Thai Bureaucracy

13,210 views
13,102 views

Published on

Published in: Education

Thai Bureaucracy

  1. 1. 1 ระบบบริหารราชการไทย (Thai Bureaucracy) โดย อ. สุขสันติ์ บุณยากร วิทยาลัยการปกครอง 1 สิงหาคม 2550 ------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 1. หลักการทั่วไปเกี่ยวกับการบริหารราชการ ความหมายของ “การบริหารราชการ” (Public Administration) - “การบริหารราชการ” อาจมีความหมายไดทั้งมุมกวางและมุมแคบ ในมุมกวาง “การบริหารราชการ” หมายถึง กิจ กรรมทุกประเภทของรัฐ ไม วาจะเปนกิจ กรรมในดานนิติ บัญญัติ บริหาร หรือตุลาการ นักวิชาการกลุมนี้ ไดแก ฟลิกซ เอ นิโกร (Felix A. Nigro) และมารแชล ดิมอด (Marshall Dimock) ในการมองแบบมุมแคบ จะหมายถึงเฉพาะกิจกรรมของ ฝายบริหารในการดําเนิน ความพยายามใหหนวยงานตาง ๆ ของรัฐประกอบกิจ กรรมใหบรรลุ เปาหมายอยางไดผลที่สุด นักวิชาการกลุมนี้ ไดแก ลูเซอร กูลิค (Luther Gulick) เจมส ดับปลิว เฟสเลอร (James W. Fesler) และ เฮอรเบิรต ไซมอน (Herbert Simon) - ฟลิกซเอนิโกร (Felix A. Nigro) ใหความหมายวา 1.) เปนความพยายามของกลุมที่จะรวมมือกันปฏิบัติงานในหนวยงานของรัฐ 2.) มีขอบเขตครอบคลุมถึงการปฏิบัติงานของฝายบริหาร ฝายนิติบัญญัติ และฝาย ตุลาการ ตลอดจนความสัมพันธระหวางฝายทั้งสามนี้ 3.) มีบทบาทสําคัญในการกําหนดนโยบายสาธารณะ การบริหารราชการจึงเปน สวนหนึ่งของกระบวนการทางการเมือง 4.) มีความแตกตางจากการบริหารธุรกิจของเอกชน 5.) เกี่ยวของกับกลุมเอกชนหลายกลุม และปจเจกชนหลายคนในอันที่จะจัดบริการ ใหแกชุมชน - มารแ ชล ดิมอค (Marshall Dimock) ใหค วามหมายวา การที่รัฐจะทํา “อะไร” หมายถึงขอบเขตเนื้อหาของงานของรัฐ และทํา “อยางไร” หมายถึง วิธีก ารดําเนิน การอยางมี หลักการที่รัฐจะนํามาใชเพื่อใหกิจกรรมบรรลุผลสําเร็จ - เฮอรเบิรต ไซมอน (Herbert Simon) หมายถึง กิจกรรมทั้งปวงของฝายบริหาร ไมวาจะเปนการปกครองสว นกลาง การปกครองมลรัฐ หรือการปกครองทองถิ่น ที่สําคัญก็คือ ไมรวมเอางานของฝายนิติบัญญัติและตุลาการเขาไวดวย สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย
  2. 2. 2 - ติน ปรัชญพฤทธิ์ และอิสระ สุวรรณมล กลาวถึงคําวา “administration” ไวใน ปทานุกรมการบริหาร (2514) วามาจากภาษาลาตินวา “administrare” ซึ่งแปลวารับใช การจัดการ การปฏิบัติภารกิจ การอํานวยการ (To serve, to manage, to conduct, to direct) ในทางการบริหาร เรามั ก จะเน น ความหมายของคํ า ว า “administration” ไปในแง ข องการรั บ ใช เพราะถื อ ว า ขาราชการตองเปนผูรับใชประชาชน มิใชเปนเจานายของประชาชน 1.2 ความเปนมาของคําวา “ระบบราชการ” (Bureaucracy) - คําวา “ระบบราชการ (bureaucracy)” เปนคําที่คิดขึ้นในสมัยตนศตวรรษที่ 18 โดยนักเศรษฐศาสตรชาวฝรั่งเศส ชื่อ “แวง ซองต กูรเนท (Vincent De Gournet)” คําวา ระบบ ราชการที่จริงไมไดมีค วามหมายใหม มีความหมายเพียงวา ไมใชเปนการปกครองแบบกษัตริย (monarchy) ไมใ ชอภิชนาธิปไตย (aristocracy) หรือประชาธิปไตย (democracy) แตเปน การ ปกครองโดยเจาหนาที่ (rule of officials) เพราะคําวา “bureau” แปลวา “สํานักงาน” ซึ่งมี เจาหนาที่ทํางาน คําวา “Cracy” แปลวา “การปกครอง” คําที่คลายกับคําวาระบบราชการมาก คือ คําวา “ระบบยูโร (burosystem)” ซึ่งคําที่ใชในสมัยปรัสเซีย หมายถึง การจัดสรรหนาที่ใหแกกรม กองตาง ๆ ใหชัดเจน ซึ่งมีการปฏิรูปการบริหารใหมภายใตการปกครองของคารล วอม สโตน (Carl vom Stein) แบงงานเปนกระทรวง และหนว ยงานยอย ๆ และจัดสรรงานและหนาที่ ซึ่งเรียกวา “ระบบยูโร” - ในบางครั้งคําวา “Bureaucracy” จะหมายถึง “องคก ารแบบราชการ” อัน หมายถึง ระบบของความสัมพันธในการบังคับบัญชา ซึ่งกําหนดโดยกฎระเบียบที่พัฒนาขึ้นอยาง สมเหตุสมผล - เม็กซ เวบอร (Max Weber) อธิบายวา องคการแบบราชการ หมายถึงองคการที่ สมเหตุสมผล และมีประสิทธิภาพ ซึ่งปฏิบัติงานบนพื้นฐานของสิ่งตอไปนี้ 1) กฎระเบียบที่แนนอน 2) การแบงงานกันทําตามความชํานาญเฉพาะอยาง 3) ลําดับชั้นการบังคับบัญชา 4) มีการตัดสินใจที่พิจารณาจากเหตุผล เชิงวิชาการ และความถูกตองใน แงของกฎหมาย 5) การบริหารใชระบบการจัดทําเก็บเอกสารอยางเปนระเบียบ 6) การทํางานเปนอาชีพ 7) สมาชิกในองคการมีความสัมพันธตอกันในลักษณะเปนทางการ 8) การเลื่อนขั้น เลื่อนตําแหนง พิจารณาจากความรูความสามารถ 1.3 ความสําคัญของ “การบริหารราชการ” 1) เปนการนํานโยบายของรัฐไปปฏิบัติ ไดแก สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย
  3. 3. 3 - ขยายโอกาสหรือเพิ่มบริการในรูปบริการสาธารณะตาง ๆ - เพิ่มการปองกันสวัสดิภาพของประชาชนในดานตาง ๆ - การจัดระเบียบของสังคม - กําหนดขอบเขตเสรีภาพการใชจายดวยการจัดเก็บภาษี - การคนหาหรือลงโทษผูกระทําผิดหรือขัดตอกฎหมาย - การยินยอมหรือปฏิเสธที่จะใหประชาชนเขารวมกิจกรรมบางอยาง - การบริหารกิจการกึ่งธุรกิจ เชน การสาธารณูปโภค - การดูแลและปองกันประเทศและการตางประเทศ ฯลฯ 2) มีสวนในการกําหนดนโยบายทั้งในขั้นตอนกอนที่ฝายนิติบัญญัติ และหัวหนา ฝายบริหารจะตัดสินใจกําหนดนโยบาย และหลังการกําหนดนโยบายแลว 3) เปนกลไกสําคัญในการดํารงไวและพัฒนาวัฒนธรรมของสังคม เปนผูกําหนด กิจกรรมของสังคม และเปนสวนหนึ่งของระบบเศรษฐกิจและสังคม 1.4 การบริหารราชการและการบริหารธุรกิจ 1) ความเหมือนกัน 1.1) เปนการบริหารในลักษณะที่เปนกระบวนการปฏิบัติงาน (process) เหมือนกันทั้งภาคราชการ และธุรกิจ 1.2) แมวัตถุประสงคจุดมุงหมาย (goal) จะแตกตาง แตก็มีลักษณะเปน พลังความรวมมือรวมแรงรวมใจปฏิบัติของกลุม (cooperative group effort) 1.3) ลวนตองมีลักษณะในการปฏิบัติงานตามสภาพแวดลอมของแตละ องคการไป 1.4) ประเภทกิจกรรมไมสามารถขีดเสนแบงไดชัดเจน ราชการอาจมี สวนดวย เชน ธุรกิจโทรคมนาคม เปนตน 1.5) ประเภทของทักษะ เทคนิค และกระบวนการทํางาน รวมทั้งความ ชํานาญของบุคลากรที่คลายกัน 2) ความแตกตาง 2.1) ภาพลักษณ (Image) - ภาคราชการลาชา ขั้นตอนมาก (Real Tape) ในขณะที่ภาคธุรกิจรวดเร็ว และมีขั้นตอนการปฏิบัติที่ไมยุงยาก 2.2) วัตถุประสงค สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย
  4. 4. 4 - การบริหารธุรกิจเนนมุงที่ผลกําไร (profit) ในขณะที่การบริหารราชการ มุงในการจัด ทําบริก ารสาธารณะ (public services) โดยมุงผลประโยชนและความพอใจของ ประชาชนเปนหลักใหญ 2.3) ความรับผิดชอบ - การบริหารราชการรับผิด ชอบตอประชาชน แตก ารบริหารธุร กิจ รับผิดชอบตอผูถือหุนหรือเจาของกิจกรรม 2.4) ทุน - การบริหารราชการไดมาจากภาษีอากรเก็บจากประชาชน สว นการ บริหารธุรกิจไดทุนการดําเนินงานจากเงินของเอกชนผูเปนเจาของหรือผูถือหุน 2.5) การกําหนดราคาสินคาและบริการ - การบริหารราชการไมไดมุงกําไร แตการบริหารธุรกิจตองกําหนดราคา ใหสูงพอสมควรที่จะใหมีกําไรเหลืออยู 2.6) คูแขงขัน - การบริหารราชการปกติไมมีผูแขงขัน แตทางดานการบริหารธุรกิจมีคู แขงขันมาก แตจะสงผลดีที่ผูบริโภคจะไดสินคาและบริการที่ดี ราคาถูก 2.7) การคงอยู - การบริหารราชการจะตองมีอยูตราบเทาที่การทําบริการสาธารณะใน ดานนั้น ๆ แกประชาชน ไมวาจะมีภาวะทางการเมืองเปลี่ยนแปลงไปเชนไร แตการบริหารธุรกิจ อาจมีการลมเลิก เปลี่ยนแปลงไดงายกวามาก 2.8) นโยบายและความเปนอิสระในการปฏิบัติ - การบริหาราชการยังเปลี่ยนแปลงไปตามนโยบายของฝายการเมือง มี สายการบังคับบัญชา และการกํากับดูแลเปนขั้นเปนตอนมาก ในขณะที่การบริหารธุรกิจขึ้นอยูกับ นโยบายของเจาของกิจการหรือผูบริหาร นโยบายทางการเมืองอาจมีผลกระทบบางแตไมมากนัก 2.9) การตรวจสอบของประชาชน - การบริหารราชการจะถูกตรวจสอบโดยประชาชน โดยเฉพาะในดาน ความโปรงใส เพราะถูก เพงเล็งจากภายนอกมาก ทั้งตองคํานึงถึงมติมหาชน (public opinion) ในขณะที่การบริหารธุรกิจเปนการดําเนินการโดยเจาของกิจการ ประชาชนมีบทบาทเขาตรวจสอบ นอย 1.5 ภารกิจของการบริการราชการ 1.5.1 ภารกิจในการจัดทํา “บริการสาธารณะ” (Public service) - หมายถึง ผลผลิ ต ของหนว ยงานของรัฐที่มุงเนน ประโยชนสุข แก ประชาชนโดยทั่วถึง สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย
  5. 5. 5 - เปนการดําเนินการของรัฐโดยมีวัตถุประสงคเพื่อสนองความตองการ สวนรวมของประชาชน ซึ่งแยกเปน 2 ประเภท ไดแก 1) ความตองการไดรับความปลอดภัยทั้งในและนอกประเทศ 2) ความตองการไดรับความสะดวกในการใชชีวิตประจําวัน - หลักการใหบริการสาธารณะ จะยึดถือประชาชนเปนเปาหมายในการ ใหบริการใน 2 ดาน ไดแก 1) ความพึงพอใจของประชาชน 1.1) ความเทาเทียมและเสมอภาค 1.2) เวลาที่เหมาะสม 1.3) ปริมาณที่เหมาะสม และเพียงพอ 1.4) ความสืบเนื่องและตอเนื่องในการใหบริการ 1.5) มีการปรับปรุงและเปลี่ยนแปลงใหทันสมัยอยูเสมอ 2) ความรับผิดชอบตอประชาชน 1.5.2 ภารกิจในการจัดทํา “สินคาสังคมหรือสินคาสาธารณะ” (Public Goods) - ตามทฤษฎีสินคาสังคม และสิน คาเอกชน (Theory of Public and Private Goods) “สินคาสาธารณะ” เปนสินคาที่กลไกตลาดไมสามารถจะทําใหเกิดสินคานี้ได หรือ ถาปลอยใหกลไกตลาดทําหนาที่ตัดสินใจในการจัดสรรสินคาจะไมมีประสิทธิภาพหรือปริมาณไม เพียงพอ ตัวอยางเชน การปองกันประเทศ การศึกษาภาคบังคับ เปนตน - คุณสมบัติของ “สินคาสาธารณะ” 1.) ไมเปนปริปกษในการบริโภค (Nonrival in Consumption) ไมตองแขงขัน กัน บริโ ภค หรือมีก ารบริโ ภครว ม (Collective consumption) เมื่อมีก ารบริโ ภค ปริมาณไมลดลง เชน การดูโทรทัศน การใชถนน เปนตน 2.) ลัก ษณะการไมสามารถแบงแยกได (nonexclusion) ไม สามารถกีดกันไดในการบริโภค เชน ถาดู TV. คนอื่นก็ดู TV. ได เปนตน 1.5.3 การแบงประเภทของภารกิจ 1.) งานบริการ ไดแก งานที่มีวัตถุประสงคหลักในการผลิตสินคาที่เปน บริการของสังคม เชน สถานศึกษา กองกําลังทหาร ตํารวจ เปนตน 2.) งานควบคุมและจัด ระเบีย บ ไดแก งานที่มีวัต ถุประสงคใ นการ แทรกแซงกิจกรรมในตลาดการคาเพื่อความเปนธรรม เชน การออกใบอนุญาต การจดทะเบียน การ ควบคุมราคาสินคา เปนตน 3.) งานสงเคราะหและชวยเหลือ ไดแก งานที่จัดสรรทรัพยากรใหแกผูที่ ขาดแคลนหรือดอยโอกาส เชน งานสวัสดิการสังคม งานแรงงาน เปนตน สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย
  6. 6. 6 4.) งานสนับสนุน ไดแก งานใหบริก ารหนว ยงานอื่น ๆ ไดแก งาน งบประมาณ การเงินการคลัง การจัดเก็บภาษีและรายได เปนตน 1.6 ความเกี่ยวพันระหวางศาสตรการบริหารราชการกับศาสตรอื่น 1) ตรรกวิทยา - การตัดสินใจ (Decision Making), หลักเหตุผล 2) จิตวิทยา - เกี่ยวกับคน สังคม และสถานภาพบทบาทของคนในและนอกระบบ ราชการ 3) สังคมวิทยา - การสืบทอดทางสังคม สิ่งแวดลอมและองคกรในสังคม 4) มนุษยวิทยา - วัฒ นธรรม และการตอตานการเปลี่ย นแปลงทั้ งในและนอกระบบ ราชการ 5) รัฐศาสตร - “ไมมีการบริหารราชการใดเลยที่ปลอดจากการเมือง” (Public administration never exist political vacuum) 6) เศรษฐศาสตร - ดานภาษี, การคลัง, การพัฒนาเศรษฐกิจ และภาวะเศรษฐกิจ 7) นิติศาสตร - กฎหมาย นิติรัฐ ระเบียบ การบังคับใชกฎหมาย 8) ประวัติศาสตร - วิวัฒนาการของระบบราชการ 9) บริหารธุรกิจ - คูแฝดของระบบราชการ องคความรู เทคนิค รูปแบบวิธีการ 1.7 แนวคิดเรื่องระบบราชการของ แมกซ เวเบอร (Max Weber) แนวคิดเกี่ยวกับระบบราชการของเวเบอร มีสวนประกอบ 3 สวน ไดแก 1.) แนวคิดเกี่ยวกับองคการ ครอบคลุมถึงรัฐ พรรคการเมือง วัด โรงงาน และ องคกรที่มีเปาหมายตาง ๆ ลักษณะองคการในทัศนะของเวเบอรมีคนอยู 3 กลุม คือ (1) ผูนําหรือกลุมผูนํา (2) เจาหนาที่บริหาร เพื่อทํางานตามหนาที่และรักษากฎระเบียบพื้นฐาน ขององคการ (3) สมาชิกขององคการอื่น ๆ ที่เหลือ สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย
  7. 7. 7 2.) แนวคิดเกี่ยวกับอํานาจ เวเบอรแบงอํานาจออกเปน 3 ประเภท คือ (1) อํานาจบารมี (Charismatic authority) (2) อํานาจประเพณี (Tradition authority) (3) อํานาจตามกฎหมาย (legal authority) 3.) แนวคิดเกี่ยวกับรูปแบบในอุดมคติ - เวเบอร หมายถึง องคกรที่มีประสิทธิภาพสูงสุด เจาหนาที่ขององคการ ที่มาจากการแตงตั้งเทานั้น ตองมีเงินเดือนประจําและเปนองคการที่ใ ชอํานาจหนาที่ตามหลัก เหตุผลของกฎหมาย (rational legal-authority) 1.8 แนวคิดเกี่ยวกับการจัดระเบียบการบริหารราชการ 1) พิจารณาจากกฎหมายปกครอง 1.1) หลักการรวมอํานาจ (Centralization) 1.2) หลักการแบงอํานาจ (Deconcentration) 1.3) หลักการกระจายอํานาจ (Decentralization) 2) พิจารณาจากแนวคิดดานการจัดการ 2.1) การจัดแบงตามวัตถุประสงค 2.2) การจัดแบงตามกระบวนการ 2.3) การจัดแบงตามประเภทผูรับบริการ 2.4) การจัดแบงตามอาณาเขตหรือพื้นที่ 1.9 ความรับผิดชอบและการควบคุมการบริหารราชการ - ความรับผิดชอบในการบริหารราชการ หมายถึง การปฏิบัติหนาที่อยางถูกตอง ตามทํ า นองคลองธรรม โดยคํ า นึ ง ถึ ง ผลประโยชน ส ว นรวมหรื อ ผลประโยชน ที่ จ ะเกิ ด แก สาธารณชน - การควบคุมภายในวงราชการ แยกเปน การควบคุมความรับผิดชอบในการ ปฏิบัติงาน โดยการควบคุมดานงบประมาณ โครงการและแผน การตรวจสอบและรายงาน ลําดับ ชั้นการบังคับบัญชา ผานกระบวนการบริหารงานบุคคล และการควบคุมความรับผิดชอบภายในตัว บุคคลเอง - การควบคุมภายนอก แยกเปน การควบคุมโดยฝายนิติบัญญัติ ฝายตุลาการ และ จากประชาชนทั้งโดยตรง ผานสื่อมวลชน กลุมผลประโยชน พรรคการเมือง และกระบวนการรอง ทุกข รวมทั้งผูตรวจการรัฐสภาหรือ Ombudsman สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย
  8. 8. 8 2. วิวัฒนาการของการบริหารราชการไทย การกําเนิดของระบบราชการไทยยังเปนประเด็นที่ถกเถียงกันในหมูนักวิชาการวาเกิดขึ้น เมื่อใด เนื่องจากไมมีหลักฐานทางประวัติศาสตรใด ๆ ที่บอกใหทราบถึงโครงสราง รูปแบบ วิธีการ และลัก ษณะดานตาง ๆ ของระบบราชการไทย การศึกษาถึงประวัติศาสตรความเปน มาจึงเปน การศึกษาเพื่ออธิบายถึงวิวัฒนาการการเมืองการปกครองมากกวาการบริหารราชการ โดยศึกษา ตั้งแตสมัย สุโ ขทัย เปน ตน มาจนถึงปจ จุบัน ซึ่งสามารถแบงยุค ของระบบราชการไทยที่มีก าร เปลี่ยนแปลงเห็นไดชัดเจนเปน 4 ยุค ไดแก การบริหารราชการสมัยสุโขทัย สมัยกรุงศรีอยุธยา สมัย พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกลาเจาอยูหัว และหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 2.1 การบริหารราชการสมัยสุโขทัย การเมืองการปกครองในสมัยสุโขทัยมีลักษณะเปนการบริหารการปกครองแบบ “พอปกครองลูก” (Paternal Government) ถือเอาลัก ษณะสกุลเปน คติ เชื่อวา “พอ” เปน ผูปกครองครัวเรือน หลายครัวเรือนรวมกันเปนบานอยูในปกครองของ “พอบาน” ผูอยูในปกครอง เรียกวา “ลูกบาน” หลายบานรวมกันเปนเมือง ถาเปนเมืองขึ้นที่อยูในการปกครองของ “พอเมือง” ถาเปนเมืองประเทศราช เจาเมืองเปน “ขุน” หลายเมืองรวมกันเปนประเทศหรือราชธานีในการ ปกครองของ “พอขุน” ขาราชการในตําแหนงตาง ๆ ไดนามวา “ลูกขุน” กอใหเกิดลักษณะของการ บริหารราชการพอสรุปไดดังนี้ 1) มีการรวมการใชอํานาจทางการเมืองกับอํานาจทางการบริหารไวดวยกัน ที่ “พอขุน” มี “ลูกขุน” คอยชวยเหลือ ไมมีการแยกขาราชการกับประชาชนออกจากกันโดยเด็ดขาด ทั้งในยามสงบและยามศึกสงครามที่ประชาชนทุกคนตองเปนทหารตอสูกับขาศึก 2) มีการจัดระเบียบบริหารราชการแผนดินที่เรียบงาย ไมยุงยาก ซับซอน ไมมีการ จัดตั้งหนวยงานเปนการเฉพาะ พอขุนจะปฏิบัติภารกิจดานตาง ๆ ดวยตนเอง โดยมีลูกขุนจํานวน หนึ่งคอยชวยเหลือ 3) การบริหารราชการนอกราชธานี มีการจําแนกหัวเมืองออกเปน 3 ประเภท โดย จัดรูปแบบการบริหารราชการแยกสวนไปตามลักษณะการปกครองแตละหัวเมือง ไดแก ก. เมืองอุปราช เมืองลูกหลวง และเมืองหนาดาน เมืองอุปราช เปนเมืองที่ผูจะดํารงตําแหนงพอขุนองคตอไปครอง อยู ซึ่งตามประวัติศาสตร สมัยพอขุนบาลเมืองครองกรุงสุโขทัย พระรามคําแหงไดไปครองเมือง ศรีสัชนาลัย ซึ่งเปนเมืองอุปราชและเมืองหนาดานดวย เมืองเหลานี้บางเชื้อพระวงศปกครองจะ เรียกวา “เมืองลูกหลวง” ซึ่งเมืองหนาดานและเมืองลูกหลวงมีระยะทางเดินหนาจากราชธานีถึงได ในเวลา 2 วัน หากขาราชการปกครองจะเรียกวา “เมืองหนาดาน” เพื่อสามารถรับขาศึกปองกัน ราชธานีไวกอน เมืองเหลานี้ “พอขุน” ทรงบัญชาการบริหารเองผานพอเมืองซึ่งไดรับมอบอํานาจไป สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย
  9. 9. 9 ข. เมืองพระยามหานคร เป น เมือ งใหญ อ ยูชั้ น นอกหา งจากราชอาณาจัก ร อาจตั้ งเชื้ อ พระวงศหรือขาราชการชั้น ผูใหญไปครองเมือง หรือมีเจานายเชื้อพระวงศเปนเจาของเมืองเดิม ปกครองอยูและยอมขึ้นกับกรุงสุโขทัย เจาผูครองนครหรือพอเมืองมีอํานาจบริหารราชการในเขต แดนของตนเกือบบริบูรณ แตตองปฏิบัติตามบัญชาของพอขุนและสงสวยแกกรุงสุโขทัย รวมทั้ง ยามศึกสงครามตองจัดกองทัพและเสบียงไปชวยกรุงสุโขทัย ค. เมืองประเทศราช เป น เมื อ งที่อ ยู น อกราชอาณาจั ก รมี ช าวเมื องเป น คนต างชาติ ขึ้นอยูกับพอขุนโดยพระบรมเดชานุภาพ มีความสัมพันธเพียงสงเครื่องราชบรรณาการตามกําหนด และสงทัพหรือเสบีย งมาชว ยรบตามคําสั่งพอขุนเทานั้น สว นการบริหารราชการภายในเมือง ประเทศราชทางกรุงสุโขทัยจะไมไปเกี่ยวของยกเวนในกรณีจําเปน โดยสรุปในการจัดรูปแบบบริหารราชการแผนดินสมัยสุโขทัยจะมี สอง ลักษณะ คือ แบบรวมอํานาจ (Centralization) ในราชธานี (กรุงสุโขทัย) และหัวเมืองขึ้นใน และ แบบกระจายอํานาจ (Decentralization) ในหัวเมืองชั้นนอก สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย
  10. 10. 10 การบริหารราชการสมัยสุโขทัย เมืองศรีสัชนาลัย เมืองสองแคว เมืองนครชุม เมืองปากยม เมืองอุปราช เมืองลูกหลวง เมืองหนาดาน เมืองทุงยั้ง เมืองพรหม เมืองพระบาง รวมอํานาจ หัวเมืองชั้นใน ราชธานี รวมอํานาจ (กรุงสุโขทัย) สุโขทัย) กระจายอํานาจ หัวเมืองชั้นนอก เมืองแพรก สุวรรณภูมิ ราชบุรี เพชรบุรี ตะนาวศรี เมืองพระยามหานคร แพร หลมสัก ศรีเทพ นครศรีธรรมราช มะละกา บะโฮร ทะวาย เมืองประเทศราช เมาะตะมะ หงสาวดี นาน เวียงจันทร เวียงคํา สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย
  11. 11. 11 2.2 การบริหารราชการสมัยกรุงศรีอยุธยา 2.2.1 การปกครองของไทยสมัย กรุงศรีอยุธยาไดคอย ๆ เปลี่ย นลัก ษณะการ ปกครองแบบ “พอ” กับ “ลูก” ตามแบบสุโขทัยมาเปนแบบ “เจา” กับ “ขา” ทั้งนี้จากการไดรับ อิทธิพลจากขอม โดยเมื่อพระเจาอูทองหรือสมเด็จพระรามาธิบดีที่ 1 ไดประกาศอิสรภาพไปในตน ราชอาณาจักรสุโขทัยไดทําสงครามกับขอม และไดกวาดตอนพวกพราหมณและขาราชการสํานัก ขอมเขามาชวยบริหารบานเมือง และไดยอมรับลัทธิไศแลนซของขอม ซึ่งลัทธินี้มีสาระสําคัญที่วา พระมหากษัตริย คือ สมมติเทพ หรือเทวราชาที่มีฐานะแตกตางไปจากประชาชนหรือหลักการ ปกครองแบบ “เทวสมมติห รือ เทวลัท ธิ” (Divine right) ซึ่งถือวารัฐเกิด โดยพระเจาบงการ พระเจาเปนผูแตงตั้งผูปกครองรัฐ และผูปกครองรัฐมีความรับผิดชอบตอพระเจาเพียงผูเดียว ซึ่งเปน ความเชื่ อ ของขอมที่ ถื อ ลั ท ธิ ต ามชาวอิ น เดี ย โดยสมมติ พ ระมหากษั ต ริ ย เ ป น พระโพธิ สั ต ว พระอิศวร หรือพระนารายณแบงภาคมาเลีย งโลก ราษฎรกลายเปนผูอยูใตอํานาจ และเปนผูถูก ปกครองอยางแทจริง ระบอบเทวสิทธินี้เองเปนตนกําเนิดของระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย ซึ่งมี ลักษณะคลายกับนายปกครองบาว (Autocratic Government) ดังนั้น การบริหารราชการสมัยกรุง ศรีอยุธยา จึงเปนการบริหารโดยพระเจาแผนดิน และขาราชการบริหารฝายเดียว เพื่อประโยชน ของพระเจาแผนดินโดยเฉพาะ การบริหารราชการสมัยตนกรุงศรีอยุธยา (พระรามาธิบดีที่ 1) (แบบจตุสดมภ) พระมหากษัตริย กรมเวียง/กรมเมือง กรมวัง กรมคลัง กรมนา (ขุน) (ขุน) (ขุน) (ขุน) พนง.ปค.ทองที่ งานราชสํานัก รักษาพระราชทรัพย ดูแลนาหลวง บังคับบัญชาหมื่น/ รักษาพระราช จัดเก็บภาษีอากร เก็บหางขาว/ แขวง/กํานัน มณเฑียร ชําระความเกี่ยวกับ คานา ปราบปรามโจรผูราย จัดพระราชพิธี ทรัพย จัดหาเสบียง พิจารณาคดีในเขต บังคับบัญชา พิจารณาคดี เทศบาล ขาราชการฝายใน เกี่ยวกับนา/ ปกครองเรือนจํา ตุลาการตัดสินคดี การเกษตร สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย
  12. 12. 12 การบริหารราชการสมัยตนกรุงศรีอยุธยาไดมีการจัดตั้งตําแหนงงาน และแตงตั้งขาราชการ ทําหนาที่สนองพระเดชพระคุณ เรียกวา จตุสดมภ โดยมีเสนาบดีตําแหนง “ขุน” บังคับบัญชา และปฏิบัติหนาที่ชวยพระมหากษัตริย ซึ่งตอมาในสมัยพระบรมไตรโลกนาถไดมีการปรับปรุง โดย การเพิ่มตําแหนงงานที่มีฐานะสูงกวาจตุสดมภอีก 2 ตําแหนง คือ 1) ตําแหนงสมุหนายก ในระยะแรก กําหนดใหมีหนาที่ควบคุมดูแลหัวเมืองฝายเหนือ ทั้งหมด แตตอมาไดเปลี่ยนแปลงใหทําหนาที่บังคับบัญชาเฉพาะขาราชการพลเรือนทั้งหมด แตมี การเปลี่ยนแปลงกลับไปเหมือนเดิมในสมัยพระเพทราชา 2) ตําแหนงสมุหกลาโหม หรือสมุหพระกลาโหม ในระยะเริ่มแรกมีหนาที่ควบคุมดูแล หัวเมืองฝายใตทั้งหมด ตอมาไดเปลี่ยนแปลงใหมีหนาที่บังคับบัญชาเฉพาะขาราชการฝายทหาร เทานั้น ตอมาไดเปลี่ยนแปลงใหมีหนาที่รับผิดชอบดูแลทั้งฝายทหารและฝายพลเรือนในหัวเมือง ฝายใต ตําแหนงงานในราชธานีสมัยพระบรมไตรโลกนาถ พระมหากษัตริย สมุหนายก สมุหกลาโหม กรมเวียง กรมวัง กรมคลัง กรมนา กรม กรมดาบ กรม อื่น ๆ (นครบาล) (ธรรมาธิกรณ) (โกษาธิบดี) (เกษตราธิการ) พระตํารวจ สองมือ ทหารใน 2.2.2 การเขารับราชการแตกตางจากสมัยสุโขทัยโดยมี 2 ลักษณะ คือ 1) โดยการเกณฑ ชายฉกรรจทุกคนเมื่อมีอายุครบ 18 ปบริบูรณตองไป ขึ้นทะเบียนเปนไพรสมมีมูลนายสังกัดเพื่อรับใช จนเมื่ออายุ 20 ป จะยายสังกัดไปขึ้นทะเบียนเปน ไพรหลวง และเขาเวรยามรับราชการปละ 6 เดือน โดยไมมีเงินเดือนคาจางจนอายุครบ 60 ป จึงปลด ราชการ สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย
  13. 13. 13 2) โดยความสมัครใจ ดวยการถวายตัวเปนมหาดเล็ก ตองฝากตัวใหขุน นางนายเวรไวใชสอย และฝกหัดเปนเสมียนกอน จนเมื่อมีความชํานาญมากขึ้นจึงจะไดรับเลื่อน ตําแหนงสูงขึ้นตามลําดับ 2.2.3 รูปแบบการบริหารราชการสมัยกรุงศรีอยุธยา จะใชรูปแบบการใชอํานาจใน 3 ลักษณะ ไดแก 1) แบบรวมอํานาจ (centralization) ในการบริหารราชการในราชธานี และหัว เมืองชั้นใน กลาวคือพระมหากษัต ริยทรงจัดการบริหารราชการดวยพระองคเอง โดยมี เสนาบดีเปนผูชวย ผูปกครองหัวเมืองชั้นในมีฐานะเปน “ผูรั้ง” มิใชเปน “เจาเมือง” และอยูใน ตําแหนง 3 ป สวนกรมการอันเปนพนักงานปกครองขึ้นอยูในความบังคับบัญชาของเสนาบดี เจากระทรวงในราชธานี 2) แบบแบงอํานาจ (Deconcentration) ในการบริหารหัวเมืองชั้นนอก โดยการแบงแยกอํานาจบริหารจากสวนกลางมอบใหเจาเมืองซึ่งพระมหากษัต ริยทรงเลือกและ แตงตั้งพระราชวงศหรือขาราชการชั้นสูงผูเปนที่ไววางพระราชหฤทัยใหมีอํานาจบังคับบัญชาการ สิท ธิข าดอย างเปน ตั ว แทนของพระองคทุ ก อย าง และมีก รมการพนั ก งานปกครองทุ ก แผนก เชนเดียวกับในราชธานี ตองอยูในความควบคุมดูแลของสมุหนายก หรือสมุหกลาโหมแลวแตเปน หัวเมืองฝายไหน 3) แบบกระจายอํ า นาจ (Decentralization) ในการบริ ห ารเมื อ ง ประเทศราช โดยใหเจานายของชนชาติแหงเมืองนั้น ๆ ปกครองกันเอง โดยไมเขาไปยุงเกี่ยวกับการ ปกครองบริหารราชการภายในของประเทศราชนั้น ๆ เพียงแตมีพันธะผูกพันในการถวายเครื่อง บรรณาการ และชวยในราชการสงครามเทานั้น 2.3 การบริหารราชการสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกลาเจาอยูหัว ระบบการบริหารราชการแผนดินที่เปนอยูเมื่อพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกลา เจาอยูหัว รัชกาลที่ 5 แหงกรุงรัตนโกสินทรขึ้นครองราชยนั้น เปนระบบที่ไดรับอิทธิพลจากขอมที่ ใชกัน มานานกวา 300 ป ตั้งแตกรุงศรีอยุธยา ซึ่งไมเหมาะสมกับสถานการณข ณะนั้น เนื่องจาก ระบบราชการออนแอ และอยูในยุคลาเมืองขึ้นของประเทศอังกฤษและฝรั่งเศส จึงทรงปฏิรูปการ ปกครองใหม ดังนี้ 1) จัดตั้งกระทรวง โดยยกเลิกสมุหกลาโหมและสมุหนายก จัดตั้งกระทรวง 12 กระทรวง และจัดเงินเดือนใหขาราชการไดรับแบบเดียวกันทุกกระทรวง 2) แยกราชการทหารกับราชการพลเรือนออกจากกัน โดยในป รศ.113 (พ.ศ.2437) ไดมีประกาศพระบรมราชโองการ แบงแยกใหกระทรวงมหาดไทยบังคับบัญชาหัวเมืองทั้งหมดเวน กรุ ง เทพฯ กั บ เมื อ งที่ ติด ต อ ใกล เ คีย งให อ ยู ใ นบั ง คั บ บั ญ ชาของกระทรวงนครบาลเดิ ม ส ว น กระทรวงกลาโหมใหมีหนาที่เปน ผูกํากับรัก ษาการทั้งปวงเกี่ย วกับทหารบก ทหารเรือ เครื่อง สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย
  14. 14. 14 สรรพวุธยุทธภัณฑ ปอมคายคูอูเรือรบและพาหนะสําหรับทหาร ฯลฯ ตอมายกเลิกการเกณฑมาทํา ราชการพลเรือนเมื่อตราพระราชบัญญัติลักษณเกณฑทหาร รศ.122 (พ.ศ.2446) 3) การบริหารมณฑลเทศาภิบาล ระบบเทศาภิบาลเปนระบบที่รัฐบาลกลางจัดขาราชการของสวนกลางไป บริหารราชการในหัวเมืองตาง ๆ แทนที่สว นภูมิภาคจะจัดขาราชการเขาบริหารงานในเมืองของ ตนเองเชนแตกอน ระบบเทศาภิบาลจึงเปนการเปลี่ยนประเพณีการปกครองดั้งเดิมของไทยแบบ “ระบบกินเมือง” โดยสิ้นเชิง มณฑลเทศาภิบาล มีลักษณะเปนหนวยราชการบริหารสวนภูมิภาคที่ใหญ ที่สุด โดยมีอาณาเขตรวมเมืองหลาย ๆ เมืองเขาดวยกันมากบางนอยบางสุดแตใหเปนการสะดวก แก ก ารปกครอง ตรวจตรา และบั ง คั บ บั ญ ชาของข า หลวงเทศาภิ บ าล ซึ่ ง พระบาทสมเด็ จ พระเจาอยูหัว จะทรงคัด เลือกจากขุ น นางชั้น ผูใ หญทั้ง ทหารและพลเรือนที่มีวุ ฒิค วามรู และ ความสามารถสูงไปปฏิบัติราชการ 4) การบริหารเมือง ไดมีก ารปรับปรุงระเบีย บการปกครองหัวเมืองหรือภูมิภาคใหม โดย นอกจากจัดตั้งมณฑลเทศาภิบาลแลว ยังจัดการปกครองในเขตมณฑลเทศาภิบาลเปนเมือง อําเภอ ตําบล และหมูบานดวย พนักงานปกครองเมืองจะประกอบดวย “ผูวาราชการเมือง” ซึ่งถูกเปลี่ยน มาจากคําวา “เจาเมือง” โดยพระมหากษัตริยเปนผูดําริเลือกสรรแตงตั้งและโยกยายจากบุคคลที่มี ความรู ความสามารถสูง ไดรับพระราชทานสัญญาบัตรชั้นพระยาหรือพระ และกรมการเมือง “กรมการเมือง” เปนขาราชการอันดับรองลงมาจากผูวาราชการเมือง กรมการเมืองมี 2 คณะ ประกอบดวย “กรมการเมืองในทําเนียบ” ซึ่งเปนขาราชการอาชีพไดรับ เงิน เดือน อยูภ ายในขอบังคับที่จ ะไดรับการแตงตั้ง โยกยาย เลื่อนขั้น หรือถูก ถอดถอนตาม ระเบียบของทางราชการ และ “กรมการเมืองนอกทําเนียบ” ซึ่งมีฐานะเทียบไดเสมอชั้นกรมการ เมืองชั้นผูใหญ แตงตั้งจากบุคคลผูทรงคุณวุฒิหรือบุคคลที่เปนคหบดีที่ไดตั้งบานเรือนอยูในเมือง นั้น ซึ่งเปนประชาชนพลเมืองธรรมดามิใชเปนขาราชการที่ปฏิบัติราชการเปนประจํา มีหนาที่เพียง ที่ปรึกษาขาราชการตาง ๆ ในเมือง มีหนาที่มาประชุมปละ 2 ครั้งที่เมือง และ 1 ครั้งที่มณฑล นอกจากนั้นยังมี “หนวยราชการบริหารชั้นเมือง” เปนหนวยราชการชั้น รอง และอยูใตบังคับบัญชาของมณฑลเทศาภิบาล เปนผูควบคุมการบริหารราชการของอําเภออีก ทอดหนึ่ง 5) การบริหารอําเภอ เดิมแตละเมืองจะมีหนวยการปกครองที่เรียกวา “แขวง” ที่ประกอบกัน เปนเมือง ไดมีการปรับปรุงใหเปน “อําเภอ” โดยใหมีบทบาทเปนหนวยราชการรัฐหนวยสุดทาย สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย
  15. 15. 15 และต่ําที่สุด ซึ่งไดกําหนดไวในพระราชบัญญัติลักษณะปกครองทองที่ รศ.116 (พ.ศ.2440) ซึ่ง ตอมาไดมีการปรับปรุงใหมเปนพระราชบัญญัติลักษณะปกครองทองที่ พระพุทธศักราช 2457 โดย หลักจะมีพนักงานปกครองอําเภอที่เรียกวา “กรมการอําเภอ” ประกอบดวยนายอําเภอ ปลัดอําเภอ และสมุหบัญชีมีอํานาจหนาที่ปกครองดูแลกํานัน (ตําบล) และงานราชการอําเภอ 6) การบริหารตําบลหมูบาน นอกจากอํา เภอซึ่ง เป น หนว ยราชการต่ํา สุ ด แลว ยัง กํ าหนดให มีก าร ปกครองทองที่ในรูปตําบลและหมูบาน โดยมอบหมายใหกํานัน และผูใหญบานซึ่งมิใชขาราชการ แตเปนตัวแทนของประชาชนทําหนาที่เชื่อมโยงระหวางรัฐกับประชาชน โดยราษฎรเปนผูเลือก ขึ้นมาทําเปนผูชวยเหลือกรมการอําเภอ 7) การบริหารสุขาภิบาล ไดมีประกาศใชพระราชบัญญัติสุขาภิบาลกรุงเทพ รศ.116 (พ.ศ.2440) เพื่อทําหนาที่ก ารงานดานสุข าภิบาลของทองถิ่ น ซึ่งตอมาได มีประกาศจัด ตั้ง สุข าภิบาลตําบล ทาฉลอม จังหวัดสมุทรสาครขึ้น และตอมาเปลี่ยนชื่อเปนสุขาภิบาลเมืองสมุทรสาคร โดยใหกํานัน ผูใหญบาน และราษฎรรวมกันเปนคณะกรรมการสุขาภิบาลดวย โครงสรางการบริหารราชการในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกลาเจาอยูหัว พระมหากษัตริย กระทรวง มณฑล สุขาภิบาล มหาดไทย กลาโหม ตางประเทศ เมือง เมือง วัง เมือง นา (เกษตราธิการ) อําเภอ คลังมหาสมบัติ ยุติธรรม (แขวง) ทองที่ ยุทธบริการ ธรรมการ โยธาธิการ ตําบล มรุธาธิการ ตําบล หมูบาน สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย
  16. 16. 16 2.4 การบริหารราชการหลังการเปลียนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 ่ ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชเปนระบอบ ประชาธิปไตย โดยมีพระมหากษัตริยเปนประมุขภายใตรฐธรรมนูญ โดยทรงใชอํานาจนิติบัญญัติ ั ทางรัฐสภา อํานาจบริหารทางคณะรัฐมนตรี และอํานาจตุลาการทางศาล ไดมีพระราชบัญญัติ วาดวยธรรมนูญราชการฝายพลเรือน พุทธศักราช 2476 จัดระเบียบบริหารราชการแผนดิน สวนกลางเปนกระทรวง การบริหารราชการสวนภูมภาคคงจัดเปนมณฑล จังหวัด และอําเภอ ิ ตามเดิม ตอมาไดมีการยกเลิกพระราชบัญญัติดังกลาว และไดมีการตราพระราชบัญญัตวาดวย ิ ระเบียบราชการบริหารแหงราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2476 จัดระเบียบบริหารราชการ แผนดินใหมเปน 3 สวน คือ สวนกลาง สวนภูมิภาค และสวนทองถิ่น โดยสวนกลางประกอบดวย สํานักนายกรัฐมนตรี และกระทรวงทบวงกรมตาง ๆ สวนภูมิภาคยกเลิกมณฑลเทศาภิบาลให จังหวัดขึนตรงตอสวนกลางมีผูวาราชการจังหวัดและนายอําเภอสังกัดกระทรวงมหาดไทย สวน ้ ทองถิ่นจัดเปนรูปเทศบาลนคร เทศบาลเมืองและเทศบาลตําบล ทั้งนี้ยังคงการปกครองทองที่ตาม พระราชบัญญัติลกษณะปกครองทองที่ พระพุทธศักราช 2457 ซึ่งมีกํานันและผูใหญบานปกครอง ั ตําบล และหมูบานตามรูปแบบเดิม การบริหารราชการหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 พระมหากษัตริย นิติบัญญัติ บริหาร ตุลาการ รัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล สวนกลาง สวนภูมิภาค สวนทองถิ่น พิเศษ สํานักนายก/ กทม. จังหวัด อบจ. กระทรวง/ เทศบาล ทบวง เมืองพัทยา อําเภอ (สุขาภิบาล) อบต. กรม ตําบล สนง.เลขานุการ กรม/กอง หมูบาน แผนก/ฝาย สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย
  17. 17. 17 3. ปจจัยแวดลอมที่มีอิทธิพลตอการบริหารราชการไทย 3.1 แนวคิดทั่วไปเกี่ยวกับปจจัยแวดลอมที่มีอิทธิพลตอการบริหาร ปจจัยแวดลอมทางการบริหาร โดยทั่ว ๆ ไปจะแยกออกเปน 2 ประเภท ไดแก 1) ปจจัยแวดลอมภายนอกองคการ 2) ปจจัยแวดลอมภายในองคการ 1) ปจจัยแวดลอมภายนอกองคการ ปจจัยแวดลอมภายนอกองคการอาจแยกออกเปน 2 ประเภท คือ 1.1) ปจจัยแวดลอมภายนอกทั่วไป ประกอบดวย 1.1.1) ดานการเมืองและกฎหมาย ไดแก วัฒนธรรมทางการเมือง สถาบันพระมหากษัตริย รัฐสภา พรรคการเมือง เสถียรภาพของรัฐบาล การแกไขกฎหมายและ ระเบียบ รวมทั้งกลุมผลประโยชนตาง ๆ 1.1.2) ดานเศรษฐกิจ ไดแก ภาวะเศรษฐกิจ ที่สําคัญ ๆ เชน อัต ราเงิน เฟอ อั ต ราดอกเบี้ย อัต ราภาษี อัต ราการว างงาน ฯลฯ กลุ มอิท ธิพลทางเศรษฐกิ จ โลกาภิวัฒน (Globalization) และเศรษฐกิจโลก รวมทั้งปญหาทางเศรษฐกิจสําคัญ ๆ เชน ปญหา การผลิต การกระจายและความเปนธรรม รวมทั้งปญหาดานทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอม 1.1.3) ดานสังคมและวัฒ นธรรม ไดแก วัฒ นธรรมคานิย ม ศาสนา โครงสร างของประชากรและการเปลี่ย นแปลงของประชากร ระดั บ การศึ ก ษาของ ประชาชน พฤติกรรมการบริโภค การเปลี่ยนแปลงทางสังคม ปญหาของสังคมดานตาง ๆ เชน ยาเสพติด อาชญากรรม มลภาวะ สภาพแวดลอมที่เลวราย การวางงาน อุบัติภัยตาง ๆ ปญ หา ครอบครัว เด็กและสตรี รวมทั้งในแงสังคมจิตวิทยา อันไดแก อิทธิพลของสื่อมวลชน มิติมหาชน และลักษณะการเกิดเปนเมือง เปนตน 1.1.4) ดานเทคโนโลยี ไดแก การผลิตคิดคนทางเทคโนโลยี การพัฒนาดานเครื่องจักรกลทางอุตสาหกรรม และเทคโนโลยีสารสนเทศ เปนตน 1.2) ปจจัยแวดลอมภายนอกเชิงปฏิบัติการ Samual paul (1983) ไดเ สนอสภาพแวดล อมเชิง ปฏิ บัติ ก าร พิจารณาจากองคประกอบสําคัญ 5 ประการ ไดแก 1.2.1) สภาพปญหาของสาขาการพัฒนาหรือภาคบริการ 1.2.2) ผูรับประโยชนและผูรับบริการ 1.2.3) ความต อ งการของสั ง คมต อ การได รั บ บริ ก ารจาก แผนงาน 1.2.4) ความพรอมของแผนงานในการใหบริการ สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย
  18. 18. 18 1.2.5) กลุมบุค คลผูมี อิทธิพ ลตอการตัด สิ น ใจเกี่ย วกั บความ ตองการการไดรับบริการ และความพรอมในการใหบริการ 2) ปจจัยแวดลอมภายในองคการ บริษัทที่ปรึก ษา Mc Kinsey เสนอแนวทางในการวิเคราะหถึงปจ จัย แวดลอมภายในองคการที่เรียกวา 7 – S Mc Kinsey โดยพิจารณาปจจัย 7 ดาน ไดแก ดาน กลยุทธ (Strategy) โครงสราง (Structure) ระบบ (System) แบบแผน (Style) บุคลากร (Staff) ความรูความสามารถขององคการ (Skills) และคานิยมรวมของคนในองคการ (Share vision / Superordinate Goals) 3.2 ปจจัยแวดลอมดานการเมืองและกฎหมายที่มีอิทธิพลตอการบริหารราชการไทย 1) สถาบันพระมหากษัตริย สถาบันพระมหากษัตริยมีอิทธิพลตอการบริหารราชการไทยมาตั้งแตอดีต ในสมัยกรุงสุโขทัยสถาบันพระมหากษัตริยมีลักษณะเปน “พอขุน” อํานาจอธิบไตยอยูที่พอขุนเพียง พระองคเดียว ดังนั้นแนวนโยบายระเบียบวิธีปฏิบัติในการปกครองและระบบราชการจึงขึ้นอยูกับ วิจารณญาณของกษัตริยเปนสําคัญ ตอ มาในสมั ย กรุ ง ศรีอ ยุ ธยา และกอ นเปลี่ ย นแปลงการปกครองเป น ประชาธิปไตย พระมหากษัตริยมีลักษณะเปน “เทวราชา” ทําใหกษัตริยอยูเหนือทุกสิ่งทุกอยาง มี อํานาจในการบริหารการปกครองมากกวาลักษณะ “พอขุน” พระมหากษัตริยเปนผูตรากฎหมายและ บังคับใชก ฎหมายควบคุ มทางการเมืองการปกครอง มีบทลงโทษที่รุน แรง และสิทธิข าดอยู ที่ ดุลพินิจของพระมหากษัตริยนอกเหนือจากการวินิจฉัยและกําหนดนโยบายในการบริหารราชการ ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 สถาบันพระมหากษัตริย มิไดทรงอํานาจอธิปไตยดวยพระองคเอง ทรงใชอํานาจอธิปไตยทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล 2) รัฐสภา รัฐสภามีบทบาทที่สําคัญที่มีอิทธิพลตอระบบราชการไทย ซึ่งเปน สว น หนึ่งของฝายบริหารในดานตาง ๆ ไดแก 2.1) การควบคุมการบริหารราชการของประเทศ โดยการตั้งกระทูถาม เปดอภิปรายทั่วไป รวมทั้งการลงมติไมไววางใจนายกรัฐมนตรี หรือคณะรัฐมนตรี 2.2) การจัดทํากฎหมาย โดยเฉพาะกฎหมายเกี่ย วกับระเบีย บบริหาร ราชการแผนดิน และการปรับปรุงกระทรวงทบวงกรมตาง ๆ 2.3) พิจารณาทางงบประมาณรายจายประจําป 2.4) ตั้งขอสังเกตและขอเสนอแนะตอรัฐบาล สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย
  19. 19. 19 3) พรรคการเมือง พรรคการเมืองจะมีบทบาทสําคัญหรือมีอิทธิพลตอระบบบริหารราชการ ไทยในฐานะเปน สถาบัน ที่มีสวนผลัก ดัน ในการกําหนดนโยบายของรัฐบาล เปน ผูค วบคุมการ บริหารของรัฐบาล และเปนสถาบันที่แสดงความตองการของประชาชน 4) วัฒนธรรมทางการเมือง อัลมอนต และเวอรบา ไดจําแนกวัฒ นธรรมการเมืองเปน 3 ประเภท ไดแก (1) วัฒนธรรมการเมืองแบบจํากัดวงแคบหรือแบบคับแคบ (Parochial political Culture) บุคคลในสังคมไมมีความรู ความรูสึก ความคิดเห็นเกี่ยวกับชาติ ระบบการเมือง เกี่ยวกับโครงสรางบทบาทของชนชั้น นําทางการเมือง การบังคับใชนโยบาย ตลอดจนเกี่ย วกับ บทบาทของตนเองในฐานะเปนสมาชิกของระบบการเมือง (2) วัฒนธรรมการเมืองแบบไพรฟา (Subject political culture) ประชาชน มีการเรียนรูทางการเมือง แตขาดความรูความเขาใจในการแสดงบทบาททางการเมือง (3) วัฒนธรรมการเมืองแบบมีสวนรวม (Participant political culture) ประชาชนมีก ารเรียนรูทางการเมืองสูง และตระหนักในบทบาทหนาที่ข องตนเองในฐานะเปน สมาชิกของระบบการเมือง วัฒนธรรมทางการเมืองของคนไทยมีลักษณะผสมระหวางวัฒนธรรมทาง การเมืองแบบไพรฟาและแบบมีสวนรวม ซึ่งมีผลทําใหระบบการเมืองของไทยเปนแบบ “อมาตยา ธิปไตย” (Bureaucratic Polity) สถาบันขาราชการแทรกแซงทางการเมือง การดําเนินงานของ รัฐบาลขาดการควบคุมตรวจสอบของประชาชนเนื่องจากสถาบันพรรคการเมืองไมเขมแข็ง รวมทั้ง ขาราชการทําตัวเปนผูปกครองประชาชน หรือมีบทบาทในการควบคุมประชาชนสูง 3.3 ปจจัยแวดลอมดานเศรษฐกิจที่มีอิทธิพลตอการบริหารราชการไทย ภาวะเศรษฐกิจ เชน ภาวะเงินเฟอซึ่งเปนปญหาเรื้อรังที่สงผลกระทบทําใหดัชนี ราคาผูบริโภคสูงขึ้นมาก มีผลกระทบโดยตรงตอรายไดของขาราชการที่มีรายไดไมสอดคลองกับ ดัชนีราคาผูบริโภคที่เพิ่มขึ้น รายไดไมเพียงพอกับคาครองชีพ มีผลตอ ขวัญ กําลังใจในการทํางาน ของขาราชการ อีกทั้งขาราชการบางสวนจะมุงแสวงหารายไดเพิ่มเติม ในบางครั้งอาจนําไปสูการ ทุจริต คอรัปชั่น เพื่อหารายไดเพิ่มขึ้นงายขึ้น ในอดีตกลุมอิทธิพลทางเศรษฐกิจมักจะมีการแลกเปลี่ยนผลประโยชนซึ่งกันและ กันระหวางกลุมขาราชการ โดยฝายขาราชการใชอํานาจหนาที่ที่มีอยู กลุมอิทธิพลทางการคาจะใช อํานาจทางการเงินดึงขาราชการมาปกปองคุมครอง หรือจัดสรรผลประโยชนใ หตน ตอมากลุม อิทธิพลฯ ไดพัฒนาเขามามีบทบาทในรัฐบาล และทางการเมืองมากขึ้น ทําใหการกําหนดนโยบาย ของภาคราชการไดรับอิทธิพลโดยตรงจากกลุมอิทธิพลทางเศรษฐกิจที่มุงเอื้อประโยชนใหแกตน สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย
  20. 20. 20 ปญหาดานเศรษฐกิจ ไมวา ปญหาดานการผลิต การวางงาน การคลัง การสงออก และปญ หาความยากจน สงผลใหภ าคราชการตองปรับปรุงตนเอง ทั้งการปรับโครงสรางของ หนวยงาน วิธีการทํางาน และความรูความสามารถของขาราชการที่จะตองสามารถตอบสนอง และ แกไขปญหาใหไดผลมีประสิทธิภาพ 3.4 ปจจัยแวดลอมดานสังคม และวัฒนธรรมที่มีอิทธิพลตอการบริหารราชการไทย “วัฒนธรรม” หมายถึง ลักษณะที่แสดงถึงความเจริญงอกงาม ความเปนระเบียบ เรียบรอย ความกลมเกลียวของชาติ และศีลธรรมอันดีงามของประชาชน วัฒนธรรมเปนแบบแผน พฤติกรรมที่เกิดจากการเรียนทําใหเกิดการเรียนรูถึงทัศนคติ คานิยม ความรู และวัฒนธรรมในรูป วัตถุของสังคม “ปทัสถาน” หมายถึง แนวทางการปฏิบัติที่สมาชิก ของสังคมสว นใหญยึด ถือ ในขณะที่ “คานิยม” หมายถึง ความคิดและแนวปฏิบัติที่สมาชิกของสังคมสวนใหญเห็นวาถูกตอง ดี งาม คานิยมเปนตัวกําหนดพฤติกรรมคนในสังคม คานิยมของคนไทยมีลักษณะสําคัญ ดังนี้ 1) มีความเอื้อเฟอเผื่อแผ 2) ใหอภัยกันงายและลืมงาย 3) นิยมคุณความดี 4) นิยมการศึกษาสูง ๆ 5) มีความสัมพันธแบบ “อุปถัมภและบริวาร” (Patron – Client Relationship) ซึ่งคลายกับความสัมพันธแบบมี “ผูเหนือกวาและผูต่ํากวา” (Superordination and Subordination) โดยยึดระบบอาวุโส อํานาจ ความเปนสวนตัวมากกวาหลักการ ทําใหนิยมรับราชการ เกิดการเลน พรรคเลนพวก และขาดการทํางานเปนกลุมหรือทีม 6) อิสระนิยม ทําใหขาดระเบียบวินัย และการทํางานเปนกลุมหรือทีม 7) รักความสนุกสนาน และ 8) ความนิยมในเงินตรา ศาสนาจะมีอิทธิพลตอระบบราชการไทยคอนขางมาก โดยในแงวด/มัสยิดั หรือศาสนสถานจะเปนทั้งสถานศึกษา ศูนยกลางศิลปวัฒนธรรม ศูà

×