. Les domaines de référence de l’étude en cours doivent être choisis en fonction de leur compatibilité avec les objectifs déterminés au préalable,mais aussi en rapport avec les moyens financiers et temporels disponibles. Il est inutile d’embrasser trop grand si les moyens ou le temps ne le permettent pas, d’autant plus s’il s’agit d’aspects non significatifs pour l’examen en cours. La délimitation des domaines de référence, particulièrement l’espace de référence,est aussi fixée par la nature et le type même des impacts appréhendés,ainsi que par la répartition des acteurs en présence.Certains impacts n’affectent que des zones restreintes, alors que d’autres englobent des entités territo- riales immenses, souvent internationales. Le choix de domaines de référence «complexes» ou trop ambitieux peut entraîner une augmentation de la complexité de l’étude et parfois, comme corollaire, une dimi- nution de la validité ou de la pertinence des résultats finalement obtenus. Dans de tels cas, les résultats sont souvent incomplets, fragmentaires ou insuffisants aux yeux de certains acteurs.
  • 169. 152 L’évaluation des impacts environnementaux Il est usuel de distinguer trois domaines de référence: • espace de référence; • état de référence; • horizon de référence. Espace de référence L’espace de référence représente l’étendue du territoire à considérer pour l’évalua- tion des impacts. Il variera du plus global au seul périmètre du site d’implantation, en passant par le niveau régional ou local. La zone d’étude varie selon l’ampleur des incidences du projet et l’étendue des composantes de l’environnement.Conséquemment, plusieurs échelles d’étendue doivent être employées afin de pouvoir couvrir tout le spectre des espaces essentiels au relevé complet des éléments de l’environnement, puis à l’évaluation des impacts, sans pour autant balayer tous les espaces à travers chacun des effets. L’espace de référence peut varier considérablement selon la nature même de chacun des impacts.Cet espace,souvent tridimensionnel,est déterminé par l’étendue des consé- quences d’une activité du projet. Effectivement, les effets peuvent parfois se disperser fort loin de leur lieu d’origine et affecter des éléments environnementaux qui se situent à de très grandes distances des installations responsables.La plupart des effets et impacts des activités reliées directement aux opérations de construction sont concentrés dans des zones restreintes autour de leur lieu d’origine. Par contre, certains effets et impacts consécutifs à la phase d’exploitation,comme les précipitations acides ou l’effet de serre, englobent de très vastes territoires. Il existe aussi une concordance des espaces de référence avec les divers interve- nants. Les différents types d’acteurs ne considèrent pas tous nécessairement le même espace de référence et cela peut devenir une source de confusion, voire de confron- tation entre eux.Cette question de la perception variable entre les divers acteurs concerne d’ailleurs de façon similaire tous les domaines de référence (espace, état et horizon). On délimite souvent cinq types possibles d’espaces de référence: • celui du site d’implantation du projet; • celui de l’ensemble des impacts environnementaux; • celui des impacts à longue portée; • celui des bénéficiaires du projet (destinataires);
  • 170. 153 Éléments méthodologiques d’analyse de l’évaluation des impacts environnementaux • celui des décideurs et de l’administration. Ces espaces de référence se recoupent souvent, parfois certains sont absents ou indéfinissables et, quelquefois, on les subdivise en zones plus spécifiques. Un exemple simple servira à illustrer cette typologie des espaces de référence. Le réaménagement d’une ancienne carrière désaffectée en site de dépôt de déchets domestiques représente une localisation bien précise et locale de l’action. Les bénéficiaires du projet peuvent très bien se situer loin de la carrière et, de ce fait, n’être nullement incommodés par l’implantation des activités d’enfouissement sanitaire. La plupart des impacts envi- ronnementaux (pollution de l’aquifère, bruits du transport et odeurs), ainsi que les limites à l’utilisation du territoire, ne devraient se rencontrer qu’en périphérie du site d’implantation. Certains impacts pourraient par contre intervenir dans des zones très éloignées du site. Toutefois, l’espace de référence des décideurs et des administrations impliqués pourrait se situer complètement à l’extérieur des lieux précédemment cités et, à la limite, être complètement étranger ou inconnu d’eux. En conséquence, on emploie généralement différents niveaux d’espace de réfé- rence. Certaines études n’emploient qu’un seul espace de référence pour l’ensemble de l’examen, le plus vaste, habituellement. D’autres, par contre, emploient des zones multiples, trois ou quatre zones (du local au global) délimitant les divers aspects de l’ÉIE.Afin de simplifier la compréhension, on utilise couramment la subdivision sui- vante en trois zones: • espace local (ou ponctuel); • espace régional (ou moyen); • espace global (national ou maximal). État de référence Il existe aussi plusieurs possibilités d’états de référence de l’environnement comme objet d’étude. On distingue généralement trois types possibles d’états de référence: • l’état originel de l’environnement avant l’action projetée; • la projection de l’état originel dans l’avenir, en l’absence du projet; • un état virtuel futur, défini par un but, des objectifs ou une cible à atteindre. L’état le plus simple à décrire correctement est sans doute l’état originel avant l’action projetée. Il est immédiatement disponible aux fins d’étude et peu ou pas de projections s’avèrent nécessaires. Conséquemment, il est celui qui supporte la plu- part des études d’ÉIE produites jusqu’à maintenant. Cependant, cet état originel est
  • 171. 154 L’évaluation des impacts environnementaux insatisfaisant s’il n’intègre pas la dynamique des écosystèmes en présence. La connais- sance des tendances évolutives des divers éléments de l’environnement est aussi essen- tielle, sinon plus, qu’une compréhension statique et simpliste de l’état de l’environ- nement à un moment donné.L’environnement évolue sans cesse,avec ou sans la présence d’activités humaines perturbatrices,comme nous l’avons indiqué auparavant.Les ten- dances de cette évolution pourraient faire varier considérablement les paramètres en présence et modifier ainsi les prédictions et l’évaluation de l’ampleur des impacts. C’est ainsi qu’une forêt en voie de disparition, selon son évolution «naturelle», ou à tout le moins sans la pression supplémentaire du projet, ne peut être évaluée comme s’il s’agissait d’une forêt en pleine expansion. Le second état,quoique satisfaisant d’un point de vue méthodologique,serait déjà moins accessible. Cela est d’autant plus vrai que le milieu originel varie avec le temps, il est donc difficile de distinguer les changements «naturels» et ceux dus aux autres activités humaines. La délimitation précise de cet état futur repose de plus sur une grande part d’estimation et de projection. Compte tenu des nombreuses incertitudes entourant l’évolution des tendances de l’environnement,il n’est pas aisé d’évaluer quelle sera l’évolution de l’environnement sans le projet; cela pose des difficultés bien plus considérables que d’évaluer avec exactitude les conditions présentes. Malgré ces dif- ficultés, il est préférable de déterminer un tel état anticipé de l’environnement afin d’évaluer l’ampleur de l’impact dans le temps avec plus de rigueur. Dans le troisième cas, celui d’un état virtuel futur, défini par un but ou une cible à atteindre, les obstacles à surmonter sont comparables à ceux du second état; en fait ils reposent en partie sur les mêmes difficultés. De plus, la sélection et l’élaboration de buts, d’objectifs ou de cibles à atteindre ne sont pas toujours aisées à déterminer, et par ailleurs les choix initiaux pourraient être modifiés à plus ou moins long terme. La sélection des buts et objectifs est souvent issue de la législation ou de la réglementation, comme un schéma d’aménagement ou des seuils limites d’émission pour le futur, par exemple. Ce pourrait être aussi le résultat de recommandations ou de propositions issues de quelques instances décisionnelles ou des simples citoyens, comme l’atteinte d’objectifs de développement durable ou encore d’une évaluation environnementale stratégique. Finalement, la délimitation de l’état de référence est intimement liée à celle de la détermination de l’horizon de référence. Plus l’horizon de référence (la durée) est repoussé dans le futur, plus grandes seront sans doute les modifications naturelles de l’environnement et conséquemment les difficultés de prévoir et d’estimer les états futurs de l’environnement.
  • 172. 155 Éléments méthodologiques d’analyse de l’évaluation des impacts environnementaux Horizon de référence L’horizon de référence représente la prise en compte temporelle de l’étude. Celle-ci s’exprime par le temps compris dans l’estimation des conséquences futures du projet. Cette durée peut être très variable selon la nature des impacts et des projets concernés. Malgré la très grande variabilité entre les divers projets, les horizons de référence employés en ÉIE sont bien souvent similaires. Un examen complet et global d’ÉIE, notamment s’il tient compte du cycle de vie du projet, devrait subdiviser le temps de référence en quatre grandes périodes: • celle précédant le début des travaux d’implantation; • celle de la construction des installations; • celle de la durée de l’exploitation de ces installations; • celle de la disposition finale des installations. Chacune des périodes nécessite une durée plus ou moins étendue.La période d’ex- ploitation s’étend généralement sur des dizaines d’années; elle est donc beaucoup plus longue que les trois autres. Il est fréquent de rencontrer des études qui ne distinguent que deux grands ensembles d’horizons de référence, celui considéré pendant les tra- vaux d’implantation et celui de l’exploitation.Afin de montrer les conséquences res- pectives de ces deux phases, la période des travaux est fréquemment subdivisée en phases de préconstruction et de construction. La prise en compte de la disposition finale est rarement inscrite dans les études d’impacts, malgré son importance déter- minante dans plusieurs cas – ne pensons qu’aux déchets,rejets,infrastructures et déna- turations de toutes sortes laissés en place à la fin de l’exploitation. De plus, certains effets et impacts se poursuivent longtemps après la phase d’exploitation – ne pen- sons qu’aux sites d’enfouissement des déchets domestiques et aux centrales nucléaires. La division en quatre périodes s’accommode bien des préoccupations relatives à l’évaluation d’impacts de différentes durées.Chacun des impacts peut alors être évalué en fonction de ces diverses périodes, ce qui permet de délimiter la durée de certains impacts, compte tenu que certains d’entre eux ne sont reliés qu’à des activités bien délimitées dans le temps, les activités de construction, par exemple. Dans beaucoup d’études, il existe, explicitement ou de manière implicite, deux ensembles d’horizons de référence. Le premier est d’ordre général; c’est celui de l’ensemble des impacts. Il correspond habituellement à la durée de vie des installations ou des composantes du projet. L’autre ensemble regroupe l’un ou les horizons spécifiques aux impacts ou aux activités traités selon des horizons particuliers différents de l’horizon d’ensemble.
  • 173. 156 L’évaluation des impacts environnementaux Par ailleurs, il est courant de simplifier l’évaluation de la durée des perturbations selon une subdivision de l’horizon de référence en durées à court, à moyen et à long terme.L’évaluation même des impacts est souvent établie en fonction de ces trois valeurs possibles de la durée. Compte tenu de l’importance des variations dans la mesure de l’amplitude de l’impact environnemental dans le temps, la délimitation d’un horizon judicieux est capitale. En effet, comme nous l’avons vu précédemment, l’ampleur des impacts peut varier dans le temps, et ce, de manière très importante dans certains cas. Un impact pourrait n’avoir qu’une importance faible peu de temps après l’ac- tion responsable,mais présenter par contre une ampleur considérable à plus long terme. Par ailleurs, l’inverse est aussi envisageable. Identification des activités L’identification des activités représente un examen plus complet et détaillé que celui réalisé au cours de l’examen de l’objet d’étude du niveau politique.Il s’agit ici de connaître et de relever toutes les activités reliées de près ou de loin à la réalisation du projet et qui peuvent avoir une incidence environnementale significative.La connaissance exacte des diverses composantes du projet proposé permet d’identifier clairement les acti- vités susceptibles d’atteintes à l’environnement. L’identification des activités corres- pond à une analyse des caractéristiques techniques du projet; elle repose donc sur une compréhension de ce dernier. L’énumération des diverses activités peut être plus ou moins exhaustive; une cer- taine forme de regroupement des activités similaires ou apparentées peut aussi être envisagée. Toutefois, pour un premier relevé des activités d’un type de projet inusité, ce qui ne serait pas le cas pour un type de projet bien connu des évaluateurs, l’étude devrait veiller à couvrir l’ensemble des composantes directes et indirectes reliées à toutes les opérations de mise en place du projet, ainsi que celles reliées à la phase d’ex- ploitation, et ce, jusqu’à son terme final. Il s’agit donc d’examiner le cycle de vie (life cycle) complet du projet, des premières étapes de la planification jusqu’à son terme ultime. Une connaissance approfondie des diverses composantes du projet, notam- ment celles concernant la période d’exploitation, est nécessaire afin de déceler toutes les sources possibles d’impacts à long terme. Comme en ce qui concerne la délimitation des horizons de référence, on subdi- vise habituellement les activités selon les phases de la durée de vie du projet, à savoir celle de la préconstruction, celle de la construction, celle de l’exploitation et, éven- tuellement, celle de la fin ultime, la désaffection ou l’abandon du projet.
  • 174. 157 Éléments méthodologiques d’analyse de l’évaluation des impacts environnementaux Le relevé des activités peut se faire à partir des connaissances d’un spécialiste du projet – l’ingénieur chargé des travaux ou de l’exploitation, par exemple. Le relevé peut aussi être réalisé ou complété à l’aide de listes de contrôle conçues à cet effet. La figure 4.8 présente une telle liste de contrôle. Cette liste propose une douzaine de sources potentielles d’impacts reliées à la réalisation de projets d’adduction d’eau potable. Une description de l’activité permet de préciser la nature de chacune des sources d’im- pacts. Les différentes activités responsables d’impacts sont regroupées suivant qu’il s’agit des phases de préconstruction, de construction et d’exploitation. Ces listes énu- mèrent les diverses activités potentiellement responsables d’effets sur l’environnement. Les listes sont la plupart du temps thématiques, elles ne concernent alors qu’un seul type de projet bien particulier. Nous verrons d’autres listes de contrôle des activités au cours du prochain chapitre. Identification des éléments de l’environnement L’identification des éléments de l’environnement est une opération similaire à celle que nous venons d’examiner concernant l’identification des activités du projet. En pratique, elle en est l’indispensable complément. L’opération consiste à identifier clai- rement les différents éléments du milieu (naturel et humain) pouvant être affectés par une quelconque activité du projet.Il ne s’agit donc pas de dresser un portrait ency- clopédique complet et exhaustif du milieu d’insertion, comme dans toute bonne recherche de caractérisation disciplinaire. L’identification des éléments de l’envi- ronnement ne peut s’effectuer de manière indépendante des composantes et des acti- vités relatives au projet en cause. L’identification des éléments de l’environnement est habituellement confondue avec la caractérisation du milieu. Dans ce dernier cas, il s’agit d’une étude, plus ou moins exhaustive, du milieu d’implantation du projet. Souvent, il ne s’agit que d’une énumération des différentes espèces fauniques et floristiques ainsi que de la carac- térisation géologique, climatique et hydrologique du lieu immédiat d’implantation. Cette caractérisation du milieu est bien souvent indépendante du projet à l’étude. En ce sens, les éléments notés au cours d’une telle caractérisation sont souvent distincts de l’ensemble des éléments environnementaux qui seront effectivement touchés par le projet.La phase d’identification des éléments consiste plutôt à ne connaître,de manière approfondie,que les éléments de l’environnement qui seront éventuellement perturbés par la mise en place du projet. Pour l’évaluation d’impacts, il ne sert à rien d’avoir une connaissance complète et exhaustive de tous les éléments environnementaux d’une zone d’étude. Mieux vaut concentrer les efforts vers ceux qui sont vraiment signifi- catifs dans le cadre du projet. Ce conseil pratique, fort utile pour l’efficacité de l’ÉIE,
  • 175. Préconstruction Études préliminaires Toutes études en vue de l’installation des campements de travail et des équipements du projet. Ceci implique le déplacement de la machinerie et la prise d’échantillons. Arpentage Localiser les composantes et baliser la zone des travaux par la pose d’une signalisation appropriée. Acquisition des emprises Négociation pour acquérir l’emprise (achat) ou pour obtenir un droit de passage (entente sur la valeur foncière). Installation de chantier La localisation du matériel servant à la construction des installations doit faire l’objet d’une attention particulière. Construction Transport et circulation Déplacement de la machinerie et des employés pour la construction des équipements dans l’emprise et à proximité. Excavation, forage Tout ce qui touche le creusage du sol et la pose des équipements. et dynamitage Identification des façons de faire selon le type de fondation et de sols. Bâtiments et équipements L’endroit où seront installés les bâtiments et l’entreposage des matériaux durant les travaux de construction. Réaménagement des aires Réaménagement des milieux ayant subi divers impacts liés aux activités de travaux énumérées précédemment. Exploitation Transport et circulation La réparation des équipements et l’entretien impliquent une circulation à proximité des installations. Présence physique La présence des installations ainsi que leur fonctionnement engendrent des installations une série d’impacts: nuisance visuelle, olfactive, etc. Gestion des déchets Transport des déchets solides, liquides ou dangereux vers des lieux et des eaux usées d’élimination prévus à cet effet. Les eaux usées doivent être envoyées à une usine de traitement. Sécurité et intervention Il faut prévoir des aires sécuritaires d’entreposage pour les produits d’urgence contaminants ou dangereux provenant de l’exploitation ainsi que la mise en place de plans d’urgence advenant le déversement de produits dangereux. Ces plans doivent être connus des intervenants. 158 L’évaluation des impacts environnementaux compte tenu des moyens et des ressources limités, ne semble toutefois pas être tou- jours observé. De plus, une attention spéciale doit être accordée aux éléments environnemen- taux valorisés, peu importe les raisons de cette valorisation (scientifique, législative ou populaire) ou leur provenance (type d’acteurs), ainsi qu’aux éléments particu- lièrement sensibles de l’environnement. Cette opération est bien sûr en rapport direct avec les enjeux environnementaux déterminés lors de l’étude préliminaire du contexte général. Figure 4.8 Liste de sources d’impacts potentiels, selon les phases d’un projet Sources d’impacts Description de l’activité
  • 176. 159 Éléments méthodologiques d’analyse de l’évaluation des impacts environnementaux La première étape de l’identification des éléments consiste à décrire globalement le milieu d’implantation. Après avoir délimité l’espace de référence, il s’agit d’effec- tuer une rapide caractérisation du milieu ainsi délimité. Essentiellement, il s’agit de souligner les éléments environnementaux valorisés ou de grande importance.Ensuite, l’étude portera uniquement sur les éléments qui seront éventuellement touchés par la réalisation du projet. Cette deuxième étape examinera alors de manière plus attentive les éléments environnementaux ainsi sélectionnés. En ce qui concerne les autres, notamment ceux valorisés, il s’agit de préciser qu’ils ne seront pas affectés par le projet. L’identification des divers éléments de l’environnement implique une subdivi- sion ou, à l’inverse, un regroupement plus ou moins important des éléments sélec- tionnés. Il existe toujours une certaine forme d’agrégation des éléments; il est inutile, voire impossible,d’examiner chacune des espèces d’un écosystème complexe.La sélec- tion s’intéresse autant aux éléments des milieux biophysiques qu’à ceux des milieux humains de l’environnement, selon la portée accordée au concept d’environnement par la législation en vigueur. Comme pour la détermination des activités afférentes au projet, l’identification des éléments de l’environnement peut s’effectuer à partir de l’expérience de spécia- listes du milieu, ainsi qu’à l’aide de listes de contrôle réalisées à cet effet. Ces dernières énumèrent souvent les divers éléments environnementaux potentiellement atteints par la réalisation d’un type de projet ou pour un écosystème particulier. Un exemple d’une telle liste est fourni à la figure 4.9. Dans l’exemple présenté ici, les 41 éléments qui la composent touchent tous les domaines d’une conception large de l’environ- nement. Les listes disponibles, parfois à caractère très général, doivent être adaptées aux composantes particulières du milieu concerné. Cependant, les grands groupes d’élé- ments environnementaux demeurent presque partout semblables; seule la caracté- risation du milieu pourra déterminer les éléments présents. Nous verrons plusieurs de ces aide-mémoire au cours du chapitre suivant; ils constituent bien souvent l’un des axes des matrices utilisées en ÉIE. Différentes listes des éléments peuvent être dres- sées selon le contexte particulier d’implantation du projet à l’étude. Selon le cas, les listes sont plus ou moins exhaustives et pertinentes pour l’objet d’étude. La célèbre liste de Léopold, par exemple, que nous verrons au cours du prochain chapitre, est un peu plus exhaustive; elle contient 86 éléments de l’environnement plus ou moins amalgamés.
  • 177. 160 L’évaluation des impacts environnementaux Interaction activités/éléments environnementaux À partir de l’identification des activités du projet et des éléments environnementaux, il ne s’agit plus maintenant que de noter les possibles interactions entre eux. Cet exer- cice permet de souligner les seuls effets ou impacts appréhendés du projet envisagé. Il permet aussi de montrer les liens de cause à effet entre les activités du projet et les éléments de l’environnement. En pratique, cette opération représente une première approximation, mais tout de même assez juste, des impacts du projet. Cette opération de mise en évidence des interactions ne peut se faire qu’en étroite relation avec les deux opérations précédentes; elle pourrait même se confondre avec celle de l’identification des éléments de l’environnement. En effet, l’identification des interactions s’effectue dans une démarche itérative avec l’identification des activités et celle des éléments. On peut difficilement dissocier ces trois opérations distinctes les unes des autres. Les choix effectués à partir de la définition ou de l’élaboration des problèmes relatifs à chacune de ces trois opérations interagissent avec celles des Figure 4.9 Liste de contrôle d’éléments de l’environnement Paramètres physicochimiques Paramètres microbiologiques Ruissellement/Infiltration/Perméabilité Régime hydrodynamique Régime morphosédimentologique Qualité du sol/Pédologie Modelé du terrain/Géomorphologie Caractéristiques d’ingénierie du sol Physicochimique Matières particulaires et en suspension Température/Ensoleillement Évapotranspiration/Évaporation/Humidité Précipitations Vents Odeurs Bruits/Vibrations Structure/Densité/Composition Productivité/Succession Espèces rares ou menacées Habitat Ressources énergétiques et matérielles Biodiversité Agricole, forestier et pastorale Zone touristique et de loisir Site archéologique, historique ou rituel Site à accès contrôlé Zone urbaine/préurbaine Migration/Nomadisme Coutumes/Traditions Démographie Potabilité/Disponibilité de l’eau Santé Protection civile/Taux d’accidents Emploi/Revenus Circulation Équipements collectifs Coûts des services Développement local Caractéristique du paysage Confort public et bien-être Services collectifs X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X
  • 178. 161 Éléments méthodologiques d’analyse de l’évaluation des impacts environnementaux autres. Ainsi, le fait de déterminer une activité perturbatrice permet généralement d’anticiper les éléments de l’environnement qui seront touchés. L’identification des interactions est facilitée par l’utilisation de matrices ou de réseaux d’interactions. Ces deux derniers outils d’analyse seront étudiés dans le prochain cha- pitre. Toutefois, nous présentons, à la figure 4.10, une section d’une matrice des inter- actions que nous avons employée récemment dans le cadre d’un projet d’adduction d’eau potable au Maroc. Il s’agit d’un exemple d’interaction entre les activités et les éléments de l’environnement, les interactions indiquées dans cet exemple étant purement hypothétiques et ne servant qu’à illustrer le principe de fonctionnement. L’exemple montre qu’il existe une interaction entre l’acquisition des emprises et l’hy- drologie des cours d’eau, ainsi que les eaux souterraines qui seront affectées par trois activités différentes reliées uniquement à l’aménagement des sites durant la phase de construction. La présentation matricielle ne permet toutefois pas toujours de noter toutes les interactions, notamment les interactions indirectes, secondaires et, surtout, les actions cumulatives. Identification des effets/impacts environnementaux La distinction entre l’identification des effets et des impacts environnementaux et celle des interactions est bien subtile, voire, dans certains cas, superflue. Cependant, l’identification des effets/impacts permet bien souvent de réaliser une véritable énu- mération des impacts significatifs et donc des interactions indispensables. La simple analyse matricielle des interactions, par exemple, ne représente parfois qu’une pre- mière approximation. Le relevé détaillé des effets/impacts permet par contre d’éli- miner les interactions à incidences négligeables sur l’environnement; une première sélection est donc effectuée. Par ailleurs, les impacts secondaires, indirects et cumu- latifs, que nous examinerons après, ne peuvent être soulignés par cette seule mise en évidence des interactions; il faut donc aller au-delà de cette opération. Il n’est sans doute pas toujours nécessaire de pouvoir distinguer les effets des impacts environnementaux. Dans certains cas, confondre les deux n’entraîne pas de consé- quences importantes pour l’examen.Toutefois,cette distinction peut s’avérer fort utile dans l’estimation des véritables conséquences environnementales d’un projet, bien que son importance puisse paraître parfois négligeable, de prime abord. Ainsi, dans le cas d’émissions atmosphériques nocives, il s’agit d’un effet; ce qui importe avant tout, c’est de déterminer les conséquences sur les divers éléments de l’environnement, c’est-à-dire les impacts mêmes des émissions. Dans ce cas, l’identification élémen- taire des effets, à savoir les gaz émis, n’est pas suffisante afin de noter et par la suite d’évaluer l’impact environnemental. L’identification des conséquences de ces effets
  • 179. 162 L’évaluation des impacts environnementaux sur les éléments de l’environnement peut seule déterminer avec précision les impacts potentiels du projet en question. Il faut ainsi parcourir les diverses chaînes causales menant des activités aux effets et inévitablement aux impacts. Cette opération intro- duit bien entendu les deux paramètres suivants: l’identification des impacts indirects et celle des impacts cumulatifs. En ce qui a trait aux impacts environnementaux, on peut en distinguer plusieurs. Cette typologie de l’impact est déterminée par le degré d’exactitude ou de certitude avec lequel nous pouvons les apprécier. Cela repose bien sûr sur l’état de nos connais- sances, mais aussi sur le moment auquel s’effectue l’examen. Le schéma de la Figure 4.10 Modèle simplifié de matrice des interactions potentielles utilisant une cotation simple ACours d’eau Légende Impacts négatifs Impacts positifs Eaux souterraines Qualité des eaux Régime hydrodynamique Ruissellement/infiltration/bilan Forme et relief Nature des dépôts Qualité de l’air et odeurs Bruits/vibrations Faune terrestre, aquatique et avienne Flore terrestre et aquatique Écosystème B C D E F G H I J K L Modificationdetracésetderoutes Dragageettravauxmaritimes Excavation,forageetcreusage Aménagement des sites Installationdechantiers Déboisementetreboisement Acquisitiondesemprises Étudesetaménagementspréléminaires 7654321 MILIEUBIOPHYSIQUE ÉLÉMENTS ENVIRONNEMENTAUX ACTIVITÉSDUPROJET CONSTRUCTION
  • 180. 163 Éléments méthodologiques d’analyse de l’évaluation des impacts environnementaux figure 4.11 expose les divers types d’impacts et leurs rapports à la phase d’étude ainsi que le degré de précision ou de certitude de la connaissance de l’impact. En ordre croissant d’exactitude, ce peut être des impacts appréhendés, des impacts potentiels, des impacts résiduels ou des impacts réels. Au fur et à mesure que l’examen avance, la mesure de l’impact se précise, passant de l’anticipation à la réalité. Figure 4.11 Phases de l’examen, types d’impacts possibles et degré de certitude des prédictions Phase DE CONTRÔLE Phase D’ÉVALUATION Phase D’IDENTIFICATION Mesure d’atténuation Degré de certitude de l’estimation IMPACT APPRÉHENDÉ IMPACT POTENTIEL IMPACT RÉSIDUEL IMPACT RÉEL Ce n’est toutefois qu’à la suite d’un examen de suivi postprojet, une opération rarissime en ÉIE jusqu’à maintenant,que les impacts réels pourront être mesurés,vali- dant ou non les évaluations antérieures. La probabilité qu’un impact ou qu’un effet se produise tel que présenté dans l’étude dépend fortement de la précision avec laquelle ces paramètres ont été évalués.On peut délimiter quatre catégories pour décrire la probabilité d’une estimation: avec certi- tude, forte probabilité, probabilité moyenne ou faible probabilité (Davies et Sadler, 1990). Bien entendu, pour un même impact la probabilité devrait être croissante dans le temps, comme nous venons de le voir. Toutefois, l’un des plus grands défis métho- dologiques de l’estimation avec certitude de l’impact réside dans l’impossibilité d’établir des liens de cause à effet de manière rigoureuse dans la plupart des cas (idem). Comme pour l’identification des interactions, celle des effets et des impacts envi- ronnementaux peut se faire soit à l’aide de listes de contrôle des impacts environ- nementaux appréhendés,préétablies ou non,soit avec l’emploi de matrice et de réseau, ce qui est préférable, soit finalement à l’aide de toute autre méthode d’identification.
  • 181. 164 L’évaluation des impacts environnementaux Relevé des impacts indirects et secondaires Le relevé des impacts environnementaux signifie la prise en compte de toute la chaîne d’interactions entre les activités du projet et les éléments du milieu.L’étude doit porter sur l’enchaînement des incidences, de l’événement initial jusqu’à son terme ultime. Toutes les modifications significatives d’un élément de l’environnement deviennent dès lors objet d’étude. Il ne s’agit donc pas de limiter l’étude aux seuls impacts directs, les plus facilement repérables, parce qu’étant initialement observables. Les impacts indirects et secondaires doivent être pris en compte au même titre que les impacts directs. Il est parfois malaisé, et pas nécessairement utile, de distinguer les impacts indi- rects des impacts secondaires. Cette distinction n’est d’ailleurs pas toujours observée. Les impacts indirects seraient issus de l’interaction entre un premier impact et un second élément de l’environnement. Nous avons ici affaire à une relation impact- éléments. L’impact secondaire, quant à lui, serait plutôt le résultat de l’incidence d’un premier élément affecté par une activité quelconque sur un second élément initia- lement non perturbé par cette activité. Il s’agit donc là d’une interaction élément- élément. On pourrait aussi faire intervenir des impacts tertiaires, et ainsi de suite. Par ailleurs, les distinctions entre impacts directs et indirects sont parfois confon- dues avec celles existant, comme nous l’avons vu précédemment, entre les effets et les impacts environnementaux. Plus les efforts de l’examen porteront sur les impacts, à l’encontre du seul relevé des effets, moins la nécessité d’étudier les impacts indi- rects et secondaires se fera pressante. Parmi les méthodes employées en évaluation environnementale,seules certaines permettent vraiment une prise en compte des impacts indirects et secondaires; ce sont habituellement les approches dites en réseaux ou en diagrammes, que nous verrons au chapitre suivant. Relevé des impacts cumulatifs Le relevé des impacts cumulatifs est une procédure plutôt exceptionnelle dans les éva- luations couramment réalisées jusqu’ici.Toutefois,leur prise en compte dans la démarche d’étude est une des grandes préoccupations actuelles et deviendra sans doute éven- tuellement l’un des aspects primordiaux de tout examen d’évaluation d’impacts. Il y a plusieurs définitions de ce que pourrait être un impact cumulatif; tous les auteurs ne s’accordent pas et proposent des définitions souvent très distinctes.Ainsi, l’impact cumulatif peut être le cumul de plusieurs impacts sur le même élément de l’environnement, c’est-à-dire de la part de diverses activités d’un même projet. Il peut
  • 182. 165 Éléments méthodologiques d’analyse de l’évaluation des impacts environnementaux s’agir alors d’un effet synergique, l’ampleur de l’impact résultant étant alors bien plus qu’une simple addition. De tels impacts pourraient être dénommés «impacts syner- giques», et non plus «impacts cumulatifs». Habituellement, l’impact cumulatif fait plutôt référence à l’accumulation d’impacts similaires sur un même élément de l’en- vironnement, mais en provenance de différents projets. Dans ce cas, l’impact initial se trouve amplifié en conséquence du nombre de projets affectant l’élément de l’en- vironnement. La prise en compte de l’aspect cumulatif des impacts signifie un examen plus com- plet que la pratique usuelle le recommandait jusqu’à tout récemment. Elle représente ainsi une charge plus lourde pour l’ÉIE, tant pour les promoteurs que pour les éva- luateurs d’un projet. D’une part, l’étude des autres projets, ceux déjà réalisés ainsi que ceux à venir, oblige un mandat d’étude plus étendu et un examen plus long et par- fois indéfini. D’autre part, la connaissance plus poussée des interactions entre les acti- vités d’un projet ainsi qu’entre les divers impacts et éléments environnementaux engage des moyens et des ressources souvent considérables.Dans le cas de la présence d’autres projets, les obligations et les responsabilités des promoteurs vont en s’accentuant dans le temps. Voilà qui a pour première conséquence de diminuer d’autant la marge de manœuvre du dernier arrivé. Les autorités de contrôle ne déterminent pas toujours les limites à observer, d’autant plus que certains projets outrepassent leur propre juri- diction. La délimitation des nombreux domaines de référence possibles dans le cas de l’examen des impacts cumulatifs pose de sérieux problèmes. Ainsi, la zone d’étude s’agrandit selon les exigences du nouveau contexte d’examen.Des considérations simi- laires s’appliquent aussi en ce qui concerne la délimitation de l’horizon et des états de référence. Ces facteurs ont bien sûr une grande incidence sur l’ampleur même des impacts.La figure 4.12 montre la variation type des états de référence possibles lorsqu’il y a prise en compte de deux projets. La mise en évidence de certains impacts significatifs, autrement occultés, est l’une des propriétés essentielles d’une analyse de l’impact cumulatif. En effet, une activité unique ou un impact isolé pourrait n’avoir qu’un impact négligeable sur l’environ- nement, mais l’effet synergique ou d’accumulation, dans le cas d’un même projet ou de plusieurs, pourrait alors constituer un impact significatif et important sur un ou certains éléments de l’environnement. Compte tenu de ce que nous venons de dire et de la situation actuelle des pro- cédures d’ÉIE, seule la planification environnementale ou l’élargissement de la démarche usuelle de l’ÉIE,par un examen stratégique,régional ou sectoriel,par exemple,
  • 183. 166 L’évaluation des impacts environnementaux pourrait systématiquement tenir compte de l’aspect cumulatif de l’impact envi- ronnemental. En effet, cet aspect important de l’éva- luation d’impacts est rare- ment pris en compte de façon complète par les études actuelles d’ÉIE, notamment parce que la pratique courante ne repré- sente presque toujours que l’examen d’un seul projet à la fois. L’examen à un palier supérieur à celui de projet, l’évaluation stratégique,notamment,pourrait donc permettre une meilleure évaluation des impacts cumulatifs. Descripteurs d’impacts (indicateurs) Les descripteurs ou indicateurs d’impacts représentent les outils de mesure des élé- ments ou des paramètres environnementaux à partir de méthodes spécifiques. Ces méthodes, non particulières à l’ÉIE, regroupent l’ensemble des méthodes standar- disées des diverses disciplines scientifiques, tant en sciences physiques qu’en sciences humaines.Ce sont,par exemple,l’évaluation (identification et quantification) des émis- sions et de la dispersion du SO2 en ce qui concerne la qualité de l’air, des paramètres physicochimiques de l’eau, ou la mesure des incidences sociales, psychologiques (qua- lification) ou économiques sur une population donnée. Les descripteurs d’impacts fournissent tout d’abord la mesure de l’état actuel des éléments de l’environnement. Ils permettent ensuite l’estimation des agressions résultant de la mise en place des diverses activités et composantes du projet sur les éléments du milieu. Les méthodes d’analyse des descripteurs font appel aux protocoles d’étude des diverses disciplines scientifiques,mais plus particulièrement des sciences biophysiques. Les sciences humaines étant moins explicites sur cet aspect, elles sont conséquem- ment moins précises dans l’étude rigoureuse des impacts humains de l’ÉIE. Figure 4.12 États de référence, impacts environnementaux et impacts cumulatifs État de référence sans projet État de référence avec le projet 3 Évolution temporelle du système Qualité du système – + Projet 1 Projet 2
  • 184. 167 Éléments méthodologiques d’analyse de l’évaluation des impacts environnementaux La profondeur (degré de détails) et l’étendue du champ d’étude des descripteurs doivent être conséquentes avec l’objet d’étude, les moyens et les ressources de l’équipe,mais elles doivent permettre néanmoins une connaissance suffisante des phé- nomènes en cause afin d’identifier et d’évaluer correctement les impacts environne- mentaux potentiels. Nous traiterons de manière beaucoup plus détaillée des descripteurs d’impacts dans le chapitre six. Estimation des modifications résultantes L’estimation des modifications résultantes représente en fait une étape intermédiaire et habituellement indissociable entre l’identification et l’évaluation de l’impact.Il s’agit ici de prédire,avec le plus de justesse possible,la nature et l’ampleur des impacts appré- hendés.En pratique,l’estimation consiste à prédire les modifications anticipées,à l’aide des données fournies par les descripteurs et grâce à des projections dans l’avenir immé- diat ou futur. L’estimation repose sur notre connaissance des tendances d’évolution des éléments de l’environnement. La dynamique des éléments en cause est généra- lement plus significative qu’une image statique de l’état de la situation présente. Elle requiert toutefois une compréhension plus complète de l’environnement que celle dont disposent ordinairement les évaluateurs en début d’étude. Il s’agit bien sûr d’une opération qui ne s’appuie bien souvent que sur des données incomplètes, partielles ou hautement hypothétiques. Toute prédiction des modifications anticipées engendre son propre degré d’im- précision. L’incertitude entourant les connaissances du milieu concerné, les risques de variations imprévisibles et l’élaboration de prospectives à partir d’états initiaux incertains ne permettent conséquemment qu’une estimation relative des modifica- tions résultantes. L’estimation de l’impact environnemental demeure donc souvent un exercice précaire mais néanmoins primordial. Son appréciation véritable ne pourra toutefois se faire, dans la plupart des cas, que quelques années après la mise en place du projet grâce au suivi postprojet. Le suivi postprojet permettra de véri- fier la validité des estimations effectuées en cours d’examen. Les changements anticipés sont habituellement estimés à partir de différents scé- narios, que ce soit de manière explicite ou tout bonnement de façon implicite. Le ou les scénarios élaborés à cet effet représentent une relative anticipation de l’avenir. Ils peuvent être plus ou moins pessimistes ou optimistes, selon les prémisses de leurs auteurs. Ils sont par contre appréciés ensuite par les différents acteurs, ce qui n’im- plique pas nécessairement un accord parfait. À partir de l’état ou préférablement des
  • 185. 168 L’évaluation des impacts environnementaux tendances de la situation actuelle de l’environnement, on estime les modifications appréhendées, sans oublier de prendre en compte les modifications probables (tendances d’évolution) de l’environnement sans l’intervention du projet, c’est-à-dire ce qu’on nomme souvent, à tort, les modifications «naturelles» du milieu. Cette estimation des impacts ne peut toutefois être obtenue qu’à l’aide d’infor- mations supplémentaires à celles issues de la simple étude des descripteurs. De nou- veaux outils doivent alors être employés, notamment ceux relatifs à la simulation, à la modélisation ou tout simplement à l’emploi de données en provenance d’études similaires. En effet, les résultats des estimations sont bien souvent obtenus à partir de l’expérience acquise lors de l’étude d’autres projets ou de situations similaires anté- rieures.Il s’agit alors de transférer et d’adapter les anciens résultats à l’examen du nou- veau problème. D’autre part, l’estimation peut aussi s’obtenir grâce au recours à la modélisation et à la simulation,plus ou moins complexes,des paramètres en présence, ou par la simple prédiction des impacts potentiels. Nous examinerons quelques-uns de ces outils au cours du prochain chapitre, consacré à l’étude des méthodes. Dans le cas ou l’information s’avérerait toutefois encore insuffisante, il faudra alors y sup- pléer en estimant le plus convenablement possible l’impact environnemental et les modifications résultantes, à partir de méthodes faisant appel à l’expertise même des évaluateurs.Dans ce cas,on utilisera des approches faisant «appel aux experts»,comme la technique Delphi.Nous examinerons aussi cette technique particulière de recherche de la connaissance au cours du prochain chapitre. Certains éléments de l’environnement et plusieurs impacts environnementaux posent de réelles difficultés quant à l’estimation des modifications résultantes. C’est le cas notamment des impacts sociaux.Ainsi, comment évaluer convenablement l’im- pact d’un projet sur une population donnée lors d’un déplacement obligatoire, ou bien dans le cas de l’intrusion d’un projet faisant appel à de la «haute technologie» sur une population traditionnelle? Des difficultés supplémentaires pour l’estimation des modifications environne- mentales résultent aussi de la multiplicité des interactions et des effets de certains sys- tèmes environnementaux.Le degré d’incertitude croît rapidement en présence de mul- tiples impacts indirects ou secondaires,et encore plus lors de la prise en compte d’impacts cumulatifs.En outre,la prédiction de l’impact sur un aspect complexe,comme la santé humaine, n’est jamais une tâche facile, notamment en raison là aussi de l’implica- tion de multiples aspects indirects, secondaires et cumulatifs, mais aussi en raison de la présence d’éléments psychologiques et comportementaux encore plus imprévisibles.
  • 186. 169 Éléments méthodologiques d’analyse de l’évaluation des impacts environnementaux Évaluation de l’impact environnemental L’évaluation de l’impact environnemental désigne habituellement l’évaluation glo- bale des diverses modifications de l’environnement engendrées par un projet. L’évaluation globale de l’impact prend habituellement en compte de façon indistincte les effets et les impacts environnementaux. L’évaluation vise avant tout à déterminer, avec le plus de justesse possible, l’importance de l’impact environnemental des acti- vités du projet à l’étude. Cette importance ou signification globale des incidences environnementales est obtenue à partir de la mesure d’un certain nombre de critères d’évaluation. La pré- sentation dans le rapport final de l’approche méthodologique employée mentionne habituellement les critères utilisés; mais même si ce n’est pas le cas, il n’en demeure pas moins qu’implicitement, toute évaluation repose sur des critères sous-jacents. Les critères d’évaluation sont variés, mais en règle générale, les critères retenus sont la durée, l’étendue ou la portée et l’intensité ou l’ampleur des dommages ainsi que la réversibilité ou non de l’impact2. L’indice global de l’évaluation (importance globale) résulte alors de l’intégration, d’une manière quelconque, des divers critères utilisés pour l’évaluation des impacts.Cette intégration se fait soit par la simple somme des différents critères ou selon une formule particulière de cotation. Chaque méthode d’évaluation possède sa propre opération de cotation de l’importance, tout comme ses propres critères d’évaluation. La plus élémentaire cotation est bien sûr la simple mention positive ou négative, sans plus d’explications. Pour plus de précision et de rigueur, on devrait distinguer l’importance des effets de celle des impacts.En effet,les critères d’évaluation diffèrent sensiblement selon qu’il s’agit d’un effet ou d’un impact.Les aspects particuliers de chacun recommandent donc des critères d’évaluation dissemblables. C’est ainsi que nous présentons de manière séparée les critères d’évaluation des effets de ceux des impacts, quoique la pratique courante en ÉIE n’en fasse généralement que peu de cas. 2. Nous verrons qu’il existe plusieurs autres critères employés, la plupart du temps, sans distinction entre un effet ou un impact. De plus, des critères particuliers, comme la valeur intrinsèque des élé- ments environnementaux, compliquent les modes d’agrégation des critères afin d’obtenir la valeur globale d’un effet ou d’un impact.
  • 187. 170 L’évaluation des impacts environnementaux Évaluation de l’importance des effets L’évaluation de l’importance ou de la signification des différents effets environnementaux repose sur une série de critères d’évaluation bien particuliers. Ces critères sont habi- tuellement la durée de l’activité génératrice d’effet, l’étendue de la zone affectée et l’intensité même de l’effet. Chacun des effets est ensuite évalué de façon globale en fonction de ces différents critères, selon une méthode particulière de cotation inté- grant la valeur de tous les critères, de la simple moyenne entre tous les critères à la prise en compte d’une valorisation de certains d’entre eux. La prise en compte de l’en- semble des critères d’évaluation représente alors l’importance globale de l’effet. Les systèmes de cotation employés en ÉIE ne sont pas nécessairement systéma- tiques et toujours très rigoureux. Bien souvent, ils ne sont présentés qu’à titre indi- catif de la valeur globale, car leur emploi strict relève avant tout du jugement de l’éva- luateur. Il est important de rappeler que l’essentiel de la distinction entre les effets et les impacts, par rapport à leur évaluation, provient du fait que les premiers sont indé- pendants du milieu d’insertion dans lequel ils se produisent. Ils ne sont que la consé- quence directe d’une activité – les émissions atmosphériques, par exemple. Les critères d’évaluation de l’importance des effets environnementaux que nous proposons ici sont: • la durée; • l’étendue; • l’intensité. Durée de l’effet La durée de l’effet représente l’estimation du temps pendant lequel l’effet d’une acti- vité du projet se fera sentir. Cette durée est plus ou moins longue selon qu’il s’agit d’un effet permanent, intermittent ou occasionnel. On subdivise généralement le critère de durée en: • durée courte (court terme); • durée moyenne (moyen terme); • durée longue (long terme).
  • 188. 171 Éléments méthodologiques d’analyse de l’évaluation des impacts environnementaux Une durée courte est le résultat d’un effet occasionnel et bref ou d’un événement ponctuel. La durée moyenne comprend les effets temporaires ou continus sur une période de temps inférieure à la période de l’activité elle-même, ou lors d’une phase temporaire de réalisation du projet – la période de construction, par exemple. Enfin, une durée longue désigne habituellement un effet permanent. Comme on peut le constater, la délimitation du critère de durée, comme pour la plupart des autres critères, d’ailleurs, repose en partie sur la subjectivité des éva- luations et, conséquemment, des évaluateurs. La responsabilité de ce dernier est donc très grande, puisque les autres acteurs du processus n’examinent que très rarement en profondeur ces critères d’évaluation, pourtant déterminants pour l’estimation des véritables conséquences anticipées. Étendue L’étendue représente l’espace affecté par un effet donné. Cette zone couverte par l’effet représente en fait la superficie de territoire ou le volume d’espace.L’expansion de l’effet par rapport au lieu d’origine de l’événement dépend de la nature même de l’effet; il peut donc varier considérablement. Par exemple, le bruit et les odeurs ne se dispersent pas autant que peuvent le faire des émissions atmosphériques et des rejets dans l’eau. L’étendue peut aussi varier de manière significative en fonction du temps; le moment de sa mesure est donc important. Le critère de l’étendue peut lui aussi être subdivisé de la manière suivante: • étendue locale (faible étendue); • étendue régionale (moyenne importance); • étendue générale ou globale (étendue maximale). Comme pour les valeurs possibles du critère de durée,celles de l’étendue reposent en partie sur des aspects subjectifs;ainsi,il n’est pas toujours facile de séparer une étendue locale d’une étendue régionale. Intensité L’intensité de l’effet représente l’ampleur ou la puissance d’un effet. La détermina- tion de l’intensité est souvent mesurée par rapport à une valeur de référence – une situation idéale ou une norme établie, par exemple. Au-delà d’un certain seuil, l’in- tensité peut être considérée comme inadmissible. Il s’agit aussi d’une valeur bien rela- tive, dont le cheminement dans l’atteinte des résultats est difficilement reproductible
  • 189. 172 L’évaluation des impacts environnementaux avec précision, car trop souvent échafaudée sur des jugements subjectifs sous-jacents aux explications fournies. Cette subjectivité demeure valable même dans le cas d’une norme environnementale reconnue, notamment parce que cette dernière varie dans l’espace et le temps. Le critère de l’intensité varie donc sensiblement selon les méthodes employées et les experts consultés, ainsi que par rapport à la perception des autres acteurs impli- qués dans le processus d’examen. En effet, l’émission d’une certaine dose de radio- activité est habituellement considérée d’une intensité plus faible par les experts du domaine nucléaire que par tous les autres acteurs,notamment par la population proche d’un site nucléaire. L’intensité est généralement représentée sous la forme d’une échelle graduée d’in- tensité. Les valeurs possibles, sans trop d’explications quant aux limites respectives, sont habituellement réparties selon qu’il s’agit: • d’intensité faible; • d’intensité moyenne; • d’intensité forte. Importance globale de l’effet L’importance globale de l’effet constitue l’évaluation finale de l’effet environnemental. Elle s’obtient à partir de la prise en compte des différents critères d’évaluation de l’effet, de la simple somme des critères à une forme particulière plus ou moins complexe de cotation. Occasionnellement, d’autres critères d’évaluation complètent ou rem- placent l’estimation à partir de ceux que nous venons de présenter ici. Évaluation de l’importance des impacts L’évaluation de l’importance ou de la signification globale des différents impacts envi- ronnementaux repose, elle-aussi, sur une série de critères d’évaluation. Ces critères sont par contre légèrement différents de ceux de l’évaluation des effets. Afin de pou- voir évaluer les impacts, il faut tenir compte de la réponse de l’environnement à l’ac- tion des effets.La sensibilité même des éléments de l’environnement vis-à-vis des agres- sions détermine bien souvent l’estimation des dommages qui en résulteront. L’évaluation des impacts ne peut donc s’effectuer sans une connaissance satisfaisante des éléments de l’environnement, contrairement à la situation des effets environne- mentaux. En conséquence, l’évaluation des impacts ne peut être réalisée pleinement dans le cadre d’un examen stratégique ou de celui d’un projet imprécis.
  • 190. 173 Éléments méthodologiques d’analyse de l’évaluation des impacts environnementaux L’évaluation de l’impact est habituellement une opération plus complexe que celle de l’évaluation d’un effet. Ainsi, il est beaucoup plus complexe d’estimer l’impact de précipitations acides sur un ensemble d’éléments de l’environnement,comme la santé des gens, la détérioration des bâtiments, l’acidification des cours d’eau et des sols, que de déterminer simplement les quantités d’émissions de soufre d’une entreprise, tel que le dicte l’évaluation de l’effet. Les critères spécifiques retenus pour l’évaluation des impacts sont habituellement multiples. De plus, ils sont souvent confondus avec ceux que nous venons de décrire comme étant des critères d’évaluation des effets. Chacun des impacts est évalué de façon globale en fonction des différents critères retenus et selon la méthode parti- culière de cotation. La prise en compte de l’ensemble des critères d’évaluation repré- sente alors l’importance globale d’un impact sur l’environnement. Les critères d’évaluation des impacts que nous proposons sont: • la réversibilité; • la portée; • l’ampleur. Réversibilité/irréversibilité La réversibilité ou au contraire l’irréversibilité d’un impact représente un aspect impor- tant de l’évaluation de l’impact environnemental, au même titre que la durée en ce qui concerne les effets. Ce critère d’évaluation est toutefois rarement pris en compte de manière explicite en ÉIE, malgré son importance cruciale en plusieurs domaines, notamment en ce qui concerne la biodiversité3. Ce critère difficile à manipuler cor- respond à la rétroaction dans le temps d’un élément de l’environnement par rapport à une agression quelconque.La sensibilité des éléments de l’environnement aux agres- sions prend ici une large place dans la réversibilité ou non de l’impact.Ainsi, ce n’est pas parce qu’un effet a une durée permanente qu’un élément de l’environnement est irrémédiablement perdu, et à l’inverse, un effet ponctuel pourrait très bien entraîner la disparition de l’élément. 3. Le critère de réversibilité, comme certains autres critères d’évaluation, n’est parfois qu’une des com- posantes d’un autre critère. Le résultat de telles opérations est une confusion par rapport à la métho- dologie employée et le manque de rigueur de la démarche. Ainsi, il n’est pas rare de constater la surestimation d’un paramètre d’étude par la simple prise en compte multiple d’une même influence.
  • 191. 174 L’évaluation des impacts environnementaux Le caractère d’irréversibilité conféré à un impact est un critère parfois détermi- nant dans la décision de réaliser un projet. De toute façon, il constitue presque tou- jours un critère très important pour certains éléments fortement valorisés. En ce qui concerne la biodiversité, et plus particulièrement dans le cas d’espèces en voie de dis- parition, l’irréversibilité peut représenter l’élimination pure et simple d’une espèce. Cette extinction est communément perçue comme étant un impact inadmissible et ne peut être acceptable, dans la plupart des cas. L’estimation de ce critère peut se subdiviser en: • réversibilité (réversibilité totale); • réversibilité/irréversibilité partielle ou temporaire; • irréversibilité (irréversibilité totale). Portée de l’impact La portée de l’impact représente le nombre d’individus ou d’éléments spécifiques affectés par un effet environnemental donné. Il s’agit d’un critère d’évaluation de l’impact semblable à celui de l’étendue en ce qui concerne l’effet. Contrairement à ce dernier, cependant,il ne repose pas exclusivement sur un espace géographique bien déterminé – ne pensons dans ce cas qu’aux impacts socio-économiques, par exemple. Le critère de portée vise plutôt à mesurer l’abondance relative (quantité) d’un élément de l’en- vironnement. Le critère d’estimation de la portée peut être subdivisé en: • portée faible (nombre restreint); • portée moyenne (nombre moyen); • portée forte (nombre élevé). La variable temporelle modifie la portée d’un impact, notamment pour des éva- luations à long terme,comme c’est le cas avec la prise en compte des générations futures. La modification entraînée par le temps peut soit amplifier, soit réduire la portée d’un impact. D’autre part, le critère de la portée de l’impact, comme d’ailleurs celui de l’étendue pour l’effet, est une appréciation quantitative, contrairement aux opérations plutôt qualitatives de l’intensité de l’effet et de l’ampleur de l’impact. Ampleur de l’impact L’ampleur de l’impact constitue la puissance (grandeur) des modifications engendrées à un élément de l’environnement. Le critère de l’ampleur de l’impact fait référence
  • 192. 175 Éléments méthodologiques d’analyse de l’évaluation des impacts environnementaux à la relative fragilité ou sensibilité de l’élément environnemental considéré par rap- port à l’effet perturbateur responsable. En ce sens, il existe des liens étroits entre l’am- pleur et la réversibilité ou non de l’impact. Ce critère, parfois difficile à estimer, est souvent lui-même subdivisé en critères plus spécifiques. Comme pour la détermination de l’intensité de l’effet, l’évaluation de l’ampleur de l’impact est habituellement une valeur bien relative et, en tant que telle, ne devrait être employée qu’avec précaution. Ici aussi, la sensibilité des éléments de l’en- vironnement exerce une grande influence sur l’évaluation qui est estimée. Comme pour les autres critères,le critère d’estimation de l’ampleur peut être sub- divisé en trois ordres de grandeur, à savoir: • ampleur faible; • ampleur moyenne; • ampleur forte. Importance globale de l’impact environnemental L’importance globale de l’impact constitue le critère général de l’évaluation finale de l’importance de l’impact environnemental.La valeur globale de l’impact s’obtient aussi à partir de la prise en compte des différents critères d’évaluation de l’impact, de la simple somme des critères utilisés à une forme particulière plus ou moins complexe de cotation. Ici aussi, d’autres critères d’évaluation de l’importance de l’impact environne- mental complètent ou remplacent l’estimation faite à partir de ceux que nous venons de présenter. C’est notamment le cas de la valeur intrinsèque des éléments de l’en- vironnement,un paramètre qui influence parfois de manière déterminante l’importance accordée à l’impact. Impact et effet inadmissible Un impact ou un effet environnemental est considéré comme «inadmissible» si son importance globale ou sa signification pour certains acteurs est d’une grandeur telle qu’il est perçu et jugé comme inacceptable d’un simple point de vue environnemental. À la limite, il peut devenir un frein à la réalisation même du projet initial. Un impact inadmissible peut alors être considéré comme une contrainte environnementale absolue ou infranchissable. En ce sens, il vaut mieux l’éviter à tout prix, soit en modifiant le projet en conséquence, soit en mettant en œuvre une mesure d’atténuation le ren- dant acceptable. Dans le cas contraire, sa présence peut signifier l’abandon ou le refus
  • 193. 176 L’évaluation des impacts environnementaux du projet. L’impact ou l’effet inadmissible est aussi nommé indicateur d’alerte ou dra- peau rouge (red flag). Un impact peut être considéré comme inadmissible lorsqu’il est non conforme à une norme réglementaire,par exemple.Il peut alors s’agir d’une toute nouvelle norme ou d’une norme qui n’est pas prise en compte initialement lors de l’étude des contraintes administratives du contexte général. Le dépassement d’un tel seuil d’ad- missibilité ne peut rendre conforme et admissible un projet, sauf si la mise en place de mesures d’atténuation en réduit suffisamment le surpassement. Un impact très important pourrait lui aussi être classé parmi les impacts inadmissibles, notamment lorsqu’il met en péril une espèce rare ou lorsqu’un élément de l’environnement est fortement valorisé par la population – un monument patrimonial ou religieux, par exemple. Cette classe inclut aussi certains impacts ou effets qui pourraient être consi- dérés comme des enjeux importants par quelques acteurs impliqués dans la démarche ainsi que dans les cas litigieux – la revendication contestée d’un territoire, par exemple. Dans tous les cas, l’impact inadmissible devra apparaître clairement dans le rap- port d’évaluation4. Lorsqu’il y a utilisation de matrices ou de réseaux, on lui attri- buera une indication ou un signe particulier bien distinctif et facilement repérable. Dans les autres cas, il s’agira de le désigner clairement. Agrégation des impacts L’agrégation représente l’opération qui consiste à regrouper les différents para- mètres (éléments, impacts ou effets) dans le but d’obtenir ainsi une évaluation plus globale. Il s’agit d’associer différents paramètres afin de les réunir dans un ensemble plus général. C’est ainsi que différents impacts affectant les fougères, les rosiers et les graminées, par exemple, peuvent être agrégés sous l’ensemble plus global d’impact sur les plantes terrestres. À son tour, cet ensemble peut être agrégé avec d’autres, tels que les arbustes et les arbres, afin de représenter un impact plus général sur la flore. 4. Cette question de l’impact inadmissible pose de nombreux problèmes puisqu’elle repose sur une grande part de jugement de valeur et les divergences de vue n’apparaissent habituellement que tar- divement dans l’examen. En effet, un impact peut paraître important aux yeux de l’évaluateur, sans pour autant être perçu comme inadmissible. Par contre, pour des citoyens concernés par une nou- velle norme environnementale en cours d’élaboration ou un objectif de développement durable, par exemple, l’impact peut apparaître comme inadmissible. En conséquence, le rapport d’ÉIE peut très bien ne pas en faire mention, alors qu’une consultation publique ultérieure le rappellera avec insistance.
  • 194. 177 Éléments méthodologiques d’analyse de l’évaluation des impacts environnementaux Des dix ou cent impacts spécifiques de départ, on en arrive ainsi à un nombre très réduit, voire ici à un seul impact, l’impact sur la flore. L’ultime stade d’agrégation en évaluation des impacts environnementaux est l’at- teinte d’un seul impact global, il s’agit alors de l’évaluation globale du projet. C’est ainsi qu’une unique valeur ou une seule affirmation constitue en fait la conclusion générale de l’étude. Même s’il en est rarement fait explicitement mention, une telle perception générale d’un projet est implicite dans les pensées de beaucoup d’acteurs. Concrètement, il s’agit alors de déterminer un indice unique à la totalité des impacts environnementaux du projet. En pratique, cependant, il est quasi impossible de ras- sembler les différents impacts afin qu’ils puissent ne représenter qu’un seul impact global. Compte tenu de la nature et de l’importance variable des différents impacts, cela n’est d’ailleurs pas souhaitable, sauf bien sûr dans les cas de projets à incidences environnementales négligeables ou restreints à quelques activités ou éléments envi- ronnementaux. L’agrégation d’impacts s’obtient habituellement par le regroupement successif d’im- pacts similaires,comme dans notre exemple précédent sur la flore.Dans ce cas,il s’agit d’agrégation sectorielle, c’est-à-dire de regroupement d’impacts affiliés. Par contre, des difficultés surviennent lorsque le regroupement d’impacts ne peut plus être réa- lisé simplement,étant donné la nature dissemblable ou divergente de ceux-ci.En effet, il n’est pas aisé de réunir des impacts physiques ou biologiques avec des impacts sociaux ou économiques, ni même d’incorporer sous un indice unique la valeur d’un impact sur la forêt et un autre sur les mammifères qui l’habitent. Les limites du regroupe- ment vers une valeur globale, c’est-à-dire vers l’agrégation globale, sont alors atteintes et ne devraient jamais être surpassées. La désagrégation, beaucoup moins employée, est bien entendu l’opération inverse. La figure 4.13 montre une démarche de désa- grégation et d’agrégation successive d’éléments environnementaux, en prenant l’exemple de la flore. L’agrégation pose donc le problème insoluble de l’addition de différents para- mètres afin d’en arriver à une mesure unique ou, à tout le moins, à un regroupement plus global. Cet exercice, souvent périlleux en raison de la spécificité propre à chaque paramètre et de l’importance respective très variable, présente plusieurs contraintes et limites importantes.Ainsi,de quelle façon et sur quelle base théorique peut-on réunir et attribuer une valeur unique à des impacts très différents et présentant en plus des valeurs d’importance variables ou incompatibles? De plus, il faut aussi pouvoir tenir compte des écarts de pondération entre les divers éléments de l’environnement.
  • 195. 178 L’évaluation des impacts environnementaux Dès les premières étapes de l’évaluation, il y a toujours une certaine prédisposi- tion à l’agrégation, même si elle n’est alors qu’implicite. Les paramètres d’étude ini- tialement fragmentés en leur plus petit constituant mesurable ou déterminable sont ensuite habilement regroupés afin de ne plus représenter que des regroupements plus significatifs et plus globaux.Analyse de détails au départ, l’étude devient ensuite une analyse sectorielle et, assez rapidement, elle devient un examen synthèse plus général. L’agrégation n’est souvent justifiée que pour faciliter la manipulation des données ou la présentation des résultats. Lorsque l’agrégation survient au premier stade de l’évaluation, à savoir l’identification des éléments du milieu, par exemple, il s’agit alors d’agrégation préliminaire. Mais la stricte agrégation ou agrégation finale n’intervient généralement qu’aux étapes finales de l’évaluation des impacts. Par ailleurs,toute opération d’agrégation effectuée dans l’examen du projet devrait être explicitement exposée dans le rapport, et non plus demeurer uniquement impli- cite. Il faut pouvoir connaître comment les regroupements et les incorporations ont été réalisés. Les processus d’agrégation reposent souvent sur des jugements de valeurs ou, à tout le moins, ouvrent une large porte à l’aléatoire et au subjectif. Une grande transparence serait alors de mise afin de justifier cet exercice délicat. Figure 4.13 Désagrégation et agrégation successives dans l’examen du milieu Arbres Peupliers Bouleaux Érables Aulnes Sumac Graminées Fleurs Asclépiade Canards Perdrix Chevreuils Lièvres Belettes Arbustes Mammifères Oiseaux Herbacées Arbustes Érablière Érablière Flore Faune Herbes Gibiers Agrégation sectorielle Agrégation fragmentaire Désagrégation lors de l’analyse
  • 196. 179 Éléments méthodologiques d’analyse de l’évaluation des impacts environnementaux L’agrégation sert aussi pour la comparaison entre diverses options au projet d’étude et en guise de rapprochement entre différents projets similaires. Dans ces cas, d’ailleurs, il y a une importante agrégation des impacts sur la base de critères géné- raux (agrégation globale ou quasi globale), sauf lorsqu’il y a comparaison à l’aide de méthodes multicritères employant de nombreux critères (agrégation fragmentaire ou quasi absente). L’agrégation repose toujours sur une certaine forme de pondération. Mais le véri- table exercice de pondération intervient seulement lorsque les regroupements par affi- nités (regroupements d’impacts similaires) ne peuvent plus se poursuivre sans qu’in- tervienne ce nouvel outil d’évaluation. Pondération des impacts La pondération représente l’estimation du poids relatif de chacun des paramètres de l’évaluation, c’est-à-dire leur importance respective les uns par rapport aux autres. La pondération concerne aussi bien les impacts et les effets que les éléments envi- ronnementaux. La notion de pondérer désigne l’opération qui consiste à accorder une valeur, un rang ou un degré proportionnel à l’importance respective de chaque para- mètre. Ce classement en ordre d’importance représente en fait une technique de stan- dardisation afin de pouvoir comparer mutuellement ces différents paramètres. Cet exercice permet de comparer différentes options à un projet ou divers projets entre eux. La pondération est une tentative, pas nécessairement toujours réussie, de répondre au genre de questionnement suivant: un impact moyen sur le castor est-il équivalent à un impact moyen sur les autochtones? On cherche à savoir si effective- ment le déplacement d’un autochtone est perçu comme plus important que celui d’un castor. Le paramètre variable est bien entendu ici la valeur respective d’un castor et d’un autochtone. Le plus souvent, il s’agit de déterminer la valeur respective des divers éléments environnementaux et d’en déduire la signification (importance). Concrètement, la pondération consiste à apposer un indice d’importance à chacun ou à un ensemble de paramètres. Les différents paramètres peuvent alors être hiérarchisés ou classés les uns par rapport aux autres. Cette opération effectuée, le choix entre diverses options s’en trouve facilité. La pondération permet aussi une agrégation plus complète des impacts environ- nementaux que ne le permet la simple opération d’agrégation. En effet, l’estimation du poids respectif de chacun des différents paramètres environnementaux permet d’éta- blir une valeur globale à l’ensemble ou,à tout le moins,une base utile de comparaison.
  • 197. 180 L’évaluation des impacts environnementaux Toute comparaison rigoureuse doit nécessairement reposer sur une agrégation et une pondération préliminaires. Il existe différentes méthodes ou techniques de pondération. L’indice ou coeffi- cient d’importance servant à la pondération, comme les techniques servant à l’éta- blir, diffère grandement d’une démarche à l’autre. Parmi les techniques courantes de pondération, les quatre suivantes sont fréquemment employées: • hiérarchisation: classement par catégories d’importance (1re, 2e, 3e catégorie), chacun des paramètres d’une même catégorie (classe) étant considéré comme équivalent en importance; • classement par importance: rang du plus important au moins important de chacun des paramètres (1, 2, 3, 4, etc.); • notation: répartition sur une échelle graduée,de 0 à 10,par exemple,de chacun des paramètres; • distribution des poids: distribution des poids respectifs de chacun des para- mètres à partir d’un quota (x = 10%, y = 8%, z = 6%, etc.). Nous examinerons en détail ces quatre techniques particulières de pondération au cours du prochain chapitre,consacré à l’examen des diverses méthodes.Mentionnons seulement que trois types bien distincts se dégagent des démarches que nous verrons, soit la démarche numérique de Battelle (notation et distribution des poids), la démarche ordinale de Holmes (hiérarchisation) et les techniques de consultation Delphi (variables, selon le cas). Évaluation de la cotation La cotation représente l’utilisation d’indices numériques ou de symboles afin d’in- diquer la valeur accordée aux effets et aux impacts environnementaux. La valeur de l’importance globale des effets et des impacts est ainsi traduite sous la forme d’une cotation particulière, qui peut être plus ou moins complexe, selon le cas. En effet, la valeur globale est presque toujours le résultat de plusieurs critères sous-jacents qu’il faut conjuguer en une seule valeur moyenne. La valeur globale est presque toujours un indice composé; parfois, cependant, chaque critère sous-jacent peut être indiqué séparément. Selon le cas, la cotation emploiera donc un ou plusieurs symboles dis- tinctifs ainsi qu’une démarche d’association et de regroupement des critères d’éva- luation. En pratique, cette méthode se traduit par l’emploi normalisé d’une symbo- lique particulière, habituellement standardisée pour tout le rapport. Cette symbolique est utilisée pour l’examen des différents critères et sous-critères d’évaluation des effets
  • 198. 181 Éléments méthodologiques d’analyse de l’évaluation des impacts environnementaux et des impacts environnementaux. La cotation recourt habituellement à un système d’agrégation des critères et sous-critères d’évaluation. Il s’agit alors d’un mode d’in- corporation (addition, multiplication) des différents critères d’évaluation afin d’ob- tenir une valeur moyenne pour l’importance globale. La figure 4.14 montre la grande variété de la symbolique et des signes pouvant être employés pour exposer la cotation de l’impact. Figure 4.14 Modèle de matrice avec symbolique de cotation variée ACours d’eau Légende Représentation variée de la cotation des impacts Eaux souterraines Qualité des eaux Régime hydrodynamique Ruissellement et infiltration Forme et relief Nature des dépôts Qualité de l’air et odeurs Bruits/vibrations Faune terrestre et aquatique Flore terrestre et aquatique Écosystème B C D E F G H I J K L Excavation,forageetcreusage Bâtimentsetéquipements Transportetcirculation Installationdechantiers Déboisementetreboisement Acquisitiondesemprises Étudesetaménagementspréléminaires 76543 1 2 3 21 Dragageettravauxmaritimes8 ÉLÉMENTS ENVIRONNEMENTAUX ACTIVITÉSDUPROJET * * * La cotation est généralement présentée sous la forme d’une échelle plus ou moins étendue. La cotation la plus rudimentaire est celle qui utilise la simple mention de positive ou de négative pour la valeur des impacts. Habituellement, une échelle plus
  • 199. 182 L’évaluation des impacts environnementaux ou moins étendue répartit les valeurs possibles de la cotation de zéro à dix (0 à 10), par exemple. Une gradation très étendue de la cotation requiert généralement une quantification importante et adéquate des différents critères d’évaluation. Une échelle réduite de un à trois (1 à 3) est plus maniable et plus commode à employer dans la plupart des cas. En effet, il n’est pas toujours facile, particulièrement pour cer- tains types d’impacts, d’étaler les données sur une échelle étendue comportant plus de trois échelons. L’échelle à triples entrées (1 à 3) permet plus facilement de disposer simplement les valeurs obtenues de part et d’autre d’une mesure moyenne, les valeurs extrêmes (forte et faible) étant dans ce cas plus faciles à déterminer. Les méthodes ou modes de cotation varient sensiblement selon les études.Le mode d’agrégation des paramètres ou critères de cotation peut être plus ou moins com- plexe et logiquement fondé, ce qui n’est malheureusement pas toujours le cas. Bien souvent, il s’agit d’additionner simplement la valeur accordée aux différents critères d’évaluation et d’en faire la simple moyenne afin d’obtenir la valeur globale. Dans ce cas, on utilise généralement une matrice, appelée «tableau de corrélations». La figure 4.15 présente un exemple d’une telle grille de corrélations. Dans cet exemple, trois critères d’évaluation permettent d’obtenir une valeur globale («importance») de l’impact. Quelquefois, cependant, le mode d’agrégation des critères est plus com- plexe. Ainsi, certains critères peuvent être considérés plus importants que les autres; la simple opération arithmétique ne s’applique donc plus dans ce cas. Une manipu- lation particulière des valeurs des différents critères est alors employée. Cette dernière façon de faire est souvent plus satisfaisante que la simple addition des critères ou sous- critères d’évaluation,comme c’est le cas avec les grilles de corrélations.En conséquence, ces dernières ne devraient être employées qu’avec précaution et exclusivement à titre indicatif de la valeur hypothétique éventuelle. Le rapport d’ÉIE devrait donc contenir une explication détaillée de la démarche et de la symbolique employées pour la cotation. Nous verrons au cours de l’examen des diverses méthodes, lors du prochain chapitre, quelques exemples de méthodes de cotation. Éléments litigieux ou contestés Il est fortement recommandé de mettre en évidence d’une manière quelconque les éléments litigieux ou contestés issus de l’évaluation des impacts environnementaux du projet. Ces cas sont le résultat d’un examen du projet qui n’a pas permis d’éva- luer convenablement ou complètement l’élément, l’impact ou l’aspect en question, et ce, à la satisfaction de tous. On pourrait aussi mettre en valeur dans le rapport final,
  • 200. 183 Éléments méthodologiques d’analyse de l’évaluation des impacts environnementaux de manière moins apparente, les impacts majeurs et les principaux enjeux environ- nementaux. On utilise des «analyses de sensibilité» ou des analyses de risques afin de mieux cerner les conséquences possibles de tels éléments litigieux ou éventuelle- ment contestables pour des raisons de manque de connaissances. L’indication distinctive et facilement repérable d’éléments litigieux ou contestés évite certaines difficultés de compréhension et de contestation. Elle affirme d’abord la crédibilité des évaluateurs ainsi que la transparence du rapport lui-même.Elle permet Figure 4.15 Grille de détermination de l’importance globale de l’impact à partir de trois critères d’évaluation et selon deux méthodes de compilation SENSIBILITÉ INTENSITÉ ÉTENDUE IMPORTANCE* * Option A** Option B*** Nationale 9 Majeure Majeure Forte Régionale 8 Majeure Majeure Locale 7 Majeure Majeure Nationale 8 Majeure Majeure Forte Moyenne Régionale 7 Majeure Majeure Locale 6 Moyenne Moyenne Nationale 7 Majeure Majeure Faible Régionale 6 Moyenne Moyenne Locale 5 Mineure Moyenne Nationale 8 Majeure Majeure Forte Régionale 7 Majeure Majeure Locale 6 Moyenne Moyenne Nationale 7 Majeure Majeure Moyenne Moyenne Régionale 6 Moyenne Moyenne Locale 5 Mineure Moyenne Nationale 6 Moyenne Moyenne Faible Régionale 5 Mineure Moyenne Locale 4 Mineure Mineure Nationale 7 Majeure Majeure Forte Régionale 6 Moyenne Moyenne Locale 5 Mineure Moyenne Nationale 6 Moyenne Moyenne Faible Moyenne Régionale 5 Mineure Moyenne Locale 4 Mineure Mineure Nationale 5 Mineure Moyenne Faible Régionale 4 Mineure Mineure Locale 3 Mineure Mineure * Si chaque critère a une valeur égale de 1 à 3 points (de mineure à majeure), l’écart possible de la valeur globale de l’importance varie donc de 3 à 9 (addition simple). ** Option A: Majeure = 7-9 (10 possibilités), Moyenne = 5 (7) et Mineure = 3-5 (10) *** Option B: Majeure = 8-9 (10 possibilités), Moyenne = 5-7 (13) et Mineure = 3-4 (4).
  • 201. 184 L’évaluation des impacts environnementaux aussi de faciliter la recherche de consensus ou de compromis avec les éventuels oppo- sants au projet. La transparence est de toute façon l’une des caractéristiques essen- tielles de toute étude sérieuse d’ÉIE, tout comme le sont d’ailleurs la crédibilité des évaluateurs et le rapport final d’évaluation. Suivi d’exploitation Le suivi d’exploitation, couramment nommé monitoring, vise un objectif principal: la vérification de l’ampleur des impacts prévus (impacts potentiels/impacts réels) ou de certains éléments environnementaux particulièrement sensibles. En outre, deux objectifs secondaires se joignent parfois à cet objectif du suivi d’exploitation. Il s’agit de vérifier l’efficacité à long terme des mesures d’atténuation mises en place ainsi que d’acquérir des informations, pour l’amélioration éventuelle des méthodes de prévi- sion des impacts et de mise en place de mesures d’atténuation adéquates pour les pro- jets futurs. L’exécution du travail relatif au suivi d’exploitation est généralement confiée à des spécialistes des différents domaines impliqués ou à des membres qualifiés du per- sonnel de l’entreprise. L’inspection périodique des différents paramètres s’effectue à l’aide d’indicateurs choisis généralement dès l’élaboration du programme de suivi. L’élaboration d’un programme de suivi d’exploitation et sa mise en œuvre seront étu- diés au cours du chapitre huit (section «Inspection et suivi») de manière détaillée et complète. L’apport d’enseignements et d’expériences que le suivi environnemental fournit devrait servir, d’une part, à valider l’évaluation de certains paramètres du projet, les plus significatifs au moment du dépôt du rapport, et, d’autre part, la pertinence des mesures d’atténuation mises en place dans le cadre du projet. Ces précieuses infor- mations serviront ensuite à mieux prévoir les impacts et les mesures d’atténuation lors de l’examen de futurs projets. Suivi postprojet Le suivi postprojet représente beaucoup plus qu’un simple suivi d’exploitation, car il vise à effectuer une évaluation complète du projet. La vérification de l’ensemble des aspects significatifs du projet après quelques années d’exploitation permet une réévaluation de l’examen initial et l’amélioration des pratiques en ÉIE. Bien entendu,le suivi postprojet n’est pas un examen d’une ampleur égale à l’examen initial,mais se révèle tout de même aussi complet,sauf pour les aspects devenus caducs en raison de la mise en place des composantes et des activités prévues, notamment la
  • 202. 185 Éléments méthodologiques d’analyse de l’évaluation des impacts environnementaux justification et la description des composantes du projet. Toutefois, l’examen complet est encore pertinent pour tous les aspects encore utiles tels que l’évaluation des impacts et les mesures d’atténuation, ainsi que pour les prédictions et les modèles employés. À la suite d’un examen postprojet, l’évaluation des impacts réels peut enfin être réalisée. Il serait fort utile de pouvoir bénéficier de plusieurs de ces études, afin de vérifier la pertinence des évaluations réalisées depuis les débuts de l’ÉIE. Il en est de même en ce qui concerne l’efficacité réelle des mesures d’atténuation et la fiabilité des estimations et des modèles. Les enseignements d’un programme de suivi Depuis 1978, un «réseau de surveillance écologique» observe l’évolution des milieux natu- rels, ainsi que ceux créés en grande partie par les humains au complexe La Grande, dans le Moyen-Nord québécois. Le vaste complexe hydroélectrique La Grande, aménagé par l’entreprise Hydro-Québec, regroupe onze centrales d’une puissance cumulée de 15600MW et il couvre une surface de près de 15000 km2, soit environ la moitié de la superficie de la Belgique. Les études effectuées dans le cadre du programme de suivi englobent les répercussions du méthylmercure ainsi que celles sur l’économie locale et les aspects sociaux des com- munautés autochtones, en passant par les incidences sur les mammifères marins et les grands cervidés (Chartrand et Thérien, 1992). La pertinence des rares programmes de suivi est consolidée par les riches enseignements que nous pouvons en obtenir. Comme l’affirmaient certains de ses témoins privilégiés: «N’est-il pas plus pertinent, par exemple, de s’assurer que l’aménagement hydroélec- trique d’un territoire contribuera à une meilleure protection et exploitation du caribou plutôt que de savoir si la perte d’habitat sera de 0,5% ou de 5%?» (Hayeur et Doucet, 1992). De telles informations,en provenance d’une des opérations essentielles d’un point de vue scientifique,permettraient d’en tirer des enseignements inestimables pour l’avan- cement des connaissances,comme pour le perfectionnement des pratiques d’évaluation. L’élaboration d’un programme particulier de suivi postprojet, ainsi que sa mise en œuvre seront examinées en détail au cours du chapitre huit (section «Inspection et suivi»).
  • 203. 5 Chapitre Méthodesetoutilsdel’évaluation desimpactsenvironnementaux a sélection d’une méthode particulière d’étude représente le choix du meilleur outil d’examen disponible1. Ce choix équivaut à sélectionner la méthode ou, le plus souvent, les méthodes devant servir à l’étude du projet. La sélection d’une méthode particulière dépend de plusieurs facteurs dont la nature du projet à l’étude, les besoins particuliers des évaluateurs et/ou des utilisateurs,les usages possibles de chacune d’elles ainsi que du temps et du budget (contraintes administratives) disponibles. En pra- tique, toutefois, la sélection repose grandement sur l’expérience acquise par les éva- luateurs eux-mêmes des différentes méthodes d’ÉIE. La jeunesse de cette sphère de la connaissance n’explique pas totalement les aspects approximatifs,incomplets et confus souvent rencontrés dans les méthodes employées. La faible importance attribuée à l’ÉIE par certains acteurs ainsi que la place réduite occupée par celle-ci dans le processus de décision expliquent aussi les insuffisances L 1. Selon Watzlawick (1975), cité par Simos (1990), une méthode «désigne une démarche scientifique; c’est l’énoncé des étapes à suivre, dans un certain ordre, pour atteindre un but donné». Il s’agit donc d’un ensemble de principes, de règles, de techniques et d’étapes permettant l’atteinte de résultats particuliers dans le cadre d’une démarche bien spécifique. L’outil d’examen, par contre, est d’une nature plus restreinte; il s’agit, par exemple, d’un moyen particulier de présentation des données ou d’une activité plus spécifique, telle que l’emploi de la photographie.
  • 204. 188 L’évaluation des impacts environnementaux des méthodes utilisées. Conséquemment, les méthodes d’évaluation des impacts ne s’appuient pas toujours sur un cadre méthodologique rigoureux et complet, ni sur des méthodes scientifiques toujours bien établies. Historiquement, la plupart des méthodes furent élaborées à des fins bien spéci- fiques. La discipline d’origine de ses auteurs, comme le type de projet à l’étude, ont déterminé très souvent l’approche théorique sous-jacente et les techniques employées. À la limite,on peut affirmer que la plupart des études emploient des méthodes ad hoc; rarement utilisera-t-on intégralement une méthode antérieure mise au point par d’autres. Il y a donc une infinité de méthodes diverses plus ou moins apparentées. À l’heure actuelle, il n’existe pas une méthode d’évaluation des impacts qui soit com- plète et universelle pour l’examen de tous les projets. Par conséquent, la plupart des évaluateurs utilisent un certain nombre de méthodes lors de l’étude d’un projet. Bien souvent, une méthode plus ou moins générale oriente l’ensemble de l’examen et une ou quelques autres méthodes, plus spécifiques à certains aspects particuliers de l’étude, la complètent. Le choix d’une méthode particulière d’ÉIE est bien sûr déterminé par l’expérience des évaluateurs par rapport aux diverses méthodes, mais il est aussi dépendant de la nature particulière des activités envisagées. En ce sens, certains types de projets s’ac- cordent mieux avec l’utilisation de certaines méthodes; c’est le cas de l’approche car- tographique pour des projets linéaires importants, par exemple. Enfin, les ressources, c’est-à-dire le temps et les moyens disponibles aux fins de l’étude, orientent grande- ment elles aussi les choix effectués. Le classement des diverses méthodes et outils de l’ÉIE varie selon les auteurs consultés. Certains classent les méthodes selon leur forme (le «comment»), c’est- à-dire à partir de leur fonctionnement propre – la présentation finale des résultats, par exemple (Jain et coll., 1993; Warner et Preston, 1974). La colonne de gauche de l’encadré 1 montre bien cette classification selon la «forme». On regroupe alors les méthodes en matrices, en listes de contrôle, en réseaux ou en superposition carto- graphique. Une nouvelle subdivision entre les outils simples (les plus anciens dans l’ensemble) et ceux considérés comme plus avancés est parfois proposée (Sadar et coll., 1994). D’autres, par contre, répartissent les méthodes selon leur raison d’être (le «pour- quoi»),c’est-à-dire à partir de leur objet d’étude particulier ou leur fonction première. Les méthodes sont alors répertoriées selon qu’il s’agit de méthodes d’identification, d’évaluation ou de pondération, par exemple. Ainsi, à partir de critères de percep- tion de l’essence même des diverses méthodes, Munn (1975) préférait diviser les méthodes selon les étapes de réalisation d’une étude d’impacts. Dans ce cas, cela
  • 205. 189 Méthodes et outils de l’évaluation des impacts environnementaux permettait des regroupements selon l’identification, la prévision, l’interprétation, la communication et les procédés d’inspection,comme dans la colonne de droite de l’en- cadré 1. D’autres typologies similaires utilisent les trois grands types suivants: l’identifi- cation des impacts, la génération de stratégies et l’évaluation des variantes (Simos, 1990). Cette classification peut recouper les deux grandes catégories que sont les méthodes d’identification et les méthodes d’évaluation. Il faut préciser qu’il y a une grande distinction entre, d’une part, les méthodes spécifiques à l’identification des impacts et, d’autre part, les méthodes d’évaluation spécialement conçues pour déter- miner l’importance ou la signification de ces impacts, et non pas restreintes simple- ment à la reconnaissance ou à la délimitation des impacts. La typologie fondée sur cette distinction entre l’identification et l’évaluation est fréquemment employée. Cette approche, préconisée par Westman (1985) et reprise par Simos (1990), est illustrée dans l’encadré 2. Une sous-division en regroupements plus spécifiques, par exemple en listes de contrôle ou en matrices, complète la typo- logie globale. Cette distinction entre l’identification et l’évaluation n’est pas toujours très nette,quoiqu’elle reflète assez bien leur utilisation principale en tant qu’outil d’ana- lyse. Cette typologie n’est toutefois pas entièrement satisfaisante, car une méthode relève souvent aussi bien de l’une que de l’autre de ces deux catégories. Devant les nombreuses difficultés à regrouper et à classer les différentes méthodes, plusieurs n’adoptent aucune typologie particulière, préférant plutôt présenter les méthodes les unes à la suite des autres; c’est notamment le cas de Nichols et Hyman (1980). Il s’agit assurément de la présentation la plus simple, bien qu’il ne s’agisse pas de la plus appropriée. Encadré 1 Forme Raison d’être Ad hoc Identification Liste de contrôle Évaluation Matrice Pondération Réseau Ordonnancement Superposition Inspection Modélisation
  • 206. 190 L’évaluation des impacts environnementaux Nous constatons qu’il n’y a donc pas non plus,à l’instar des méthodes d’évaluation, de typologie universelle et unique des méthodes d’ÉIE. Selon les auteurs consultés, les diverses méthodes peuvent être classées selon des regroupements particuliers et à partir de modalités parfois bien distinctes les unes des autres. Pour notre part, la manière la plus valable, sans être totalement dénuée de failles, consiste à classer les diverses méthodes d’ÉIE selon cinq grands axes ou domaines d’étude. Ces grands axes d’étude regroupent sous une même dénomination diverses méthodes similaires et apparentées. Le principe du regroupement repose ainsi sur leur démarche d’examen, chaque groupe de méthodes ayant par conséquent des objectifs ultimes communs. La typologie en cinq grands axes, pratiquement ordonnés du plus général au plus spé- cifique, est illustrée dans l’encadré 3. Encadré 2 Identification Évaluation Ad hoc Ad hoc Liste de contrôle Delphi Réseau Fiche d’impact Superposition Matrice Modélisation Technique numérique Technique ordinale Méthode économique Méthode d’inspection Encadré 3 Typologie des méthodes d’ÉIE Les méthodes d’expertise Les modèles et systèmes La représentation spatiale et cartographique Les méthodes comparatives unicritères Les méthodes comparatives multicritères
  • 207. 191 Méthodes et outils de l’évaluation des impacts environnementaux Chacun des axes d’étude présente des avantages et des inconvénients, la plupart des méthodes étant souvent la réponse à des besoins particuliers.En ce sens,les diverses méthodes regroupées sous ces cinq axes ne sont pas des méthodes complètes et glo- bales destinées à mener un examen complet; elles n’en ont pas, pour la plupart, la prétention. Elles sont par contre complémentaires les unes aux autres et très souvent plus d’une est employée afin de réaliser l’étude complète d’un projet. C’est ainsi que la phase préliminaire d’examen repose très souvent sur des méthodes d’expertise, par- ticulièrement les listes de contrôle, alors que les phases subséquentes d’examen seront réalisées grâce à d’autres méthodes, notamment les approches de modèles et systèmes,de représentation spatiale et cartographique.De leur côté,les méthodes com- paratives unicritère et multicritères sont employées lors de comparaison de variantes ou de solutions de rechange. Pour chacun des axes d’étude,nous allons examiner de manière systématique diverses méthodes employées depuis les débuts de l’ÉIE. Nous insisterons sur le modèle type pour chacun des axes.Il s’agit souvent du modèle le plus familier.C’est ainsi que nous examinerons d’abord les méthodes pionnières de chaque axe; elles représentent bien souvent le modèle type. Nous examinerons ensuite un certain nombre de méthodes plus récentes ou d’applications contemporaines des plus anciennes. Quoique rarement employées de manière intégrale par d’autres évaluateurs, les méthodes dites classiques ou pionnières (McHarg (1968 et 1969), Léopold (1971), Sorensen (1971), Holmes (1972) et Battelle (1972)) influencèrent grandement la plu- part des études réalisées à ce jour. En fait, ces méthodes abordaient déjà les grands axes possibles d’examen de l’ÉIE. Depuis, peu de méthodes ont acquis une renommée équivalente à celles des pionnières. MÉTHODES D’EXPERTISE EN ÉIE Les méthodes et outils regroupés sous ce titre sont ceux qui reposent avant tout sur une opinion d’expert.La plupart du temps les méthodes d’expertise reflètent une exper- tise antérieure. C’est le cas notamment des listes de contrôle, mais quelquefois il s’agit plutôt d’une expertise actuelle ou en devenir,comme dans l’emploi de l’enquête Delphi, par exemple. Cette expertise se retrouve donc sous diverses configurations. Ces méthodes sont employées fréquemment et depuis fort longtemps en ÉIE, et on peut prétendre sans exagérer qu’il est très rare de retrouver une étude n’ayant aucunement fait appel à une forme ou une autre d’expertise.
  • 208. 192 L’évaluation des impacts environnementaux Les diverses méthodes et outils d’expertise en ÉIE sont: • les listes de contrôle; • la fiche d’impact; • l’enquête Delphi; • les méthodes ad hoc. En ÉIE, l’objectif principal des approches faisant appel à l’expertise est habi- tuellement d’effectuer un examen rudimentaire ou initial du projet ainsi qu’une cer- taine forme de contrôle ou de codification.Exceptionnellement,l’emploi de ces méthodes vise un examen plus approfondi, comme c’est parfois le cas avec l’enquête Delphi. L’emploi de l’expertise est autant une démarche de synthèse qu’un processus d’ana- lyse. Par ailleurs, l’aspect évaluateur de l’importance des impacts est généralement supplanté par la simple identification des impacts. Habituellement, la prise en compte des aspects temporel, spatial et cumulatif, tant des éléments que des impacts environnementaux,est plutôt rudimentaire.Cependant, les moyens mis en œuvre sont élémentaires et relativement faciles d’accès. La démarche est par conséquent commode, d’ordinaire rapide et généralement peu coû- teuse. De plus, la présentation des résultats est simple et facilement compréhensible. Par contre, les résultats sont difficilement reproductibles, sauf en ce qui concerne les listes de contrôle, car ils reposent grandement sur des opinions et des jugements de valeurs. Compte tenu des circonstances entourant le projet à l’étude, l’emploi de telles méthodes peut faciliter ou au contraire entraver le processus de décision. Liste de contrôle La «liste de contrôle» est souvent la plus rudimentaire des méthodes. Il serait généra- lementplusjustedanssoncasdeparlerd’outilsdel’ÉIE.Ilfautentendre«listedecontrôle» dans le sens de «liste de référence (check list)».La plupart du temps,les listes de contrôle ne permettent qu’une identification des différents paramètres à considérer pour l’étude d’un projet. Elles proposent rarement une appréciation des paramètres listés et elles ne fournissent à peu près jamais une valeur quantifiable.En règle générale,elles sont donc essentiellement des outils indicatifs. En fait, elles sont bien souvent limitées à des mesures qualitatives et parfois même fort subjectives, du fait de leur ambition universelle ou généraliste. Conséquemment, elles ne représentent souvent qu’un examen préliminaire ou initial d’une étude plus complète. La simplicité de la liste de contrôle en fait toutefois un outil largement utilisé. Les listes constituent ainsi un élé- ment essentiel de presque toutes les autres méthodes d’identification de relevé et d’éva- luation des impacts environnementaux; elles en sont bien souvent une étape initiale.
  • 209. 193 Méthodes et outils de l’évaluation des impacts environnementaux Les listes de contrôle ont pour objectif de permettre une vue d’ensemble des impacts environnementaux probables d’activités humaines, une première approximation de l’impact. La liste est couramment présentée sous la forme de tableaux énumérant les différents paramètres. Chaque liste est plus ou moins spécifique à un type de projet ou à un milieu déterminé. Certaines ne concernent que des projets de transport rou- tier, par exemple; d’autres, par contre, peuvent être appliquées à tout type de déve- loppement. Il n’y a généralement pas de relevé des relations de cause à effet, chaque série de paramètres étant présentée séparément. On retrouve au moins cinq types de liste de contrôle, selon la nature des divers paramètres exposés. Ces listes comprennent les paramètres suivants: • activités et composantes de projet; • éléments de l’environnement; • effets et impacts environnementaux; • indicateurs et descripteurs de l’environnement; • mesures correctives et d’atténuation. Le premier type de paramètre comprend les listes d’activités humaines ou de com- posantes de projet. Celles-ci énumèrent un certain nombre d’activités ou de compo- santes communes à tout projet,ou à un genre particulier,et qui pourraient être sources d’impacts.Il y a bien entendu une multitude de listes énumérant les différents éléments de l’environnement.Ces listes énumèrent les éléments environnementaux présents dans des milieux plus ou moins particuliers, comme elles peuvent souligner ceux qui sont considérés comme sensibles ou valorisés d’une façon ou d’une autre par les différents acteurs (législateurs, scientifiques et population). Tout comme la plupart des autres types de listes, elles sont plus ou moins exhaustives. En complément à ces deux pre- miers types, on rencontre des listes d’effets ou d’impacts appréhendés, impacts cou- ramment rattachés à des projets ou à des milieux plus ou moins précis.Viennent ensuite des listes d’indicateurs ou de descripteurs permettant de sélectionner différents outils de mesure des éléments, des effets et des impacts environnementaux. Enfin, le der- nier type de listes comprend celles faisant l’énumération de mesures d’atténuation ou de modifications à effectuer.Ces mesures et modifications peuvent être à caractère général et universel, ou plutôt spécifique à un seul type de projet ou de milieu. Bien entendu, il existe aussi un certain nombre de listes hybrides; il s’agit alors de listes mixtes impliquant plusieurs des paramètres déjà mentionnés. Il y a donc des listes de contrôle des impacts versus les mesures d’atténuation ou une liste d’éléments
  • 210. 194 L’évaluation des impacts environnementaux de l’environnement comportant aussi une énumération des indicateurs de ces dif- férents éléments. Depuis l’avènement de l’ÉIE, un nombre imposant de listes de contrôle ont été proposées comme référence utile dans l’examen de projet. L’une des listes parmi les plus complètes à l’époque était celle publiée par la Commission de l’énergie atomique des États-Unis (Atomic Energy Commission, 1973). Une autre liste pionnière, mais néanmoins peu traditionnelle quant à son contenu, est celle de l’Université de Géorgie (Institute of Ecology, 1971). Elle fut mise au point afin de mesurer l’impact environnemental des plans d’aménagement routier. Elle comporte 56 éléments sen- sibles de l’environnement que toute étude sur ce sujet devrait prendre en compte. Innovations intéressantes,chacun des éléments de l’environnement possède son propre indicateur mesurable ainsi qu’une pondération appropriée et spécifique. Les consé- quences (effets et impacts) à long terme, notamment, héritaient d’un facteur multi- plicatif de dix par rapport aux autres pour leur cote de pondération. Cette pondé- ration était cependant établie de manière trop subjective et pouvait difficilement être reproductible (Munn, 1977). Cela serait encore plus vrai selon les critères et les juge- ments actuellement utilisés pour la pondération.De plus,l’approche prenait en compte un facteur de génération d’erreur au hasard. Elle était cependant très exigeante sur le plan des ressources et conséquemment fut, semble-t-il, fort peu employée dans son intégralité. La liste des activités présentée à la figure 5.1 montre par contre une liste de contrôle simple. Elle est classique dans sa forme et pratique à utiliser en tant qu’aide-mémoire. Elle ne propose aucune forme d’évaluation; sa seule fonction est strictement indi- cative. La présentation graphique est nette et ordonnée, ce qui permet une visuali- sation rapide des résultats. Elle permet d’identifier (cocher les cases appropriées) les paramètres présents dans le projet à l’étude de façon active et simple. Une autre liste, répertoriant cette fois les éléments de l’environnement, viendrait s’adjoindre et compléter celle-ci.Ces deux listes peuvent servir éventuellement à construire une matrice des interactions (activités du projet versus éléments de l’environnement),comme nous l’avons fait au Maroc en 1994 pour l’implantation de conduites d’adduction d’eau potable et de stations de pompage. La liste de contrôle représentée à la figure 5.2 montre une liste un peu plus com- plexe que la précédente; elle propose notamment une certaine forme d’évaluation des éléments de l’environnement. En effet, elle contient une qualification de la sen- sibilité des divers éléments du milieu.La sensibilité de chacun des éléments d’inventaire est évaluée à l’aide d’une cotation élémentaire à trois valeurs possibles: forte,
  • 211. 195 Méthodes et outils de l’évaluation des impacts environnementaux moyenne ou faible. Les éléments d’inventaire à prendre en compte dans l’analyse des corridors qui est présentée ici (le même projet de conduites d’adduction d’eau potable) sont regroupés en six grands groupes d’éléments apparentés. Le grand avantage de l’emploi de listes de contrôle, outre leur relative simplicité d’utilisation et de représentation, est le rapide survol qu’elles permettent. Leur approche structurée permet une rapide identification des paramètres devant être pris en compte. Ces listes de contrôle expriment souvent la synthèse des nombreux tra- vaux effectués antérieurement en ÉIE; elles représentent ainsi un ensemble cohérent des multiples connaissances et des jugements de leurs auteurs. En ce sens, l’utilisa- tion d’une liste reconnue ne requiert pas le relevé explicite des liens de cause à effet d’une activité déterminée, par exemple, ces liens étant implicitement légitimés par les auteurs de la liste. Cet outil d’analyse préliminaire met donc grandement à contribution l’expertise même des évaluateurs, ceux de l’étude en cours autant que ceux des études antérieures ayant permis la réalisation des listes de contrôle. Parmi les inconvénients des listes de contrôle en tant qu’outil d’identification, on retrouve avant tout la méconnaissance des interactions entre les activités du projet et les éléments de l’environnement, comme entre les impacts eux-mêmes, d’ailleurs. Sauf exception, cet outil n’est nullement approprié à la mise en évidence des inter- actions; il n’est d’ailleurs pas destiné à cette fin. De plus, la liste de contrôle, quoique constituant un indispensable aide-mémoire, risque par le fait même de faire oublier Figure 5.1 Liste de contrôle des activités Études techniques Arpentage et signalisation Acquisition des emprises Déboisement et reboisement Installation de chantiers Signalisation Excavation, forage et creusage Dragage et travaux maritimes Passage des cours d’eau Modification de tracés Infrastructures routières Transport et circulation Érection de bâtiments Installation des équipements Pose des conduites Lignes électriques, téléphone, etc. Entreposage de matériaux Disposition des déchets Présence des ouvrages Réseau AEP Réseau d’assainissement Matériel et équipement Systèmes de traitement E.P. Système de traitement d’eaux usées Transport/gestion de produits chimiques Gestion de la production d’eau Gestion des déchets solides, liquides (boues) Contrôle et suivi de la qualité Disposition et réutilisation Sécurité et intervention d’urgence
  • 212. 196 L’évaluation des impacts environnementaux des paramètres absents de celle-ci; on pourrait ainsi omettre d’en tenir compte dans l’étude en cours. Enfin, les listes ne permettent pas la prise en compte des variations des conditions du milieu dans le temps, ni, habituellement, de l’estimation et de l’éva- luation véritable des impacts. Fiche d’impact L’emploi de «fiches d’impact» est une pratique courante en évaluation d’impacts. La fiche d’impact est un des outils employés comme support de l’information de plu- sieurs méthodes d’évaluation. Toutefois, son emploi fort répandu et l’étendue de son Figure 5.2 Liste indicative des éléments d’inventaire de corridors ÉLÉMENTS SENSIBLES À L’IMPLANTATION DE CONDUITES ET DE STATIONS DE POMPAGE Sensibilité: forte (F), moyenne (M) et faible (f) 1. ESPACE FORESTIER – Boisé rare (F) – Secteur forestier d’intérêt (verger à graines, forêt d’expérimentation, arboretum) (F) – Forêt d’enseignement et de recherche (F) – Pépinière (f) – Massif boisé d’intérêt (M) – Zone d’aménagement forestier (M) – Grande zone de perturbations récentes (brûlis, chablis, etc.) (f) – Tourbière (F) 2. ESPACE FAUNIQUE – Réserve faunique (M) – Aire de concentration d’oiseaux migrateurs ou aquatiques (F) – Colonie d’oiseaux (F) – Aire de repos et de reproduction de la sauvagine (M) – Réserve de poissons (F) – Frayère (F) – Habitat faunique d’intérêt (M) – Aire de répartition d’espèces menacées (F) 3. ESPACE AGRICOLE – Horticulture, culture spécialisée ou zone de verger (F) – Grande culture, aire de pâturage ou friche herbacée (M) 4. ESPACE TERRESTRE PARTICULIER – Réserve écologique (F) – Site historique (F) – Site archéologique (F) – Zone humide d’importance nationale (F) – Zone inondable (F) – Zone à risque d’érosion (F) – Zone de ravinement ou de glissement (F) – Réservoir projeté (F) – Zone d’escarpement (M) 5. ESPACE AFFECTÉ À L’EXTRACTION – Mine (F) – Carrière ou sablière (F) 6. ESPACE POUR LA VILLÉGIATURE, LES LOISIRS OU LE TOURISME – Parc national de conservation (F) – Site touristique ou récréatif d’intérêt ou zone de villégiature (f) – Équipements touristiques ou récréatifs d’importance (F): • terrain de golf (F) • base de plein air ou colonie de vacances, centre de ski alpin(F) • jardin zoologique (F) • terrain de camping (F) – Projet d’aménagement ou de développement d’importance (M) – Site exceptionnel (M) – Lieu d’intérêt visuel (M) – Zone d’observation stratégique (M) – Route panoramique (M)
  • 213. 197 Méthodes et outils de l’évaluation des impacts environnementaux application (somme de données possibles), en tant qu’instrument d’identification et de support à l’information, en font au même titre que la liste de contrôle un outil bien particulier de l’ÉIE. Nous ne présentons qu’un seul exemple de la grande variété de modèles possibles, le principe général pouvant en être aisément suivi et développé selon les besoins par- ticuliers de chaque projet. La somme des informations qui s’y retrouvent peut par- fois être très importante. La figure 5.3 montre un modèle récent de fiche d’impact, mais la plupart des fiches sont souvent plus simples. L’information concerne habi- tuellement un certain nombre des caractéristiques de l’identification et de l’évalua- tion de l’impact. Dans l’exemple présenté ici, nous trouvons de manière assez éla- borée un grand nombre des sujets courants, à savoir l’identification et la description de l’impact, l’évaluation de l’impact potentiel, l’évaluation finale de l’impact, c’est- à-dire l’impact résiduel, ainsi que l’ajout de mesures d’atténuation et l’élaboration de mesures de compensation.La manière d’évaluer en deux phases complètes les impacts (impact potentiel et impact résiduel) est plutôt rare, mais elle s’avère fort utile pour le contrôle et le suivi. Étant donné la diversité de langage et de style des résultats obtenus en provenance des diverses disciplines impliquées en ÉIE, la fiche d’impact s’avère un outil fort com- mode de compilation des données.La standardisation permise grâce à ce support uni- forme permet une codification efficace de l’information et par la suite un moyen rapide de recherche de renseignements. Cette efficacité est importante en raison de la nature disciplinaire de la caractérisation du milieu et de la prédiction des impacts, ce qui engendre une très grande variabilité dans la description et la présentation des résultats. Par l’emploi de fiches standardisées, il est plus facile de repérer ensuite l’in- formation complète au sujet d’un impact donné. Le contrôle et l’accès aux données en sont considérablement facilités. La fiche d’impact offre une vue incomplète de l’évaluation de l’impact d’un projet, elle ne peut contenir tous les paramètres et les aspects nécessaires à un examen entier. Toutefois, elle expose adéquatement les différents impacts environnementaux et elle représente un complément opportun, voire indispensable, des autres méthodes d’ÉIE et tout particulièrement des approches matricielle et cartographique. L’enquête Delphi L’enquête Delphi n’est pas à proprement parler une approche spécifique d’évalua- tion des impacts environnementaux; il s’agit plutôt d’une technique générale d’ac- quisition des connaissances.L’enquête Delphi est un procédé d’obtention de consensus
  • 214. 198 L’évaluation des impacts environnementaux Figure 5.3 Fiche d’analyse d’impact Activité: Élément: Les mesures d’atténuation peuvent: * neutraliser complètement l’impact * atténuer en majeure partie l’impact * atténuer partiellement l’impact FORTE MOYENNE FAIBLE Durée Intensité Étendue Importance de l’impact potentiel Description de l’impact FICHE D’IMPACT Évaluation de l’impact potentiel Évaluation de l’impact résiduel Mesures d’atténuation Mesures de compensation FORTE MOYENNE FAIBLE NULLE Durée Intensité Étendue Importance de l’impact résiduel
  • 215. 199 Méthodes et outils de l’évaluation des impacts environnementaux auprès d’experts sur un sujet donné de recherche. Nous n’entrerons pas ici dans les éléments détaillés de cette technique; toutefois, au cours de l’examen des méthodes d’ÉIE, nous verrons des applications concrètes issues de cette technique de résolu- tion de problèmes, notamment lors de l’examen des méthodes numériques (Batelle). Dans sa forme classique,cette méthode vise à confronter les opinions d’un groupe d’évaluateurs (experts du domaine) à l’aide de questionnaires successifs. L’objectif est d’accéder à une réponse commune et satisfaisante sur un sujet pour lequel il n’en existe habituellement pas, et ce, par consensus progressif de l’opinion des experts. L’enquête Delphi est donc une approche basée avant tout sur les techniques et les stratégies de communication. En ce sens et comme l’affirmaient Linstone et Turoff (1975), la démarche de quête de l’opinion d’experts s’apparente plus au domaine des arts qu’aux sciences. En pratique, cette méthode est utilisée «pour l’appréhension de questions où les données sont insuffisamment structurées et où, en conséquence, une bonne part de jugement et d’intuition entre en jeu» (Prades, 1993). Il s’agit là d’une situa- tion très fréquente en évaluation environnementale et,conséquemment,l’enquête Delphi est souvent employée de manière intégrale ou le plus souvent de façon abrégée. La démarche générale de l’enquête se base sur le principe de rétroactions suc- cessives. Un questionnaire de départ est envoyé à une série d’experts. Les réponses sont par la suite analysées par le comité d’organisation de l’expérience. Les résultats sont renvoyés aux mêmes experts afin qu’ils réévaluent leur propre position à l’aide des réponses fournies par les autres. L’éventail des réponses possibles se précise et se dirige ainsi peu à peu vers un certain consensus.Bien qu’il existe une foule de variantes à cette méthode, la démarche comporte généralement plusieurs étapes. Le ques- tionnement de départ auquel on veut répondre grâce à cette technique de consulta- tion doit être formulé de façon souple, mais de manière tout de même assez précise afin de délimiter clairement le domaine d’investigation. Les répondants, quant à eux, doivent être choisis d’après des critères de sélection rigoureux et selon leurs connais- sances ou leurs expériences. Cette opération de choix des experts est cruciale et déter- minante pour la réussite de la démarche. Plus précisément, le «questionnaire 1» est élaboré en fonction des interrogations de départ et envoyé aux répondants (experts) retenus. L’étape suivante est l’analyse des réponses obtenues afin de dégager et de regrouper les réponses similaires.Un deuxième questionnaire, pouvant contenir des questions plus précises, est alors conçu et envoyé de nouveau aux experts en compagnie des réponses fournies par les autres répondants. Les répondants doivent, à cette étape cruciale, préciser, choisir et/ou commenter leur position «finale».L’analyse des résultats de ce deuxième questionnaire permet de faire ressortir les consensus et les opinions majoritaires afin de diffuser les résultats finaux.
  • 216. 200 L’évaluation des impacts environnementaux Mentionnons, de plus, que, selon le type d’enquête Delphi employé, souvent déter- miné par le temps, les moyens et les ressources disponibles, d’autres questionnaires peuvent être élaborés, envoyés et commentés de nouveau avant la diffusion finale des résultats, mais il s’agit habituellement d’une étape facultative. Les sept étapes générales du processus type peuvent se résumer ainsi: • formulation des questions; • choix des répondants; • élaboration et envoi du questionnaire 1; • analyse des résultats du questionnaire 1; • conception et envoi du questionnaire 2 (rétroaction); • analyse des résultats du questionnaire 2; • (facultatif: conception, envoi et analyse d’autres questionnaires); • diffusion des résultats. Dans la mise en place d’une expérience de Delphi,deux aspects importants doivent être considérés avec beaucoup d’attention et de précaution. Il s’agit d’abord du choix des participants (répondants) et, ensuite, de l’élaboration même des questions posées. Le choix des experts est important, car c’est à partir de leur propre opinion qu’une réponse finale sera éventuellement formulée. En ÉIE, l’enquête Delphi est employée lorsque l’on dispose de peu d’information sur un élément de l’environne- ment, sur son importance ou sur un impact particulier. Dans de tels cas, cependant, il est assez difficile de sélectionner les «experts». En effet, lesquels choisir et en vertu de quels critères d’expertise? De plus, comment aborder des problèmes qui, pour une grande part, nous échappent? En conséquence, les résultats obtenus sont toujours incertains, souvent contestés, parfois contradictoires et quelquefois irréconciliables, voire inacceptables. De son côté, l’élaboration des questions n’est pas toujours plus facile. Il s’agit pourtant d’un aspect déterminant pour l’atteinte de résultats valables et utiles. Ainsi, des questions ambiguës ou mal posées, ce qui est fréquent dans un contexte de faible information, peuvent amener les experts à des interprétations dif- férentes de celles souhaitées par les organisateurs de l’enquête. L’une des particularités fort intéressantes de l’enquête Delphi est la confidentia- lité des répondants. En effet, ces derniers ne communiquent jamais les uns avec les autres, les seuls contacts passant par l’entremise des organisateurs par le biais du cour- rier. L’anonymat ainsi obtenu réduit l’influence que certains experts, du fait de leur autorité, de leur attitude ou de leur prestance, exerceraient sur les autres, ce qui pour- rait modifier les résultats de l’enquête.
  • 217. 201 Méthodes et outils de l’évaluation des impacts environnementaux Bref, bien que les résultats reposent sur la seule opinion d’experts, la démarche systématique de recherche de réponses par l’enquête Delphi tend à minimiser les élé- ments subjectifs. De plus, le fait que les participants s’ignorent entre eux permet d’éli- miner l’influence que certains experts à caractère dominant pourraient avoir sur les réponses d’autres experts (un avantage éliminé, comme nous le verrons dans le cas de la variante «mini-Delphi», où les experts sont réunis). Le processus de question- nement se dirige donc vers un jugement final par l’emploi de rétroaction contrôlée, c’est-à-dire par la révision du jugement des évaluateurs grâce à la confrontation des opinions des divers participants. Variante de l’enquête Delphi Il existe pour l’enquête Delphi une foule de variantes pour lesquelles plusieurs variables peuvent changer: le type et le nombre de répondants, le type et le nombre de questionnaires, le domaine d’application, le jumelage avec d’autres méthodes, etc. Il faut donc adapter la démarche aux buts recherchés et à l’ampleur de l’examen.Ainsi, selon le type de questionnaire, plus le nombre de répondants est élevé, plus le traite- ment des résultats peut être ardu.Dans d’autres cas,l’envoi de plus de deux questionnaires Une vaste enquête Delphi sur les modes de transport Plusieurs mois d’enquête Delphi sont à la base d’une récente étude québécoise traitant des relations entre les modes de transport urbains et le développement durable, tout par- ticulièrement par rapport à l’effet de serre. L’équipe chargée de la recherche utilisa dix questionnaires successifs auprès d’une soixantaine d’acteurs concernés par cette ques- tion, et ce, afin d’orienter la définition des problèmes et la recherche de solutions. L’enquête était divisée en trois phases successives: la phase «enjeux» (perceptions et atti- tudes vis-à-vis des problèmes) nécessita l’envoi puis la compilation de quatre questionnaires; la phase «principes» (valeurs guidant les choix des acteurs) fut organisée autour de deux questionnaires; enfin, la phase «stratégies» (vérification de la faisabilité et de l’accep- tabilité sociales des solutions proposées) nécessita quatre autres questionnaires. Les acteurs impliqués dans l’enquête étaient de quatre catégories: des membres des dif- férents paliers de gouvernement du secteur public, des représentants du secteur privé, des membres d’organisations non gouvernementales (ONG) et des représentants du milieu de la recherche et de l’université. Seize participants pour chacune des catégories com- posaient l’échantillonnage des «experts» consultés. Source: Pradès et coll., 1998
  • 218. 202 L’évaluation des impacts environnementaux peut n’apporter que de légères précisions aux résultats et s’avérer à toute fin pratique inutile, compte tenu des exigences de temps et de moyens. Parmi les variantes, celle appelée «mini-Delphi» ou «Delphi en temps réel» (Linstone et Turoff, 1975) est sans doute la mieux connue et la plus souvent employée. Dans cette variante, au lieu d’envoyer les questionnaires par la poste, les experts sont plutôt réunis dans un même lieu (Ducos, 1983). Le grand avantage de cette variante est l’élimination des délais d’envoi; les résultats peuvent être obtenus en quelques heures, sinon en quelques minutes. Les résultats sont souvent automatiquement traités par ordinateur. Toutefois, la démarche ne peut s’effectuer convenablement que si les opi- nions des experts sont relativement près les unes des autres, ce qui n’est pas toujours possible, surtout concernant certaines questions (impacts sociaux, culturels et éco- nomiques). De plus, la confidentialité des répondants, caractéristique essentielle de l’intégrité de l’enquête Delphi,et conséquemment la non-ingérence qui en est la résul- tante, ne sont plus ici respectées. Méthodes ad hoc Les multiples méthodes ad hoc sont expressément destinées à un emploi bien parti- culier, d’où leur dénomination. En réalité, on pourrait regrouper sous cette appella- tion toutes les méthodes inclassables sous un autre nom. Bien souvent, il s’agit d’une démarche méthodologique s’appuyant sur plusieurs méthodes consacrées, mais appliquées d’une façon originale à l’objet d’étude. En ce sens, les méthodes regrou- pées sous ce titre sont très diversifiées; elles peuvent être plus ou moins complètes et complexes selon le cas. Conséquemment, on retrouve sous cette appellation une grande variété d’études, des plus rudimentaires, comme un court texte descriptif des grands enjeux environnementaux, aux plus complexes, certaines parmi les meilleures études réalisées à ce jour. Les méthodes ad hoc furent développées à partir de l’expérience et du jugement des évaluateurs et elles ne sont habituellement applicables qu’à un seul cas. La base méthodologique de l’approche ad hoc est donc l’expérience et l’intuition des spécia- listes (évaluateurs d’impacts) qui fournissent des lignes générales sur le type et la nature des impacts anticipés d’un projet précis. À l’origine,les méthodes ad hoc constituaient souvent une première ébauche métho- dologique de l’évaluation environnementale. En ce sens, certaines pourraient consti- tuer aujourd’hui une étude préliminaire d’ÉIE.Elles ne constituaient alors qu’une pre- mière approximation de l’impact environnemental par le simple relevé des impacts en cause. Depuis quelques années, certaines études ad hoc montrent un degré de
  • 219. 203 Méthodes et outils de l’évaluation des impacts environnementaux sophistication qui va bien au-delà d’une première approximation. Les auteurs de ces études emploient alors une méthodologie bien particulière faisant appel, dans la plu- part des cas, à une panoplie de techniques et de résultats en provenance des autres méthodes. Ces études relèvent alors des méthodes d’évaluation, ayant dépassé et de loin l’élémentaire identification. Outre la monotone énumération textuelle des différents éléments de l’environ- nement et des impacts appréhendés, il existe bien peu de méthodes ad hoc d’identi- fication. En ce qui concerne l’identification, les listes de contrôle et les réseaux, ainsi que la superposition, occupent pratiquement tout le champ des possibilités. Comme sa dénomination le prescrit, la locution ad hoc signifiant «pour cela», il ne peut exister de modèle type de méthode ad hoc. Nous ne pouvons donc que pré- senter des exemples précis parmi tant d’autres. Dans le même ordre d’idées, il ne peut y avoir vraiment de méthode pionnière; nous présentons par conséquent deux approches originales. La première est une approche simple applicable à l’examen d’un projet précis; la seconde est beaucoup plus complexe et concerne une évaluation stra- tégique d’impact, c’est-à-dire un examen plus global à propos d’une éventuelle poli- tique énergétique. Méthode ad hoc d’évaluation de projet La méthode ad hoc que nous présentons ici est une démarche simple d’évaluation de projet employée aux États-Unis au début des années 1970. Les évaluateurs d’un projet précis transmettaient ainsi une réponse originale et provisoire à la Loi amé- ricaine de protection de l’environnement (NEPA),qui imposait l’ÉIE dans le processus d’acceptation des projets de développement. La figure 5.4 montre le tableau synthèse des résultats obtenus ainsi que les para- mètres employés par cette méthode particulière. Les éléments habituels de l’envi- ronnement, tels que la faune, les espèces menacées et la conformité aux plans régio- naux, sont passés en revue selon un nombre restreint de critères d’évaluation, tels que l’absence d’effet, les impacts à long terme et l’irréversibilité de l’impact. Il n’y a pas de cotation pour la grandeur ou l’importance de l’impact; une simple mention (x) détermine la présence du paramètre pour chacun des éléments de l’environnement. Il est intéressant de noter que le premier paramètre, «pas d’effet», est d’un grand intérêt malgré son apparente inutilité. En effet, il permet d’indiquer clairement que l’élément de l’environnement en question a bel et bien été examiné et qu’aucun impact n’a pu être identifié, évitant ainsi tout questionnement ultérieur à cet effet. Il est aussi étonnant de remarquer que les propriétés à long terme des impacts faisaient déjà partie
  • 220. 204 L’évaluation des impacts environnementaux des critères d’évaluation. Enfin, les impacts indéterminés étaient clairement soulignés comme tels par les évaluateurs,ce qui n’est malheureusement pas toujours le cas encore aujourd’hui, malgré la présence constante de ceux-ci dans la plupart des cas à l’étude. Par ailleurs,les éléments biophysiques de l’environnement sont grandement agrégés (regroupés) sous quelques ensembles très étendus, notamment en ce qui concerne la faune et la qualité de l’air. La répartition entre les éléments biophysiques et les élé- ments humains ou socio-économiques est relativement bien équilibrée pour l’époque. Finalement, la prise en compte d’éléments comme les espèces menacées, les activités récréatives et l’esthétique du paysage constitue une contribution intéressante à l’étendue et à la globalité de l’ÉIE. Figure 5.4 Présentation finale des résultats d’une approche ad hoc Faune x x x Espèces menacées x Végétation naturelle x x x Végétation introduite x Nivellement du sol x x x x Caractéristiques du sol x Drainage naturel x Eau souterraine x x Nuisances sonores x x Pavage x Activités récréatives x Qualité de l’air x x x x Esthétique du paysage x Espace ouvert x x x x Santé et sécurité x Valeurs économiques x x x Édifices publics x x x Services publics x Conformité/ plans régionaux x x x Pasd’effet Évaluation de l’impact Éléments de l’environnement Effetpositif Effetnégatif Bénéfique Dommageable Indéterminé Courtterme Longterme Réversible Irréversible Source: Traduit et adapté de Rau, 1980.
  • 221. 205 Méthodes et outils de l’évaluation des impacts environnementaux Méthode ad hoc d’évaluation générique À titre d’exemple d’une méthode ad hoc plus complexe, nous présentons une étude réalisée par notre équipe au cours des dernières années (Raymond et coll., 1994). Il s’agissait d’une étude générique d’évaluation des impacts environnementaux, c’est- à-dire que l’objet d’étude n’était pas un projet de développement bien précis mais plutôt une analyse comparative prospective des diverses filières énergétiques dans le contexte d’une éventuelle politique québécoise de l’énergie. L’objet d’étude consistait à évaluer, à partir de critères environnementaux com- parables, les diverses filières énergétiques potentielles; donc une multitude de pro- jets indéfinis et incommensurables avec précision. Il s’agissait donc d’une «évalua- tion stratégique d’impact» (ÉSI) et non d’une véritable ÉIE de projet. De plus, cet exercice constituait en quelque sorte un examen initial d’une future politique pre- nant en compte l’environnement. Il serait trop long et sans trop d’intérêt ici de présenter en détail l’approche métho- dologique retenue pour cet examen. Toutefois, les schémas exposés aux figures 5.5 et 5.6 montrent les résultats de l’étude. Cette illustration des résultats complets révèle par contre une vaste part des paramètres et des critères de l’approche utilisée par les auteurs de la méthode. La démarche suivie dans cette étude fait appel à plusieurs méthodes, en parti- culier l’emploi de matrices et de fiches d’impact ainsi que l’utilisation de l’enquête Delphi, notamment pour la pondération et l’évaluation globale des impacts. L’approche méthodologique est divisée en trois étapes ou phases principales: l’iden- tification des actions possibles, la prévision des effets de chaque action et l’évalua- tion synthétique de ces effets. Bien entendu, ces trois phases étaient subdivisées en plusieurs sous-étapes d’étude. La première étape, celle de l’identification des actions possibles, est essentielle- ment fonction de la liste des diverses filières énergétiques qui peuvent être considé- rées comme variantes ou solutions de rechange possibles pour l’établissement d’une politique de gestion des ressources énergétiques au Québec.Le relevé des filières permet par la suite d’inventorier les activités qui sont générées par chacune d’elles tout au long du cycle de production des diverses ressources impliquées. Étant donné le très grand nombre d’activités notées, celles-ci ont été agrégées (regroupées) en trois prin- cipales phases de production pour en faciliter la présentation et la compréhension, à savoir la construction, l’exploitation et le rejet final.
  • 222. 206 L’évaluation des impacts environnementaux La seconde étape, celle de la prévision des conséquences (effets et impacts) de chaque action, doit permettre de déceler les interactions entre les activités considé- rées et les «critères environnementaux» et, ensuite, d’en évaluer l’impact sur l’envi- ronnement. Une fois encore, le très grand nombre d’interactions possibles conduit à un regroupement en 16 critères. Ces critères de comparaison ont été déterminés à la suite de l’analyse des critères retenus dans plusieurs travaux similaires. L’évaluation des impacts environnementaux se fait alors pour chacun de ces 16 critères, à partir d’une série d’indicateurs applicables à l’ensemble des filières énergétiques, ce qui faci- lite la comparaison entre les filières quant à leurs impacts respectifs. L’évaluation se base sur un état de référence qui est l’état actuel de l’environnement ainsi que sur des normes de référence: techniques disponibles, processus ou façons de faire pour l’instant utilisés.Des fiches d’impact et des tableaux comparatifs résument et codifient les éléments utilisés afin d’en arriver à attribuer une cote d’impact pour chacune des phases de production des diverses filières énergétiques,et ce,pour chacun des critères retenus. Cette cotation est attribuée soit en fonction de données quan- titatives précises, soit à partir de mesures qualitatives déterminées par consensus à l’intérieur de l’équipe de recherche. La cotation est ensuite inscrite à la matrice des impacts potentiels, qui présente alors l’ensemble des impacts des diverses filières. L’évaluation synthétique s’effectue dans une troisième étape d’examen. Les 16 cri- tères environnementaux sont d’abord regroupés sous quatre thèmes d’analyse, définis en fonction de principes qui se dégagent du concept de développement durable et qui serviront à établir la comparaison finale entre les filières énergétiques. Par la suite, un rang est attribué à chacune des filières pour chacun des critères environ- nementaux. Ce rang est attribué en tenant compte des cotes précédemment établies ainsi que des renseignements contenus dans les fiches d’impact, les tableaux com- paratifs et l’évaluation qualitative. Ce premier classement permet d’intégrer les cotes émises pour les trois phases de production de chacune des filières en une seule esti- mation, et ce, de façon relative entre les filières. Le rang obtenu est alors indiqué à la matrice comparative des diverses filières énergétiques, tel qu’illustré à la figure 5.5. La figure 5.5 présente le classement relatif (rang respectif) des vingt (20) filières énergétiques par rapport à chacun des seize (16) critères environnementaux de com- paraison. Les rangs obtenus par les différentes filières pour chacun des critères à l’in- térieur d’un thème d’analyse sont ensuite utilisés pour déterminer l’impact relatif de la filière à l’intérieur du thème d’analyse. Il est assez simple de déterminer le classe- ment relatif des diverses filières; de simples données incomplètes ou qualitatives suf- fisent la plupart du temps. Par ailleurs, il est possible de comparer les résultats en pro- venance de données quantitatives pour un critère donné avec ceux d’un autre issus
  • 223. 207 Méthodes et outils de l’évaluation des impacts environnementaux Figure5.5 Matricecomparativedesfilièresénergétiques:dispositionparrang QualitédelaressourceEEEEEEERRRRDDDDDDRRD Changementclimatiqueglobal2019161511121181714131011111111 Déperditiondelacouched’ozone181917201314115161111111111111 Précipitationacide201918171516111412139111111911 Risquedecatastrophe1514151915142012111101871111986 Modificationd’écosystème1818121210101715162142039871554 Modificationdel’aménagement1818161688201054101531212121662 Modificationdupaysage1818151610917131214112034461772 Modificationdumodedevie1717151215122010198191133316614 Pollutiondel’airambiant1718152011121161914121111111091 Pollutiondeseaux1920151815914151011111351411775 Pollutiondusol1818172013131612101510761981111 Pollutionthermique1110111611817117118611851120191 Pollutionradioactive1818141414142010110101111111391 Pollutionsonoreetolfactive1717172011111611911111051141775 Santéetsécurité2019161614141613266103665111113 Électricité (centralethermique) Chauffage etmétallurgie Électricité (centralethermique) Chauffage ettransport Électricité (centralethermique) Chauffage ettransport Électricité (centralenucléaire) Électricité(centrale thermiqueboisettourbe) Chauffagedomestique (bois) Déchets (incinérateur) Combustible desubstitution Centrale avecréservoir Centrale aufildel’eau Hélio- thermique Photovoltaïque Centralisé Décentralisé Classique Circuit fermé Marémoteur Électricité Rangcomparatifde1à20: Dupremieraudernier CharbonPétroleBiomasseHydrauliqueSolaireÉolienGéothermiqueGaznaturelUranium Source:AdaptédeRaymondetcoll.,1994.
  • 224. 208 L’évaluation des impacts environnementaux de données qualitatives.Toutefois,dans une telle comparaison les écarts possibles entre deux rangs ne sont pas mesurés, ce qui peut induire à des estimations erronées dans une évaluation globale. La figure 5.6 présente par contre une matrice comparative plus complète d’éva- luation puisqu’elle possède une cotation absolue de l’ampleur des impacts anticipés. La cotation se distribue sur une échelle de trois valeurs: forte, moyenne et faible. Cette cotation nécessite une plus grande quantité de données, ou une meilleure apprécia- tion qualitative, ou quantitative des impacts puisque la fixation précise de la valeur désignée n’est pas relative comme dans le premier cas (figure 5.5) mais absolue. Cette évaluation plus précise de l’importance des impacts est pour certains critères extrê- mement incertaine, voire impossible à déterminer. Figure 5.6 Matrice des impacts environnementaux potentiels de diverses filières énergétiques Changement climatique global ✳ ✳ ✳ ✳ - - - - - Déperdition de la couche d’ozone ✳ ✳ - ✳ - - - - - - Précipitation acide ✳ ✳ ✳ ✳ - - - - - - Risque de catastrophe ✳ ✳ ✳ ✳ ✳ ✳ - - - - Modification d’écosystème ✳ ✳ ✳ ✳ ✳ ✳ ✳ ✳ ✳ - Modification de l’aménagement ✳ ✳ ✳ ✳ ✳ ✳ ✳ ✳ ✳ - Modification du paysage ✳ ✳ ✳ ✳ ✳ ✳ ✳ ✳ ✳ ✳ Modification du mode de vie ✳ ✳ ✳ ✳ ✳ ✳ ✳ ✳ ✳ ✳ Pollution de l’air ambiant ✳ ✳ - ✳ - - - - - - Pollution des eaux ✳ ✳ ✳ ✳ ✳ ✳ - ✳ - - Pollution du sol ✳ ✳ ✳ ✳ ✳ ✳ - ✳ ✳ - Pollution thermique ✳ ✳ ✳ ✳ ✳ - ✳ ✳ - - Pollution radioactive ✳ ✳ ✳ ✳ - - - - ✳ - Pollution sonore et olfactive ✳ ✳ ✳ ✳ ✳ ✳ ✳ ✳ ✳ ✳ Santé et sécurité ✳ ✳ ✳ ✳ ✳ ✳ ✳ ✳ ✳ - Impacts globaux Importance de l’impact: (de faible à fort) ✳ ✳ ✳ Impacts spécifiques Impacts sur le patrimoine mondial Pétrole Éolien CRITÈRES ENVIRONNEMENTAUX FILIÈRES ÉNERGÉTIQUES SolaireHydraulique Gaznaturel Uranium Biomasse Avecréservoir Aufildel’eau Hélio-thermique Photovoltaïque Centralisé Décentralisé Source Adapté de Raymond et coll., 1994.
  • 225. 209 Méthodes et outils de l’évaluation des impacts environnementaux La présentation de la démarche méthodologique de cette méthode ad hoc illustre très bien les principaux enjeux de l’utilisation d’une méthode en ÉIE: tout d’abord, le relevé et l’évaluation des activités afférentes au projet ainsi que des impacts appré- hendés et la codification de l’information; ensuite, la pondération (importance rela- tive) des divers éléments environnementaux impliqués et l’agrégation (regroupement/ addition d’impacts) des divers impacts particuliers; enfin, la comparaison de diverses options (solutions de rechange ou variantes) à partir de tous les paramètres ou critères environnementaux ainsi que de tout autre critère possible (technique, financier, etc.). MODÈLES ET SYSTÈMES Sous cette dénomination, nous regroupons les méthodes qui utilisent une approche systémique d’examen des divers paramètres: composantes du projet,éléments du milieu et impacts environnementaux.Ces différentes méthodes sont avant tout orientées vers la découverte des interactions entre les divers paramètres en cause (activités, éléments et impacts). L’objectif principal est donc l’examen des relations de cause à effet de l’ensemble de l’objet d’étude. Cette approche va donc plus loin que la simple iden- tification des éléments et des impacts environnementaux, comme c’est généralement le cas avec les listes de contrôle, par exemple. Les diverses méthodes regroupées ici sont: • les matrices; • les réseaux; • les modèles et la modélisation. Sous ce deuxième axe d’étude,nous retrouvons généralement une démarche d’ana- lyse, l’aspect synthèse n’intervenant qu’à la fin et souvent sans trop d’argumentation. Dans certains cas, il s’agit d’un processus simple d’identification bien plus qu’un exer- cice plus complet d’évaluation. Dans d’autres cas, toutefois, la démarche employée implique une évaluation détaillée et complète des impacts, notamment lorsqu’il s’agit de matrices. La démarche d’étude se veut générale, mais elle peut quelquefois être spé- cifique à un problème particulier, comme c’est souvent le cas en modélisation. Ces méthodes et outils sont fréquemment employés depuis le début de l’ÉIE. La prise en compte des aspects temporels et spatiaux n’est pas nécessairement explicite et exhaustive, mais l’aspect cumulatif des impacts peut être relativement bien mis en évidence, notamment par les réseaux. Ces méthodes sont rarement employées pour l’étude comparative de solutions de rechange ou de variantes de projet, car une seule solution de rechange ou variante est habituellement examinée en détail.
  • 226. 210 L’évaluation des impacts environnementaux Les moyens mis en œuvre paraissent simples et faciles d’accès au premier abord, mais dans le cas de systèmes compliqués ou de grande portée, la prise en compte des divers paramètres peut rapidement devenir d’une grande complexité.Conséquemment, la lourdeur de la démarche peut devenir très exigeante en temps et en argent. La pré- sentation des résultats demeure toutefois relativement simple, sauf peut-être dans le cas de réseaux pour de vastes projets ou de milieux d’insertion compliqués. L’examen des résultats est facile et ces derniers peuvent être reproductibles assez aisément. Par contre, ceux-ci sont habituellement peu aptes à une prise de décision classique pour les décideurs, étant donné le caractère plutôt scientifique et éclectique de la démarche systémique. Matrice La matrice peut n’être qu’un simple outil de présentation des résultats de l’évalua- tion; elle est d’ailleurs couramment utilisée en ce sens en ÉIE. Mais comme nous le verrons ensuite pour le réseau, l’approche matricielle peut aussi constituer une enri- chissante et expressive démarche d’examen. Les matrices représentent habituellement des tableaux à double entrée. Les deux axes composant la structure d’une matrice sont souvent la reproduction de listes de contrôle reconnues ou, mieux, l’adaptation de telles listes au milieu d’insertion du projet. La méthodologie employée est en règle générale plus complexe et plus com- plète que dans le cas de la liste de contrôle. Les matrices permettent une améliora- tion substantielle sur les listes de contrôle par la mise en évidence des interactions (cause à effet) entre l’ensemble des activités humaines et des éléments du milieu. L’évaluation des impacts peut être soit qualitative, au minimum par la simple men- tion d’une interaction, soit quantitative, grâce à l’emploi d’un indice d’importance de l’impact. Concrètement, les matrices représentent souvent une visualisation synthèse des résultats de l’examen d’un projet. Leur présentation est habituellement simple et rela- tivement facile à comprendre par tous, même par des non-spécialistes de l’évalua- tion. En ce sens, elles représentent une bonne façon de visualiser et de présenter l’en- semble des impacts d’un projet,et plus particulièrement les interactions entre les activités projetées et les éléments environnementaux. Par ailleurs, le relevé des impacts selon les différentes phases des travaux peut facilement être montré. L’emploi de plusieurs matrices simplifie parfois la représentation d’un projet complexe ou la comparaison de solutions. Cependant, l’utilisation de matrices permet faiblement l’appréhension des aspects spatiaux des impacts.De plus,elle ne permet pas en soi de prévoir les impacts
  • 227. 211 Méthodes et outils de l’évaluation des impacts environnementaux secondaires et indirects.Une deuxième matrice «dérivée» de la première pourrait alors être utilisée. Matrice de Léopold Parmi les matrices d’évaluation, la plus connue est sans aucun doute la «matrice de Léopold» (Léopold et coll., 1971). Il s’agit d’un des premiers efforts méthodologiques complets dans le domaine de l’ÉIE. De plus, elle offre à la fois la possibilité d’iden- tification et d’évaluation des impacts. La matrice fut développée pour le compte du United States Geological Surveys afin d’analyser différents types de projets de construction (Munn, 1977). L’approche de Léopold est, par ailleurs, du point de vue pédagogique, un très bon exemple de présentation de plusieurs des paramètres méthodologiques de l’évalua- tion des impacts environnementaux.En ce sens,sa vétusté et sa faible utilisation depuis de nombreuses années n’en font pas moins, encore aujourd’hui, un bon modèle de présentation de plusieurs aspects de l’ÉIE. Son étude permet par-dessus tout d’exa- miner les principaux avantages et inconvénients des méthodes d’ÉIE. La matrice de Léopold peut aussi bien servir de double liste de contrôle, en uti- lisant soit l’axe vertical (les actions projetées), soit l’axe horizontal (les éléments de l’environnement), que de matrice d’identification et d’évaluation des impacts envi- ronnementaux. La première utilisation des paramètres déterminés par Léopold comme liste de contrôle est d’ailleurs la plus fréquente actuellement. Les listes d’élé- ments et d’activités y sont assez exhaustives; elles représentent donc de précieux aide- mémoire. Par contre, sa manipulation comme matrice, surtout pour de grands pro- jets, s’avère assez complexe et imprécise. La matrice complète est constituée d’une grille exhaustive à double entrée. L’une regroupe les activités liées au projet et l’autre, les éléments du milieu. L’axe horizontal présente une liste de 101 activités possibles ou «actions projetées» (diverses activités humaines) et l’axe vertical regroupe 86 éléments de l’environnement ou «caracté- ristiques et états de l’environnement». Ces deux axes sont subdivisés en divers groupes d’activités et catégories d’éléments. La matrice générée à partir des deux listes de paramètres représente une immense grille offrant une possibilité de 8686 cases. Chacune des cases représente une interaction possible entre une action du projet et une caractéristique du milieu récepteur. Le mode d’emploi (instructions) proposé par l’auteur est simple, mais plutôt sommaire et imprécis.
  • 228. 212 L’évaluation des impacts environnementaux La figure 5.7 montre une petite section de la matrice de Léopold; la matrice totale est bien sûr beaucoup plus imposante. Le mode d’emploi y est reproduit dans le coin supérieur gauche. Compte tenu de la taille de la matrice complète, la manipulation d’un tel support n’est pas toujours très commode. Par contre, lors de la présentation finale des résultats, la plupart des évaluateurs adoptant la méthode de Léopold réduisent le nombre de cases au strict nécessaire des interactions présentes. Chacune des cases d’interaction de la matrice (impact potentiel) est divisée par une ligne diagonale créant ainsi deux parties distinctes d’évaluation. La partie en haut à gauche correspond à l’intensité ou ordre de grandeur de l’impact (l’importance absolue), elle est considérée indépendamment de son contexte. L’autre partie sert par contre à indiquer l’importance relative de l’impact, c’est-à-dire qu’elle tient compte du contexte d’insertion de l’impact. L’importance relative de l’impact tient compte explicitement de la capacité des milieux récepteurs et de la persistance de l’impact. Une cotation sur une échelle de 1 à 10 (faible à fort) permet d’estimer plus pré- cisément l’ampleur de l’impact, tant en ce qui concerne son importance absolue que son importance relative. La notation tient aussi compte de la valeur positive (+) (favo- rable) ou négative (–) (défavorable) accordée à l’impact. Le produit des deux cota- tions donne l’estimation finale de l’impact global anticipé. Les informations complémentaires, telles que la durée de l’impact, son étendue, sa probabilité, les impacts secondaires appréhendés et les mesures d’atténuation envi- sagées, ainsi que toutes informations supplémentaires sur la nature de l’impact ou de l’environnement,se retrouvent en renvoi dans le texte d’accompagnement à la matrice ou en notes de bas de page. Léopold ne proposait pas l’emploi d’une fiche d’impact standardisée. L’évaluation globale des impacts, c’est-à-dire le produit des deux cota- tions, pouvait être reportée sous la forme d’un tableau sommaire des impacts, d’un court texte explicatif ou sur une nouvelle matrice finale. La matrice de Léopold a l’avantage d’offrir une approche systématique de l’im- pact environnemental d’activités humaines ou de projets complexes. En règle géné- rale, la présentation des résultats sur la matrice est facilement représentable et com- municable (Munn, 1977). Toutefois, contrairement aux matrices plus récentes, la visualisation de la matrice de Léopold n’est pas souvent claire et efficace comme pré- sentation synthèse et finale des impacts,notamment à cause de la représentation com- pliquée de la double cotation. Depuis longtemps, elle sert surtout de base au relevé des impacts en tant que double liste de contrôle, mais elle pourrait aussi servir, selon certains, comme «première approximation de leur importance» (Renson-Boegaerts, 1982). La cotation relativement simple de l’importance des impacts offre de plus une
  • 229. 213 Figure5.7 SectiondelamatricedeLéopold(partiesupérieure) INSTRUCTIONS 1.Identifiertouteslesactionsproposées(celles duhautdelamatrice)quifontpartiedu projet. 2.Inscrireunediagonaledanschacunedescases oùuneactionproposéepeutavoirunimpact surunélémentdumilieu. 3.Unefoislamatricecomplétée,danslecoin gauchedechaquecase,placerunchiffre s’échelonnantde1à10quiindiquera l’AMPLEURdel’impact,c.à.d.sonimportance absolue(lechiffre10représentelaplus grandeampleurtandisquele1représentela plusfaible;iln’yapasdezéro).Devant chaquechiffreplacerun+sil’impactest bénéfique.Danslecoindroitdechaquecase, placerunchiffres’échelonnantde1à10qui indiqueral’IMPORTANCEdel’impact,àsavoir sonimportancerelative(p.ex.,régionalvs local). 4.Letextequiaccompagnelamatricedevrait êtreunediscussiondesimpactslesplussigni- ficatifs(lesrangéesetlescolonnesayantle plusgrandnombredecasesmarquéesetles casesindividuellescontenantleschiffresles plusélevés. a.Introductiondefloreoudefauneexotiques b.Contrôlesbiologiques c.Modificationsd’habitat d.Modificationsducouvertdusol e.Modificationsdel’hydrologiedeseauxdesurface f.Modificationsdusystèmed’écoulementdeseaux g.Contrôledescoursd’eau/modificationdudébit h.Canalisation i.Irrigation j.Modificationsduclimat k.Brûlage l.Pavage m.Bruitetvibrations a.Urbanisation b.Airesindustriellesetconstructions c.Aéroports d.Autoroutesetponts e.Routesetsentiers f.Cheminsdefer g.Câblesetmonte-charges h.Lignesdetransmission,pipelinesetcouloirs i.Barrières,ycomprislesclôtures j.Dragageetredressementdeschenaux k.Revêtementdeschenaux l.Canaux m.Barragesetdigues n.Jetées,brise-lames,portsdeplaisance... o.Installationsenmer p.Équipementsrécréatifs q.Dynamitageetforage r.Déblaietremblai s.TunnelsetconstructionssouterrainesA.ModificationsderégimeB.Transformationdusoletconstruction a.Ressourcesminières b.Matériauxdeconstruction c.Sols d.Caractéristiquesdupaysage e.Champsdeforce/rad.defond f.Traitsphysiquesexceptionnels a.Desurface b.Demer c.Souterraine d.Qualité e.Température f.Réapprovisionnement g.Neige,glace,pergélisol Actionsproposées 1.TERRE 2.EAU CARACTÉRISTIQUESPHYSIQUES ETCHIMIQUES Source:TraduitetadaptédeWathern,1992etMunn,1977.
  • 230. 214 L’évaluation des impacts environnementaux certaine réduction de la subjectivité afférente à tout jugement. La souplesse d’utili- sation de la matrice permet l’adaptation par l’utilisateur et ne nécessite pas d’importantes ressources en temps et en moyens. Les désavantages de la démarche de Léopold sont nombreux mais néanmoins très instructifs. Parmi les plus manifestes, nous avons retenu les suivants. Les exigences de son échelle de cotation (sur 10) requièrent une bonne mais difficile quantifica- tion des différents impacts; une échelle moins étendue,ne comportant que trois valeurs, par exemple, exigerait moins d’exactitude et de détails. La méthode ne permet pas non plus de mettre en évidence le réseau des relations intermédiaires (interactions), notamment pour les systèmes complexes; les impacts secondaires peuvent ainsi être escamotés. Elle ne mesure pas ni ne détermine clairement la nature précise de l’im- pact, les sous-critères d’évaluation n’étant pas précisés. Les deux listes de paramètres ne présentent pas d’exclusion mutuelle,ce qui entraîne donc un risque élevé de double emploi ou de confusion quant à la sélection d’un impact ou d’une activité. La liste des éléments biophysiques est exhaustive et assez complète; par contre, celle des élé- ments humains est plutôt restreinte et imprécise, particulièrement en ce qui concerne les considérations actuelles. De plus, la méthode de Léopold ne permet pas de distinguer les impacts à long terme, ni d’attirer l’attention sur les domaines les plus critiques, à savoir les impacts et enjeux importants ou litigieux, et ce, même si Renson-Boegaerts (1982) affirmait que les concepteurs de la matrice recommandaient d’évaluer l’impact dans une «pers- pective des intérêts à long terme de la société». Elle ne permet pas de distinguer les évaluations quantitatives de celles qui sont qualitatives, ni d’ailleurs des incertitudes (Munn, 1977). L’évaluation des impacts ainsi obtenue est hautement subjective; idéa- lement,elle devrait toutefois représenter un consensus des opinions d’experts de diverses disciplines (Sadar et coll., 1994). La méthode n’est pas conçue pour comparer diverses options au projet; chaque option devrait faire l’objet d’une évaluation sur une matrice séparée. Il n’y a pas non plus de critères bien définis pour élaborer les cotes de pondération, donc aucune possibilité d’agrégation explicite. De plus, la com- paraison de l’importance absolue avec l’importance relative confère à la méthodo- logie un biais subjectif important et des difficultés supplémentaires de manipulation. D’ailleurs, la matrice de Léopold n’est pas particulièrement objective ni explicite, ce qui permet aux différents utilisateurs d’appliquer librement leur propre système de classification à l’échelle de cotation (Munn, 1977). Enfin, comme les autres matrices, elle ne tient pas vraiment compte des implications temporelles (Simos, 1990), ni spa- tiales, ni d’ailleurs des impacts cumulatifs.
  • 231. 215 Méthodes et outils de l’évaluation des impacts environnementaux L’analyse matricielle depuis Léopold La méthode du Central New York Regional Planning and Development Board (1972) est semblable à celle de Léopold, mais elle utilise deux matrices. La première relève les relations entre les éléments du milieu et les activités anticipées; elle déter- mine ainsi les impacts directs ou primaires, comme dans la démarche de Léopold. La deuxième matrice reprend les impacts notés par la première et les croise de nou- veau avec les éléments de l’environnement. Elle souligne donc les impacts indirects et secondaires, moins facilement perceptibles au premier coup d’œil. De plus, un sys- tème de classement des impacts directs et indirects permet une certaine pondération entre les deux types d’impacts. Il s’agit donc d’une méthode plus complète que celle de Léopold en ce qui concerne les interactions indirectes. Toutefois, elle ne permet pas non plus de tenir compte du facteur de temps, ni de la comparaison entre diverses variantes. Également, le type d’activités, de projets et d’éléments de l’environnement ne concerne que les projets des ressources en eau,leur application originelle,sans néces- sairement permettre leur utilisation dans d’autres contextes d’étude. Par ailleurs, afin de pouvoir déterminer une valeur globale aux divers impacts, tout en favorisant une approche multidisciplinaire,la «matrice de Peterson» (Peterson et coll., 1974) proposait quant à elle la fixation d’une importance globale de l’impact du projet. Cette valeur globale était obtenue par l’agrégation des différents impacts, compte tenu du poids respectif de chacun (pondération). Les impacts biophysiques étaient analysés séparément des impacts humains et faisaient l’objet de deux matrices différentes. Cette séparation permettait, selon les auteurs, de mieux évaluer ces deux types d’impacts, dans un premier temps, pour ensuite en combiner les résultats par la réalisation d’une troisième matrice pondérée. Cette dernière opération accorde une pondération à chacun des impacts, en fonction de leur signification pour les humains. L’agrégation de ces derniers permet ainsi la détermination de l’importance globale des impacts (Sadar et coll., 1994). Afin de limiter certaines lacunes de la matrice de Léopold, Loran (1975) proposa une adaptation de la démarche matricielle avec pour objectif de mieux discerner les secteurs critiques et les impacts similaires. Il s’agissait aussi d’une des premières uti- lisations d’ordinateur en ÉIE.Les éléments de la matrice sont transférés sur fichier infor- matique afin d’en faciliter la manipulation.L’innovation la plus importante de Loran, outre le fait d’avoir proposé une échelle de cotation réduite à 6 échelons (0 à 5), est d’avoir préféré déterminer l’importance des impacts à partir du seul indice de l’im- portance relative. Pour Loran, comme pour plusieurs depuis, l’évaluation de l’impact ne peut être perçue de manière indépendante des éléments de l’environnement,
  • 232. 216 L’évaluation des impacts environnementaux c’est-à-dire sans tenir compte du milieu d’insertion,comme Léopold le proposait pour l’importance absolue de l’impact. Bref, la méthode des matrices est encore fort employée. Ses utilisations récentes sont bien sûr redevables aux efforts pionniers, mais elles s’en distinguent habituel- lement par une plus grande rigueur méthodologique et une présentation générale- ment plus simple mais supérieure. Le guide méthodologique d’Hydro-Québec (Hydro-Québec, 1990), par exemple, place la méthode des matrices en bonne posi- tion dans sa démarche d’examen; l’entreprise utilise généralement une matrice comme sommaire de l’impact environnemental d’un projet. Nous reproduisons à la figure 5.8 un exemple de matrice que nous avons employé récemment (Raymond et Leduc, 1995). Cette matrice représente les inter- actions potentielles entre des activités et des éléments de l’environnement dans le cas de projets d’adduction en eau potable au Maroc.Afin de limiter l’étendue de la matrice, seules les activités du projet et les éléments de l’environnement ayant une interac- tion sont indiqués dans les colonnes et les rangées respectives. Les éléments de l’en- vironnement sont regroupés sous deux grands ensembles, le milieu biophysique et le milieu humain.À l’intérieur de chacun des ensembles,les divers éléments sont asso- ciés et agrégés dans des sous-ensembles regroupant les éléments similaires – l’hydro- logie, par exemple. En ce qui concerne les activités du projet, deux grandes phases regroupent toutes les activités probables,soit la phase de construction et la phase d’ex- ploitation et d’entretien. Dans l’étude en question, l’utilisation de matrices consti- tuait autant un outil d’analyse et d’évaluation des impacts qu’un support convenable à la présentation synthèse des résultats de l’examen du projet. Réseau La méthode dite en «réseau» a plusieurs appellations. La dénomination de réseau ori- gine du mot anglais network, souvent traduit par le terme français «graphe». Elle est aussi dénommée flow diagrams (Munn, 1979) et se traduit alors par «méthode en sys- tèmes» (Munn, 1977). L’approche en réseau se présente généralement sous la forme de diagrammes illustrant les interactions entre les activités du projet et les éléments du milieu ainsi que les divers liens des éléments et des impacts entre eux. L’approche en réseau a pour objectif principal, et parfois unique, la mise en évidence des inter- actions qui existent entre les divers paramètres et,notamment,les impacts secondaires et indirects, ainsi que, dans une certaine mesure, les impacts cumulatifs. Il ne s’agit donc pas nécessairement d’évaluer l’importance des impacts d’un projet, mais plutôt de connaître précisément et de manière complète les liens entre les différents para- mètres impliqués. Ces liens s’établissent bien sûr entre les multiples éléments de
  • 233. 217 Méthodes et outils de l’évaluation des impacts environnementaux l’environnement, mais aussi entre les différentes composantes du projet et l’envi- ronnement,ainsi qu’entre les différents effets et impacts (effets/impacts indirects,secon- daires et cumulatifs). De plus, la méthode en réseau constitue parfois une relative sophistication de la méthode en matrice,afin de montrer les impacts secondaires et tertiaires.L’originalité du réseau sur la matrice est qu’il présente les multiples enchaînements de relations entre les activités et les différents éléments ainsi que les interactions entre ces derniers et les divers impacts. Par contre, les approches en réseau demeurent trop souvent à Figure 5.8 Matrice type d’interactions potentielles A Hydrologie Géologie et dépôts de surface Climatologie et air ambiant Biologie Cadre socio- économique Utilisation du sol et paysage Légende Impacts négatifs Impacts positifs Eaux souterraines Qualité des eaux Régime hydrodynamique Ruissellement/infiltration/bilan Forme et relief Nature des dépôts Qualité de l’air et odeurs Bruits/vibrations Faune terrestre, aquatique et avienne Flore terrestre et aquatique Écosystème B C D E F G H I J K L Modificationdetracésetderoutes Dragageettravauxmaritimes Excavation,forageetcreusage Aménagement des sites Installationdechantiers Déboisementetreboisement Acquisitiondesemprises Étudesetaménagementspréliminaires 7654321 Bâtimentsetéquipements Transportetcirculation 98 Entreposagedematériaux Posedesconduites 1110 Présencedesinstallations Dispositiondesdéchets 1312 Gestiondesdéchetseteauxusées Procédésettraitement 1514 Réfectiondeséquipements Sécurité/interventiond’urgence 1716 Démographie/déplacement/migration M Coutumes/traductions N Qualité de vie/santé/hygiène O Activité économique P Espace urbain et équipement Q Espace agricole R Espace forestier S Récréo-touristique/patrimoine T Aire d’extraction et d’enfouissement U Composition du champ visuel V MILIEUBIOPHYSIQUEMILIEUHUMAIN ÉLÉMENTS ENVIRONNEMENTAUX ACTIVITÉSDUPROJET Infrastructures et équipements EXPLOITATION ET ENTRETIEN CONSTRUCTION
  • 234. 218 L’évaluation des impacts environnementaux l’étape de la simple identification des interactions; elles offrent rarement une manière d’évaluer l’importance de l’impact. La figure 5.9 montre une représentation simple des résultats d’une telle approche en réseau. Dans le cas présent, le schéma général présentant les résultats indique bien l’enchevêtrement des diverses interactions présentes dans un écosystème pastoral.Cette illustration permet de saisir facilement qu’un impact affectant les bourgeons de plante aura de multiples incidences sur plusieurs éléments de l’environnement,donc de nom- breux impacts secondaires. De plus, cette représentation démontre instantanément la non-linéarité des enchaînements de cause à effet, donc la présence d’effets et d’im- pacts indirects et cumulatifs. Figure 5.9 Réseau représentant les interactions d’un écosystème pastoral Bourgeons de plante Racines Résidus végétaux Litière Mouton Fumier Invertébrés détritivores Limaces Vers Décomposeurs (microbiens) Sol Source: Traduit et adapté de Wathern et coll., 1987, dans Wathern, 1992.
  • 235. 219 Méthodes et outils de l’évaluation des impacts environnementaux La représentation en réseau s’avère souvent fort complexe et parfois même pra- tiquement irréalisable, notamment dans le cas de projets impliquant un très grand nombre de composantes. L’approche en réseau aspire à construire un modèle com- plet visant à reproduire la complexité et la multiplicité des éléments impliqués dans un écosystème donné. Compte tenu des exigences d’une telle reproduction, les résultats ne représentent trop souvent qu’une simplification injustifiée de la réalité (Sadar et coll., 1994). Toutefois, comme pour la modélisation, nos connaissances sou- vent incomplètes des multiples interactions impliquées dans plusieurs écosystèmes amenuisent les résultats attendus d’une telle méthode d’analyse. C’est sans doute pour ces raisons que la méthode en réseau est peu employée, notamment dans le cas d’un grand projet ou lorsque le projet implique des écosystèmes complexes. Méthode de Sorensen La plus réputée des méthodes en réseau est sans contredit celle qui fut préconisée par Sorensen au début des années 1970.L’approche de Sorensen (1971) préconisait à l’ori- gine l’identification de l’ensemble des impacts de projets d’aménagement, particu- lièrement en zones côtières. La méthode fut mise au point dans une optique d’amé- nagement du territoire et de préservation des ressources. Ultérieurement, la méthode fut adaptée par Sorensen et Moss (1973) afin de convenir à d’autres applications, tout en explicitant le type de données relatives aux impacts. La méthode développée par Sorensen est en fait une approche intermédiaire entre la matrice et le réseau de type «écologique». Certains auteurs classent d’ailleurs cette méthode parmi les matrices. Selon nous, il est plus judicieux de la classer parmi les réseaux, car son objectif est de mettre en évidence les nombreux enchaînements de cause à effet. La méthode de Sorensen suppose l’utilisation de plusieurs matrices interreliées; il s’agit en fait d’un réseau de matrices. Une première matrice relève les interactions entre les actions du projet et les effets anticipés. La seconde représente les liens entre, d’une part, les effets anticipés et, d’autre part, les conditions initiales du milieu. Enfin, une dernière matrice présente les interactions entre les conditions initiales et les condi- tions finales (impacts indirects). Cette matrice ultime décèle aussi les effets multiples et les mesures correctives. Le tout est organisé de façon à présenter les «arborescences causales», c’est-à-dire les enchaînements d’effets. Ces enchaînements sont habituel- lement illustrés grâce à des «représentations arborescentes» (impact tree),comme dans la méthode de Sorensen (Sorensen 1971; Sorensen et Moss, 1973) ou plus récemment dans son adaptation par Rau (1980). La méthode de Sorensen ressemble en pratique à une modélisation du milieu réel qui tiendrait compte des effets dynamiques (temps). Elle est, par le fait même, l’une
  • 236. 220 L’évaluation des impacts environnementaux des meilleures approches en ce qui concerne le relevé des impacts indirects et secon- daires. De plus, elle tient compte des mesures possibles d’atténuation des impacts, notamment en préconisant des mesures correctrices et des mécanismes de contrôle. Elle était d’ailleurs la première à prendre en compte de manière aussi explicite ces aspects importants de l’ÉIE. Le nombre d’éléments et d’interactions possibles limite bien sûr l’application de la méthode de Sorensen à des projets sans trop d’envergure ou ne présentant qu’un nombre limité d’impacts. Par ailleurs, lors d’examen de cas relativement complexes, l’emploi de l’informatique pourrait favoriser l’utilisation de la méthode. Toutefois, l’approche de Sorensen ne permet pas une véritable évaluation de l’im- portance des impacts,il s’agit avant tout d’une analyse indicative des interactions entraî- nant ces impacts. Les impacts directs et indirects sont habituellement bien soulignés, mais la portée et la gravité des conséquences sur l’environnement de ces impacts nous sont généralement inconnues. De plus, la représentation finale s’avère assez complexe à comprendre pour les non-initiés, en particulier pour les non-biologistes, peu familiers avec l’emploi de réseau. Enfin, elle est limitée par l’insuffisance des données concernant la dynamique de la plupart des écosystèmes et plus précisément en ce qui concerne les caractéristiques précises du milieu local d’insertion.Voilà qui affecte bien sûr la plupart des autres méthodes, mais, compte tenu de la nature propre de l’ap- proche en réseau, cette insuffisance entraîne des conséquences plus importantes qu’ailleurs sur les résultats anticipés. Évolution de l’approche en réseau L’approche de Sorensen fut modifiée et améliorée à la fin des années 1970 afin de per- mettre l’évaluation quantitative des impacts. En effet, Rau (1980) suggéra l’emploi d’un «indice global» d’évaluation obtenu grâce à une cotation prenant en compte l’ampleur et l’importance des impacts. Cette cotation est attribuée à la suite d’une évaluation des impacts et elle s’accompagne d’une estimation de la probabilité de leur occurrence. La méthode ainsi obtenue permet alors l’évaluation des impacts et non plus seulement leur identification. La figure 5.10 montre de manière détaillée cette représentation par Rau du modèle en réseau proposé par Sorensen. Elle montre les différents paramètres employés par Rau dans son adaptation de l’approche en réseau. La cotation de l’indice global élaboré par Rau à partir des indices (index) arbo- rescents de la méthode de Sorensen est présentée à la figure 5.11. Il s’agit des diffé- rents «indices arborescents» (branch indexes) et de l’«indice général» (grand index). La quantification de la magnitude et de l’ampleur de chacun des impacts notés y est
  • 237. 221 Méthodes et outils de l’évaluation des impacts environnementaux bien exprimée, ainsi que la probabilité d’occurrence de l’impact. Les calculs de la cota- tion ainsi que de l’indice général pour chacun des indices arborescents y sont clai- rement indiqués. La cotation des impacts se répartit sur une échelle d’importance et d’ampleur variant de 1 à 10.La représentation arborescente des impacts est reprise dans un «indice arborescent» (branch indexes) qui permet en outre une cotation des différents impacts et ensuite la réalisation d’un «indice général» (grand index). Ce dernier pré- sente les trois paramètres d’évaluation proposés par l’auteur. Figure 5.10 Représentation du réseau de Sorensen selon Rau Initial conditions Consequent conditions Effects Increased surface runoff (E) Flooding (H) Gullying & erosion (k) Place intermittent flower beds Pollution of ground water (F) (A) (A) (B) Sewagesystem Hardtop Excavation Treeremoval (C) (D) Degradation of water supply (I) Health hazard (L) Removal of topsoil (G) Decreased fertility (J) Death of flora (M) Plant shrubs Possible adverse impacts Corrective actions Control mechanisms Building code High-density apartments Play areas Major land use type: residential Actions Impacts Branches (a) (b) Parking areas Casual factors Uses (F) (I) (L) 1 (B) (E) (H) (K) 2 (C) (D) (G) (J) (M) *Les lettres entre parenthèses de la partie (b) correspondent aux éléments de la partie (a) 2 Source: Adapté de Rau, 1980, dans Westman, 1985.
  • 238. 222 L’évaluation des impacts environnementaux Une autre méthode en réseau est celle dénommée «approche en diagramme» (system diagrams).Elle fut initialement présentée par Odum (1971),puis reprise ensuite et complétée par Odum et Odum (1976). L’approche en diagramme d’Odum s’ap- parente à celle du réseau de Sorensen. Elle s’inscrit toutefois dans la poursuite des travaux d’Odum sur les flux de matière et d’énergie dans les écosystèmes. En éva- luation d’impacts, il s’agit de représenter les diverses interactions entre les activités du projet et l’environnement sous la forme de diagrammes d’interactions, comme on le faisait pour les flux de matière et d’énergie (Odum, 1972). La présentation des divers liens entre les éléments du projet et ceux de l’environnement est claire; l’uti- lisation d’une symbolique particulière facilite la représentation et ensuite la com- préhension. À partir de la symbolique et de la démarche en diagramme d’Odum,divers auteurs examinèrent de façon détaillée certains projets importants de développement. C’est ainsi que Gilliland et Risser (1977) utilisèrent l’approche en diagramme dans l’examen de l’impact de la construction d’une base de missiles au Nouveau-Mexique. Plus récemment, Bisset (1992) présentait une section de l’étude exposant de manière Figure 5.11 Méthode de calcul des index selon Rau (Brand and Grand Index) Source: Adapté et traduit de Rau, 1980, dans Westman, 1985. Index de l’impact environnemental Évaluation de l’impact Impacts (intervalle de 1 à 10) Magnitude Importance Probabilité d’occurrence E 5 3 B E (0,8); D E (0,7) F 2 5 A F (0,5) G 3 4 C G (0,3); D G (0,4) H 4 5 E H (0,7) I 2 9 F I (0,6) J 2 5 G J (0,8) K 3 7 H K (0,7) L 2 10 I L (0,9) M 1 6 J M (0,8) Grand index du réseau Branche 1 (2) (5) (0,5) + (2) (9) (0,6) + (2) (10) (0,9) = 33,8 Branche 2 (5) (3) (0,8) + (5) (3) (0,7) + (4) (5) (0,7) + (3) (7) (0,7) = 51,2 Branche 3 (3) (4) (0,3) + (3) (4) (0,4) + (2) (5) (0,8) + (1) (6) (0,8) = 21,1 Total du Grand index du réseau 33,8 + 51,2 + 21,2 = 106,2
  • 239. 223 Méthodes et outils de l’évaluation des impacts environnementaux simplifiée une partie seulement du diagramme des interactions utilisant la symbo- lique développée par Odum.Ces études montrent clairement les limites de représentation de cette méthode, plus particulièrement l’enchevêtrement souvent confus des inter- actions entre les divers éléments impliqués ainsi que la compréhension parfois res- treinte par l’utilisation d’une symbolique étrange. Emploi de modèles et modélisation L’emploi de modèles et la modélisation recouvrent l’ensemble des techniques faisant appel à des modèles plus ou moins complexes, et ce, avec ou sans l’aide d’ordinateurs. Dans son sens le plus restrictif, un modèle peut être un simple schéma représentant les composantes ou le processus d’un système donné.De manière un peu plus exhaus- tive, on peut penser à tout modèle simulant un phénomène naturel ou une activité humaine quelconque.La modélisation est bien entendu la démarche d’élaboration com- plète d’un modèle.Nous regroupons aussi sous le titre de modèles et modélisation l’in- formatisation de listes de contrôle, de matrices et de certaines autres méthodes d’identification et d’évaluation d’impacts. Bien entendu, nous incluons aussi toutes les approches qui emploient les diverses techniques de modélisation en laboratoire (modé- lisation de bassin hydrique,simulation de diffusion de panaches de fumée,dispersion du bruit dans l’espace, etc.). Quoique fort utiles dans leur discipline d’origine, la plu- part des utilisations en modélisation sont plutôt du domaine des études disciplinaires employées pour la prédiction de certains impacts et, de ce fait, ne représente pas des méthodes réellement spécifiques à l’ÉIE. Nous ne les examinerons donc pas en détail ici. Elles font cependant l’objet de nombreux livres de base en ÉIE (Canter, 1977 et 1996; Jain et coll., 1993; Rau et Wooten, 1980; Westman, 1985). L’utilisation d’ordinateurs dans le cas de matrices et de réseaux complexes pose souvent des problèmes concrets très importants,mais permet cependant de multiples combinaisons des données. L’emploi de modèles simulant les modifications de l’envi- ronnement présente,quant à lui,de lourds handicaps en ÉIE,particulièrement la masse imposante de données nécessaires à la modélisation d’un milieu concret complexe ou de grande dimension. Ce handicap est réduit lorsqu’il s’agit d’analyses répétitives ou de projets redondants ne nécessitant que de faibles modifications des données initiales. Par ailleurs, il est presque toujours impossible d’inclure dans les modèles disponibles tous les paramètres impliqués par l’examen d’un projet,notamment parce que la connais- sance intime et complète de plusieurs des éléments de l’environnement nous échappe. Il existe plusieurs catégories de modèles, selon la formalisation plus ou moins poussée de la représentation symbolique d’un phénomène ou d’un système réel.Parmi les principales catégories de modèles, mentionnons (Pavé, 1994):
  • 240. 224 L’évaluation des impacts environnementaux • les modèles mathématiques; • les modèles logiques; • les modèles de simulation; • les modèles géométriques; • les modèles de structures de données; • les modèles d’intelligence artificielle. En ÉIE, la modélisation est généralement utilisée afin de fournir des informa- tions sur une partie des paramètres impliqués par un projet. La modélisation vise à intégrer le plus d’éléments possible afin d’obtenir une représentation du fonction- nement global du système. Bien entendu, ces éléments de l’environnement doivent préférablement être quantifiables. Les résultats sont ensuite intégrés à l’étude com- plète, elle-même examinée sous la coupe d’autres méthodes. Parmi les mieux connus des grands modèles prédictifs, on retrouve bien sûr celui employé par le Club de Rome au début des années 1970,concernant l’épuisement des ressources par rapport à la croissance de la population.Ces types de modèles sont géné- ralement lourds et coûteux, donc ne sont pas toujours très abordables pour des pro- jets d’ÉIE. De plus, ils sont bien peu compréhensibles et accessibles à la population. Le schéma simplifié de la figure 5.12 montre les principales étapes de la modé- lisation mathématique d’un système biologique (Pavé,1994).Les possibilités de retour sur des étapes antérieures sont toujours existantes; il s’agit donc d’une démarche ité- rative. De la délimitation des objectifs et de l’objet d’étude à l’utilisation éventuelle du modèle, plusieurs étapes de réalisation jalonnent l’élaboration de la modélisation du système biologique en cause. Plusieurs des modèles employés en évaluation d’impacts sont des modèles mathématiques. Ces modèles, reposant sur une relation de cause à effet, permettent de simuler la dynamique d’un système et de pouvoir simuler différentes stratégies (De Broissia, 1987). Parmi les modèles les plus souvent employés en ÉIE, notons: • les modèles de dispersion atmosphérique; • la modélisation hydrologique et hydrodynamique; • les modèles unidimensionnels,bidimensionnels ou tridimensionnels sur la qua- lité de l’eau (souterraine ou de surface); • les modèles d’érosion et de sédimentation; • la modélisation des nappes d’hydrocarbures et de gaz naturel;
  • 241. 225 Méthodes et outils de l’évaluation des impacts environnementaux À l’heure actuelle, la modélisation jouit néanmoins d’une grande faveur auprès des décideurs dans plusieurs pays, dont le Canada, et ce, indépendamment des indispensables moyens à mettre en œuvre et des ressources de moins en moins grandes. Les modèles utilisés en évaluation, sauf en ce qui concerne les modèles de change- ment climatique, rarement exploités en ÉIE, sont rarement employés pour des sys- tèmes complexes et globaux. Le domaine d’expertise des modèles se limite le plus sou- vent à des caractéristiques spécifiques à un ou à quelques éléments seulement de l’environnement. Tel est le cas notamment des modèles de simulation de l’écoule- ment de l’eau d’un bassin versant afin de mesurer les risques d’inondation. Figure 5.12 Schéma des différentes étapes d’une modélisation mathématique Objectifs de modélisation Objet d’étude Interprétation Analyse/hypothèses d’un système/objet Liste des variables Formalisation Qualitative Expérimentation des données Quantitative Validation Utilisation Traduction Schéma fonctionnel Modèle mathématique Source: Adapté de Pavé, 1994. • les mod