A estrutura em rede para tornar o estado eficiente e eficaz no brasil

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  • 1. A ESTRUTURA EM REDE PARA TORNAR O ESTADO EFICIENTE E EFICAZ NO BRASIL Fernando Alcoforado* 1. O imperativo da reforma do Estado e da Administração Pública no Brasil Toda estratégia de um governo ou de uma empresa só terá sucesso na sua implementação se os meios postos à disposição dos responsáveis por sua execução e o projeto da estrutura organizacional estiverem com ela compatíveis. Além de carecer hoje de uma estratégia de desenvolvimento nacional que contribua para viabilizar o progresso econômico e social simultâneos da nação, o Brasil não aloca os recursos que seriam necessários a seu desenvolvimento, haja vista destinar 50% do orçamento da União ao pagamento do serviço das dívidas interna e externa em detrimento dos investimentos em infraestrutura econômica e social e possui uma estrutura organizacional hipertrofiada com a existência de órgãos públicos e pessoal excessivo muitos deles desnecessários. É imperiosa a necessidade de uma profunda reforma do Estado no Brasil em todos os seus níveis (federal, estadual e municipal) porque a crise que atravessa o País no momento e que tende a se agravar no futuro próximo está a exigir que ele realize com eficiência e eficácia suas atribuições constitucionais visando o progresso econômico e social simultâneos da nação. Grande parte da ineficiência e ineficácia atribuídas ao Estado no Brasil é devida à falta de integração dos governos federal, estadual e municipal na promoção do desenvolvimento nacional. Associe-se a este fato, a existência de estruturas organizacionais inadequadas em cada um dos níveis federal, estadual e municipal que inviabilizam o esforço integrativo nessas instâncias de governo. A falta de integração das diversas instâncias do Estado é, portanto, total fazendo com que a ação do poder público se torne caótica no seu conjunto gerando, em consequência, deseconomias de toda ordem. As estruturas organizacionais de governo em todos os seus níveis no Brasil estão superadas. É inadmissível que estruturas de governo federal, estadual e municipal superponham esforços, como ainda ocorre hoje em muitos setores, exaurindo os parcos recursos colocados à sua disposição. Para solucionar este problema, seria necessário fazer com que os governos federal e estaduais assumissem funções normativas e de planejamento global, regional e setorial em bases integradas, enquanto as prefeituras municipais, órgãos de desenvolvimento regional e empresas estatais fariam a parte executiva também de forma articulada. Competiria, portanto, às prefeituras municipais, aos organismos de desenvolvimento regional e às empresas estatais a grande responsabilidade de colocar em prática todos os planos de desenvolvimento global, regional, estadual, municipal e setorial elaborados em conjunto pelas diversas instâncias de governo após auscultar os parlamentos nos seus níveis federal, estadual e municipal, bem como a sociedade civil. O novo modelo de gestão integrada do setor público no Brasil se contraporia ao que prevalece na atualidade no qual os governos federal, estadual e municipal são autônomos nas suas deliberações e ações e politicamente reativos à ideia de integração. Os grandes instrumentos de execução dos planos de desenvolvimento nacional, regional, local e setorial seriam as prefeituras municipais no âmbito de cada município, 1
  • 2. as empresas estatais na esfera setorial e os órgãos de desenvolvimento regional na integração de esforços de prefeituras e empresas estatais na implementação de programas e projetos de desenvolvimento econômico e social. As mudanças nas estruturas organizacionais e a utilização de métodos de racionalização administrativa com o uso em larga escala da informática farão com que se elevem os níveis de produtividade do Estado na prestação de seus serviços à sociedade brasileira. A implantação de um modelo de gestão eficiente e eficaz para o Estado brasileiro fará com que a sua capacidade de arrecadação de impostos seja ampliada. A corrupção e a evasão de impostos, que hoje se verifica no Brasil, são devidas em grande medida à ineficiência da máquina administrativa do Estado. O novo modelo de gestão baseado na racionalização dos processos de trabalho levará inevitavelmente à redução dos custos de operação do Estado e, consequentemente, da carga tributária sobre os contribuintes. Para realizar uma verdadeira revolução nos processos de trabalho, torna-se imprescindível, entretanto, reciclar todo o funcionalismo público, mudar toda a cultura hoje dominante no aparelho de Estado e adotar uma política de remuneração do trabalho compatível com suas novas responsabilidades. Quanto às empresas estatais, é preciso que a relação entre seus dirigentes e os órgãos aos quais se reportam seja baseada em contratos de gestão. Através desses contratos, as empresas estatais obteriam autonomia relativa em relação ao Estado e assumiriam o compromisso de perseguir metas preestabelecidas de eficiência e eficácia. Sem colocar em prática este conjunto de medidas acima descrito e Estado brasileiro não recuperará na integridade sua capacidade de regular o sistema econômico, de investir na expansão da economia e de adotar políticas de compensação social para mitigar os efeitos negativos do processo de acumulação de capital no Brasil. Ao invés de viabilizar o Estado Mínimo preconizado pelos adeptos do neoliberalismo, devemos, ao contrário, reestruturar o Estado para torná-lo eficiente e eficaz no Brasil. O que se propõe, em síntese, é implantar uma estrutura organizacional do Estado no Brasil em rede a fim que em cada município e região do País haja uma ação articulada e integrada dos governos federal, estadual e municipal com a efetiva participação da sociedade civil de cada município e de cada região. Repensar a reforma do Estado no Brasil requer, portanto, uma ruptura com o paradigma ainda dominante Brasil que privilegia o papel da tecnocracia na gestão governamental em detrimento da manifestação de setores da sociedade civil. Não basta mais e mais concentração do poder técnico, como ocorre na atualidade. É preciso levar em conta a dimensão política da reforma do Estado, contemplando a participação de setores da sociedade civil através de audiências públicas, plebiscitos e referendos nas tomadas de decisão sobre as questões mais relevantes. A ênfase na política requer, fundamentalmente, o fortalecimento das conexões do Estado com a sociedade e com as instituições representativas, expandindo também os procedimentos de cobrança e de prestação de contas, os meios de controle social externo, a transparência e a publicização dos atos do governo. Com a estrutura organizacional do Estado em rede no Brasil será possível maximizar o desenvolvimento dos seus polos econômicos atuais e potenciais e aproveitar o potencial de desenvolvimento endógeno de cada localidade e de cada região do País. O governo federal deveria constituir sistemas de gestão para coordenar em conjunto com os governos estaduais e municipais as ações nas regiões abrangidas pelos polos de crescimento e desenvolvimento da economia nacional, especialmente nas zonas ou eixos 2
  • 3. de desenvolvimento (Figura 1). No plano de cada eixo de desenvolvimento e localidade deveriam existir estruturas de desenvolvimento regional e deveria haver um esforço conjunto entre as três esferas de governo, as forças econômicas e a sociedade civil na promoção do desenvolvimento econômico e social. Figura 1- Eixos nacionais de integração e desenvolvimento Fonte: Governo Federal- Brasil em Ação 2. A estrutura organizacional em rede necessária ao Brasil A Estrutura em Rede, ou Organização em Rede, é um tipo de macroestrutura organizacional que funciona segundo uma lógica de organograma circular ou em forma de estrela, no centro da qual está a organização principal que, no caso, seria o governo federal. Em torno desta organização principal estariam diversas outras entidades (governos estaduais e municipais, empresa estatais, órgãos de desenvolvimento regional e representantes da sociedade civil). O funcionamento deste tipo de organização se apoiaria em modernos sistemas informáticos e de telecomunicações que permitiriam a centralização da gestão e o controle de todos os processos. Uma estrutura em rede corresponde também ao que seu próprio nome indica, isto é, seus integrantes se ligam 3
  • 4. vertical e horizontalmente a todos os demais, diretamente ou através dos que os cercam. O conjunto resultante é como uma malha de múltiplos fios, que pode se espalhar indefinidamente para todos os lados. Os elos básicos que dão consistência a uma rede são as informações que transitam pelos canais que interligam seus diversos órgãos. Nas redes, o poder se desconcentra, por isso também a informação, que se distribui e se divulga para que todos a ela tenham acesso. A livre circulação de informações, isto é, a livre intercomunicação horizontal torna-se assim uma exigência essencial para o bom funcionamento de uma rede. Todos os seus membros têm que ter acesso a todas as informações que nela circulem, pelos canais que os interliguem. Não podem existir circuitos únicos ou reservados, para que canais que eventualmente se bloqueiem não impeçam que a circulação da informação se faça, livre e múltipla. Numa estrutura em rede, cada organização que dela faça parte é responsável pelos seus efeitos na realização dos objetivos do conjunto. O funcionamento democrático de uma organização em rede é medido pela real liberdade de circulação de informações em seu interior e, portanto, pela inexistência de censuras, controles, hierarquizações ou manipulação nessa circulação. Pode-se dizer que as redes são estruturas que foram se tornando cada vez mais possíveis com o progresso tecnológico: do correio e telégrafo ao avião, ao rádio, ao telefone, ao fax e aos meios de comunicação de massa, o mundo se transformou numa imensa rede com cada vez menos barreiras à livre circulação de informações. As atuais possibilidades oferecidas pela informática – na rapidez da comunicação e na estocagem da informação – podem dar uma extrema eficácia a redes constituídas com objetivos específicos, assim como lhes assegurar efetivamente plena liberdade de circulação de informações. Quem se associa a uma rede para instrumentalizá-la, com objetivos pessoais, grupais ou partidários, logo perceberá que esse espaço não lhe será propício, porque ele não contém nenhum “poder” a ser tomado haja vista que o “poder” numa rede pertence a todos os seus integrantes. Ele é o “poder conjunto” de todos que a integram, e só é efetivamente poder exatamente se não se concentrar em nenhum membro em particular, ou seja, se todos os seus membros estiverem dispostos a “ceder” informação aos demais. Uma estrutura em rede pode interligar tanto pessoas, como entidades. As pessoas e/ou entidades interligadas numa rede podem ser do mesmo tipo ou inteiramente heterogêneas. Tudo depende tão somente dos objetivos que a rede se propõe alcançar. Numa organização em rede só pode haver participação livre e consciente de seus membros. Se não existir esse tipo de participação, a rede não se consolida nem se mantém tendendo, pouco a pouco, a se desfazer. Ao contrário, se uma rede for “assumida” por um número crescente de seus membros, que coloquem a serviço da realização dos seus objetivos suas capacidades de iniciativa e de ação, ela se adensa e se fortalece cada vez mais. Uma rede não se moverá porque uma voz de comando a mobilizou. Ela se moverá quando todos e cada um de seus membros começarem, por decisão própria, a se mover. Uma rede é como um corpo, isto é, todos os seus membros a fazem funcionar, todos são a rede, nas suas ligações uns com os outros. A participação assumida, livre e consciente dos que realizam uma ação coletiva será tanto maior quanto mais forem preenchidas três condições básicas:  A realização do objetivo perseguido seja vital para quem participe da ação 4
  • 5.   O objetivo só possa ser alcançado se houver efetiva participação A rede seja aceita como legítima, pelos participantes da ação *Fernando Alcoforado, 73, engenheiro e doutor em Planejamento Territorial e Desenvolvimento Regional pela Universidade de Barcelona, professor universitário e consultor nas áreas de planejamento estratégico, planejamento empresarial, planejamento regional e planejamento de sistemas energéticos, é autor dos livros Globalização (Editora Nobel, São Paulo, 1997), De Collor a FHC- O Brasil e a Nova (Des)ordem Mundial (Editora Nobel, São Paulo, 1998), Um Projeto para o Brasil (Editora Nobel, São Paulo, 2000), Os condicionantes do desenvolvimento do Estado da Bahia (Tese de doutorado. Universidade de Barcelona, http://www.tesisenred.net/handle/10803/1944, 2003), Globalização e Desenvolvimento (Editora Nobel, São Paulo, 2006), Bahia- Desenvolvimento do Século XVI ao Século XX e Objetivos Estratégicos na Era Contemporânea (EGBA, Salvador, 2008), The Necessary Conditions of the Economic and Social Development- The Case of the State of Bahia (VDM Verlag Dr. Müller Aktiengesellschaft & Co. KG, Saarbrücken, Germany, 2010), Aquecimento Global e Catástrofe Planetária (P&A Gráfica e Editora, Salvador, 2010), Amazônia Sustentável- Para o progresso do Brasil e combate ao aquecimento global (Viena- Editora e Gráfica, Santa Cruz do Rio Pardo, São Paulo, 2011) e Os Fatores Condicionantes do Desenvolvimento Econômico e Social (Editora CRV, Curitiba, 2012), entre outros. 5