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Le présent ouvrage permet au lecteur, qu’il soit étudiant, praticien des finances publiques ou simple citoyen intéressé par cet enjeu, d’acquérir une vue d’ensemble des conditions et contraintes du déficit public. Ce livre réunit tous les éléments permettant de comprendre les contraintes financières, les situations financières et les déficits de chacun des acteurs du déficit public (sphère État, sphère Sécurité Sociale, Sphère Administrations locales). Il propose une synthèse structurée de la masse de rapports parlementaires ou ministériels paru sur le sujet, agrémenté de tableaux et graphiques.

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  • 1. Cabinet EXFILO – www.exfilo.fr Par Pierre-Olivier Hofer Janvier 2010.
  • 2. EXFILO © - www.exfilo.frINTRODUCTIONLe déficit public n’est pas un phénomène nouveau, et n’est pas « apparu » avec la crisefinancière de 2007-2008. La France s’est enfoncée sans discontinuer dans le déficit publicdepuis une quinzaine d’années. Toutefois, avec la crise économique actuelle, les mesuresde relance de l’activité économique par les pouvoirs publics, et le « grand emprunt »national, le déficit public français atteint des proportions inégalées. La crise économiquede 1992-1993 avait contribué à faire plonger le déficit public français à -6,4% du PIB (71,6milliards d’euros). Selon les dernières projections de décembre 2009, issues du projet deloi de finances pour 2010, le déficit public pour l’année 2009 pourrait atteindre plus de 140milliards d’euros, soit 8,5% du PIB (après 66 milliards d’euros en 2008, soit 3,4% du PIB).C’est un accroissement sans précédent. Pour 2010, les projections du Gouvernementconduiraient à un déficit public de 116 milliards d’euros, soit -8,2% du PIB.Un tel niveau de déficit public porte l’interrogation de sa soutenabilité, notamment du faitdes contraintes extérieures de la France. Nous pouvons en citer trois, parmi d’autres. Letraité de Maastricht tout d’abord, astreint les états signataires à un déficit public proche de3% du PIB, et donc à la prise de mesures correctives (hausse des impôts ou réduction desdépenses) en situation de crise économique. Ensuite, la France ne peut plus utiliser la« planche à billets » pour rétablir ses équilibres. La banque centrale européenne estindépendante, et a pour objectif la stabilité des prix, et le maintien de l’inflation sous les2%. Enfin, la crise économique n’est pas encore finie, et afin d’en atténuer les effets, l’Étatapporte des aides de soutien à l’activité des entreprises, et des aides aux ménages sous laforme de prestations sociales. Ces aides ont un coût et sont une quasi-obligation (il neserait pas compris que l’État n’intervienne pas en période de crise économique). Ces aidesaugmentent les dépenses et contribuent au déficit, tandis que la crise réduit les recettes.La question de la soutenabilité du déficit public est aussi celle de son origine. On ne peutcorriger de manière durable quelque chose dont on ne connaît pas les causes. Il estnécessaire de se baser sur des définitions solides et de répondre aux questionsélémentaires : Qu’est-ce que le déficit public ? Quand apparaît-il ? (Partie 1). Cespréalables posés, nous étudierons alors la situation financière des différents acteurs de lasphère publique, coresponsables du déficit public, avant d’étudier les conséquences dudéficit public, en France, et par rapport à l’étranger.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 2
  • 3. EXFILO © - www.exfilo.frSOMMAIREIntroductionSommaire1.Le déficit public : une mesure de l’endettement1.1 La coordination des politiques économiques : le Traité de Maastricht1.2 Les définitions du déficit public2.Contraintes budgétaires et situation financière des acteurs publics2.1 État : un décalage patent entre dépenses et recettes2.2 Collectivités Territoriales : un budget voté à l’équilibre mais en déficit budgétaire2.3 Sécurité Sociale : des déficits récurrents du fait d’insuffisance de recettes par rapportaux dépenses3. Les conséquences du déficit public3.1 Pourquoi le déficit public pose-t-il problème ?3.2 Tous les déficits sont-ils inacceptables ? distinctions entre déficit de fonctionnement etdéficit d’investissement3.3 Comment couvre-t-on le déficit ?4.Conclusion : le véritable enjeu : infléchir la courbe de croissance de la dette publique5.Annexes5.1 Nomenclature fonctionnelle des comptes publiques de l’État issu de la LOLF5.2 Décomposition des facteurs du solde public 1999-20105.3 Compétitivité fiscale des EtatsBibliographieIndexTable des matièresJanv.2010 Pierre-Olivier HOFER 3
  • 4. EXFILO © - www.exfilo.fr1. LE DEFICIT PUBLIC : UNE MESURE DE L’ENDETTEMENTLe déficit public est un des critères de surveillance des Etats mis en place par le Traité surl’Union Européenne.1.1 LA COORDINATION DES POLITIQUES ECONOMIQUES : LE TRAITE DE MAASTRICHTLe traité sur l’Union Européenne1 (TUE, ou Traité de Maastricht) a posé les jalonsnécessaires à la mise en place du marché commun, et de l’union économique etmonétaire. La mise en place d’une monnaie unique et d’une banque centrale européennea rendu nécessaire les coordinations des politiques économiques européennes. En effet, laconfiance dans la monnaie unique dépend notamment de la confiance dans la capacitéqu’ont les Etats de la zone euro à rembourser leurs encours de dette. Des taux d’intérêtsplus faibles récompensent le faible risque. Afin d’éviter que la politique budgétaire et leniveau de dette trop élevé d’un pays n’affecte ses partenaires par un renchérissement destaux d’intérêts servis sur toute la zone, le Traité de Maastricht a mis en place des outils dits« de coordination », avec pour objectif d’éviter que des pays cumulent des déficitsexcessifs, et ne pénalisent in fine les taux d’intérêts servis aux pays de la zone euro oudécrédibilisent la confiance dans la zone euro. Traité de Maastricht - Article 104 C1. Les États membres évitent les déficits publics excessifs.2. La Commission surveille lévolution de la situation budgétaire et du montant de la dettepublique dans les États membres en vue de déceler les erreurs manifestes. Elle examinenotamment si la discipline budgétaire a été respectée, et ce sur la base des deux critèresci-après:a) si le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut dépasseune valeur de référence, à moins que:- le rapport nait diminué de manière substantielle et constante et atteint un niveauproche de la valeur de référence;- ou que le dépassement de la valeur de référence ne soit quexceptionnel et temporaireet que ledit rapport ne reste proche de la valeur de référence;b) si le rapport entre la dette publique et le produit intérieur brut dépasse une valeur deréférence, à moins que ce rapport ne diminue suffisamment et sapproche de la valeur deréférence à un rythme satisfaisant.Les valeurs de référence sont précisées dans le protocole sur la procédure concernant lesdéficits excessifs, qui est annexé au présent traité.1 er Signé à Maastricht le 7 février 1992 et entré en vigueur le 1 novembre 1993.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 4
  • 5. EXFILO © - www.exfilo.fr Protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs2 - Article 1Les valeurs de référence visées à larticle 104 C paragraphe 2 du traité sont les suivantes:- 3 % pour le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brutaux prix du marché;- 60 % pour le rapport entre la dette publique et le produit intérieur brut aux prix dumarché.La discipline budgétaire est réputée respectée si le déficit public est inférieur au seuil de3% du PIB et/ou une dette publique inférieure à 60% du PIB. Ces mesures sont renforcéespar la procédure contre les déficits excessifs, qui prévoit des sanctions en cas demanquements. Un déficit excessif résulte « dune circonstance inhabituelle indépendantede la volonté de lEtat membre concerné et ayant des effets sensibles sur la situationfinancière de ses administrations publiques » ou quil soit « consécutif à une graverécession économique ». Cette dernière se produit lorsque le PIB réel de lEtat membre «enregistre une baisse annuelle dau moins 2 % ». Toutefois, l’État membre concerné peutjustifier ce déficit par « le caractère soudain de la récession ou la baisse cumulative de laproduction par rapport à lévolution constatée dans le passé » (règlement européen1467/97). Les Etats se sont engagés à ne pas utiliser cette justification lorsque la baisseannuelle du PIB est inférieure à 0,75 %.Le non-respect de ces principes est sanctionné par une amende infligée par le Conseil àl’État membre. Cette amende est égale à un montant forfaitaire, 0,2% du PIB, et unmontant variable, le dixième de la différence entre le déficit public exprimé en points dePIB et le seuil de référence de 3%. Cette amende ne peut toutefois représenter plus que0,5% du PIB.Afin de pouvoir agir de manière préventive, chaque état membre de la zone euro doitproduire un programme de stabilité, indiquant les perspectives d’évolution des financespubliques, ainsi que si besoin, les objectifs et moyens de retour du déficit public au seuildes 3% du PIB, et le niveau prévisible du ratio dette sur PIB.1.2 LES DEFINITIONS DU DEFICIT PUBLICLes deux indicateurs choisis dans le Traité sur l’Union Européenne (ou traité deMaastricht) pour déterminer la « soutenabilité des finances publiques » sont basés surtrois notions : le produit intérieur brut, la dette publique et le déficit public.2 Règlement n° 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédureconcernant les déficits excessifsJanv.2010 Pierre-Olivier HOFER 5
  • 6. EXFILO © - www.exfilo.fr1.2.1 L E P R O D UI T I N T E R I EU R B R UT (PIB)Les déficits publics ne peuvent être comparés entre eux, car on ne saurait préjuger del’importance du déficit public sans tenir compte de la capacité d’une nation à créer de lavaleur. Le PIB permet de donner une échelle de valeur commune à tous, et calculée àpartir des situations individuelles. Définition : le PIBLe produit intérieur brut aux prix du marché (PIBpm) représente le résultat final del’activité de production des unités productrices résidentes.Il peut être calculé de trois manières:a) Selon une optique de production : le PIB est égal à la somme des valeurs ajoutéesbrutes3 des différents secteurs institutionnels ou des différentes branches d’activité,augmenté des impôts moins les subventions sur les produits (lesquels ne sont pas affectésaux secteurs et aux branches d’activité). C’est aussi le solde du compte de production del’économie totale; PIB = ∑ Valeurs ajoutées + Impôts - Subventionsb) Selon une optique de dépenses, le PIB est égal à la somme des emplois finaux de bienset de services par les unités institutionnelles résidentes, consommation finale effective4(CF) et formation brute de capital fixe5 ( FBCF), plus les exportations (X), moins lesimportations de biens et services (M) ; PIB = CF + FBCF + X – MCette situation est déduit de l’égalité entre les ressources de l’économie et les emplois : PIB + M = CF + FBCF + Xc) Selon une optique de revenus, le PIB est égal à la somme des emplois du compted’exploitation de l’économie totale : rémunérations des salariés6 (RS), impôts sur la3 La valeur ajoutée est brute car il n’est pas tenu compte de la dépréciation des actifs au cours de l’année. La valeurajoutée correspond à la valeur de la production minorée des consommations intermédiaires (biens et services ayantconcouru à la production).4 La consommation finale effective contient les dépenses de consommation finale privée (ménages et organismes sansbuts lucratifs), ainsi que les dépenses de consommation finale publique (ce qui contient la valeur des biens produitspar les administrations publiques autres que l’investissement et la vente de biens, et les achats de biens et servicesdestinés aux transferts sociaux en nature).5 La formation brute de capital fixe est l’agrégat qui mesure l’investissement en capital fixe (acquisition de biens deproduction ou de biens d’équipement).6 Rémunérations brutes majorées des cotisations sociales des employeurs.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 6
  • 7. EXFILO © - www.exfilo.frproduction et les importations moins les subventions (T), excédent brut d’exploitation7(EBE) et revenu mixte de l’économie totale8 (RX). PIB = RS + T + EBE + RXLe produit intérieur brut correspond à la valeur de l’ensemble des biens produits sur uneannée. Il est égal à la somme des valeurs ajoutées et permet de mesurer la richesseproduite sur une année.Le PIB de l’Union Européenne à 27 est constitué au ¾ (72,5%) par les pays de la zone euro.Les quatre économies les plus importantes de l’UE (Allemagne, France, Italie et Royaume-Uni qui n’est pas membre de la zone euro) représentaient 64% du PIB en 2007. Le PIB parhabitant de la France (27600€ par habitant en 2007) est supérieur à la moyenne9 des paysde l’Union Européenne à 27 (24800€ par habitant). Il est par contre très proche du PIB àl’habitant moyen de la zone euro (27300€ en 2007). Graphique 1 : PIB par habitant10 aux prix courants du marché en 2007 (Parité des pouvoirs d’achats)7 Il s’agit de l’excédent ou du déficit sur les activités de production avant la prise en comptes des charges d’intérêts, duloyer ou des frais payés ou perçus pour l’utilisation des biens.8 Il s’agit de la valeur de la production d’une entreprise non constituée en société (entreprise individuelle). Cesrevenus sont mixtes, car il n’est pas possible de distinguer les revenues de l’exploitant, des bénéfices de l’activité.9 Source : Annuaire Eurostat 2009, p.7310 Sur le graphique 1, le PIB à l’habitant du Luxembourg apparaît très élevé. Le ratio PIB/hbt mesure la productionnationale par rapport à la population nationale d’un État. Or si la contribution des travailleurs frontaliers au PIB duLuxembourg est prise en compte (on ne peut la différencier), la population des travailleurs frontaliers n’est pas priseen compte (puisqu’ils ne font pas partie de la population nationale). Ce biais fausse le ratio PIB à l’habitant duLuxembourg.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 7
  • 8. EXFILO © - www.exfilo.frSource : Eurostat, Annuaire 2009, p.721.2.2 L A D E T T E P UB L I Q U EElle est le second critère introduit par le Traité de Maastricht : la dette publique doit êtreinférieure ou proche de 60% du PIB. Définition : Dette publiqueIl s’agit de l’ensemble des emprunts réalisés pour couvrir le besoin de financement desadministrations publiques, minorés des remboursements d’emprunts effectués. Cettedette est « brute », c’est à dire qu’il n’est pas tenu compte des actifs et des créances entreacteurs publics.L’encours de dette publique est généralement présenté en soldes nets. Ainsi, si l’État a unencours de X milliards d’euros mais qu’il a prêté de l’argent à des administrationspubliques nationales pour Y milliards d’euros, on ne retient que le solde des deux : X-Y.C’est in fine la dette que devra rembourser l’État, le restant étant payé (aux écarts de tauxd’intérêts prêt) par le remboursement de dette des autres administrations publiques. Aucontraire, selon la définition issue du Traité de Maastricht, la dette publique est « brute »,c’est à dire que l’on ne tient pas compte de ces créances/dettes entre acteurs publics.Remarquons que ceci n’a pas d’importance : la somme des dettes brutes des acteurspublics est égale à la somme des dettes nettes des acteurs publics. En effet, lescréances/dettes entre acteurs publics sont neutres sur le total :Dette publique nette = dette nette acteur public A + dette nette acteur public B =(dette acteur public A – Créance acteur A sur B) + (dette acteur public B + créance acteur A sur B) = dette acteur public A + dette acteur public B = Dette publique bruteAfin de mesure l’importance de la dette publique, le ratio dette publique / PIB estrégulièrement utilisé. Il permet de comparer l’encours de la dette à ce qui pourra servir àpayer l’impôt, la valeur ajoutée ou la « richesse » produite une année donnée.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 8
  • 9. EXFILO © - www.exfilo.fr Graphique 2 : Dette publique Française au sens de Maastricht11 1 400 70% 1 200 60% 1 000 en milliards deuros 800 50% 600 40% 400 30% 200 0 20% 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 Dette publique ratio Dette publique / PIBSource : Comptes nationaux - Base 2000, Insee Graphique 3 : Dette publique (dette brute consolidée en % du PIB) Source : Eurostat L’encours de dette publique française est passée de 72,8 milliards d’euros en 1978, soit 21,1% du PIB, à 1 314,1 milliards d’euros en 2008, soit 67,4% du PIB. La plus forte hausse du ratio dette publique / PIB est constatée entre 1991 et 1997. D’autres données sont plus parlantes : fin 2004, l’encours de la dette publique représentait pour chaque ménage une dette de 41 000 euros, soit le double de ce qu’un ménage a, en moyenne à titre privé, pour l’ensemble de ses crédits. La contrepartie d’une dette aussi lourde est le poids du remboursement de la dette, remboursement du capital et des intérêts de la dette. A titre d’illustration, la charge des 11 Dette brute au 31.12 de chaque année, au sens du règlement 3605 de la Commission Européenne. Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 9
  • 10. EXFILO © - www.exfilo.frintérêts représentait en 2008 le 4e poste budgétaire de l’État, derrière l’éducation, lesaffaires économiques, et les charges de vieillesse (pensions des fonctionnairesnotamment). Les sommes versées par l’État au titre des intérêts de la dette représententplus que le budget de la Défense ou de l’Ordre (police). Graphique 4 : Structure des dépenses 2008 au budget de l’Etat 80 70 60 en milliards deuros 50 40 30 20 10 0 Intérêts de la Maladie et Santé (CF7) Défense Chômage Autres religion (CF8) aides (CF10.6) développement lenvironnement Veuves et Education sûreté publics économiques Famille et Vieillesse Logement et Protection de Logement et (CF10.2) urbain (CF6) (CF10.5) (CF10.4) orphelins (CF10.3) (CF10.1) invalidité Ordre et Affaires enfants culture et (CF2) Loisirs, (CF9) (CF4) (CF3) dette Source : INSEE, Comptes nationaux - Base 2000 (CF5)1.2.3 D E F I C I T P UB LI C ET DE F I C I T B UD G E T A I R EQu’est-ce que le déficit public ? Le déficit public résulte d’une situation où un acteur publica moins de recettes que de dépenses. Cette définition basique amène pourtant à desinterrogations : comment un acteur public peut-il avoir un budget avec moins de recettesque de dépenses ? Comment paye-t-il ses dépenses s’il n’a pas assez de recettes ? Il y adans cette définition du déficit public, a priori banale, une incohérence. Quelle que soit lasituation, un budget est forcément équilibré par un montant égal de recettes et dedépenses. Ces recettes peuvent être diverses : recettes propres à l’acteur public, recettesprovenant d’autres acteurs publics, produit de la vente de son patrimoine, emprunt,… Définition : Déficit public :Solde négatif obtenu en soustrayant des recettes publiques hors ventes d’actifs, lesdépenses publiques hors remboursement des emprunts de l’ensemble des administrationspubliques12. Il a été défini dans le Pacte de stabilité et de croissance13 du 17 juin 1997.12 Les administrations publiques sont l’administration centrale, les administrations des états fédérés, lesadministrations locales et les administrations de sécurité sociale.13 Le pacte de stabilité et de croissance est composé des trois textes suivants:Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 10
  • 11. EXFILO © - www.exfilo.frLe déficit public est donc égal au solde des recettes sur les dépenses, hors dette, de laNation. C’est aussi la somme des déficits individuels de chacune des entitésd’administration publique. Ces déficits individuels sont appelés « déficits budgétaires ». Définition : Déficit budgétaire :Il correspond au besoin de financement14 d’une administration publique. Il s’agit de ladifférence entre les dépenses non financières (dépenses hors remboursement desemprunts et achat d’actifs financiers) et les recettes non financières (recettes horsemprunts et vente d’actifs financiers). Graphique 5 : Définition du déficit budgétaire Amortissement Emprunt du capital Amortissement Déficit public Emprunt du capital Déficit public Recettes Dépenses Recettes Dépenses(hors produits des (hors produits descessions d’actifs) cessions d’actifs) (1) (2)– règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil, du 7 juillet 1997, relatif au renforcement de la surveillance des positionsbudgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques; publié dans le Journalofficiel n° L 209 du 02.08.1997, p. 1;– règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil, du 7 juillet 1997, visant à accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de laprocédure concernant les déficits excessifs; publié dans le Journal officiel n° L 209 du 02.08.1997, p. 6;– résolution du Conseil européen relative au pacte de stabilité et de croissance du 17 juin 1997, publiée dans leJournal officiel n° C 236 du 02.08.1997, p. 1.14 Calculé en comptabilité nationale. Les comptes de l’État sont présentés en comptabilité budgétaire, et doivent êtreconvertis en comptabilité nationale pour la présentation du déficit public. Trois modifications doivent en particulierêtre apportées à la comptabilité budgétaire pour la convertir en comptabilité nationale :1) rattacher les recettes aux exercices auxquels elles se rapportent, et non aux exercices auxquels elles ont étéperçues ;2) les achats d’équipements militaires doivent être enregistrés l’année de livraison, et non l’année de paiement ;3) annuler les versements budgétaires suites au rééchelonnement de dettes d’États étrangers.Ces éléments sont généralement positifs, c’est à dire que le déficit en comptabilité nationale est régulièrementinférieur au déficit en comptabilité budgétaire.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 11
  • 12. EXFILO © - www.exfilo.frPrenons un cas simple où l’acteur public n’a pas constaté de produits de cession15 surl’exercice. Le déficit budgétaire peut être exprimé par les deux équations suivantes : Recettes16 – dépenses hors amortissement du capital17, Emprunt – amortissement du capital,Le déficit budgétaire correspond donc à l’augmentation de l’encours de dette majorée desproduits de cession d’actifs.Déficit budgétaire = ∆ positive de l’encours de dette + produit des ventes du patrimoine18Le déficit budgétaire est égal à l’augmentation de l’encours de dette19 d’un acteur public.Par conséquent, tout acteur qui emprunte plus qu’il ne rembourse d’emprunt est endéficit budgétaire. Un acteur public en bonne santé financière mais qui une année donnéechoisit d’emprunter beaucoup pour réaliser un projet, pourra entrer en déficit budgétairesi la somme empruntée est supérieure à ce qu’il rembourse cette même année.Exemple : Une commune rembourse chaque année 100 de capital de dette et 6 d’intérêts,suite à des emprunts contractés au cours des mandats passés. L’année N, cette communedécide de construire une piscine d’une valeur de 2000. Elle dispose de trois modes definancements : les subventions allouées par le Département (200), son épargne (800) etl’emprunt (1000).A compter de N+1, supposons qu’elle remboursera chaque année 200 de capital et 11d’intérêts (emprunts passés plus le nouvel emprunt).Au cours de l’année N, l’encours de dette de cette commune progressera de Emprunt –remboursement <=> 1000 – 100 = 900. L’année N, la commune sera donc en déficitbudgétaire au sens de Maastricht. Ceci ne signifie pas que ces comptes ne sont paséquilibrés. Elle sortira du déficit budgétaire au sens de Maastricht l’année N+1, si elle n’apas d’autres projets à réaliser par emprunt. L’année suivante, son épargne (800) lui permetde payer sans difficulté les échéances d’emprunts (intérêts et capital pour 211).Cela ne signifie pas pour autant qu’un acteur public en déficit est en mauvaise situationfinancière. Un État peut être en déficit parce qu’il réalise de grands travaux. Il ne faut doncpas prendre le déficit budgétaire pour ce qu’il n’est pas : il ne permet pas d’établir unbilan de la santé financière d’un acteur public à un instant t. Un État en bonne santéfinancière peut avoir un déficit budgétaire. Par contre, si cet État s’endette chaque année,il augmente son encours de dette chaque année, et devra rembourser au cours des années15 Produits de cessions d’immobilisation : produit de la vente d’un actif du patrimoine (bâtiment, voitures, matérielsdivers,…) non financier.16 Hors emprunts. Les emprunts ne sont pas considérés comme une recette mais comme un financement externe.17 Le remboursement de la dette par période (mois, trimestres, années) se compose d’un paiement en intérêts sur lestock de dette restant, et de l’amortissement d’une quote-part de l’encours de dette.18 Non financier.19 Aux ventes de patrimoine près, qui viennent augmenter le déficit budgétaire.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 12
  • 13. EXFILO © - www.exfilo.frfutures des sommes plus importantes (la dette souscrite majorée des intérêts). Il« hypothèque » donc une partie de ses ressources futures pour financer le remboursementde sa dette et le financement des intérêts.Reconnaissons que le terme de déficit budgétaire peut prêter à confusion : la notion dedéficit renvoie à celle de déséquilibres, et à son opposé, l’excédent. Or si un acteur publicen déficit budgétaire (qui s’endette) n’a pas forcément un budget déséquilibré, un acteurpublic qui se désendette (il serait donc en « excédent budgétaire », même si le terme estimpropre), n’est pas de par ce seul fait en bonne situation financière (il peut sedésendetter grâce à des recettes exceptionnelles, qui disparaîtront les années suivantes). Graphique 6 : Déficit et dette publique de la France 0 0% -10 -1% en milliards deuros -20 -2% -30 -3% -40 -4% -50 -60 -5% -70 -6% -80 -7% 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 Déficit public Déficit public / PIB Source : Comptes nationaux - Base 2000, Insee (*) Le déficit public notifié se distingue du besoin de financement par la prise en compte des flux dintérêts liés aux opérations de swaps effectuées par les administrations publiques.Sur les vingt dernières années, le secteur public français n’a pas réussi à avoir un seulexercice sans déficit public. Remarquons (graphique 6) que les années 1992-1996 sont desannées de très forts déficits publics (crise de 1991-1993). Depuis 2002, et à l’exception de2006, la France a eu un déficit public supérieur à 3% du PIB.1.2.4 L E D E F I C I T P UB LI C V I E N T - I L D ’ UN DE S E Q UI L I B R E ?Si un déficit budgétaire une année donnée ne porte pas en lui-même de significationparticulière, une accumulation de déficit budgétaire témoigne, elle, de contraintesfinancières à venir : en effet, emprunter implique de rembourser ultérieurement, unesomme majorée des intérêts. En empruntant, un État se contraint (devrait se contraindre)à dégager des marges de manœuvre supplémentaires les années suivantes pour financerles annuités de dette (amortissement du capital et intérêts).L’existence de déficits budgétaires même sur des périodes prolongées peut refléter dessituations diamétralement opposées : Un État qui a les ressources nécessaires pour financer ses « charges fixes » (les charges salariales, les pensions,…) et les intérêts de sa dette, et qui fait le choix deJanv.2010 Pierre-Olivier HOFER 13
  • 14. EXFILO © - www.exfilo.fr recourir à l’endettement pour construire des autoroutes, financer le développement de lignes à grande vitesse ou d’autres investissements, ou l’amélioration du système éducatif20, enrichit son patrimoine. Il crée les conditions de la croissance économique future, et donc de la croissance future des impôts. Cette situation est très différente de celle d’un État qui s’endetterait pour financer ses « charges fixes » ou les intérêts de la dette. Un état dans ce cas-ci se retrouverait contraint d’emprunter chaque année afin de pouvoir payer son personnel et/ou de financer sa dette existante (intérêts et/ou capital).Un État dans cette situation sera confronté à des difficultés budgétaires : il sera contraintd’emprunter pour financer des charges qu’il ne maîtrise pas ou mal (par exemple, lesintérêts, les charges de pension de retraite,…), et il empruntera chaque année desmontants croissants21. Il se retrouvera alors dans la spirale infernale que connaissentnombre de ménages qui ont profité d’offres alléchantes de crédit-revolving, et seretrouvent « coincés » lorsque les échéances des prêts arrivent. Ils ont alors recours àl’emprunt pour financer leur dette. Pour autant, le risque de faillite des états développésétant proche du nul, les investisseurs continueront à prêter à cet État, à des taux d’intérêtsfaibles.On ne peut donc conclure à l’existence de déséquilibres financiers, sur la seule foi desdéficits publics. Le simple fait de s’endetter ne laisse pas présager de difficultés àrembourser une dette.1.2.5 L E SECTEUR PUBLICLe déficit public est la somme des déficits budgétaires de la sphère publique d’une Nation.Selon la classification issue du Traité sur l’Union Européenne de Maastricht, la sphèrepublique est subdivisée en quatre catégories : l’administration centrale (l’État et lesorganismes qui lui sont affiliés), les administrations des états fédérés (cas de l’Allemagnemais pas de la France), les administrations locales et les administrations de sécuritésociale.Dans le cas de la France, on distingue habituellement quatre sous-secteurs au sein del’ensemble « administrations publiques » (APU) : L’État ; Les organismes divers d’administration centrale (ODAC), qui composent avec l’État l’ensemble des administrations publiques centrales (APUC). Ces organismes sont financés principalement soit par des subventions de l’État, soit par affectation de recettes votée en loi de finances. Les ODAC ont pour point commun d’exercer une20 Nous reviendrons plus tard sur ce point, cf. infra.21 Cette affirmation est la déduction de ce qui précède. Si un acteur public doit emprunter pour financer une partiedes intérêts, c’est qu’il ne peut pas en financer la totalité. Dans ce cas, toutes choses égales par ailleurs, tout nouveauremboursement de dette devra se faire par emprunt.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 14
  • 15. EXFILO © - www.exfilo.fr compétence fonctionnelle spécifique qui leur est dévolue au niveau national, si bien que ces organismes couvrent en pratique toutes les fonctions des administrations publiques (notamment la protection sociale, les affaires économiques ou encore l’éducation) ; Les administrations publiques locales (APUL) qui incluent l’ensemble des collectivités territoriales (régions, départements, communes et groupement de communes) mais aussi les organismes divers d’administration locale (ou ODAL : centres communaux d’action sociale, caisses des écoles, services départementaux d’incendie et de secours, collèges, lycées, syndicats de collectivités, chambres consulaires,…) ; Les administrations de sécurité sociale (ASSO) qui regroupent les organismes divers d’administration de sécurité sociale (ODASS, principalement les hôpitaux) et l’ensemble des régimes d’assurance sociale : régime général et régimes spéciaux de sécurité sociale (branches Maladie, Accidents du travail et maladies professionnelles, Famille et Vieillesse qui constituent le champ d’application de la loi de financement de la sécurité sociale), régimes de retraite complémentaire (AGIRC, ARRCO, IRCANTEC) et assurance-chômage (Unedic).1.2.6 L E D E F I C I T P UB LI C , UN E R E S P O N S A B I L I T E C O L L EC T I V ELe respect des critères issus du Traité de Maastricht s’impose à l’ensemble de la sphèrepublique. Comme le souligne le rapport de la Commission présidée par M. MichelPébereau22 : « le solde structurel [des administrations publiques] est constamment négatifdepuis près de 20 ans », et de 1995 à 2005, « les dépenses des administrations publiquesont été supérieures à leurs ressources en moyenne de 7% chaque année ».Pour autant, si tous sont acteurs du déficit public et de sa résolution, les « contributions »de chacun au déficit public sont forts différentes. Graphique 7 : Dette publique23 par sous-secteur 1 400 1 200 en milliards deuros 1 000 800 600 400 200 0 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Etat (S13111) Organismes divers dadministration centrale (S13112) Administrations locales (S1313) Administrations de sécurité sociale (S1314)22 Source : Comptes nationaux - Base 2000, Insee « Rompre avec la facilité de la dette publique : Pour des finances publiques au service de notre croissanceéconomique et de notre cohésion sociale, la documentation française, 14 décembre 2005, page 28.23 Dette brute au 31.12 au sens du règlement 3605 de la Commission Européenne.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 15
  • 16. EXFILO © - www.exfilo.fr Graphique 8 : Structure de la dette publique23 par sous-secteurs 100% en milliards deuros 80% 60% 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Etat (S13111) Organismes divers dadministration centrale (S13112) Administrations locales (S1313) Administrations de sécurité sociale (S1314) Source : Comptes nationaux - Base 2000, InseeEn 2008, la dette publique de la France était constituée pour 78,9% par la dette de l’État,pour 7,3% par la dette des organismes rattachés à l’État, pour 11,2% par la dette desadministrations locales, et enfin pour 2,7% par la dette de la sécurité sociale24. La part desadministrations locales a fortement diminué (graphique 8). Ceci n’indique cependant pasune diminution de leur endettement, mais sa faible progression (tableau 2), alors que lesautres acteurs publics se sont fortement endettées sur la même période. L’encours dedette des administrations locales représentait 6,9% du PIB en 1978 et 7,5% du PIB en 2008,soit une très faible progression25 en 20 ans. Tableau 2 : Dette publique 1978-2008 en % du PIB 1978 2008 Variation État 12,9% 53,1% 40,2% Organismes divers dadministration centrale 3,0% 4,9% 1,9% Administrations locales 6,9% 7,5% 0,6% Administrations de sécurité sociale 1,0% 1,8% 0,8% Total administrations publiques 21,1% 67,4% 46,3% Source : Comptes nationaux - Base 2000, InseeA cela une raison forte : les administrations publiques locales (communes, groupements,départements, régions) sont soumises à des règles d’équilibre de leurs budgets beaucoupplus strictes que l’État, ce qui limite leur capacité à souscrire de l’emprunt26.La dette de l’État qui représentait 12,9% du PIB en 1978, en représente 53,1% en 2008. Ledéficit budgétaire de l’État est important et 82,1% du déficit public. La résorption du déficitpublic passera donc nécessairement par la réduction du déficit budgétaire de l’État.24 La part de la dette relative à la sécurité sociale est biaisée : la CADES qui assume le remboursement de la dette« sociale » est assimilée aux organismes rattachés à l’État, et représente une part importante de sa dette (cf. 2.3).25 Et une très faible variation, car la dette des administrations locales a représenté au maximum 9,4% du PIB (1994) etau minimum 6,8% du PIB (2002).26 Cf. infra point 2.2.1Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 16
  • 17. EXFILO © - www.exfilo.fr Tableau 3 : Déficit public 1978-2008 en milliards deuros 2008 Structure État -54,1 82,1% Organismes divers dadministration centrale -2,3 3,5% Administrations locales -8,6 13,0% Administrations de sécurité sociale -0,9 1,4% Total administrations publiques -65,9 100,0% Source : Comptes nationaux - Base 2000, Insee2. CONTRAINTES BUDGETAIRES DES ACTEURS PUBLICS : QUELLE EST LA SITUATION FINANCIERE ?Parmi les trois grands acteurs du secteur public, État, Sécurité Sociale et Administrationslocales, l’État se distingue par sa capacité à s’émanciper des décisions ou volontés desdeux autres acteurs. L’inverse n’est pas vrai. L’État est un acteur qui est en mesured’imposer ses décisions : l’État a pu créer de nouveaux services publics dont les coûts ontété imputés à d’autres, APUL ou ASSO (Aide Personnalisée d’autonomie, PrestationsHandicap,…). Si l’État finance le coût initial de la mesure (le stock), les APUL et ASSOdoivent financer la croissance annuelle (le flux), qu’il résulte d’une amélioration desservices ou d’une augmentation du nombre de bénéficiaires. En outre, dans le cas desAPUL, ce financement par l’État du stock s’est fait par le transfert d’un impôt, TIPP ouTSCA27, à faible rendement (+0,6%/an entre 2001 et 2008 pour la TIPP) lorsque les autresimpôts d’État progressent de 2,5% l’an en moyenne (entre 2001 et 2008)28. L’acteurresponsable de la prise de décision est différent de l’acteur responsable de sa gestion.2.1 LES CONTRAINTES BUDGETAIRES DE L’ÉTAT : UN DECALAGE PATENT ENTRE DEPENSES ET RECETTESUn effet de ciseau correspond à une situation où les dépenses progressent plus vite que lesrecettes. Le budget de l’État est à ce titre un « cas d’école ».27 Taxe intérieure sur les produits pétroliers, et Taxe spéciale sur les conventions d’assurance. L’État a transféré cestaxes en compensation des charges transférées aux départements et régions.28 Cf. supra tableau n°7.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 17
  • 18. EXFILO © - www.exfilo.fr 2.1.1 U N E FORTE PART DES DEPENSES SONT I N C O M PR E S S I B L E S ET A UX A U G M EN T A T I ON S S UB I E S La problématique du déficit budgétaire de l’État peut être résumée par cette citation du rapport Carrez29 sur le projet de Loi de finances pour 2010 : « En moyenne au cours des quinze dernières années, les dépenses de l’État ont été supérieures d’environ 15% à ses recettes ». Graphique 9 : Dépenses 2008 au budget de l’Etat 80 70 60 en milliards deuros 50 40 30 20 10 0 Intérêts de la Maladie et Santé (CF7) Défense Chômage Autres religion (CF8) aides (CF10.6) développement lenvironnement Veuves et Education sûreté publics économiques Famille et Vieillesse Logement et Protection de Logement et (CF10.2) urbain (CF6) (CF10.5) (CF10.4) orphelins (CF10.3) (CF10.1) invalidité Ordre et Affaires enfants culture et (CF2) Loisirs, (CF9) (CF4) (CF3) dette (CF5)Source : INSEE, Comptes nationaux - Base 2000 2.1.1.1 Les six principaux postes de dépenses … Les principaux postes budgétaires30 de l’État au budget 2008 (montants réalisés) ont été les suivants : Missions de service public généraux hors charge de la dette (77 milliards d’euros, 20% des dépenses en 2008), Education (76,8 milliards d’euros, 20 % des dépenses 2008), Affaires économiques31 (47,6 milliards d’euros, 12,3% des dépenses 2008), Vieillesse (45,2 milliards d’euros, 11,7% des dépenses 2008), Charge d’intérêts de la dette (45 milliards d’euros, 11,6% des dépenses 2008), Défense (35,5 milliards d’euros, 9% des dépenses 2008). 29 Rapport Carrez sur le projet de loi de finances pour 2010, Tome 1, page 11. Cf. Bibliographie. 30 Nomenclature fonctionnelle des dépenses de l’État, détail des fonctions en annexe 1. 31 Toutes politiques relatives à l’agriculture, à l’énergie, aux transports, aux communications et au soutien à l’activité économique. Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 18
  • 19. EXFILO © - www.exfilo.frCes postes budgétaires représentent un total de 327,1 milliards d’euros, soit 84,5% desdépenses 2008. Les autres postes budgétaires sont principalement des dépenses deprestations sociales (famille, chômage, exclusion, aides diverses) et d’ordre et de sûretépublique. Graphique 10 : Structure des dépenses 2008 au budget de l’Etat Intérêts de la dette Défense (CF2) Ordre et sûreté publics 11,6% 9% (CF3) Maladie et invalidité 5% (CF10.1) 3% Vieillesse (CF10.2) Loisirs, culture et 11,7% religion (CF8) 2% Logement et aides (CF10.6) 1% Logement et Autres développement urbain Affaires économiques 3% (CF6) (CF4) 1% 12,3% Services publiques généraux (CF1 hors dette) Education (CF9) 20% 20% Source : INSEE, Comptes nationaux - Base 2000Les dépenses de l’État ont représenté 20% du PIB en 2008.2.1.1.2 …ont progressé de 2,5% en moyenne Graphique 11 : Dépenses de l’État 1995-2008 400 350 300 en milliards deuros 250 200 150 100 50 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Services publiques généraux hors dette (CF1 hors dette) Défense (CF2) Affaires économiques (CF4) Charge de la dette Education (CF9) Vieillesse (CF10.2) Autres Total des dépenses Source : INSEE, Comptes nationaux - Base 2000Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 19
  • 20. EXFILO © - www.exfilo.frLes dépenses de l’État ont progressé de 100 milliards entre 1995 et 2008, soit +37% autotal sur cette période, ce qui correspond à une moyenne annuelle de 2,5% l’an. Elles ontdiminué en 2006-2007 par rapport à leur plus-haut atteint en 2005 du fait de la réductiondes dépenses de services publics généraux. Graphique 12 : Structure des dépenses de l’État 1995-2008 100% 90% 80% 70% 60% 50% 12% 12% 11% 10% 10% 12% 11% 11% 11% 11% 11% 10% 11% 12% 40% 30% 20% 10% 0% 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Services publiques généraux (CF1 hors dette) Défense (CF2) Affaires économiques (CF4) Charge de la dette (dans CF1) Education (CF9) Vieillesse (CF10.2) Autres Source : INSEE, Comptes nationaux - Base 2000Notons que sur cette période, le poids de la charge d’intérêt de la dette est resté stable.Ceci ne signifie pas que le montant total des intérêts servis n’a pas évolué (l’États’endettant, il n’a pu que progresser), mais la charge de la dette a progressé moins vite queles autres dépenses. La raison principale est la faiblesse des taux d’intérêts servis sur lesmarchés financiers. La période de croissance économique soutenue qu’a connu la Franceentre 1996-1997 et 2006-2007 a permis une détente des taux d’intérêts servis à l’État.Cette situation a contribué à modérer l’évolution globale des dépenses de l’État.Toutefois, la crise économique a conduit à une aversion pour le risque accrue et à unrelèvement des taux d’intérêts. La charge de la dette a ainsi progressé de 6,9% en 2007 et8,6% en 2008, alors même que l’État s’était engagé auprès de la Commission Européenne àce que ses dépenses dans leur ensemble, progressent comme l’inflation (stabilisation desdépenses en volume). Graphique 13 : Evolution des dépenses de l’État 1995-2008Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 20
  • 21. EXFILO © - www.exfilo.fr 10% 5% 0% -5% -10% 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Total des dépenses Services publiques généraux hors dette (CF1 hors dette) Défense (CF2) Affaires économiques (CF4) Charge de la dette Education (CF9) Vieillesse (CF10.2) Autres Source : INSEE, Comptes nationaux - Base 2000Dans un contexte économique devenu difficile, et afin de contenir l’évolution desdépenses, l’État a dû réduire d’autres postes budgétaires. Graphique 14 : Evolutions annuelles moyennes des dépenses de l’État 1995-2008 8% 6% 2,8% 2,5% 4% 0,9% 2% 0% -2% -4% -6% -8% Total des Services Défense Affaires Charge de la Education Vieillesse Autres dépenses publiques (CF2) économiques dette (CF9) (CF10.2) généraux hors (CF4) dette (CF1 hors dette) Moyenne 1995-2006 Moyenne 2005-2008 Moyenne 1995-2008La faiblesse des taux d’intérêts a permis une croissance faible des charges de l’État. L’Étaten a largement profité au travers de sa dette antérieure (faible charges d’intérêts), et de sadette nouvelle (emprunts souscrits à des taux plus faibles). Toutefois, la dette de l’État estprincipalement une dette de court terme soumise à des taux variables. La charge d’intérêtsest donc très sensible à toute remontée des taux d’intérêts. Or ceux-ci étant à un niveauhistoriquement bas, on est vite tenté de dire qu’ils ne peuvent que remonter !Il faut donc logiquement s’attendre à une situation plus tendue de l’évolution desdépenses de l’État au moins pour 3 raisons : Contexte de crise économique : les recettes diminuent ou stagnent alors que les « amortisseurs sociaux » jouent à plein et augmentent les charges : Revenu de solidarité active, aides à la personne,…Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 21
  • 22. EXFILO © - www.exfilo.fr Tension des taux d’intérêts : l’État est endetté principalement à court terme et n’a que peu de taux fixes. Il est donc particulièrement sensible à toute hausse de taux d’intérêts futurs. L’importance des charges « incompressibles » : les charges de personnel, les intérêts de la dette et les prestations sociales représentaient 60% du budget 2008. Ces charges ne peuvent pas servir de variables d’ajustement du budget de l’État (du moins à court terme, la réduction des effectifs de la fonction publique ne se fait pas du jour au lendemain contrairement au secteur privé), voire sont en forte augmentation (taux d’intérêts et prestations sociales). Tableau 3 – Charges incompressibles au budget de l’État 2008 2008 % Rémunération des salariés 116,9 30,2% Charges dintérêts de la dette 45,0 11,6% Prestations sociales (CF10) 70,0 18,1% Total 231,8 59,9% Source : INSEE, Comptes nationaux - Base 20002.1.1.3 Zoom sur les dépenses de personnelLes dépenses de l’État sont principalement des dépenses de personnel. L’État est en effetun producteur de services (éducation, sécurité, défense, prestations sociales).Les charges de personnel représentaient 30,2% des dépenses de l’État en 2008 contre32,7% en 1980. Ces charges sont pour l’État des dépenses « incompressibles », c’est à diresur laquelle il n’a pas directement la capacité à en moduler le montant (contrairement auxinvestissements, dont il peut repousser la mise en œuvre, où à d’autres charges surlesquelles il peut faire des économies : factures,…). Dans le budget d’un particulier, cescharges pourraient être assimilées à des charges fixes, tout comme les pensionsalimentaires le sont.Sur la période 1980-2008, le poids des charges de personnel dans le total des dépenses del’État a diminué, ce qui signifie que ces dépenses ont progressé moins rapidement que lesautres dépenses en moyenne. Les charges de personnel ont progressé en moyenne surcette période de 4,7% par an, lorsque les dépenses dans leur ensemble ont en moyenneprogressé de 5% par an. Tableau 4 : Charges de personnel et autres dépenses au budget de l’État 1980-2008 en milliards deuros 1980 1990 2000 2008 Charges de personnel 32,0 69,2 100,3 116,9 Autres dépenses de fonctionnement 10,8 23,8 20,5 22,4 Prestations sociales 48,8 110,0 156,9 195,8 Intérêts 3,2 20,2 36,1 45,0 Divers 3,1 8,0 6,6 7,1 Total des dépenses 97,9 231,3 320,3 387,2 Source : Comptes nationaux - Base 2000, InseeJanv.2010 Pierre-Olivier HOFER 22
  • 23. EXFILO © - www.exfilo.fr Structure 1980 1990 2000 2008 Charges de personnel 32,7% 29,9% 31,3% 30,2% Autres dépenses de fonctionnement 11,1% 10,3% 6,4% 5,8% Prestations sociales 49,8% 47,6% 49,0% 50,6% Intérêts 3,3% 8,7% 11,3% 11,6% Divers 3,2% 3,5% 2,1% 1,8% Total des dépenses 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Croissance annuelle moyenne 2008/1988 1990/1980 2000/1990 2008/2000 Charges de personnel 4,7% 8,0% 3,8% 1,9% Autres dépenses de fonctionnement 2,6% 8,2% -1,5% 1,1% Prestations sociales 5,1% 8,5% 3,6% 2,8% Intérêts 9,9% 20,2% 5,9% 2,8% Divers 3,0% 9,9% -1,9% 1,0% Total des dépenses 5,0% 9,0% 3,3% 2,4% Définition : les pensions versées par l’État à ses fonctionnaires à la retraiteLe système de retraite par répartition utilisé par l’État pour l’ensemble des fonctionnairesest un système où les cotisations versées par les actifs permettent de financer les pensionsdes retraités. Dans ce système, il y a donc une dépense (les pensions versées) et unerecette (les cotisations employeurs et employés) qui sont d’égal montant32. Ainsi, l’État severse à lui-même des cotisations pour financer et équilibrer les régimes de pensions. Cesflux n’apparaissent pas dans le budget de l’État : il s’agit d’une non-dépense. L’État jouantle rôle de caisse de retraite, il se verserait à lui-même les cotisations retraite qu’il payepour ses salariés. Dans la pratique, il n’enregistre ni la dépense, ni la recette dans sonbudget.Le système par capitalisation est fondamentalement différent puisque dans ce cas, lescotisations employeurs et employés sont effectivement décaissées et sont apportées surun fonds qui sera chargé de gérer (et faire fructifier) ces cotisations en attendant quel’employé parte à la retraite et qu’il soit nécessaire de lui verser une pension.Débat : les incitations au départ à la retraite pour ne remplacer qu’un fonctionnaire surdeux génèrent-elles des économies pour l’État ?Parmi les sources d’économies existantes pour réduire la croissance des dépenses del’État, il est souvent cité celle de la réduction de l’effectif des fonctionnaires et du départ àla retraite. La doctrine est en cours est d’ailleurs celle du « non-remplacement d’un départsur deux à la retraite ».Ce principe se comprend aisément. Dans le cas d’une entreprise, la diminution des effectifspar les départs à la retraite permet de réduire immédiatement les dépenses car lesretraités sont alors pris en charge par les caisses de retraite. L’employeur économise alorsle salaire « superbrut » (le salaire brut majoré des cotisations patronales). Or il n’existe pas32 Le montant total des cotisations, éventuellement majorées de subventions d’équilibre est égal au montant total despensions versées. Les recettes sont donc égales aux dépenses. On peut parler de déséquilibre du système de retraitedans la mesure où l’État doit abonder les cotisations pour financer les pensions versées.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 23
  • 24. EXFILO © - www.exfilo.frde caisse de retraite des agents de la fonction publique33. Les cotisations de retraite tantsalariales que patronales figurant sur le bulletin de salaire sont fictives34, l’État ne lesappelle pas35. Il n’y a donc pas de cotisations versées à un organisme extérieur.Contrairement au secteur privé, par le biais des caisses de retraite, l’État ne provisionnepas les pensions qu’il aura à verser, il est leur propre caisse de retraite. Lorsqu’un agent dela fonction publique part à la retraite, les économies sont fortement réduites puisque l’Etatdevra lui verser une pension de retraite, et devra embaucher un nouvel agent pour leremplacer. Par conséquent, l’intérêt budgétaire à la mise en retraite des agents de lafonction publique d’État est bien moindre que pour une entreprise. Là où l’entrepriseéconomiserait le salaire superbrut (plus d’employé, plus de salaires et de cotisationsretraite à verser), l’État devrait lui payer la même somme. Il n’y aurait qu’un changementcomptable, la somme étant versée au titre des pensions et non des salaires. En outre, ildevrait financer le coût du recrutement d’un nouvel agent.Les exemples chiffrés suivants montrent l’impact des départs à la retraite et duremplacement de la totalité des départs en retraite ou de seulement 1 sur 2. Remarquonsdonc que le départ à la retraite d’un agent constitue d’abord et avant tout une chargesupplémentaire. Cette charge supplémentaire n’est pas financée par des cotisations déjàversées par les retraités lors de leur activité, celles-ci ayant servi à financer les pensionsdes retraités d’alors. Elle sera financée en partie par les cotisations des fonctionnairesactifs, et par une subvention d’équilibre du budget de l’État.Tableau 5 : Exemple : Ecarts salaires - pensions avec le non-remplacement d’1 départ à la retraite sur 2 ACTIFS RETRAITE Effectif Effectif salarié Salaires Pensions Total retraité Fonctionnaire A 1 1 000 Année 1 Fonctionnaire B 1 1 000 Fonctionnaire C 0 Total 2 2 000 0 0 2 000 Fonctionnaire A 1 850 Année 2 Fonctionnaire B 1 850 Fonctionnaire C 1 1 000 Total 1 1 000 2 1 700 2 700 Différence -1 -1000 2 1700 700 Année 2 - Année 133 Hormis une caisse de retraite additionnelle récemment créée.34 Soit le bulletin de paye d’un fonctionnaire civil ayant le traitement brut moyen, soit environ 2.500 euros : il semblecoûter à l’Etat 4.250 euros, avec les cotisations salariales. En réalité, l’Etat ne débourse ni la cotisation salariale deretraite (7,85 % du brut, 196 euros), ni la cotisation patronale (actuellement 50,74 % du brut, soit près de 1.269euros). En fait, l’agent public coûte 1.465 euros (196+1269) de moins que ne l’annonce son bulletin de paye : 2.785euros au lieu de 4.250 euros. Si son emploi budgétaire disparaît (réduction d’effectifs), le budget annuel n’y gagnerapas 51.000 euros (coût salarial annuel majoré des cotisations patronales), mais seulement 33.420 euros (2785x12).35 L’État pourrait verser un salaire brut avec les cotisations salariales et patronales, puis récupérer les cotisationsversées, puisque c’est lui qui fait office de caisse de retraite. L’État n’appelle pas ses cotisations, ce qui revient aumême.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 24
  • 25. EXFILO © - www.exfilo.frPrenons les hypothèses suivantes : soit 2 agents aux charges salariales de 1000 chacun,soit un total de 2000. Si l’année suivante, ces deux agents partent à la retraite, et queseulement un de ces deux agents est remplacé par une embauche, alors le coût total serade 2700 (pensions des retraités et salaire de l’embauché). Le départ en retraite a doncreprésenté un coût supplémentaire malgré le non-remplacement d’un fonctionnaire surdeux.Qu’en conclure ? Inciter les agents au départ à la retraite pour n’en remplacer qu’un surdeux ne réduit pas les dépenses, mais au contraire augmente le total des dépensessalariales et de pension, puisqu’il faudra embaucher un nouvel agent. Cela génèreracependant moins de nouvelles dépenses que l’embauche de 2 agents (tableau ci-dessous).C’est dans ce sens que l’État annonce réaliser des économies par cette mesure. Mettre à laretraite un agent coûte plus cher à l’État, remplacer un départ sur deux coûte moins cherque remplacer tous les départs.Tableau 6 : Exemple : Ecarts salaires - pensions sans le non-remplacement d’1 départ à la retraite sur 2 ACTIFS RETRAITE Effectif Effectif salarié Salaires Pensions Total retraité Fonctionnaire A 1 1 000 0 Année 1 Fonctionnaire B 1 1 000 0 Fonctionnaire C 0 Fonctionnaire D Total 2 2 000 0 0 2 000 Fonctionnaire A 0 1 850 Année 2 Fonctionnaire B 0 1 850 Fonctionnaire C 1 1 000 Fonctionnaire D 1 1 000 Total 2 2 000 2 1 700 3 700 Différence 0 0 2 1700 1700 Année 2 - Année 1Les dépenses que l’État consacre au financement des pensions de retraite de ses anciensagents ont augmenté de 4,8% par an entre 2000 et 2007. Cette augmentation va allercroissant au cours des années à venir avec le départ à la retraite des agents de lagénération du « baby boom ». Graphique 15 – Impact du « baby boom » sur les départs à la retraite au régime généralJanv.2010 Pierre-Olivier HOFER 25 Source : Rapport Courson
  • 26. EXFILO © - www.exfilo.fr Graphique 16 : Evolution du besoin de financement du régime de retraite des fonctionnaires civils et militaires de l’État (en milliards d’euros)Source : Rapport sur les pensions de retraite dans la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 20102.1.1.4 Les autres pays européens diminuent le poids de leurs dépenses publiquesComme l’explique le député Courson36, « la France court un risque d’isolement progressifen Europe, car l’Allemagne a fortement réduit la part de ses dépenses publiques depuis2003 (celles-ci ont chutées de 3 points et sont désormais inférieures à 50% du PIB) et laSuède a réduit les siennes de plus de 10 points depuis 1995 (elles représentaient 57,1% duPIB en 2004). » Tableau 7 : Poids des dépenses dans le PIB des pays de l’UE 1998-2008 en % du PIB 1998 2008 Ecart Union européenne (27 pays) * 47,3 46,8 -0,5 Royaume-Uni 39,5 47,3 7,8 Norvège 49,1 39,9 -9,2 Zone euro ** 48,5 46,8 -1,7 Allemagne 48,0 43,7 -4,3 Espagne 41,1 41,1 0 France 52,7 52,7 0 Italie 49,2 48,7 -0,5 Suède 58,8 53,1 -5,7 Pologne 44,3 43,3 -1 Finlande 52,6 49 -3,6 Autriche 54,0 48,9 -5,1 Source : Eurostat « Rapport sur la proposition de loi pays de lUEau retour à l’équilibre des finances publiques », Charles de Courson, * Zone euro + relative non membre de la zone euro36 ** (BE, DE, IE, GR, ES, FR, IT, CY, LU, MT, NL, AT, PT, SK, SI, FI)Rapport 609 du 6 janvier 2008, page 14.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 26
  • 27. EXFILO © - www.exfilo.frLes pays de la zone euro ont en moyenne diminué le poids de leurs dépenses dans le PIBentre 1998 et 2008, pendant la période de croissance. La France, l’Espagne, la Grèce et lePortugal sont parmi les rares pays (avec d’ex-Pays de l’Est) à ne pas avoir diminué le poidsde leurs dépenses publiques dans le PIB. Bien que l’on puisse valablement discuter del’intérêt de tels critères de mesure, il est certain que ceci ne jouera pas en notre faveur encas de déséquilibres publics futurs. Graphique 17 : Part des dépenses publiques dans le PIB 60 55 50 en % du PIB 45 40 35 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Union européenne (27 pays) Zone euro * Allemagne Espagne France Italie Suède Royaume-Uni Norvège Pologne Finlande AutricheSource : EurostatLa France est maintenant un des rares pays européens dont les dépenses publiquesreprésentent plus de la moitié du produit intérieur brut, avec la Suède. Toutefois, lesdépenses publiques de cette dernière sont passées de 58,8% du PIB en 1998 à 53,1% en2008, témoignant ainsi d’un effort certain.2.1.1.5 Les marges de manœuvreLes charges de pension et les charges de la dette (intérêts), « qui représentaient moins de30% de l’augmentation des dépenses de l’État entre 2003 et 2007, absorbent désormais70% des marges de manœuvre. » (Rapport Carrez, programmation des finances publiquesJanv.2010 Pierre-Olivier HOFER 27
  • 28. EXFILO © - www.exfilo.fr2009-2012 p.39). La progression des dépenses de l’État est constituée pour une partcroissante de dépenses « incompressibles ».Graphique 18 : Comparaison des marges de manœuvre au budget de l’État de la période 2003-2007 et de la période 2008-2011 (sur le total de la marge« Note de lecture : alors que, sur la période 2003-2007,la marge de manœuvre annuelle(augmentation de la dépense, à périmètre constant) n’était consommée qu’à hauteur de27% par les dépenses héritées du passé (charges de la dette et pensions), leur poids devientprépondérant sur la période 2008-2011, dès lors que ces dépenses absorbent 71% de lamarge de manœuvre permise par le « zéro volume ». »Source : Rapport Carrez, programmation des finances publiques 2009-2012 p.392.1.2 L’É T A T S ’ E F F O R C E DE R E DU I R E S E S R E C ET T E S D EP U I S 10 ANSEn 2008, les recettes de l’État (hors emprunt) étaient composées à 80% des quatrerecettes fiscales suivantes : Taxe sur les Valeurs Ajoutées (TVA, 42%), Impôt sur lesSociétés (IS, 15%), Impôt sur le Revenu et Impôt de Solidarité sur la Fortune (IR et ISF,16%), et Taxe Intérieure sur les Produits Pétroliers (TIPP, 7%).En moyenne, sur la période 2001-2008, les quatre recettes fiscales principales de l’État ontprogressé de 2,3% par an. Ces quatre recettes fiscales sont toutes liées à l’activitééconomique et à la consommation. Par conséquent, la part des prélèvements obligatoiresde l’État (80% sont des impôts d’État) est relativement stable dans le PIB. Les recettes del’État évoluant à 80% en fonction de l’activité économique, les impôts d’État progressentrelativement comme le PIB. Toutefois, le poids des prélèvements obligatoires (État,collectivités locales, Sécurité Sociale) dans le PIB est plus élevé en France que dans d’autrespays comparables.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 28
  • 29. EXFILO © - www.exfilo.fr Graphique 19 : Structure des recettes de l’État en 2008 Autres recettes dÉtat 20% TVA 42% TIPP 7% Impôt de solidarité sur la fortune 1% Impôt sur le revenu 15% Impôt sur les sociétés 15% Source : Comptes nationaux - Base 2000, Insee Aussi, afin de réduire le poids des prélèvements obligatoires dans le PIB, l’État poursuit depuis une décennie une politique de réduction de la croissance des impôts. Cette réduction prend la forme d’allègements d’impôts ou d’exonérations supplémentaires votées. Tableau 8 : Recettes de l’État 2001-2008 Montants (en milliards deuros) 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008TVA 107,50 109,40 112,50 119,30 125,80 131,00 135,80 136,80Impôt sur les sociétés 45,40 40,10 36,70 41,70 42,40 49,20 52,00 50,30Impôt sur le revenu 47,90 45,60 47,30 47,60 49,40 52,40 48,60 50,70Impôt de solidarité sur la fortune 2,60 2,40 2,30 2,60 3,00 3,70 4,40 4,20TIPP 22,80 23,60 24,00 24,80 24,20 24,50 24,30 23,80Total des principales recettes 226,20 221,10 222,80 236,00 244,80 260,80 265,10 265,80fiscalesAutres recettes dÉtat 68,37 72,40 70,77 87,87 90,83 70,93 72,54 66,99Total 294,57 293,50 293,57 323,87 335,63 331,73 337,64 332,79Source : Comptes nationaux - Base 2000, Insee Evolution nominale annuelle Moyenne 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 moyenne 2001-2008TVA 3,5% 1,8% 2,8% 6,0% 5,4% 4,1% 3,7% 0,7%Impôt sur les sociétés 1,5% -11,7% -8,5% 13,6% 1,7% 16,0% 5,7% -3,3%Impôt sur le revenu 0,8% -4,8% 3,7% 0,6% 3,8% 6,1% -7,3% 4,3%Impôt de solidarité sur la fortune 7,1% -7,7% -4,2% 13,0% 15,4% 23,3% 18,9% -4,5%TIPP 0,6% 3,5% 1,7% 3,3% -2,4% 1,2% -0,8% -2,1%Total des principales recettes 2,3% -2,3% 0,8% 5,9% 3,7% 6,5% 1,6% 0,3%fiscalesAutres recettes dÉtat -0,3% 5,9% -2,2% 24,2% 3,4% -21,9% 2,3% -7,7%Total 1,8% -0,4% 0,0% 10,3% 3,6% -1,2% 1,8% -1,4% Structure 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008TVA 36,5% 37,3% 38,3% 36,8% 37,5% 39,5% 40,2% 41,1%Impôt sur les sociétés 15,4% 13,7% 12,5% 12,9% 12,6% 14,8% 15,4% 15,1%Impôt sur le revenu 16,3% 15,5% 16,1% 14,7% 14,7% 15,8% 14,4% 15,2%Impôt de solidarité sur la fortune 0,9% 0,8% 0,8% 0,8% 0,9% 1,1% 1,3% 1,3%TIPP 7,7% 8,0% 8,2% 7,7% 7,2% 7,4% 7,2% 7,2%Total des principales recettes 76,8% 75,3% 75,9% 72,9% 72,9% 78,6% 78,5% 79,9%fiscalesAutres recettes dÉtat 23,2% 24,7% 24,1% 27,1% 27,1% 21,4% 21,5% 20,1%Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Source : INSEE Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 29
  • 30. EXFILO © - www.exfilo.fr 2.1.2.1 Un taux de prélèvements obligatoires dans le PIB élevé Les prélèvements obligatoires (cf. définition ci-après) sont constitués des recettes fiscales obligatoires des administrations publiques d’État, de la Sécurité Sociale, des Collectivités locales, et de l’Union Européenne37. Remarquons que la part des prélèvements obligatoires au bénéfice de l’État a diminué depuis le début des années 2000 (courbe bleue). Cependant cette diminution des prélèvements obligatoires de l’État n’a permis que de compenser la hausse des prélèvements obligatoires de la Sécurité Sociale (CSG et autres cotisations sociales). La part des prélèvements obligatoires des administrations publiques en France a peu évolué depuis 1980 (courbe noire). Elle représente entre 40 et 44% du PIB. Graphique 20 : Part des prélèvements obligatoires dans le PIB 900 45% 800 40% 700 35% 600 30% en milliards deuros pourcentage 500 25% 400 20% 300 15% 200 10% 100 5% 0 0% 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Administrations publiques centrales Administrations publiques locales Administrations de sécurité sociale Institutions de lUnion européenne TotalSource : Insee, comptes nationaux - base 2000. Graphique 21 : Evolution du taux de prélèvements obligatoires sur les entreprises Source : Rapport Seguin, PO, p.72. 37 La France participant au budget de l’Union Européenne, à hauteur de 4,11% de TVA. Ainsi, sur une TVA à 19,6%, l’État Français n’en conserve que 15,486%, les 4,114% autres allant alimenter le budget de l’UE. Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 30
  • 31. EXFILO © - www.exfilo.fr Débat : la définition des prélèvements obligatoires pénalise la FranceIls sont définis par l’OCDE au regard de 3 critères : Il s’agit des versements effectifs (critère1) opérés par tous les agents économiques au secteur des administrations publiques(critère 2), sous réserve, d’une part, que ceux-ci résultent non d’une décision (critère3) de l’agent économique qui les acquitte mais d’un processus collectif de décisionconcernant les modalités et le montant des débours à effectuer, et d’autre part, qu’ilsne comportent pas de contrepartie directe. Ceci conduit à en exclure certains impôts enparticulier les prélèvements sociaux.Toutefois, ces critères conduisent à des biais parfois important. Ainsi, dans les pays où lesprestations sociales publiques ne sont pas suffisantes pour couvrir les besoins des agents,des prestations sociales facultatives notamment privées sont proposées par les entreprisesà leurs salariés. Or la prévoyance collective facultative n’est pas incluse dans la liste desprélèvements obligatoires, même si elle constitue une charge pour les entreprises dont ilest difficile de se passer pour attirer de la main-d’œuvre. En outre, ces régimes deprévoyance facultative sont souscrits par une grande part des employés.Ainsi, comme le souligne le Conseil des Prélèvements Obligatoires38, « au Danemark et enSuède, pays où les prélèvements sociaux sont parmi les plus lourds, les régimes deretraite complémentaires facultatifs couvrent la très grande majorité des salariés,tandis que les cotisations chômage sont également facultatives. ». Les régimes de retraitecomplémentaire et de cotisation chômage facultatifs, ne sont pas pris en compte dans lesprélèvements obligatoires, car facultatifs.Il ajoute : « le même phénomène s’observe dans des pays où les prélèvements sociaux sontplus faibles. Alors que l’OCDE chiffre les cotisations employeurs à 9,7% du coût detravail au Royaume-Uni, elles en représentent pour l’Office national des statistiques[britannique] 15%, en incluant les cotisations facultatives à des fonds de pension et à desassurances privées. Selon l’OCDE, les dépenses patronales au titre de l’assurancemaladie privée aux États-Unis, qui couvre 52% des salariés de l’industrie, s’élèveraientà 18,8% du salaire brut moyen.En France, les cotisations de prévoyance facultative et de retraite supplémentaires’élèveraient à 14 Md€. Si celles-ci ne sont pas incluses dans les prélèvementsobligatoires, en revanche la France apparaît handicapée dans les comparaisonsinternationales du fait des régimes de retraite complémentaires obligatoires qui pèsent2% du PIB en 2008 et qui sont comptabilisés dans les prélèvements obligatoires. »38 Rapport : « les prélèvements obligatoires des entreprises dans une économie globalisée », Conseil des PrélèvementsObligatoires (présidé par P. Seguin), Octobre 2009, pages 70 et 71.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 31
  • 32. EXFILO © - www.exfilo.fr2.1.2.2 L’État apporte un effort particulier a la baisse des impôts nationauxDans un souci constant de réduire le taux de prélèvement obligatoire dans le PIB, afin dene pas « pénaliser » les entreprises françaises, l’État a apporté un effort tout particulier àla réduction des impôts d’État depuis 2000. La somme des allègements fiscaux votés entre2000 et 2008 avoisinerait 66,3 milliards d’euros. A titre de comparaison, ce montant estproche du déficit de la sécurité sociale.Tableau 9 : Evaluation du montant des baisses d’impôts votées depuis 2000 (en milliards d’euros 2010)Source : Rapport Carrez PLF2010 Tome 1 p.11Graphique 22 : Recettes fiscales nettes de l’État sur la décennie 2000 à périmètre courant Source : Rapport Carrez PLF2010 Tome 1 p.14Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 32
  • 33. EXFILO © - www.exfilo.frCes mesures ont été justifiées par le besoin d’adapter le système fiscal français aux défisde la concurrence fiscale internationale. Le rapporteur Carrez39 souligne d’ailleurs que :« le taux de prélèvements obligatoires ainsi que le montant en valeur des recettes fiscalesnettes de l’Etat sont en retrait sur la décennie.[…] La part des prélèvements obligatoiresdans le PIB est ainsi passée de 44,1% du PIB en 2000 à 42,8% en 2008 et devrait chuter à40,7% en 2009 et 2010, en raison notamment de la contraction du PIB et des mesuresfiscales de relance ».Cet effort de maîtrise de la pression fiscale est d’autant plus important que le graphique 22nous montre ce qu’aurait été le niveau des recettes fiscales de l’État « format 2000 » (sansles allègements) avec le périmètre actuel des recettes. L’écart entre les 2 niveaux est de100 milliards d’euros : approximativement 70 milliards d’euros d’allègement d’impôts et30 milliards d’euros de transfert d’impôts vers les collectivités territoriales et la sécuritésociale.2.1.2.3 La crise économique et financière ampute les recettes fiscalesLe recul des recettes fiscales de l’État a été particulièrement impressionnant en 2009. Laloi de finances initiale pour 2009 (votée en décembre 2008) prévoyait 312,9 milliardsd’euros de recettes brutes. Elles ont finalement été de 268,8 milliards d’euros, soit unmanque à gagner de 44 milliards d’euros. En outre, l’État doit reverser une partie de sesrecettes à d’autres acteurs publics : il s’agit principalement des collectivités territoriales(au travers de dotations) et à l’Union Européenne. Ces prélèvements avaient été estimés à102 milliards d’euros en loi de finances initiale pour 2009, ils ont finalement été de 113,7milliards.Au total, les recettes définitives de l’État pour 2009 ont été inférieures d’environ 56milliards d’euros aux prévisions, du fait de l’effondrement des impôts dans le contexte decrise économique. Cela représente un manque à gagner de 18% des recettes !39 Source : Rapport Carrez PLF2010 Tome 1 p.13, cf. Bibliographie.22 Le coût global d’un allègement d’impôt de X euros en 2000, est de X euros + la croissance qu’aurait eu cet impôt depuis (effet bases et effet taux).Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 33
  • 34. EXFILO © - www.exfilo.fr2.1.3 C H A R G E D E LA DE T T E E T E N C O U R SLa réduction des taux d’intérêts et l’optimisation des taux sur la période passée ont permisde contenir l’évolution des charges d’intérêts à tel point que malgré la forte augmentationde l’encours de sa dette, la charge d’intérêt n’a, elle, que peu progressé (graphique 23).Graphique 23 : Part de la dette dans le PIB et poids des intérêts dans le budget de l’Etat 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 Dette en % du PIB Charge dintérêt en % du budget de lÉtat Source : Comptes nationaux - Base 2000, InseeLe graphique 23 présente l’évolution de l’encours de la dette avec le poids des chargesd’intérêts dans le budget de l’État. On peut remarquer que malgré la très forte progressionde l’encours depuis le début des années 1990, les intérêts ont représenté une partrelativement stable du budget, entre 10% et 12% depuis 1992. La charge d’intérêt areprésenté pour l’État 45 milliards d’euros en 2008, c’est 90% de l’impôt sur le revenu (50milliards). En 1980, la charge de la dette représentait le tiers du produit de cet impôt.Le rapport sur la dépense publique et sa progression , annexé au projet de loi de financespour 200840, note que « si le faible niveau des taux d’intérêt a permis de limiter cetteprogression à 1,7 % par an en moyenne de 2000 à 2007, elle devrait en revanche atteindre« un rythme nettement supérieur (de l’ordre de 4 % par an) selon les projections actuellesd’évolution des taux d’intérêt ». Le même rapport ajoute : « seule la réduction de l’encoursde la dette permettra de réduire de façon substantielle la part désormais très importantedes charges de la dette dans le budget de l’État (près de 15 %). Cette réduction ne peutpasser que par une diminution continue du déficit budgétaire. »C’est le « paradoxe » de la dette de l’État : malgré l’augmentation de l’encours de 40%entre 2000 et 2008, la charge d’intérêt n’a progressé que de manière limitée. En 2009, sonmontant devrait même être inférieur à celui de 2008, malgré l’augmentation de l’encoursde dette de 123 milliards d’euros !40 Page 39, cf. Bibliographie.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 34
  • 35. EXFILO © - www.exfilo.frGraphique 24 : Comparaison de l’évolution de l’encours et de la charge de la dette del’État (en milliards d’euros)Source : Rapport Marini, PLF2010, Tome 1Malheureusement, les leviers qui permettaient à l’État de maintenir à un niveau très faiblesa charge d’intérêt, risquent de s’épuiser avec la crise : Les taux d’intérêts ont probablement atteint un point bas, et ne pourront que remonter. Selon des estimations41 récentes, une augmentation en 2010 de 1% des taux d’intérêts (tous les taux, toutes les durées) se traduirait par une augmentation de la charge d’intérêts de 2,5 milliards d’euros dès 2010 et de 4,2 milliards d’euros en 2011. L’inflation, qui joue sur le rendement des obligations indexées (environ 15% de la dette42). L’augmentation de l’inflation en 2008 a accru de près de 5 milliards d’euros la charge de la dette en 2008.41 Programme annuel de performance pour 2010 de la mission « Engagements financiers de l’État ».42 Rapport Marini sur le projet de loi de finances pour 2010, Tome 1, p.64, cf. Bibliographie.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 35
  • 36. EXFILO © - www.exfilo.fr Graphique 25 : Evolution de l’encours de la dette43 d’Etat 1 200 Encours multiplié par 5 60% 1 000 50% en milliards deuros 800 40% 600 30% 400 20% 200 0 10% 8 0 2 4 6 8 0 2 4 6 8 0 2 4 6 8 7 8 8 8 8 8 9 9 9 9 9 0 0 0 0 0 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 Titre à court terme Titres à long terme Autres Dette en % du PIB Source : Comptes nationaux - Base 2000, Insee Graphique 26 : Répartition de l’encours de la dette négociable de l’État entre les emprunts à moins d’un an et les emprunts à plus d’un an (en milliards d’euros)Comme le souligne le député Carrez44, « comme la crise qui l’a provoqué, cetteaugmentation de l’endettement est historique : entre 2007 et 2010, la dette publique auraaugmenté de plus de 20 points de PIB en trois ans. A titre de comparaison, lors de la43 La dette est ici présentée selon les classifications issues du traité de Maastricht. Le long terme concerne lesemprunts à échéance supérieure à 1 an.44 Rapport Carrez, programmation des finances publiques, p.19, cf. Bibliographie.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 36
  • 37. EXFILO © - www.exfilo.frprécédente récession, l’endettement public avait progressé d’environ 18 points de PIB enquatre ans (1992-1996). »2.1.4 L A C O U V E R T UR E DE S D E P EN S E S P A R L E S R EC E T T E S : L A N OT I ON D E D E FI C I TSur la dernière décennie, le taux de couverture moyen des dépenses par des recettes del’État a été de 86,8%. Le déficit budgétaire s’est profondément dégradé avec la criseéconomique de 1992-1993, puis avec la crise de 2002, et enfin se dégrade à nouveaudepuis 2008.Le dernier budget qui n’était pas en déficit date de 1980, les recettes ayant alorsreprésenté 100,1% des dépenses au budget de l’État. Par conséquent, et depuis 1981, lesrecettes des budgets suivants n’ont pas été suffisantes pour couvrir la totalité desdépenses de l’État. Le déficit budgétaire ainsi constitué a été couvert par de la dette. Graphique 27 : Taux de couverture des dépenses par les recettes 450 100% 400 350 95% en milliards deuros 300 250 90% 200 85% 150 100 80% 50 0 75% 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Dépenses Recettes Taux de couverture des dépenses par les recettesSource : Comptes nationaux - Base 2000, InseeLa notion de déficit budgétaire n’est pas assez précise car elle ne permet pas d’avoir uneimage de la capacité de l’État à couvrir les dépenses relatives à ses missions. En effet, lesdépenses de l’État contiennent la charge d’intérêt de la dette, fortement évolutive enfonction des conditions du marché et des taux d’intérêt. La notion de déficit primairepermet de répondre à cette interrogation.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 37
  • 38. EXFILO © - www.exfilo.fr Définition : Déficit primaireLe déficit primaire correspond au déficit budgétaire45 hors la charge des intérêts de ladette. Graphique 28 : Déficit primaire 400 105% 350 300 100% en milliards deuros 250 200 95% 150 100 90% 50 0 85% 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Recettes Déficit primaire (ou excédent) Dépenses hors intérêts Taux de couverture des dépenses primaires par les recettes Source : Comptes nationaux - Base 2000, InseeRemarquons qu’entre 2002 et 2006, les recettes de l’État n’ont pas été suffisantes pourcouvrir la totalité des missions de l’État (en plus de ne pas couvrir les intérêts de la dette).Ces cinq années-là, l’État a donc dû recourir à l’emprunt pour financer le solde desdépenses relatives à ses missions, les intérêts de la dette, et le remboursement en capitalde la dette. En 2007, la remontée des produits fiscaux (TVA notamment) suite à la périodede croissance économique, a permis de retrouver un niveau de recettes permettant decouvrir la totalité des dépenses de missions de l’État de l’exercice.Ce déficit primaire peut avoir deux causes : L’environnement économique, qui entraîne une réduction du niveau des recettes de l’État, et une augmentation de ses dépenses (allocations chômage et prestations sociales). On pourrait qualifier ce déficit de « temporaire », puisqu’avec l’amélioration de la croissance économique, ce déficit doit se résorber. Une incompatibilité du niveau des dépenses avec le niveau des recettes, ce qui peut être appelé un déficit structurel. Ce déficit ne pourra pas être corrigé par l’amélioration de la croissance économique.En effet, il est logique qu’en période de crise économique, le déficit primaire et budgétaires’aggrave sensiblement. C’est pourquoi il est nécessaire de pouvoir déterminer quelle partdu déficit est due à la crise, et quelle part repose sur des problèmes structurels.45 solde des recettes-dépenses hors emprunts et hors produits de cession du patrimoineJanv.2010 Pierre-Olivier HOFER 38
  • 39. EXFILO © - www.exfilo.fr Définition : Déficit structurelIl consiste à corriger le déficit budgétaire de la performance de l’activité économique.Ainsi, les impôts et taxes, ainsi que les dépenses (principalement prestations sociales etallocations chômage) sont recalculés par rapport à une croissance « naturelle » ou« potentielle » de l’environnement économique. C’est la croissance qu’aurait l’économiesans perturbation ou sans emballement. Graphique 29 : Déficit public structurel en France et en zone euroLa commission européenne46 estime que le déficit structurel public de la France en 2005était à 3,2% du PIB : 0,6% de déficit primaire structurel et 2,6% de charges d’intérêt. Lacommission suggérait que la stabilisation du niveau de dette publique nécessitait deramener le déficit public structurel à 1,9% du PIB.Fin 2009, le déficit structurel de l’État atteindrait 50 milliards d’euros, pour un déficitpublic toutes administrations publiques confondues estimé à 110 milliards d’euros.46 Rapport sur la soutenabilité à long terme des finances publiques dans l’Union Européenne, publié en 2006.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 39
  • 40. EXFILO © - www.exfilo.fr2.2 COLLECTIVITES TERRITORIALES : UN BUDGET VOTE A L’EQUILIBRE MAIS EN DEFICIT BUDGETAIRE2.2.1 D E S R EG L E S D E G E S T I O N S T R I C T E S …Les collectivités territoriales47 sont soumises à un contrôle budgétaire et à des règles quileur imposent de voter un budget à l’équilibre. Ce principe de « saine gestion » les amènesouvent à penser, à tort, que le déficit public n’est qu’une affaire de l’État, puisqu’elles nepeuvent pas voter de budgets en déficit.Cette erreur d’interprétation, fréquemment rencontrée, doit être levée dès à présent. Ledéficit budgétaire, au sens de Maastricht, correspond à l’endettement de la collectivité.Toute collectivité qui souscrit plus de nouveaux emprunts qu’elle n’en rembourse, c’est àdire qui augmente son encours de dette, est en déficit au sens de Maastricht. Notions de finances publiques localesLa section de fonctionnement retrace toutes les opérations concernant l’exploitation,autrement dit la gestion courante des services. Il s’agit des dépenses d’entretien, desrémunérations, des factures d’eau, d’électricité et autres fluides.Pour un ménage, il s’agit du salaire (pour les recettes) et des factures d’eau, d’électricité,nourriture, loyer, les intérêts des emprunts, etc… (pour les dépenses).Le solde entre ces recettes et ces dépenses s’appelle la capacité d’autofinancement.La section d’investissement comprend essentiellement des opérations en capital,autrement dit les opérations de dépenses ou de recettes qui accroissent ou diminuent lavaleur du patrimoine.Pour un ménage, il s’agit des dépenses qui viennent augmenter son patrimoine : achat devoiture, de maison, d’électroménager, mais aussi du remboursement des emprunts,…(pour les dépenses) et des emprunts nouveaux qui ont servi à les financer (pour lesrecettes).L’article L.1612-4 du code général des collectivités territoriales impose à celles-ci de voterun budget en équilibre réel, ce qui impose de réunir 3 conditions : Equilibre par section (fonctionnement et investissement), Sincérité du budget : les dépenses ne doivent pas être consciemment sous- estimées, ni les recettes surestimées, La dette doit être remboursée par des recettes propres et non par de l’emprunt.47 Il s’agit des communes, des groupements de communes (communauté de communes, d’agglomération,d’agglomération nouvelle, urbaine, syndicats), des conseils généraux et des conseils régionaux. A ne pas confondreavec les collectivités locales, appellation qui ne comprend pas les établissements publics (groupements decommunes).Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 40
  • 41. EXFILO © - www.exfilo.frCette dernière contrainte restreint fortement la capacité des collectivités à recourir àl’emprunt pour couvrir leurs dépenses. En effet, il signifie que la collectivité doit générerune épargne suffisante pour couvrir l’amortissement du capital de la dette et les intérêts.La contrainte qui s’impose aux collectivités peut être écrite de la manière suivante : Recettes de fonctionnement – Dépenses de fonctionnement – Intérêts de la dette – Amortissement du capital de la dette + recettes propres d’investissement > 0Ainsi, et contrairement à l’État, les collectivités territoriales ne peuvent pas recourir àl’emprunt pour financer des charges courantes (charges de personnel, frais courants,…). Lavéritable règle de « saine gestion » des finances publiques locales réside bien dans cedernier principe : l’endettement ne peut servir qu’à financer des biens durables quienrichissent le patrimoine de la collectivité (des investissements) ou d’autres collectivités(en versant des subventions d’équipement à d’autres collectivités).Lors du vote de son budget, chaque collectivité est tenue de le communiquer à lapréfecture, qui procède à des vérifications d’équilibre sur ces points. En cas demanquement, le Préfet peut saisir la Chambre Régionale des Comptes (CRC), chargée deproposer des mesures de redressement, qu’il pourra lui-même mettre en œuvre48 si lacollectivité s’y refuse. Enfin, si la collectivité vote un budget équilibré, mais que l’exécutiondu budget est déséquilibrée, alors le Préfet pourra saisir la CRC qui pourra proposer desmesures de redressements49, voire les appliquer si la collectivité s’y refuse.2.2.2 … E M P E C H E N T QU E LE S APUL A I EN T UN I M P O R T A N T DE F I C I TDu fait des règles comptables issues de la nomenclature M14 pour le secteur communal(communes et groupements), M51 et M71 pour les départements et les régions, lescollectivités locales ont pour obligation de couvrir leurs charges d’intérêt de la dette etl’amortissement de leur dette par des ressources propres et non par de l’emprunt. End’autres termes, elles ne peuvent pas voter de budget avec un déficit primaire. L’écartéventuel entre les dépenses et les recettes estimées (au budget) et celles constatées enexécution peut cependant les amener à avoir un déficit primaire. Celui-ci doit cependantêtre corrigé lors du vote du budget suivant.C’est donc très logiquement que l’on peut constater que les collectivités locales n’ont undéficit primaire que de manière exceptionnelle50 : en 1981-1983 et en 2007-2008. Elles48 Article L.1612-5 du Code Général des Collectivités Territoriales.49 Article L.1614 du Code Général des Collectivités Territoriales.50 Si les collectivités territoriales ne doivent pas avoir de déficit primaire, le législateur les a cependant autorisé àcouvrir l’éventuel déficit primaire par les excédents constatés au budget les années précédentes (s’il y en a). Lavéritable contrainte des collectivités territoriales est donc :Recettes – dépenses hors intérêts – amortissement de la dette + excédents reportés des exercices précédents (+ ou -)>0Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 41
  • 42. EXFILO © - www.exfilo.fr sont mécaniquement plutôt en situation d’avoir un « excédent primaire », c’est à dire des recettes supérieures aux dépenses hors intérêts. Graphique 30: Déficit primaire des administrations publiques locales (dépenses hors intérêts de la dette) 110% 200 105% en milliards deuros 150 100% 95% 100 90% 50 85% 0 80% 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Dépenses hors intérêts Déficit primaire Excédent primaire Recettes Taux de couverture des dépenses primaires par les recettesSource : Comptes nationaux - Base 2000, Insee Les APUL peuvent par contre avoir un déficit budgétaire, c’est à dire s’endetter pour financer certaines dépenses. Elles peuvent recourir à l’emprunt pour financer leurs dépenses d’investissement. Le graphique ci-dessous nous présente leur déficit budgétaire ou leur besoin de financement. Les collectivités territoriales ont connu une phase d’endettement en particulier au début des années 1980 (autonomie des conseils généraux en 1982, création des conseils régionaux en 1986), puis entre 1991 et 1993, en période de crise. Il s’est ensuite écoulé une période de douze années pendant lesquelles les APUL ont été structurellement en excédent de fonctionnement, c’est à dire en désendettement. Un besoin de financement réapparaît depuis 2007, et contribue depuis au déficit public national. Graphique 31: Déficit budgétaire des APUL 105% 200 100% en milliards deuros 150 95% 100 50 90% 0 85% 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Dépenses totales Déficit budgétaire Excédent budgétaire Recettes Taux de couverture des dépenses totales par les recettesSource : Comptes nationaux - Base 2000, Insee Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 42
  • 43. EXFILO © - www.exfilo.frLes APUL sont donc passés d’une situation où elles « compensaient » une partie du déficitbudgétaire de l’État, à une situation où elles contribuent au déficit public national.L’apparition d’un déficit budgétaire des collectivités locales a plusieurs raisonsconjoncturelles (crise économique, plan de relance,…), structurelles (développement descompétences, transfert de compétences de l’État vers les départements et les régions,…),et il est très difficile sinon impossible de déterminer les causes précises de ce déficitbudgétaire.2.2.3 L ’É T A T T R A N S F ER E DE S C H A R G E S E N F O R T E C R OI S S A N C EPar contre, si elle ne l’a pas créé, l’importance des transferts de compétence opérés parl’État aux départements et aux régions, n’a pu que contribuer à accroître le déficitbudgétaire des APUL. En effet, lorsque l’État transfère aux APUL une compétence, c’est àdire des charges, il leur transfère en même temps une dotation budgétaire ou un impôt quipermet de compenser à l’euro près la charge évaluée. Cela semble donc parfaitementéquitable. A tel point que l’on pourrait justement se demander quel est l’intérêt pour l’Étatde transférer un montant X de dépenses et un montant X de recettes. Malheureusement,les praticiens des finances publiques locales ont constaté depuis longtemps que le compten’y était pas. En effet, l’État a la fâcheuse tendance de transférer des compétences dontles charges augmentent facilement et fortement (RMI notamment), alors que les recettessont des impôts dont le rendement reste à démontrer (la TIPP, taxe sur le pétrole, qui neprogresse pas depuis plusieurs années voire qui diminue suite aux économies d’énergieréalisées par les consommateurs et leurs véhicules, ou la taxe sur les conventionsd’assurance (TSCA) qui ne progresse que de 2% l’an au mieux). Les compétencestransférées ont représenté pour les collectivités territoriales une charge nette à financerpeu de temps après leur transfert.Dans ces conditions, les APUL financent les compétences qui leur ont été transféré par leurépargne. Elles avaient de manière structurelle un excédent de fonctionnement depuis 12ans. Les différents transferts de compétences ont contribué à transformer cet excédent defonctionnement en besoin de financement.Comme il est précisé dans le rapport 2009 de l’OFL51, « en 2009, les compétencestransférées depuis 2005 font l’objet d’une compensation en LFI 2009 pour un montant de3,176 Md€ de TIPP pour les régions et de 2,699 Md€ de TSCA et de TIPP pour lesdépartements ». En outre, « les régions d’outre-mer, dont la compensation des transfertsest assurée par de la DGD, recevront en 2009, au titre des compétences transférées en2009, 52 M€, soit un total de 108,9 M€ au titre des compétences transférées depuis2005 ».Depuis 2005, l’État a donc transféré 5,98 milliards d’euros de dépenses aux APUL et unmontant identique de recettes fiscales (soit 1,5% de ses dépenses totales de l’État et 2,8%des dépenses totales des APUL). L’État a donc transféré un solde nul (autant de dépenses51 Observatoire des Finances Locales, page 128, cf. Bibliographie.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 43
  • 44. EXFILO © - www.exfilo.fr que de recettes). Toutefois, il n’a plus à financer la croissance de ces charges dont certaines sont très évolutives en ces temps de crise (RMI et prestations sociales notamment), ce qui représente pour l’Etat une source d’économie non négligeable. Tableau 10 : Liste non exhaustive des compétences transférées aux APUL par l’Etat Communes / Année du Groupements Départements Régions État transfert de communes Organisation et financement Aide aux personnes âgées : Allocation des services ferroviaires de personnalisée dautonomie (APA) transport collectifs dintérêt régional Intégralité des compétences Attribution, financement et contrôle du en matière de formation Avant 2004 Revenu Minimum dInsertion (RMI) et du professionnelle et RMA dapprentissage Attribution, financement et contrôle du Revenu de Solidarité Active (RSA) Service Départementaux dIncendie et de Secours (SDIS) Financement de la formation des travailleurs sociaux et financement des instituts de Fonds dAide aux Jeunes (FAJ) formation des professions para- médicales et des sages- femmes Financement des Centres Locaux dInsertion Aides aux étudiants des et de Coordination (CLIC) et des comités instituts de formations des départementaux des retraités et des professions para-médicales et personnes âgées (CODERPA) des sages-femmes 2005 Financement du Fonds de solidarité pour le Financement de linventaire logement (FSL) général du patrimoine culturel Transfert à 5 régions de lycées Accueil, restauration, hébergement et à section binationales ou entretien des collèges internationales Organisation et financement Transfert à 6 départements de collèges à des transports de la Région Ile- sections binationales ou internationales de-France Conservation du patrimoine rural non protégé Gestion et entretien du réseau routier Formation qualifiante des national demandeurs demplois adultes Gestion des Centres Recentralisation des politiques dinformation sur la validation sanitaires de santés publiques Recentralisation sanitaire des acquis de lexpérience nationales (ancienne (VAE) compétence départementale) 2006 Construction, entretien et financement de la prestation de compensation du handicap (PCH) et des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) Rémunération des personnels dinternat des Rémunération des personnels collèges dinternat des lycées Transfert des Financement de la participation aérodromes sur Financement de la participation forfaitaire forfaitaire versée aux lycées demande des versée aux collèges privés privés collectivités 2007 Transfert des ports maritimes Financement de la formation des assistants- sur demande maternels des collectivitésSource : Rapport 2009 de lObservatoire des Finances Locales, p.92 à 131 Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 44
  • 45. EXFILO © - www.exfilo.fr2.2.4 S I T UA T I O N F I N A N C I ER E D E S C O L LE C T I VI T ES L O C A LE SLe secteur public communal comprend les communes ainsi que les groupements decommunes. Ces deux collectivités territoriales sont prises en compte comme un seul sous-secteur car ils sont mutuellement dépendants de l’autre. Ils se partagent compétences etressources. Depuis la loi du 12 juillet 199952, les communes se sont massivementregroupées en groupements de communes (ou intercommunalités), leur permettant demutualiser certaines compétences afin d’en partager les charges (par exemple pourl’assainissement, la voirie, l’enlèvement et le traitement des ordures ménagères, ledéveloppement économique, la politique touristique,…).L’ensemble des données financières du secteur communal est agrégé dans le tableau ci-dessous. Tableau 11 –La situation financière du secteur communal 2004-2008 en milliards deuros 2004 2005 2006 2007 2008 Impôts locaux + TEOM 38,8 40,6 42,3 43,8 45,5 Autres impôts et taxes 8,2 8,8 9,2 9,5 9,7 Concours financiers de lÉtat 24,3 25,0 25,7 26,2 26,5 Autres recettes de fonctionnement 7,7 7,7 7,4 7,9 7,9 Fonctionnement A Total des recettes de fonctionnement 79,0 82,1 84,6 87,4 89,6 Frais de personnel 29,9 31,4 32,9 34,6 35,8 Dépenses dintervention 11,7 13,1 12,5 12,9 13,5 Autres dépenses de fonctionnement 20,6 21,5 22,1 22,8 23,7 B Total des dépenses hors intérêts 62,2 66,0 67,5 70,3 73,0 C=A-B Epargne de gestion 16,8 16,1 17,1 17,1 16,6 D Intérêts de la dette 2,6 2,5 2,7 2,9 3,1 E=C-D Epargne brute ou capacité dautofinancement 14,3 13,6 14,3 14,3 13,5 Dotations et subventions reçues 7,9 8,8 9,6 10,4 10,6 Autres recettes 3,2 3,4 4,3 4,8 4,0 Investissement G Recettes hors emprunt 11,1 12,2 13,9 15,2 14,6 Dépenses déquipement 22,0 24,4 26,5 29,6 27,7 Subventions versées 1,1 n.c. 1,6 2,2 2,2 Autres dépenses 2,3 2,9 1,6 1,8 1,5 F Dépenses hors dette 25,4 27,3 29,7 33,6 31,4 F-G Déficit de la section dinvestissement -14,3 -15,1 -15,8 -18,4 -16,8 Déficit de la section dinvestissement -14,3 -15,1 -15,8 -18,4 -16,8 Epargne brute ou capacité dautofinancement 14,3 13,6 14,3 14,3 13,5 Besoin de financement (ou excédent) de lexercice -0,1 -1,6 -1,5 -4,0 -3,2 + Excédents cumulés des exercices antérieurs 0,9 0,4 1,2 -0,6 0,1 (variation du fonds de roulement) = Déficit budgétaire -1,0 -2,0 -2,7 -3,4 -3,3 Remboursements de dette 7,8 8,1 7,5 7,5 7,2 - Emprunts nouveaux 8,8 10,1 10,2 10,9 10,5 = Déficit budgétaire -1,0 -2,0 -2,7 -3,4 -3,3Source : Rapport de l’Observatoire des Finances Locales 2009, page 68, DGFiP.52 Loi 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, dite« loi Chevènement ».Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 45
  • 46. EXFILO © - www.exfilo.fr Remarquons que ce tableau permet d’illustrer une fois de plus les deux modes de calculs du déficit budgétaire : il est égal soit au solde des recettes sur les dépenses hors dette, soit à la variation de l’encours de dette (emprunts nouveaux minorés des remboursements de dette). Le déficit budgétaire du secteur communal s’est aggravé depuis 2003. Il reste toutefois faible puisqu’il représentait 3,3 milliards d’euros en 2008, soit 3,16% de leurs recettes hors dette. Remarquons que l’équilibre de la section de fonctionnement (épargne brute) est positif, les collectivités territoriales y étant contraintes par la loi, mais s’est réduit en 2008. La progression des recettes de fonctionnement cette année-là a été moins forte que celle des dépenses. Il en résulte une diminution de la capacité d’autofinancement (CAF) des investissements en 2008. La CAF représente entre 13,5 et 14,3 milliards d’euros suivant les années. Ce sont ainsi 15% des recettes de fonctionnement que le secteur communal peut utiliser pour financer une partie de ses investissements. Tableau 12 – Evolution de la situation financière du secteur communal 2004-2008 en milliards deuros Moyenne 2005/2004 2006/2005 2007/2006 2008/2007 Impôts locaux + TEOM 4,1% 4,6% 4,2% 3,5% 3,9% Autres impôts et taxes 4,3% 7,3% 4,5% 3,3% 2,1% Concours financiers de lÉtat 2,2% 2,9% 2,8% 1,9% 1,1% Autres recettes de fonctionnement 0,6% 0,0% -3,9% 6,8% 0,0%Fonctionnement A Total des recettes de fonctionnement 3,2% 3,9% 3,0% 3,3% 2,5% Frais de personnel 4,6% 5,0% 4,8% 5,2% 3,5% Dépenses dintervention 3,6% 12,0% -4,6% 3,2% 4,7% Autres dépenses de fonctionnement 3,6% 4,4% 2,8% 3,2% 3,9% B Total des dépenses hors intérêts 4,1% 6,1% 2,3% 4,1% 3,8% C=A-B Epargne de gestion -0,3% -4,2% 6,2% 0,0% -2,9% D Intérêts de la dette 4,5% -3,8% 8,0% 7,4% 6,9% E=C-D Epargne brute ou capacité dautofinancement -1,4% -4,9% 5,1% 0,0% -5,6% Dotations et subventions reçues 7,6% 11,4% 9,1% 8,3% 1,9% Autres recettes 5,7% 6,2% 26,5% 11,6% -16,7%Investissement G Recettes hors emprunt 7,1% 9,9% 13,9% 9,4% -3,9% Dépenses déquipement 5,9% 10,9% 8,6% 11,7% -6,4% Subventions versées n.s. n.s. s.o. 37,5% 0,0% Autres dépenses -10,1% 26,1% -44,8% 12,5% -16,7% F Dépenses hors dette 5,4% 7,5% 8,8% 13,1% -6,5% F-G Déficit de la section dinvestissement 4,1% 5,6% 4,6% 16,5% -8,7% Déficit de la section dinvestissement 4,1% 5,6% 4,6% 16,5% -8,7% Epargne brute ou capacité dautofinancement -1,4% -4,9% 5,1% 0,0% -5,6% Besoin de financement (ou excédent) de lexercice 137,8% 1500,0% -6,3% 166,7% -20,0% + Excédents cumulés des exercices antérieurs -42,3% -55,6% 200,0% -150,0% -116,7% (variation du fonds de roulement) = Déficit budgétaire 34,8% 100,0% 35,0% 25,9% -2,9% Remboursements de dette -2,0% 3,8% -7,4% 0,0% -4,0% - Emprunts nouveaux 4,5% 14,8% 1,0% 6,9% -3,7% = Déficit budgétaire 34,8% 100,0% 35,0% 25,9% -2,9% Source : Rapport de l’Observatoire des Finances Locales 2009, page 68, DGFiP. Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 46
  • 47. EXFILO © - www.exfilo.fr Les dépenses d’investissement ont elles fortement augmenté entre 2004 et 2008 : +26%. L’accroissement du déficit budgétaire du secteur communal s’explique pour une part importante par l’augmentation de ses investissements. En effet, le cycle électoral apparaît dans le rythme des investissements : une accélération des dépenses en année pré- électorale (2007), puis une réduction l’année de l’élection. Pour les départements, les évolutions des dépenses de personnel (+19% en 2008 avec les personnels TOS des collèges et des agents DDE), dépenses d’intervention et des impôts et taxes ne sont pas directement observables. En effet, sur la période écoulée, l’État a transféré aux départements un grand nombre de compétences et de personnels. Les départements ont donc reçu des dépenses et des recettes supplémentaires. La capacité d’autofinancement s’est réduite en 2008, et a conduit à augmenter le recours à l’emprunt pour financer les investissements. Tableau 13 : La situation financière des départements en 2008 en milliards deuros 2004 2005 2006 2007 2008 Impôts locaux 15,7 16,9 18,4 19,0 19,9 Autres impôts et taxes 11,8 13,9 14,7 16,0 16,7 Concours financiers de lÉtat 12,9 12,4 12,9 13,2 13,3 Autres recettes de fonctionnement 4,7 4,4 5,5 6,1 6,4Fonctionnement A Total des recettes de fonctionnement 45,1 47,6 51,5 54,3 56,3 Frais de personnel 6,1 6,6 7,1 8,3 9,9 Dépenses dintervention 25,2 26,5 28,6 30,2 31,2 Autres dépenses de fonctionnement 5,4 5,6 5,8 6,1 6,4 B Total des dépenses hors intérêts 36,7 38,7 41,5 44,6 47,5 C=A-B Epargne de gestion 8,4 8,9 10,0 9,7 8,8 D Intérêts de la dette 0,8 0,6 0,7 0,8 0,9 E=C-D Epargne brute ou capacité dautofinancement 7,7 8,3 9,3 9,0 8,0 Dotations et subventions reçues 2,2 2,3 2,5 2,7 2,8 Autres recettes 0,6 0,5 0,7 0,5 0,5Investissement G Recettes hors emprunt 2,8 2,8 3,2 3,2 3,3 Dépenses déquipement 6,9 7,3 7,8 8,3 8,5 Subventions versées 4,4 4,5 4,8 5,4 5,5 Autres dépenses 0,4 4,8 0,3 0,5 0,3 F Dépenses hors dette 11,7 12,1 12,9 14,2 14,3 F-G Déficit de la section dinvestissement -8,9 -9,3 -9,7 -11,0 -11,0 Déficit de la section dinvestissement -8,9 -9,3 -9,7 -11,0 -11,0 Epargne brute ou capacité dautofinancement 7,7 8,3 9,3 9,0 8,0 Besoin de financement (ou excédent) de lexercice -1,3 -1,0 -0,4 -2,0 -3,1 + Excédents cumulés des exercices antérieurs -0,4 0,1 0,6 -0,6 -0,2 = Déficit budgétaire -0,9 -1,1 -1,0 -1,4 -2,9 Remboursements de dette 2,6 2,9 3,2 2,4 2,4 - Emprunts nouveaux 3,4 4 4,1 3,8 5,3 = Déficit budgétaire -0,9 -1,1 -1,0 -1,4 -2,9 Source : Rapport de l’Observatoire des Finances Locales 2009, page 66, DGFiP. Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 47
  • 48. EXFILO © - www.exfilo.fr Observons que la forte augmentation des dépenses sur la période a été financée par des transferts d’impôts (la ligne autres impôts et taxes), ainsi que par une augmentation de la fiscalité locale. Tableau 14 – Augmentation des taux d’imposition 2004-2008 Taxe d’habitation, taxes foncières, taxe professionnelle 2004 2005 2006 2007 2008Communes 1,8% 1,1% 0,3% 0,2% 0,6%Groupements 1,1% 1,0% 1,1% 0,4% 0,6%Départements 1,2% 4,3% 5,0% 1,4% 1,2%Régions 0,4% 21,1% 7,5% 2,4% 1,6% Source : DGFiP, DGCL Tableau 15 : Evolution de la situation financière des départements en 2008 en milliards deuros Moyenne 2005/2004 2006/2005 2007/2006 2008/2007 Impôts locaux 6,1% 7,6% 8,9% 3,3% 4,7% Autres impôts et taxes 9,1% 17,8% 5,8% 8,8% 4,4% Concours financiers de lÉtat 0,8% -3,9% 4,0% 2,3% 0,8% Autres recettes de fonctionnement 8,0% -6,4% 25,0% 10,9% 4,9% Fonctionnement A Total des recettes de fonctionnement 5,7% 5,5% 8,2% 5,4% 3,7% Frais de personnel 12,9% 8,2% 7,6% 16,9% 19,3% Dépenses dintervention 5,5% 5,2% 7,9% 5,6% 3,3% Autres dépenses de fonctionnement 4,3% 3,7% 3,6% 5,2% 4,9% B Total des dépenses hors intérêts 6,7% 5,4% 7,2% 7,5% 6,5% C=A-B Epargne de gestion 1,2% 6,0% 12,4% -3,0% -9,3% D Intérêts de la dette 3,0% -25,0% 16,7% 14,3% 12,5% E=C-D Epargne brute ou capacité dautofinancement 1,0% 7,8% 12,0% -3,2% -11,1% Dotations et subventions reçues 6,2% 4,5% 8,7% 8,0% 3,7% Autres recettes -4,5% -16,7% 40,0% -28,6% 0,0% Investissement G Recettes hors emprunt 4,2% 0,0% 14,3% 0,0% 3,1% Dépenses déquipement 5,4% 5,8% 6,8% 6,4% 2,4% Subventions versées 5,7% 2,3% 6,7% 12,5% 1,9% Autres dépenses -6,9% 1100,0% -93,8% 66,7% -40,0% F Dépenses hors dette 5,1% 3,4% 6,6% 10,1% 0,7% F-G Déficit de la section dinvestissement 5,4% 4,5% 4,3% 13,4% 0,0% Déficit de la section dinvestissement 5,4% 4,5% 4,3% 13,4% 0,0% Epargne brute ou capacité dautofinancement 1,0% 7,8% 12,0% -3,2% -11,1% Besoin de financement (ou excédent) de lexercice 25,5% -20,0% -60,0% 400,0% 55,0% + Excédents cumulés des exercices antérieurs -13,1% -128,6% 500,0% -200,0% -66,7% = Déficit budgétaire 34,0% 22,2% -9,1% 40,0% 107,1% Remboursements de dette -2,0% 11,5% 10,3% -25,0% 0,0% - Emprunts nouveaux 11,7% 17,6% 2,5% -7,3% 39,5% = Déficit budgétaire 34,0% 22,2% -9,1% 40,0% 107,1% Source : Rapport de l’Observatoire des Finances Locales 2009, page 66, DGFiP. Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 48
  • 49. EXFILO © - www.exfilo.frLes départements ont réussi à augmenter suffisamment leurs ressources fiscales pourpouvoir couvrir la hausse des dépenses liées à leurs compétences. Les différents transfertsde compétence de l’État les ont « spécialisés » dans le domaine social, qui représenteavant tout des charges de fonctionnement (plus que de l’investissement) : il s’agitprincipalement de prestations sociales (handicapés, personnes âgées, revenu minimumd’insertion, revenu minimum d’activité,…). Ces compétences entraînent des dépensesdynamiques et nécessiteront d’allier progression des recettes et maîtrise de la dépense.Les Régions ont un poids financier très réduit par rapport au secteur communal et auxdépartements. Le total de leurs dépenses hors dette représente 24,1 milliards d’euros, soit23% du total des dépenses du secteur communal, et 39% du total des dépenses desdépartements.Leur besoin de financement s’est légèrement dégradé sur la période. L’épargne brute alégèrement augmenté, témoignant d’une augmentation des recettes fiscales supérieure àcelle des dépenses. Les Régions ont elles aussi bénéficié de transferts de compétences del’État : la gestion des personnels TOS des lycées en 2008 a conduit à une augmentation de43,8% des frais de personnel (104% l’année précédente), les transferts en matière deformation professionnelle, de transport ferroviaire avaient conduit à une augmentation de15,6% (1 milliard) des dépenses d’intervention en 2007.La progression des recettes fiscales diverses (autres impôts et taxes) est principalementconstituée de la Taxe Intérieure sur les Produits Pétroliers (TIPP) attribuée encompensation des transferts de charges.Sur la période 2004-2008, les recettes ont progressé moins vite que les dépenses (11,3%en moyenne contre 13,8%). L’épargne brute a été stabilisée. La progression desinvestissements (notamment sur les lycées) s’est traduite par une augmentation régulièredu financement par l’emprunt.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 49
  • 50. EXFILO © - www.exfilo.fr Tableau 16 : La situation financière des régions en 2008 en milliards deuros 2004 2005 2006 2007 2008 Impôts locaux 3,2 4,0 4,4 4,4 4,6 Autres impôts et taxes 2,0 2,9 3,9 6,1 7,1 Concours financiers de lÉtat 7,0 8,0 8,3 8,3 8,4 Autres recettes de fonctionnement 1,4 0,9 0,6 0,8 0,8 Fonctionnement A Total des recettes de fonctionnement 13,6 15,8 17,2 19,6 20,9 Frais de personnel 0,6 0,6 0,8 1,6 2,3 Dépenses dintervention 6,8 8,1 9,0 10,4 10,6 Autres dépenses de fonctionnement 1,3 1,4 1,6 1,5 1,7 B Total des dépenses hors intérêts 8,7 10,1 11,4 13,5 14,6 C=A-B Epargne de gestion 4,9 5,7 5,8 6,1 6,3 D Intérêts de la dette 0,3 0,4 0,4 0,5 0,6 E=C-D Epargne brute ou capacité dautofinancement 4,6 5,3 5,4 5,6 5,7 Dotations et subventions reçues 1,1 1,4 1,4 1,6 1,6 Autres recettes 0,4 0,3 0,2 0,3 0,3 Investissement G Recettes hors emprunt 1,5 1,7 1,6 1,9 1,9 Dépenses déquipement 2,7 2,6 3,1 3,4 3,8 Subventions versées 4,3 4,6 4,9 5,4 5,4 Autres dépenses 0,5 5,1 0,3 0,3 0,3 F Dépenses hors dette 7,5 7,7 8,3 9,1 9,5 F-G Déficit de la section dinvestissement -6,0 -6,0 -6,7 -7,2 -7,6 Déficit de la section dinvestissement -6,0 -6,0 -6,7 -7,2 -7,6 Epargne brute ou capacité dautofinancement 4,6 5,3 5,4 5,6 5,7 Besoin de financement (ou excédent) de lexercice -1,4 -0,7 -1,3 -1,6 -1,9 + Excédents cumulés des exercices antérieurs -0,2 0,0 -0,3 -0,1 -0,5 = Déficit budgétaire -1,2 -0,7 -1,0 -1,5 -1,4 Remboursements de dette 0,8 1,4 1,7 1,3 1,9 - Emprunts nouveaux 2 2,1 2,7 2,8 3,3 = Déficit budgétaire -1,2 -0,7 -1,0 -1,5 -1,4Source : Rapport de l’Observatoire des Finances Locales 2009, page 67, DGFiP.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 50
  • 51. EXFILO © - www.exfilo.fr Tableau 17 : Evolution de la situation financière des régions en 2008 en milliards deuros Moyenne 2005/2004 2006/2005 2007/2006 2008/2007 Impôts locaux 9,5% 25,0% 10,0% 0,0% 4,5% Autres impôts et taxes 37,3% 45,0% 34,5% 56,4% 16,4% Concours financiers de lÉtat 4,7% 14,3% 3,8% 0,0% 1,2% Autres recettes de fonctionnement -13,1% -35,7% -33,3% 33,3% 0,0% Fonctionnement A Total des recettes de fonctionnement 11,3% 16,2% 8,9% 14,0% 6,6% Frais de personnel 39,9% 0,0% 33,3% 100,0% 43,8% Dépenses dintervention 11,7% 19,1% 11,1% 15,6% 1,9% Autres dépenses de fonctionnement 6,9% 7,7% 14,3% -6,3% 13,3% B Total des dépenses hors intérêts 13,8% 16,1% 12,9% 18,4% 8,1% C=A-B Epargne de gestion 6,5% 16,3% 1,8% 5,2% 3,3% D Intérêts de la dette 18,9% 33,3% 0,0% 25,0% 20,0% E=C-D Epargne brute ou capacité dautofinancement 5,5% 15,2% 1,9% 3,7% 1,8% Dotations et subventions reçues 9,8% 27,3% 0,0% 14,3% 0,0% Autres recettes -6,9% -25,0% -33,3% 50,0% 0,0% Investissement G Recettes hors emprunt 6,1% 13,3% -5,9% 18,8% 0,0% Dépenses déquipement 8,9% -3,7% 19,2% 9,7% 11,8% Subventions versées 5,9% 7,0% 6,5% 10,2% 0,0% Autres dépenses -12,0% 920,0% -94,1% 0,0% 0,0% F Dépenses hors dette 6,1% 2,7% 7,8% 9,6% 4,4% F-G Déficit de la section dinvestissement 6,1% 0,0% 11,7% 7,5% 5,6% Déficit de la section dinvestissement 6,1% 0,0% 11,7% 7,5% 5,6% Epargne brute ou capacité dautofinancement 5,5% 15,2% 1,9% 3,7% 1,8% Besoin de financement (ou excédent) de lexercice 7,9% -50,0% 85,7% 23,1% 18,8% + Excédents cumulés des exercices antérieurs 25,7% -100,0% n.s. -66,7% 400,0% = Déficit budgétaire 3,9% -41,7% 42,9% 50,0% -6,7% Remboursements de dette 24,1% 75,0% 21,4% -23,5% 46,2% - Emprunts nouveaux 13,3% 5,0% 28,6% 3,7% 17,9% = Déficit budgétaire 3,9% -41,7% 42,9% 50,0% -6,7%Source : Rapport de l’Observatoire des Finances Locales 2009, page 67, DGFiP.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 51
  • 52. EXFILO © - www.exfilo.fr 2.2.5 Q U E F I N A N C E L ’ EN D ET T E M E N T DE S C O LL E C T I VI T E S T ER R I T OR I A LE S ? Nous avons vu que la loi ne permet pas aux collectivités territoriales de financer des dépenses courantes (de fonctionnement) par emprunt. En outre, elles ne peuvent pas financer les intérêts et l’amortissement de la dette par emprunt. Seules les dépenses d’investissements (directes ou indirectes) peuvent être financées par emprunt53. Le graphique ci-dessous nous présente la Formation Brute de Capital Fixe de l’État (APU) et des APUL. En 2008, les administrations publiques locales ont investi 45,4 milliards d’euros, et l’État a investi 6,9 milliards d’euros. La politique d’investissement de la France repose sur les décisions du secteur public local, et non pas de l’État. Les collectivités territoriales qui sont entrées en déficit budgétaire en 2007, ont eu recours à l’endettement afin de financer des biens d’équipements. Il ne faut pas confondre l’endettement de l’État, qui est un endettement pour financer des charges courantes (charges de personnel, intérêts de la dette, mais très peu d’investissements) avec l’endettement des collectivités territoriales, qui ne peuvent financer par emprunt que des investissements54. Il n’est pas anormal de choisir de financer par emprunt des investissements qui pourront servir à plusieurs générations, et ainsi de faire payer par plusieurs générations le coût de ces équipements. L’autre solution serait de faire financer par les contribuables actuels, ces équipements. Graphique 32 : Investissement55 de l’État et des Collectivités Territoriales 50 45 40 en milliards deuros 35 30 25 20 15 10 5 0 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 FBCF des APUL FBCF des APUSource : Comptes nationaux - Base 2000, Insee 53 En veillant à ce que les amortissements de la dette future et les intérêts de la dette future puissent être financés par des ressources propres de la collectivité. 54 Codifié à l’article L.1612-4 du Code Général des Collectivités Territoriales. 55 La formation brute de capital fixe est l’agrégat qui mesure l’investissement en capital fixe (acquisition de biens de production ou de biens d’équipement). Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 52
  • 53. EXFILO © - www.exfilo.fr Dans le débat récurrent sur l’aggravation du déficit public par les collectivités territoriales, il faut bien distinguer deux points : Les collectivités territoriales peuvent avoir recours à l’endettement pour financer leurs investissements, et non des charges de fonctionnement. Cet endettement n’appauvrit pas la collectivité car elle aura dans son bilan un actif, l’équipement, et un passif, la dette. A contrario, l’État en s’endettant pour financer les intérêts de sa dette fait reporter le paiement de sa dette sur les générations futures. Du point de vue des critères de Maastricht, le secteur des APUL est en déficit budgétaire puisque son stock de dette progresse (il emprunte plus qu’il ne rembourse). Pour autant, le déficit budgétaire des APUL était de 8,6 milliards d’euros en 2008 lorsque le déficit budgétaire de l’État a été de 54,1 milliards : le déficit budgétaire de l’État est 6,7 fois plus important alors qu’il investit 7,5 fois moins que les collectivités territoriales. La résorption du déficit public national passera certes par une amélioration de la situation de tous les acteurs. Mais le secteur des APUL ne pèse que faiblement (13%) dans le déficit public, on ne peut donc pas en attendre la « solution miracle ». Graphique 33 : Contribution au déficit public des Collectivités Territoriales 10 1,0% 0 0,0% -10 -1,0% en milliards deuros -20 -2,0% -30 -3,0% -40 -4,0% -50 -60 -5,0% -70 -6,0% -80 -7,0% 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Déficit budgétaire État Déficit budgétaire APUL Déficit publicSource : Comptes nationaux - Base 2000, Insee Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 53
  • 54. EXFILO © - www.exfilo.fr Graphique 34 : Zoom sur le déficit public depuis 2005 0 0,0% -10 -0,5% -1,0% -20 en milliards deuros -1,5% -30 -2,0% -40 -2,5% -50 -3,0% -60 -3,5% -70 -4,0% 2005 2006 2007 2008 Déficit budgétaire État Déficit budgétaire APUL Déficit publicSource : Comptes nationaux - Base 2000, Insee Pour l’année 2009, il faudra s’attendre à une augmentation du déficit budgétaire (besoin de financement) des collectivités territoriales du fait du plan de relance, de l’effort d’investissement qui est demandé dans ce cadre aux collectivités territoriales, et du contexte de crise économique qui réduit fortement le rendement des impôts (chute de 30% des recettes des droits de mutations sur les ventes d’immobiliers). Comme l’indique Carrez56, « même si cette érosion des recettes est en partie compensée par une hausse des taux des impositions locales, une dégradation du solde budgétaire de ces collectivités locales n’est pas à exclure ». Débat : L’évolution de la masse salariale des collectivités territoriales Trois facteurs jouent dans la croissance des frais de personnels des collectivités : La progression indiciaire, augmentation de la valeur du point d’indice de la fonction publique. Les élus locaux n’ont pas de contrôle sur son évolution, celui-ci étant l’objet de négociations État-Syndicats. L’augmentation individuelle des charges de personnel (hausse d’effectifs et augmentations salariales) décidée par la collectivité, Les transferts de personnels de l’État vers les collectivités locales. La progression des charges de personnel devrait ralentir, par rapport aux années 2006- 2008, les transferts de personnels étant achevés. Au total, 130 000 agents de l’État ont été transférés aux départements et régions entre 2006 et 2008. 56 Rapport Carrez sur le projet de loi de finances pour 2010, page 59, cf. Bibliographie. Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 54
  • 55. EXFILO © - www.exfilo.frIl s’agit de 98 000 agents de l’Education Nationale (94 000 personnels Techniques etOuvriers Spécialisés (TOS) des collèges et lycées, et 4 000 agents non titulaires), de 31 500agents du Ministère de 500 agents du Ministère de l’équipement et de l’agriculture. Lesdépartements reçoivent environ 80 000 agents et les Régions 50 000 agents.Ces transferts de personnels ont entraîné une augmentation forte des charges depersonnels ces dernières années : +17,9% en 2007, +19,1% en 200857 pour lesdépartements,57 Rapport de l’Observatoire des Finances Locales pour 2009, page 26.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 55
  • 56. EXFILO © - www.exfilo.fr2.3 SECURITE SOCIALE : DES DEFICITS RECURRENTS DU FAIT D’INSUFFISANCES DE RECETTES PAR RAPPORT AUX DEPENSESLe solde budgétaire du secteur des administrations de sécurité sociale est estimé à –0,9milliards € en 2008 contre –0,4 milliards en 2007. Comme l’explique la Cour des Comptes58,« les déficits importants du régime général, du Fonds de financement des prestationssociales agricoles (FFIPSA) et des hôpitaux ont été en partie compensés par lesexcédents des régimes de retraite complémentaire et de l’assurance chômage ». Graphique 35 : Déficit des administrations de sécurité sociale 10 104% 5 102% en milliards deuros 0 100% 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 98% 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 -5 96% -10 94% -15 92% Déficit budgétaire Excédent budgétaire Taux de couverture des dépenses par les recettesSource : Comptes nationaux - Base 2000, InseeLes administrations de sécurité sociale regroupent : 1. le régime général de sécurité sociale (maladie, accidents du travail, vieillesse, famille) : Tableau 18 : Solde budgétaire des sous-secteurs du régime général de sécurité sociale58 « Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques », Juin 2009, Cour des Comptes, p.25Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 56
  • 57. EXFILO © - www.exfilo.fr Le déficit de l’assurance maladie est relativement stable59 en 2007-2008 à environ – 4,5 milliards d’euros. Celui de la branche retraite a augmenté son déficit de 1 milliard d’euros, à cause de la courbe démographique de la France : augmentation des plus de 60 ans, ce qui a contribué à augmenter les prestations de 6%. Il représente plus de la moitié (55%) du déficit du régime général. 2. Le fonds de solidarité vieillesse : le FSV a cumulé les déficits entre 2003 et 2006, mais a renoué avec les excédents en 2007 et 2008. Ceci devrait être de courte durée, car le FSV a transféré ses 5 milliards d’euros de déficits cumulés depuis 2003 à la CADES60, et lui a transféré 0,2 points de CSG pour financer cette dette. Avec cette perte de recettes de 2,3 milliards d’euros, et la crise, le FSV devrait être à nouveau en déficit en 2009. 3. Divers autres régimes dont le régime des exploitants agricoles constitue le principal déficit (-2,6 milliards d’euros en 2008). Leur régime de retrait est déficitaire de manière structurelle, les prestations augmentant plus rapidement que les recettes. 4. Les hôpitaux publics : leur déficit s’est légèrement réduit en 2008 à –1,1 milliards € après –1,3 milliards en 2007. 5. L’assurance chômage : ce régime a dégagé des excédents importants en 2007 et 2008 (respectivement 3,5 et 4,6 milliards d’euros). Son déficit cumulé a été ramené de 13 milliards € fin 2006 à 5 milliards d’euros fin 2008.Il semblerait que pour l’année 2009, la totalité des régimes de sécurité sociale soit endéficit. L’assurance chômage ne pourra donc plus continuer à réduire le déficit global. Sesrecettes sont en effet directement liées à la conjoncture, car elles reposent sur la massesalariale. Le chômage les réduit, et augmente les prestations. Le déficit 2009 de l’assurancechômage était estimé par l’UNEDIC en mai 2009 à 1,3 milliards d’euros pour l’année 2009. Définition : la CADESLa Caisse d’Amortissement de la DEtte Sociale (CADES) est chargée de reprendre la dettedu régime général de la sécurité sociale. Cette dette a connu une augmentationspectaculaire en 2004 : l’encours de dette est passé de 31,3 milliards en 2003 à 72,1milliards en 2004. La CADES a repris la dette résultat des déficits cumulés de l’assurancemaladie pour un montant total de 47,2 milliards sur les années 2004 à 2006 (la quasi-totalité a été repris dès 2004).La CADES a ensuite repris la dette issue des déficits cumulés du régime général et du FSVen 2008 pour un montant de 10 milliards d’euros. La dette totale atteint 84,4 milliards en2008.59 er Principalement grâce aux franchises sur les remboursements mises en place au 1 janvier 2008 : -850 millions €, soit–1,2 points de croissance.60 Cf. infra.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 57
  • 58. EXFILO © - www.exfilo.frLa CADES est considérée en comptabilité nationale comme un organisme lié à l’État, unODAC. Sa dette apparaît donc avec la dette de l’État, et non avec la dette du secteur desASSO. Pour retrouver la dette « véritable » des régimes de sécurité sociale », il estnécessaire d’additionner les deux. Elle atteint 6,7% du PIB en 2008. Tableau 19 : Dette CADES et dette du secteur des administrations de sécurité socialeCette dette représente le financement des déficits cumulés du régime général de lasécurité sociale. Elle revient à faire porter sur les générations futures, le financement desprestations d’aujourd’hui. Les générations futures devront donc payer leurs prestations etune partie des nôtres.La CADES finance cette dette par des transferts de recettes. A chaque transfert de dette, lerégime général doit61 transférer une quote part de la Contribution Sociale Généralisée(CSG) afin de lui permettre de financer le remboursement de la dette et les intérêts, sansallonger la durée d’amortissement de la dette. Les régimes généraux ne font donc pasd’économies grâce à la CADES, puisqu’ils perdent une dette et des recettes.L’importance de ces déficits a été largement commentée dans de nombreux rapportsparlementaires.Rapport sur le projet de loi de finances pour 201062 : « Le déficit de l’ensemble des administrations de sécurité sociale serait proche de 31milliards d’euros en 2009, soit environ 1,6 % de PIB. Du fait du lien étroit entre leursrecettes et la masse salariale sur laquelle elles sont assises, ces organismes pâtissent de lahausse du chômage, qui explique la baisse historique de 2 % de la masse salariale en 2009.Dans le même temps, leurs dépenses conservent leur dynamique.Le déficit du régime général s’établirait à 23,5 milliards d’euros, contre 10,2 milliardsd’euros en 2008. Cette forte augmentation est due à la hausse du taux de chômage, quiconduirait à une baisse de 0,5 % des recettes du régime, quand la dépense croîtrait de 3,6%. »61 En application de l’article 20 de la loi organique du 2 août 2005, « tout nouveau transfert de dette à la Caissedamortissement de la dette sociale est accompagné dune augmentation des recettes de la caisse permettant de nepas accroître la durée damortissement de la dette sociale ».62 Rapport Carrez, Tome 1, page 59.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 58
  • 59. EXFILO © - www.exfilo.frLe rapport 200963 de la Cour des Comptes souligne : « Le solde 2008, pour l’ensemble des régimes de base et des fonds de financement, ressortà - 11,9 milliards d’euros, contre - 11 milliards en 2007, si l’on met à part la reprise desdettes du Fonds de financement des prestations sociales agricoles (FFIPSA) par l’État. Cerésultat traduit une légère dégradation par rapport à celui de 2007, mais il reste dans laligne de ceux constatés depuis 2003, période au cours de laquelle les déficits ont toujoursété supérieurs à 10 milliards d’euros. Preuve que la crise n’avait que tardivement produitses effets en 2008, les cotisations ont continué à augmenter, même si le rythme s’est unpeu ralenti. La croissance de la masse salariale du privé, assiette des cotisations, s’est ainsiélevée à 3,6 % en 2008, contre 4,25 % en 2007.Du côté des dépenses, de même, le rythme de progression ne s’est que peu infléchi : 5,5 %pour les prestations de retraites du régime général au lieu de 6,1 % en 2007, et 3,7 % pourles prestations en maladie au lieu de 4,1 % en 2007. Les déficits de ces deux branchesrestent donc importants : 4,4 milliards pour le seul régime général en maladie, soit unelégère amélioration et 5,6 milliards pour la branche vieillesse du régime général, encore endégradation sensible, soit un total de 10 milliards pour les deux branches.Comme on le constate, l’effet de ciseaux entre l’évolution des produits et des chargess’était déjà, pour ces deux principaux risques, un peu accentué avant même la crise. Inutilede préciser qu’il va encore fortement s’accroître au cours des prochaines années. En 2009et 2010, les recettes devraient au mieux stagner, alors que l’évolution des dépenses devraitrester inchangée. »[…]« Les déficits accumulés ont un coût : il est désormais nécessaire de consacrer plus de 7milliards de prélèvements sociaux et fiscaux au paiement des intérêts et à l’amortissementde la dette sociale. »63 Page 24.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 59
  • 60. EXFILO © - www.exfilo.fr3. LES CONSEQUENCES DU DEFICIT PUBLIC3.1 POURQUOI LE DEFICIT PUBLIC POSE-T-IL PROBLEME ?Le déficit public représente l’augmentation de l’endettement de la Nation. Toute dettedevant être remboursée à terme, il y a l’interrogation sous-tendue derrière le déficit publicde la capacité d’un État à rembourser sa dette, et de la confiance des investisseurs dans lacapacité de cet État à rembourser sa dette.Le déficit public ne peut pas être apprécié en soi, car suivant la richesse des nations, leniveau de déficit public pouvant être supporté est différent. Le déficit public est rapportéau PIB, qui représente l’ensemble de la richesse produite sur une année, et donc l’assiettedes impôts. Ce ratio représente donc l’augmentation généralisée des impôts qui seraitnécessaire pour combler le déficit public. L’augmentation du déficit public pose donc leproblème de l’augmentation de la dette. La théorie économique nous enseigne entreautres, cinq conséquences d’un encours de dette élevé.3.1.1 U N E A U G M EN T A T I ON D E S T A U X D ’ I N T E R E T S D E L A D ET T E D E S A C T EU R S P R I V E SLa dette publique est toujours très prisée car elle constitue un placement sans risque, laprobabilité de faillite d’un État (surtout du monde développé) étant quasi-nulle. Parconséquent, le placement sur les marchés de la dette publique attire les investisseurs quise détournent alors de la dette émanant d’acteurs privés. Afin d’attirer des investisseurs,ceux-ci sont alors obligés de proposer des rendements plus attractifs, et donc des tauxd’intérêts plus élevés, ce qui renchérit le coût de leurs investissements (Théorie de l’effetd’éviction directe, Milton Friedman).3.1.2 U N E A U G M EN T A T I ON D E L ’ EP A R G N EUne des autres conséquences peut être l’augmentation de l’épargne personnelle. Lesménages, qui ont une vision de moyen-long terme, se rendent compte que les déficitsd’aujourd’hui devront être payés par les impôts de demain. Ils anticipent donc les haussesd’impôts futures par une augmentation de leur épargne. C’est un effet de substitutionconsommation-épargne (Théorème Ricardo-Barro).3.1.3 U N E R E L A N C E D E LA C ON S O M M A T I O N I N T E R I E UR E QU I N E P R O F I T E PA S I N T EG R A L E M EN T A L ’ E N V I R O N N E M EN T EC O N O M I Q UE N A T I ON A LEn économie ouverte comme l’est la France, une relance de la consommation se traduirapar une augmentation de la consommation de produits nationaux, mais aussi de produitsétrangers (les importations). Une partie de la relance sera happée par les importations, etprofitera donc aux secteurs économiques d’autres Nations. Cette situation a été observéeJanv.2010 Pierre-Olivier HOFER 60
  • 61. EXFILO © - www.exfilo.fravec le pan de relance Mauroy de 1982, dont les 10 milliards de francs dépensés (1% duPIB) ont généré de l’inflation et ont profité aux partenaires économiques de la France.3.1.4 U N A L OU R DI S S E M E N T D E L A C HA R G E DE LA D ET T ELa charge d’intérêts de la dette publique réduit les ressources disponibles. Elle peut mêmefaire peser sur la dette publique un risque d’emballement incontrôlé. On parle d’effet« boule de neige » lorsque le taux d’intérêt apparent de la dette est supérieur au taux decroissance en valeur du PIB. En d’autres termes, le coût de la dette progresse plus vite quela richesse produite par l’économie nationale. L’endettement s’auto-entretient.Rapport sur le projet de loi de finances pour 201064 : « Une croissance de 3% en volume,associée à une inflation de 2%, permettrait d’enrayer l’effet « boule de neige », mais ilfaudrait attendre 2015 pour voir le taux d’endettement commencer à reculer. Compte tenudu poids de la dette, le déficit serait encore proche de 4% du PIB. Encore fait-on icil’hypothèse d’une stabilité –peu probable en pratique – du taux servi sur la dette, soit4,2%. ». Graphique 36 – Les facteurs d’évolution de la dette publique depuis 2002 (en % du PIB)Source : Rapport Carrez, PLF 2010.« Cela doit également conduire à se montrer prudent à l’égard du futur « empruntnational ». Si ce dernier peut se révéler utile pour financer des dépenses permettant derelever notre niveau de croissance potentielle – notamment affaibli par la crise - il seraitillusoire de croire à son auto-financement par le surplus de croissance qu’il susciterait. ».64 Rapport Carrez sur le projet de loi de finances pour 2010, Tome 1, p.21 et p.23Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 61
  • 62. EXFILO © - www.exfilo.fr Graphique 37 – Déficit des administrations publiques par secteur (en % du PIB)Source : Rapport Carrez3.1.5 L A Q U A LI T E D E L A S I G N A T UR E D E L ’É T A T D E T ER M I N E L A P R I ME D E R I S Q U E E T L E T A UX D ’ I N T E R E T QU I L UI E ST A P P LI Q U ETous les Etats européens ont des besoins de financement, même ceux qui ne sont pas endéficit public65. Ils doivent emprunter des fonds soit auprès des ménages, soit auprès desacteurs domestiques, soit auprès des acteurs étrangers.La première possibilité permet de conserver une certaine indépendance financière (ne pasdépendre de l’étranger), mais elle est coûteuse à deux titres : coûteuse à organiser et àpromouvoir, coûteuse par le taux d’intérêt qu’il faut offrir pour attirer l’épargne desparticuliers. Enfin, elle n’est pas assez abondante pour être autre chose qu’une mesureponctuelle.L’appel à l’épargne des autres acteurs domestiques (principalement privés) est renduedifficile par le phénomène d’ « aspiration de l’épargne publique » : le risque de défaillancede l’État étant proche du nul, le prêt d’argent à l’État est sans risque. Les fonds affluentalors vers la dette d’État, au détriment parfois du financement du secteur privé, qui seretrouve alors contraint d’emprunter à des taux d’intérêts plus élevés.Pour faire face aux montants colossaux de ses besoins, l’État emprunte sur les marchésfinanciers. Les marchés peuvent fournir un argent abondant et peu cher (en comparaisonaux deux autres solutions). Les taux d’intérêts qu’ils servent dépendent de la « qualité dela signature de l’État », c’est à dire de la perception qu’ont les acteurs financiers du risqueencouru à prêter de l’argent à un État. L’augmentation de l’encours de dette d’un Étatamène à une dégradation de la qualité de sa signature, et donc à une hausse des tauxd’intérêts qu’il doit consentir pour attirer l’épargne.65 Cf. infra.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 62
  • 63. EXFILO © - www.exfilo.fr3.1.6 D E B A T D ’ O R I EN T A T I O N B U DG E T A I R E S U R L E S FI N A N C E S P UB L I Q U E S , J UI N 2009 66« Compte tenu des évolutions récentes, la Cour répète que la perspective dune réductionde la dette et du déficit à lhorizon 2 012 ne sera pas crédible sans un effort drastique deréduction des dépenses. À défaut, il faudra se résigner à augmenter les prélèvementsobligatoires. J’ajoute qu’il y a urgence à agir, car nous approchons dune zone dangereuse.Le premier risque encouru est de nature économique : la dégradation des financespubliques risque de nourrir linquiétude des acteurs, qui pourraient augmenter leurépargne et réduire leur demande par crainte d’une hausse des impôts et des cotisationssociales. Il en résulterait un cercle vicieux, la crise risquant de saggraver et la reprise d’êtreaffaiblie. Je rappelle également que l’impact des politiques de relance est d’autant plusfaible que la dette est élevée, si l’on en croit une étude du FMI.Le deuxième risque consiste en un appauvrissement de l’État : en effet, la quasi-totalité dela dépense publique ne sert plus à financer des investissements destinés à préparerlavenir, mais à payer des dépenses de fonctionnement et d’intervention.L’appauvrissement de lÉtat pourrait se traduire par une réduction des services apportésaux Français et par une dégradation de la protection sociale.Le troisième risque est un emballement de la dette, parfois appelé effet « boule de neige ».Dans cette hypothèse, la charge des intérêts devient si importante quil faut empruntersans cesse davantage. Il en résulte un phénomène d’auto-alimentation de la dette quiconduit à son explosion. Or, nous avons aujourd’hui atteint un tel niveau de déficitstructurel et dendettement quune aggravation, même limitée, du déficit – du fait, parexemple, de l’augmentation prévisible des dépenses liées au vieillissement de la population– pourrait suffire à provoquer une croissance exponentielle de la dette.Selon certains scénarios, qui ne font que prolonger les tendances actuelles, la dette pourraitatteindre 100 % du PIB en 2 018. Pour que chacun puisse prendre la mesure du problème, jerappelle que notre dette s’élevait à 118 % du PIB à la fin de la Première guerre mondiale età 170 % en 1945. Avec un taux dintérêt de 4 %, la seule charge des intérêts pourraits’élever à 8 % de la richesse produite par le pays, chiffre auquel il faut ajouter leremboursement du capital emprunté. L’effort total serait alors supérieur au produit annuelde la TVA.Le quatrième risque, lié au précédent, est que la crédibilité de la signature de la France soitaffaiblie. En effet, plus la dette augmente, plus la prime de risque s’accroît. Leremboursement des intérêts ne pouvant mobiliser une proportion indéfiniment croissantedes ressources, les créanciers risquent alors de se montrer réticents à l’idée de financer desprêts supplémentaires, ce qui pourrait contraindre à un ajustement dramatique desfinances publiques.À force de répéter que les caisses sont vides, il ne faudrait pas accréditer l’idée qu’elles sontinépuisables. On balaie souvent d’un revers de la main l’hypothèse d’une faillite de l’État,66 Auteur Carrez, p55 à 57.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 63
  • 64. EXFILO © - www.exfilo.frmais il ne faut pas négliger pour autant les conséquentes concrètes que pourrait entraînerla dégradation des finances publiques dans la vie quotidienne des Français. Or, plus onattend, plus le prix sera élevé : il faudra payer plus pour rembourser plus, et l’on encourtune double peine, puisqu’il faudra remettre en cause une partie des politiques publiques.Face à ce problème, il y a de vraies et de fausses solutions. Certains observateurs pensentque les difficultés pourraient être résolues sans effort grâce à une augmentation de lacroissance, ou bien à la faveur d’une résurgence de l’inflation. Or le retour d’une croissancedynamique dans des délais brefs est généralement considéré comme peu crédible, la criseayant conduit les organismes internationaux à retenir des hypothèses de croissancepotentielle inférieures à la tendance actuelle ; d’autre part, chacun sait qu’un éventuelrecours à l’inflation serait combattu par la Banque centrale européenne et par nospartenaires européens, au premier rang desquels figure l’Allemagne. Au surplus, quandbien même l’inflation repartirait à la hausse, les taux d’intérêt appliqués à la dette publiqueseraient très rapidement relevés.Selon la Cour, il n’existe que deux pistes envisageables, de façon alternative ou cumulative :une réduction des dépenses et/ou une augmentation des prélèvements, laquelle passed’abord par une réduction des « niches » fiscales et sociales. Loin de nous l’idée deprescrire un programme politique, car il ne nous appartient pas de prescrire la voie à suivre: c’est au Gouvernement qu’il revient de définir la stratégie, la Cour se bornant à donnerl’alerte sur les risques encourus. Si l’on veut rétablir l’équilibre des comptes, il faudrad’abord s’attaquer au déficit structurel. Ce défi peut paraître considérable, mais l’effort àréaliser n’est pas sans précédent au sein de l’OCDE. Pour l’essentiel, l’ajustement repose surune réduction du poids des dépenses dans le PIB afin de tendre vers la moyenne constatéedans les pays comparables. Plusieurs pays ont déjà réalisé un tel effort au cours desdernières années sans remettre en cause leur système de protection sociale. En outre, jerappelle que la France a déjà démontré, au cours de son histoire, qu’elle était capabled’adopter des mesures en vue d’assurer le redressement de son économie. Pour le moment,la limitation des dépenses prévue par le ministère des finances pour la période 2009-2012ne représente qu’un point de PIB, soit 20 milliards d’euros. J’observe par ailleurs que leséconomies envisagées dans le cadre de la RGPP ne sont pas toujours bien documentées etqu’elles ne devraient pas rapporter plus de 6 milliards d’euros. Des efforts beaucoup plusambitieux seront donc absolument nécessaires. Il faut également être conscient qu’unehausse des prélèvements sera inéluctable si la réduction des dépenses s’avère insuffisante.La dérive des prestations sociales appelle une poursuite des réformes. La dégradationrapide des comptes de l’assurance vieillesse justifie notamment une nouvelle négociationsur les retraites. Dans le domaine de la santé, il faudra non seulement réviser le cadre desnégociations conventionnelles avec les professions de santé, mais aussi engager uneréflexion sur certaines prestations et poursuivre la réorganisation du système hospitalier.Ces différents efforts risquant d’être insuffisants, il pourrait également être nécessaire dedégager des financements supplémentaires pour la sécurité sociale.En ce qui concerne les dépenses de l’État, des économies supplémentaires pourraient êtreréalisées grâce à une meilleure gestion budgétaire en mode LOLF, autour des principes demesure des coûts et de performance, mais aussi grâce à une réforme de la gestion desJanv.2010 Pierre-Olivier HOFER 64
  • 65. EXFILO © - www.exfilo.frressources humaines et à une plus grande maîtrise de la masse salariale et du coût despensions. Il conviendrait également de se pencher sur la question des effectifs et descharges de fonctionnement des opérateurs de l’État, qui sont de plus en plus nombreux.Il est en outre impératif d’assurer la maîtrise des dépenses locales. Pour cela, encorefaudrait-il que l’État ne demande pas aux collectivités territoriales de financer à sa placedes politiques qu’il n’aurait plus les moyens de mener lui-même. Une rationalisation del’intercommunalité s’impose en tout cas, de même qu’une réforme de la fiscalité locale etdes concours financiers de l’État. Il faut également être conscient que l’impact des réformesn’est perceptible qu’à long terme. Il convient donc de ne pas en différer le lancement. Parailleurs, l’idée que la France s’en tirerait mieux que ses voisins est un peu trompeuse : notrepays supporte peut-être un peu mieux que d’autres pays la phase actuelle, mais lacomparaison pourrait être moins flatteuse lors de la sortie de la crise. »3.2 TOUS LES DEFICITS SONT-ILS INACCEPTABLES ? DISTINCTIONS DEFICIT DE FONCTIONNEMENT ET DEFICIT D’INVESTISSEMENTL’analyse financière publique des administrations locales distingue le budget d’unecollectivité en deux parties : la section de fonctionnement pour toutes les dépensesd’exploitation, et la section d’investissement pour les dépenses d’équipement (Cf.définition page 34).Ces deux types de dépenses recouvrent deux notions très différentes. Les dépenses defonctionnement sont constituées des dépenses finançant des services dont lescontribuables actuels bénéficient (dépenses de personnel, charges d’entretien courant,des charges d’intérêts…). Les dépenses d’investissement sont des dépenses pour deséquipements dont la collectivité se dote. Les biens d’équipement qui sont produitspourront être utilisés par les contribuables actuels, et les générations suivantes.A partir du moment où plusieurs générations pourront bénéficier d’un service ou d’unéquipement, il n’apparaît pas anormal que plusieurs générations contribuent aufinancement de ce service ou de cet équipement. Pourquoi la génération actuelle paierait-elle seule le coût de construction d’une piscine, d’un stade ou de la création d’une stationd’épuration alors que ces équipements profiteront aux générations suivantes ? Cefinancement « inter générationnel » a un coût : le taux d’intérêt. Mais le véritable coût estcelui du taux d’intérêt réel : le taux d’intérêt diminué de l’inflation67 : 1 euro dans 50 ans67 Il peut donc y avoir des taux d’intérêt réel négatifs : cas du Japon, de la Suisse en 1979, des USA par intermittence.En France, pour le livret A par exemple, le taux d’intérêt réel peut être négatif : avec un taux d’intérêt à 1,75%, sil’inflation dépasse ce seuil, l’épargnant perd de l’argent. Pour un placement durant une année au taux d’intérêt de1,75% avec une inflation de 2% : un bien valant 100€ en fin d’année N, vaudra 102€ en fin d’année N+1. L’épargnantayant mis 100€ sur son livret A aura en fin d’année 101,75€. Il pouvait s’acheter ce bien en début d’année (à 100€), ilne le peut plus en fin d’année : il lui manque 0,25€ qu’il a « perdu » car la création de richesse a été inférieure àl’augmentation des prix des biens.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 65
  • 66. EXFILO © - www.exfilo.frn’aura pas la même valeur qu’un euro d’aujourd’hui. Le coût final est égal à l’écart entretaux d’intérêt nominal (inflation comprise) et inflation.Nous rejoignons ainsi le débat sur l’emprunt : faut-il tout payer par autofinancement ?S’il peut apparaître pertinent de financer des dépenses d’investissement par emprunt,nous aurons la réponse opposée pour la plupart des dépenses de fonctionnement. Celles-ci financent des services, des prestations rendus aux contribuables d’aujourd’hui. Parexemple, si le financement par emprunt d’une piscine est pertinent, les chargesd’exploitation de cette piscine (charges de personnel, coût d’achat des fluides (eau,électricité)) ne bénéficient qu’aux contribuables actuels. Il semble dès lors inéquitable defaire financer ces charges par les générations futures. Si tel était le cas, les générationsfutures devraient financer deux fois les charges d’exploitation : les charges rémunérantles personnels et les fluides de leur époque plus les charges ayant servi à rémunérer lespersonnels et fluides de notre époque.Les collectivités territoriales ne peuvent pas se trouver dans cette situation. Le législateurleur a interdit de recourir à l’emprunt pour financer des dépenses d’exploitation. Parcontre, les administrations de sécurité sociale et l’État sont dans cette situation. Nouspourrions toutefois faire une légère distinction entre les deux.Les déficits récurrents du secteur des administrations de sécurité sociale sont financés paremprunt. Cela revient à faire payer aux générations futures, le coût des prestations dont abénéficié notre génération. Comme elles devront payer les coûts de leur génération, ellespaieront deux fois ces prestations.L’État est lui aussi dans la même situation, avec un déficit budgétaire qui représentait46,5% de ses dépenses de personnel en 2008 (ou 120% de ses charges d’intérêts).Toutefois, dans ses dépenses de fonctionnement, l’État assume des charges qui peuventêtre inter générationnelles : les charges relatives à l’Education de la génération, dontdécoulera un niveau de vie, des inventions et d’autres choses, bénéficieront auxgénérations futures.Néanmoins, il faut à nouveau se poser la question de l’équité de contribution : lesgénérations futures devront rembourser les emprunts qui ont servi à financer le systèmeéducatif dont notre génération a bénéficié, et ils devront financer les chargesd’exploitation du système éducatif de leur époque. Là encore, le recours à l’emprunt pourfinancer les dépenses d’exploitation de l’Education Nationale conduit à faire « payer »deux fois les générations futures.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 66
  • 67. EXFILO © - www.exfilo.fr3.3 COMMENT COUVRE-T-ON LE DEFICIT ?Il ressort du projet de loi de finances pour 201068 que le besoin de financement de l’État(212 milliards d’euros) serait couvert principalement par les ressources suivantes : Dette de long terme : l’Agence France Trésor (AFT) émettrait 175 milliards d’euros de dette à moyen et long-terme (montant net des rachats). C’est un montant sans précédent. Tableau 20 – Emprunts de l’État à moyen et long terme depuis 2002Source : Ibidem. En outre, la Caisse de la dette publique annulerait 2,5 milliards d’euros de titres venant à échéance en 2010.Comme le précise le rapport du député Carrez, « toutefois, depuis 2008, l’augmentationdu besoin de financement de l’État est telle que, sauf à prendre le risque d’unedéstabilisation des investisseurs, les emprunts à moyen et long terme ne permettent plusde couvrir à eux seuls l’ensemble constitué de la dette et des amortissements de dette àmoyen et long terme. En découle un recours accru aux instruments de court terme […] etcorrélativement, une exposition plus forte et plus immédiate à une remontée des tauxd’intérêts des banques centrales. » Dette de court terme : le stock de dette à court terme augmenterait de nouveau en 2010. La variation de l’encours des Bons du Trésor à taux Fixe (BTF) progresserait de 29,6 milliards d’euros, pour atteindre environ 237 milliards d’euros à la fin 2010, soit près de 19% de la dette négociable. Graphique 38 – Un endettement de court terme grandissant68 Rapport du député Carrez sur le projet de loi de finances pour 2010, Tome 1, page 66.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 67
  • 68. EXFILO © - www.exfilo.fr4. CONCLUSION : LE VERITABLE ENJEU : INFLECHIR LA COURBE DE CROISSANCE DE LA DETTE PUBLIQUELe niveau actuel de la dette publique est certes important, mais il n’en est pas pour autant« catastrophique ». D’autres Etats ont des niveaux de dette bien plus importants. Fin 2008,la Belgique avait un niveau de dette publique par rapport au PIB à 90%, la Grèce à 100%, etl’Italie à 105%. Par contre, le risque est grand que la France ne parvienne pas à maîtriserl’évolution de sa dette publique. Une grande partie des dépenses de la France sontincompressibles (charges de pension, charges de la dette notamment) et gagent près de lamoitié de la croissance des recettes. En outre, ces deux facteurs vont aller croissant. Ladémographie de la France va conduire à une hausse sensible du nombre de départs à laretraite au cours des prochaines années : la Commission Européenne estime que lesdéparts à la retraite vont entraîner une augmentation des dépenses publiques de 3% duPIB (environ 60 milliards d’euros) à horizon 2050. Le niveau actuel des taux d’intérêts esttrès bas, et ne peut que remonter.Le déficit public français a atteint un niveau sans précédent (-8,2% du PIB en 2009 contre –6,4% en 1993 ancien point bas), et un niveau d’endettement lui aussi sans précédent (77%du PIB estimé pour 2009 contre 46% en 1993). La réduction du déficit public sera d’autantplus difficile, que le levier fiscal est difficile d’utilisation : le niveau des prélèvementsobligatoires en France est déjà élevé, et la crise économique n’étant pas finie, lerelèvement des impôts pourrait nuire à la reprise économique. La réduction du déficitpublic ne pourra pas éviter la réduction des dépenses publiques (conjointement ou non àun relèvement des recettes). Graphique 39 – Trois scénarios d’évolution de la dette publiqueSource : Rapport d’information 1773 déposé le 23 juin 2009, page 46.Le débat d’orientation des finances publiques a été l’occasion pour la Commission desfinances de l’Assemblée Nationale de présenter des projections d’évolution de la detteJanv.2010 Pierre-Olivier HOFER 68
  • 69. EXFILO © - www.exfilo.frpublique69, en fonction de différentes hypothèses de croissance du PIB. Dans le scénariocentral, la croissance du PIB est de 2,5% par an à compter de 2011, l’inflation est à 1,75%,et les dépenses publiques progressent de 0,5%. Dans le scénario bas, la croissanceéconomique est ralentie et plus progressive, alors que les dépenses publiques progressentde 1%. Dans le scénario haut, la croissance économique est de 2,5% par an à compter de2011, et les dépenses publiques sont stabilisées (progression 0 en volume, inflationcomprise).Remarquons que quel que soit le scénario, la dette publique serait au mieux stabilisée en2012. Dans le scénario le plus optimiste (croissance des dépenses 0% et croissance du PIB2,5%), la dette publique diminuerait à compter de 2013 seulement. Dans les deux autresscénarios, elles continueraient à progresser jusqu’en 2014 (scénario central) ou 2015(scénario bas). Notons enfin que ceci ne prenait pas en compte le « grand empruntnational », dont le montant pourrait avoisiner 20 à 30 milliards d’euros (préconisationsRocard-Juppé).La situation est donc gagée jusqu’en 2012 : l’encours de dette progresserait jusqu’au 90%du PIB, et cela même si la croissance atteint 2,5% l’an à compter de 2011, et que l’État nefait plus progresser ses dépenses. Sachant que les dépenses de pension et les chargesd’intérêts vont très probablement progresser au cours des prochaines années, il faudraitdonc que l’État réduise ses autres dépenses pour stabiliser l’ensemble. Quand bien mêmetout ceci serait fait, la « récompense » risque fort d’être la stabilisation de l’encours dedette, pas sa diminution. Difficile de s’en galvaniser auprès des citoyens.Maîtrise (à défaut de réduction) des dépenses ou relèvement des impôts, des décisionsdevront être prises au cours des prochaines années.69 Avant pris en compte du grand emprunt national.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 69
  • 70. EXFILO © - www.exfilo.fr5. ANNEXES5.1 NOMENCLATURE FONCTIONNELLE DES COMPTES PUBLICS DE L’ÉTAT ISSU DE LA LOLF La nomenclature fonctionnelle des dépenses des administrations publiques01. SERVICES PUBLICS généraux01.1 Organes législatifs et exécutifs, affaires financières et fiscales, affaires extérieures01.2 Aide économique étrangère01.3 Services généraux01.4 Recherche fondamentale01.5 Services publics généraux (Recherche et Développement)01.6 Services publics généraux non définis ailleurs01.7 Transactions de dette publique01.8 Transferts de caractère général entre différents niveaux de gouvernement02. DEFENSE02.1 Dépense militaire02.2 Défense civile02.3 Aide militaire étrangère02.4 Défense (Recherche et Développement)02.5 Défense non défini ailleurs03. ORDRE ET SURETE PUBLICS03.1 Services de police03.2 Services de protection du feu03.3 Palais de justice03.4 Prisons03.5 Ordre et sûreté publics (Recherche et Développement)03.6 Ordre et sûreté publics non défini ailleurs04. AFFAIRES ECONOMIQUES04.1 Affaires économiques, commerciales et de travail - emploiJanv.2010 Pierre-Olivier HOFER 70
  • 71. EXFILO © - www.exfilo.fr générales04.2 Agriculture, sylviculture, pêche et chasse04.3 Carburant et énergie04.4 Extraction, industrie et construction04.5 Transport04.6 Communication04.7 Autres activités04.8 Affaires économiques Recherche et Développement04.9 Affaires économiques non défini ailleurs05. PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT05.1 Gestion des déchets05.2 Gestion des eaux résiduaires05.3 Réduction de la pollution05.4 Protection de la biodiversité et des paysages05.5 Protection de l’environnement - Recherche et développement05.6 Protection de l’environnement non défini ailleurs06. LOGEMENT et DEVELOPPEMENT URBAIN06.1 Développement du logement06.2 Développement urbain06.3 Approvisionnement en eau06.4 Eclairage publique06.5 Logement et développement urbain - Recherche et Développement06.6 Logement et développement urbain non défini ailleurs07 SANTE07.1 Produits, appareils et équipement médicaux07.2 Service de malade externe07.3 Services d’hopital07.4 Services de santé publique07.5 Santé - Recherche et développement07.6 Santé non défini ailleurs08 LOISIRS, CULTURE et RELIGIONJanv.2010 Pierre-Olivier HOFER 71
  • 72. EXFILO © - www.exfilo.fr08.1 Services de loisirs et sportifs08.2 Services culturels08.3 Services de diffusion et d’édition08.4 Services religieux et autres activités communautaires08.5 Loisirs, culture et religion - Recherche et Développement08.6 Loisirs, culture et religion non défini ailleurs09 EDUCATION09.1 Education pré-primaire et primaire09.2 Education secondaire09.3 Education non-tertiaire et post-secondaire09.4 Education supérieur09.5 Education non définissable par niveau09.6 Services auxiliaires à l’éducation09.7 Education - Recherche et développement09.8 Education non défini ailleurs10 PROTECTION SOCIALE10.1 Maladie et invalidité10.1.1 Maladie10.1.2 Invalidité10.2 Vieillesse10.3 Veuves et orphelins10.4 Famille et enfants10.5 Demandeurs d’emploi10.6 Logement10.7 Exclusion sociale non défini ailleurs10.8 Protection sociale - Recherche et développement10.9 Protection sociale non défini ailleursJanv.2010 Pierre-Olivier HOFER 72
  • 73. EXFILO © - www.exfilo.fr5.2 DECOMPOSITION DES FACTEURS D’EVOLUTION DU SOLDE PUBLIC 1999-2010Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 73
  • 74. EXFILO © - www.exfilo.fr5.3 COMPETITIVITE FISCALELa notion de compétitivité de la France est souvent avancée par le Gouvernement pourjustifier la résorption du déficit public. Cette notion de compétitivité de la France, qui peutau premier abord paraître simple à comprendre, est en fait difficile à définir, car elle faitelle-même appel à plusieurs notions : attractivité de la France aux investissementsétrangers, capacité des acteurs économiques Français à exporter. La compétitivité fiscaleest une notion qui ne s’entend qu’en économie ouverte. Elle résulte des différences dansles modes de taxations existant entre différents états. En économie fermée, tous lesacteurs économiques étant soumis aux même règles, la compétitivité est inchangée par leschoix fiscaux des administrations publiques. La compétitivité « fiscale » d’un État secomprend par rapport à 2 types de situations : Les acteurs économiques nationaux confrontés à une concurrence internationale, que ce soit au niveau des importations (concurrence des produits importés) ou à l’exportation, Les décisions d’investissements directs étrangers : dans un environnement international, le choix des sites de production est mis en concurrence entre les différents pays, et l’entreprise analyse les coûts de production et le seuil de rentabilité.La compétitivité « fiscale » ne concerne donc que les secteurs soumis à la concurrenceinternationale.Les impôts économiques peuvent être de trois types : Imposition des facteurs de production : capital (impôt sur les outils de production comme la taxe professionnelle) ou travail (cotisation sociale employeur). Ce type d’impôt constitue une charge fixe pour les entreprises, elles devront l’acquitter « quoiqu’il arrive ». Ils renchérissent le coût de production, et donc le seuil de rentabilité. Or la fiscalité française sur les facteurs de production est plus élevée que dans le reste de l’Europe. Le Conseil des Prélèvements Obligatoires (CPO)70 note ainsi dans son rapport annuel 2009 que « les prélèvements sur les coûts de production nuisent […] à l’attractivité ».70 Page 87.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 74
  • 75. EXFILO © - www.exfilo.fr Graphique 40 : Impôts sur la production et les importations (en % du PIB)Source : Eurostat. Vert 1998, Bleu 2008.La France est parmi les pays européens dont la fiscalité sur les facteurs de production(capital et travail) est la plus élevée. La fiscalité sur le capital représentait 14,8% du PIB en2008 (contre 15,8% en 2008) en France, alors qu’en Allemagne, elle représente 12,5% duPIB (11,4% en 1998). La moyenne de l’union européenne est à 13% du PIB.Les cotisations sociales (fiscalité sur le facteur travail) en France sont les plus élevées del’Union Européenne. L’Allemagne seule nous dépassait en 1998, mais elle se situe en 2008à 1,5 points de PIB en dessous. Les cotisations sociales en France représentent 17,9% duPIB en 2008 contre une moyenne de l’Union Européenne de 13,8% du PIB. Graphique 41 – Cotisations sociales (en % du PIB)Source : Eurostat. Vert 1998, Bleu 2008.La mauvaise position de la France dans les classements internationaux témoigne d’uneréalité économique. Toutefois, la France fait depuis plusieurs années de nombreux effortsJanv.2010 Pierre-Olivier HOFER 75
  • 76. EXFILO © - www.exfilo.fren matière de réductions d’impôts. Mais les choix d’allègement d’impôts en France sontdéfavorables aux comparaisons internationales : les Gouvernements successifs ontprivilégié les exonérations et allègements en fonction de la situation des contribuables auxallègements des taux nationaux. Or les classements n’en prennent pas forcément comptede ces exonérations. Imposition sur les bénéfices : ils viennent taxer le résultat final de l’entreprise, et ne sont versés que par les entreprises qui dégagent un résultat positif (bénéfice). Elle repose principalement en France sur l’impôt sur les sociétés (IS). Les premiers contributeurs à l’IS sont les PME (moins de 200 salariés), dont les cotisations représentent 50% du montant total de l’IS (données 2007). A noter que seule la moitié des PME soumettant une déclaration paye l’IS, les autres n’ayant pas dégagé de résultat fiscal. Les seconds contributeurs à l’IS sont les très grandes entreprises (plus de 2000 salariés), qui en acquittent le tiers. Imposition du capital : Taxes foncières et taxe professionnelle. Elles ont été fortement décriées car il s’agit de taxes non liées à l’activité économique, que les entreprises acquittent donc quel que soit leur niveau de bénéfice. Cette question a été arbitrée en faveur des entreprises, par le remplacement de la taxe professionnelle, par une imposition sur la valeur ajoutée, et une imposition « verte » (taxe carbone).Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 76
  • 77. EXFILO © - www.exfilo.frBIBLIOGRAPHIERapport fait au nom de la Commission des Finances, de l’Economie Générale et du Plan surle projet de loi N°1695 de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année2008 », TOME I, enregistré à la Présidence de lAssemblée nationale le 24 juin 2009, N°1775, par M. Gilles Carrez, Rapporteur Général, Député.Rapport d’information déposé en application de l’article 145 du Règlement par laCommission des Finances, de l’Economie Générale et du Plan préalable au débatd’orientation des finances publiques, enregistré à la Présidence de lAssemblée nationale le23 juin 2009, N°1775, par M. Gilles Carrez, Rapporteur Général, Député.Rapport d’information fait au nom de la Commission des Finances pour le débat sur lesorientations des finances publiques, enregistré à la Présidence de lAssemblée nationale le8 juillet 2009, N°549, par M. Philippe Marini, Rapporteur général, Sénateur.Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, Cour des Comptes, Juin2009Rapport fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et del’administration général de la République sur la proposition de loi constitutionnelle deMM. François Sauvadet et Charles De Courson (n°573), relative au retour à l’équilibre desfinances publiques, enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 16 janvier 2008,N°609, par M. Charles De Courson, Député.« Les administrations de sécurité sociale, base 2000 », INSEE, N°4, février 2007, par M.Jean-Pierre Dupuis.Rapport fait au nom de la Commission des Finances, de l’Economie Générale et du Plan surle projet de loi de finances pour 2009, enregistré à la Présidence de lAssemblée nationalele 16 octobre 2008 , N°1198, par M. Gilles Carrez, Rapporteur Général, Député.Rapport fait au nom de la Commission des Finances, de l’Economie Générale et du Plan surle projet de loi de finances pour 2010, enregistré à la Présidence de lAssemblée nationalele 14 octobre 2009 , N°1967, par M. Gilles Carrez, Rapporteur Général, Député.Rapport général fait au nom de la Commission des Finances sur le projet de loi de financespour 2010, adopté par l’Assemblée Nationale, enregistré à la Présidence du Sénat le 19novembre 2009, N°101, par M. Philippe Marini, Rapporteur général, Sénateur.Rapport fait au nom de la Commission des Affaires Sociales sur le projet de loi definancement de la sécurité sociale pour 2010, enregistré à la Présidence de lAssembléenationale le 22 octobre 2009, N°1994, par M. Yves Bur, Député.« Régimes sociaux et de retraite » , Avis enregistré au nom de la Commission des AffairesSociales sur le projet de loi de finances pour 2009, adopté par l’Assemblée Nationale,Tome III, annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 2008, N°103, par M.Dominique Leclerc, Sénateur.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 77
  • 78. EXFILO © - www.exfilo.fr« Les prélèvements obligatoires des entreprises dans une économie globalisée », Octobre2009, Conseil des Prélèvements Obligatoires, présidé par M. Philippe Seguin, PremierPrésident de la Cour des Comptes.« Rompre avec la facilité de la dette publique, pour des finances publiques au service denotre croissance économique et de notre cohésion sociale », Commission présidée par M.Michel Pébereau, 14 décembre 2005, La documentation Française.« Les diverses normes comptables de l’État », Note pour le Conseil Nationale del’Information Statistique, Direction Générale de la Comptabilité Publique (DGCP), 15décembre 2007.Rapport d’information fait au nom de la Commission des Finances, du contrôle budgétaireet des comptes économiques de la Nation, sur le pacte de stabilité et de croissance,Annexe au procès-verbal de la séance du 31 mars 2005, N°277, par M. Philippe Marini,Sénateur.Rapport sur le programmation pluriannuelle des finances publiques pour les années 2009 à2012, annexé au projet de loi adopté par l’Assemblée Nationale de programmation desfinances publiques pour les années 2009 à 2012 ; 22 octobre 2008, N°201.« Les finances des collectivités locales en 2008, État des lieux », 1er juillet 2008, Rapport del’Observatoire des Finances Locales (OFL), sous la direction de M. André Laignel, DéputéEuropéen, Président de l’Observatoire des Finances Locales, et M. Joël Bourdin, Sénateurde l’Eure, Rapporteur de l’Observatoire des Finances Locales.« Les finances des collectivités locales en 2009, État des lieux », 7 juillet 2009, Rapport del’Observatoire des Finances Locales (OFL), sous la direction de M. André Laignel, DéputéEuropéen, Président de l’Observatoire des Finances Locales, et M. Joël Bourdin, Sénateurde l’Eure, Rapporteur de l’Observatoire des Finances Locales.« Manuel SEC95 pour le déficit public et la dette publique », Edition 2002, Méthodes etnomenclatures, Eurostat, Communautés Européennes.« L’Europe en chiffres, l’annuaire d’Eurostat 2009 », 2009, N°ISSN 1560-490X, Eurostatlivres statistiques, Eurostat, Commission Européenne.« Fourniture des données de déficit et de dette pour 2008 – seconde notification », 22octobre 2009, N°149/2009, Euroindicateurs, Eurostat, Commission Européenne.Les statistiques utilisées sont issues des rapports cités ci-dessus ainsi que des donnéespubliques diffusées sur les site internet de l’INSEE (www.insee.fr) et Eurostat(ec.europa.eu/eurostat).Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 78
  • 79. EXFILO © - www.exfilo.frINDEXDéficit publicDéficit budgétaireDéficit primaireDéficit excessifDéficit structurelTraité de Maastricht, Traité sur l’Union Européenne de MaastrichtProduit Intérieur Brut (PIB)Dette publiqueSecteur publicSecteur des administrations de sécurité socialeSecteur des administrations publiques localesSection de fonctionnementSection d’investissementCapacité d’autofinancementEpargne bruteEpargneCompétitivitéComptabilité nationaleComptabilité budgétairePensions de retraiteMarges de manœuvrePrélèvements obligatoiresTaux de couverture dépenses / recettesJanv.2010 Pierre-Olivier HOFER 79
  • 80. EXFILO © - www.exfilo.frTABLE DES MATIERESINTRODUCTION ........................................................................................................... 2SOMMAIRE ................................................................................................................ 31. LE DEFICIT PUBLIC : UNE MESURE DE L’ENDETTEMENT ................................................. 41.1 LA COORDINATION DES POLITIQUES ECONOMIQUES : LE TRAITE DE MAASTRICHT ................. 41.2 LES DEFINITIONS DU DEFICIT PUBLIC ............................................................................. 51.2.1 Le produit intérieur brut (PIB) ............................................................................. 61.2.2 La dette publique ................................................................................................. 81.2.3 Déficit public et déficit budgétaire .................................................................... 101.2.4 Le deficit public vient-il d’un desequilibre ? ...................................................... 131.2.5 Le secteur public ................................................................................................ 141.2.6 Le déficit public, une responsabilite collective.................................................. 152. CONTRAINTES BUDGETAIRES DES ACTEURS PUBLICS : QUELLE EST LA SITUATION FINANCIERE ?172.1 LES CONTRAINTES BUDGETAIRES DE L’ÉTAT : UN DECALAGE PATENT ENTRE DEPENSES ET RECETTES ........................................................................................................................... 172.1.1 une forte part des depenses sont incompressibles et aux augmentations subies182.1.1.1 Les six principaux postes de dépenses … ...................................................... 182.1.1.2 …ont progressé de 2,5% en moyenne ........................................................... 192.1.1.3 Zoom sur les dépenses de personnel ............................................................ 222.1.1.4 Les autres pays européens diminuent le poids de leurs dépenses publiques262.1.1.5 Les marges de manœuvre ............................................................................. 272.1.2 L’État s’efforce de reduire ses recettes depuis 10 ans ...................................... 282.1.2.1 Un taux de prélèvements obligatoires dans le PIB élevé .............................. 302.1.2.2 L’État apporte un effort particulier a la baisse des impôts nationaux ......... 322.1.2.3 La crise économique et financière ampute les recettes fiscales .................. 332.1.3 Charge de la dette et encours ........................................................................... 342.1.4 La couverture des dépenses par les recettes : la notion de deficit................... 372.2 COLLECTIVITES TERRITORIALES : UN BUDGET VOTE A L’EQUILIBRE MAIS EN DEFICIT BUDGETAIRE402.2.1 Des règles de gestion strictes… ......................................................................... 402.2.2 … empêchent que les APUL aient un important déficit .................................... 412.2.3 l’État transfère des charges en forte croissance ............................................... 432.2.4 Situation financière des collectivités locales ..................................................... 452.2.5 Que finance l’endettement des collectivités territoriales ? .............................. 522.3 SECURITE SOCIALE : DES DEFICITS RECURRENTS DU FAIT D’INSUFFISANCES DE RECETTES PAR RAPPORT AUX DEPENSES........................................................................................................ 563. LES CONSEQUENCES DU DEFICIT PUBLIC ................................................................. 60Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 80
  • 81. EXFILO © - www.exfilo.fr3.1 POURQUOI LE DEFICIT PUBLIC POSE-T-IL PROBLEME ? .................................................... 603.1.1 Une augmentation des taux d’intérêts de la dette des acteurs privés ............. 603.1.2 Une augmentation de l’épargne ........................................................................ 603.1.3 Une relance de la consommation intérieure qui ne profite pas intégralement à l’environnement économique national ............................................................. 603.1.4 Un alourdissement de la charge de la dette ...................................................... 613.1.5 la qualite de la signature de l’État détermine la prime de risque et le taux d’interet qui lui est applique ............................................................................................. 623.1.6 Débat d’orientation budgétaire sur les finances publiques, Juin 2009 ............. 633.2 TOUS LES DEFICITS SONT-ILS INACCEPTABLES ? DISTINCTIONS DEFICIT DE FONCTIONNEMENT ET DEFICIT D’INVESTISSEMENT ....................................................................................... 653.3 COMMENT COUVRE-T-ON LE DEFICIT ? ....................................................................... 674. CONCLUSION : LE VERITABLE ENJEU : INFLECHIR LA COURBE DE CROISSANCE DE LA DETTE PUBLIQUE ................................................................................................................... 685. ANNEXES ....................................................................................................... 705.1 NOMENCLATURE FONCTIONNELLE DES COMPTES PUBLICS DE L’ÉTAT ISSU DE LA LOLF ......... 705.2 DECOMPOSITION DES FACTEURS D’EVOLUTION DU SOLDE PUBLIC 1999-2010 .................. 735.3 COMPETITIVITE FISCALE ............................................................................................ 74BIBLIOGRAPHIE ......................................................................................................... 77INDEX 79TABLE DES MATIERES .................................................................................................. 80Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 81
  • 82. EXFILO © - www.exfilo.frDéficit public, dette publique, déséquilibre des finances publiques, tels sont les sujets definances publiques récurrents de ces dernières années, et qui restent malgré toutd’actualité. Au niveau européen tout d’abord, puisque depuis le traité de Maastricht, lesétats européens doivent respecter des normes relatives à ces deux critères. Au niveaunational ensuite, car les gouvernements successifs pointent du doigt à rythme régulier lesinsuffisances de gestion des administrations publiques locales, et la contribution au déficitpublic que cela entraîne, lorsque l’État se fixerait des normes de dépense plus vertueuses.Au niveau local enfin, quand les collectivités locales pointent du doigt la responsabilité del’État dans le déficit public.Il faut d’abord en revenir aux fondamentaux : Qu’est-ce qu’un déficit public ? En quoi celareflète-il une situation financière tendue ? Quel part de responsabilité chacun porte-il dansle déficit public ?Telles sont les questions auxquelles répond l’auteur dans ce livre. Il importe avant tout deposer les définitions correctes afin que tout un chacun puisse comprendre, s’appropriermême, le débat récurrent sur le déficit public, et par là, anticiper sur le véritable débat :« Quel niveau de dépenses pour quel niveau de recettes ? ».Pierre-Olivier Hofer a consacré les sept dernières années à auditer les budgets et lescomptes des administrations publiques locales et de leurs satellites. Il a développé uneexpertise d’analyse du système financier public local et des relations financières État –Collectivités Territoriales. Il a suivi et conseillé de nombreuses Communautésd’Agglomérations, Communautés de Communes, Communes, Syndicats et ConseilsGénéraux, dans leur stratégie financière et a étudié les conséquences financières de l’ActeII de la Décentralisation pour des Conseils Généraux.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 82