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Julio 2007Ceremonia de apertura de la Consulta Regional en Montevideo, Uruguay, en julio de 2005.    Dra. María Julia Muño...
La Renovación de la Atención Primaria de Salud en las AméricasResumen                                                     ...
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La Renovación de la Atención Primaria de Salud en las Américas
Julio 2007¿Por quérenovar laAtenciónPrimariade Salud?
La Renovación de la Atención Primaria de Salud en las AméricasL      a Organización Mundial de la Salud ha venido pro-    ...
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La Renovación de la Atención Primaria de Salud en las AméricasTabla 1: Enfoques de la Atención Primaria de Salud Enfoque  ...
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La Renovación de la Atención Primaria de Salud en las Américas
Julio 2007Laconstrucciónde sistemasde saludbasados enla AtenciónPrimaria deSalud
La Renovación de la Atención Primaria de Salud en las AméricasL       a posición planteada por la Organización Pana-      ...
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  1. 1. La Renovación de la AtenciónPrimaria de Salud en las AméricasDocumento de Posición de laOrganización Panamericana de laSalud/Organización Mundial de la Salud(OPS/OMS)
  2. 2. Julio 2007Versión original en inglés (2007) con el título:Renewing Primary Health Care in the Americas, 2007 EditionISBN 92 75 12698 4Biblioteca Sede OPS–Catalogación en la fuenteOrganización Panamericana de la SaludRenovación de la atención primaria de salud en las Américas:documento de posición de la OrganizaciónPanamericana de la Salud/Organización Mundial de la Salud (OPS/OMS).Washington, D.C: OPS, © 2007.ISBN 92 75 32699 1I. Título1. ATENCIÓN PRIMARIA DE SALUD – tendencias2. SISTEMAS DE SALUD – tendencias3. ORGANIZACIÓN PANAMERICANA DE LA SALUDNLM W 84.6
  3. 3. La Renovación de la Atención Primaria de Salud en las AméricasAgradecimientos Este documento fue elaborado por James Macinko, de la Universidad de Nueva York, y Hernán Montenegro yCarme Nebot, de la Organización Panamericana de la Salud/Organización Mundial de la Salud (OPS/OMS). Su con-tenido se enriqueció en gran parte gracias a la orientación y asesoría y a los debates del Grupo de Trabajo de laOPS en Atención Primaria de Salud y a los que tuvieron lugar en los países de las Américas y en la Consulta Regionalcelebrada en Montevideo en julio de 2005. Los miembros del Grupo de Trabajo de la OPS en Atención Primaria deSalud son: (expertos externos a la OPS) Barbara Starfield, Enrique Tanoni, Javier Torres Goitia, Sarah Escorel, YvesTalbot, Rodrigo Soto, Alvaro Salas, Jean Jacob, Lilia Macedo, Alcides Lorenzo y James Macinko; (expertos de la OPS)Carissa Etienne, Fernando Zacarías, Pedro Brito, María Teresa Cerqueira, Sylvia Robles, Juan Manuel Sotelo, SocorroGross, Humberto Jaime Alarid, José Luis di Fabio, Monica Brana, Carme Nebot y Hernán Montenegro. Comentaronen detalle las versiones iniciales de este documento diversos profesionales, entre los que se citan: Jo E. Asvall, RachelZ. Booth, Nick Previsich, Jeannie Haggerty, John H. Bryant, Carlos Agudelo, Stephen J. Corber, Beatrice Bonnevaux,Jacqueline Gernay, Hedwig Goede, Leonard J. Duhl, Alfredo Zurita, Edwina Yen, Jean Pierre Paepe, Jean Pierre Unger,José Ruales, Celia Almeida, Adolfo Rubinstein, Fernando Amado, Luis Eliseo Velásquez, Yuri Carvajal, RubénAlvarado, Luciana Chagas, Julio Suarez, Carmen Texeira, Paz Soto, Ilta Lange, Antonio González Fernández, MaríaAngélica Gomes, Raúl Mendoza Ordóñez, Marisa Valdés, Federico Hernández, Jaime Cervantes, Elwine Van Kanten,Cesar Vieira, Kelly Saldana, Lilian Reneau–Vernon, Krishna K. Sundaraneedi, Germán Perdomo, Beverly J. McElmurry,Roberto Dullak, Javier Uribe, Freddy Mejía, Nidia Gómez, Gustavo S. Vargas, Cristina Puentes, Roman Vega y MiguelMelguizo. También reconocemos y agradecemos los importantes aportes y sugerencias de Barbara Starfield yRafael Bengoa. Agradecemos en especial a Maria Magdalena Herrera, Frederico C. Guanais, Lisa Kroin, Lara Friedman, SoledadUrrutia, Juan Feria, Etty Alva, Elide Zullo, Maritza Moreno, Quyen Nguyen y Blanca Molina. Las opiniones expresadas en este documento no representan necesariamente los puntos de vista de los indi-viduos mencionados anteriormente o de las instituciones a las que representan.
  4. 4. Julio 2007
  5. 5. La Renovación de la Atención Primaria de Salud en las Américas Carta de la Directora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . i Resumen Ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iii I. ¿Por qué renovar la Atención Primaria de Salud? . . . . . . . . . 1 Tabla 1: Enfoques de la Atención Primaria de Salud . . . . . . . . . 4 II. La construcción de sistemas de salud basados en la Atención Primaria de Salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7 A. Valores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Figura 1: Valores, principios y elementos esenciales en un sistema de salud basado en Atención Primaria de Salud . . . 9 B. Principios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 C. Elementos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 Cuadro 1: La Renovación de la Atención Primaria de Salud: implicaciones para los servicios de salud . . . . . . . . . . . . 12 Cuadro 2: Sistemas de salud basados en la Atención Primaria de Salud y desarrollo humano . . . . . . . . . . . . 15 D. ¿Cuáles son los beneficios de un sistema de salud basado en la Atención Primaria de Salud? . . . . . . . . . . . 15 III. El camino a seguir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 A. Lecciones aprendidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18 Cuadro 3: Recursos humanos en las Américas: principales desafíos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19 B. Construcción de alianzas para el cambio . . . . . . . . . . .19 C. Líneas de acción estratégica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21 Apéndice A: Metodología . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24 Apéndice B: Declaración regional sobre las nuevas orientaciones de la Atención Primaria de Salud (Declaración de Montevideo) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Apéndice C: Algunos hitos de la Atención Primaria de Salud en las Américas, 1900–2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 Apéndice D: Factores facilitadores y barreras para la implementación efectiva de la Atención Primaria de Salud en las Américas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
  6. 6. Julio 2007
  7. 7. La Renovación de la Atención Primaria de Salud en las AméricasCarta de la DirectoraJamás se ha logrado algo grande sin pasiónHebbel (1818–1863)E n 2003, con motivo del 25º aniversario El camino para alcanzar esta visión no será simple, de la Conferencia de Alma Ata, y a soli- pues pocas cosas importantes se consiguen sin esfuerzo. citud de sus Países Miembros, la OPS Entre los retos figura la necesidad de invertir en redes decidió examinar de nuevo los valores y integradas de servicios sociales y de salud, que en muchos principios que décadas atrás inspiraron la casos no han sido dotadas con el personal o el equi- Declaración de Alma Ata, a fin de formu- pamiento adecuados o no han contado con el apoyo lar sus futuras orientaciones estratégi- financiero necesario. Es preciso que esta actualización cas y programáticas en Atención Primaria tenga lugar incluso en contextos de presupuestos reduci-de Salud (APS). La estrategia resultante, que se presenta dos, lo que requerirá una utilización de recursos másen este documento, ofrece una perspectiva y una visión racional y equitativa, en especial si los países quierenrenovada para el desarrollo de los sistemas de salud: la llegar a las personas con mayores necesidades. La eviden-de los sistemas de salud basados en la APS. Este docu- cia disponible avala el hecho de que una orientación firmemento de posición revisa el legado de Alma Ata en las hacia la APS es una de las vías más eficientes y equita-Américas, articula los componentes de una nueva tivas de organizar un sistema de salud, aunque debemosestrategia para la renovación de la APS y esboza la continuar evaluando las innovaciones en APS, difun-secuencia de pasos que deberán seguirse para alcanzar diendo las buenas prácticas y aprendiendo nuevas formasesta ambiciosa visión. para maximizar y mantener su impacto en el tiempo. La idea de un sistema de salud basado en la APS El propósito del documento de posición “La Reno-encaja perfectamente con el espíritu de Alma Ata, vación de la APS en las Américas” es servir de referenciaademás de incorporar nuevas iniciativas, como la Carta a todos los países que pretendan fortalecer sus sistemasde Ottawa para la promoción de la salud, la Declaración de atención de salud, acercando la atención de la salud adel Milenio y la Comisión de los Determinantes Sociales las personas que viven en áreas urbanas y rurales, inde-de la Salud. pendientemente de su género, edad, grupo étnico, El proceso de desarrollo de este documento de situación social o religión. Les invitamos a leer esteposición ha revitalizado el debate sobre el sentido de documento, que recoge la opinión y el sentir de unalos sistemas de salud así como su relación con otros gran diversidad de personas que viven y trabajan en lasdeterminantes de la salud y su distribución equitativa en Américas, así como de muchos expertos de todo ella población. Los debates iniciales acerca de la reno- mundo. Esperamos con interés continuar este diálogovación de la APS evolucionaron rápidamente desde mientras emprendemos juntos este ambicioso proyecto.conversaciones estrictamente técnicas sobre los servi-cios de salud hacia una reflexión sobre los valores socialescomo determinantes fundamentales de la salud y de lossistemas de salud. Las diversas consultas y reunionesrealizadas en los países pusieron de manifiesto la necesi-dad de que los debates técnicos sobre las políticas de Mirta Roses Periagosalud reflejen el verdadero sentido que dichas políticas Directoratienen sobre los ciudadanos de la Región. Este documento es fruto del trabajo de muchaspersonas y organizaciones, por lo que el alcance y lasaspiraciones de su propuesta reflejan la diversidad de susautores. El documento de posición define los valores, princi-pios y elementos esenciales que deben estar presentesen un enfoque renovado de APS, en lugar de describir unmodelo rígido al que deban ajustarse todos los países.Cada país tendrá que encontrar su propio camino paracrear una estrategia sostenible con el fin de basar sólida-mente su sistema de salud en la APS. i
  8. 8. Julio 2007Ceremonia de apertura de la Consulta Regional en Montevideo, Uruguay, en julio de 2005. Dra. María Julia Muñoz Dr. Tabaré Vázquez Sra. Nora Castro Ministra de Salud Pública Presidente de la Presidenta de la Cámara Baja del Congreso de la República Oriental de Uruguay República Oriental de Uruguay de la República Oriental de Uruguay (1ª por la izquierda) (2ª por la derecha) Sr. Eleuterio Fernández Huidobro Dra. Carissa Etienne Vicepresidente de la Cámara Alta Subdirectora de OPS/OMS del Congreso de la República Oriental de Uruguay (1ª por la derecha) (2º por la izquierda)
  9. 9. La Renovación de la Atención Primaria de Salud en las AméricasResumen son indispensables para abordar la “agenda inconclusa de salud” en la Región de las Américas, así como para consolidar y mantener los logros alcanzados, y enfrentarEjecutivo los nuevos desafíos y compromisos en materia de salud y desarrollo del siglo XXI. El objetivo último de la renovación de la APS esD esde hace más de 25 años se reconoce a obtener resultados sostenibles de salud para todos. La la Atención Primaria de Salud (APS) propuesta contenida en este documento está llamada a como uno de los componentes fun- ser visionaria, ya que la materialización de sus recomen- damentales de un sistema de salud daciones y del potencial de la APS dependerán solamente efectivo. Las experiencias en países de nuestro nivel de compromiso y nuestra capacidad de desarrollados y en vías de desarrollo innovación. demuestran que la APS puede interpre- tarse y adaptarse a una amplia variedad de contex- Mensajes principales:tos políticos, sociales, culturales y económicos. La situa- • Durante el exhaustivo proceso de consulta queción actual requiere de un examen exhaustivo de la APS constituyó la base de este documento se evidenció—tanto en la teoría como en la práctica—, así como de que, aún hoy, la APS representa una fuente de ins-una mirada crítica acerca de cómo puede “renovarse” con piración y esperanza no sólo para el personal deel fin de que refleje mejor las necesidades contemporá- los servicios de salud sino para la comunidad enneas en materia de salud y de desarrollo de la población. general.Este documento, escrito por mandato de los Estados • Debido a los nuevos desafíos, conocimientos yMiembros de la Organización Panamericana de la contextos es necesario renovar y revitalizar laSalud (OPS) mediante una resolución de 2003, define la APS en la Región, de tal modo que pueda hacerposición de la OPS con respecto a la propuesta de reno- realidad su potencial para afrontar los desafíos envación de la APS. Su objetivo es aportar ideas y recomen- materia de salud del momento y del próximo cuartodaciones que hagan posible esta renovación y ayuden a de siglo.fortalecer y dar nuevo ímpetu a la APS, de forma que • La renovación de la APS supone reconocer y faci-pueda liderar el desarrollo de los sistemas de salud más litar su importante papel en la promoción de laallá del próximo cuarto de siglo. equidad en salud y del desarrollo humano. Existen varias razones que justifican la adopción de • La renovación de la APS exige prestar más aten-una estrategia renovada en cuanto a la APS: los nuevos ción a las necesidades estructurales y operativasdesafíos epidemiológicos que se deben asumir; la necesi- de los sistemas de salud tales como el acceso, ladad de corregir las debilidades e incoherencias presentes justicia económica, la adecuación y sostenibilidaden algunos de los diferentes enfoques respecto a la APS; de los recursos, el compromiso político y el desa-el desarrollo de nuevos conocimientos e instrumentos rrollo de sistemas que garanticen la calidad desobre mejores prácticas y su contribución en la mejora de la atención.la efectividad de la APS; y por último, el reconocimiento • Las experiencias exitosas en APS han demostradocreciente de que la APS es una estrategia para forta- que se requiere una reorientación de los sistemaslecer la capacidad de la sociedad para reducir las de salud, por lo que es preciso un enfoque renova-inequidades en salud. Es más, se considera que un do de la APS, razonado y basado en la evidencia,enfoque renovado de la APS es una condición esencial para lograr una atención universal, integral epara cumplir con los compromisos internacionales vin- integrada.culados a objetivos de desarrollo, incluidos los presentes • El mecanismo propuesto para la renovación de laen la Declaración del Milenio, así como para abordar los APS es la tranformación de los sistemas de salud,determinantes sociales de la salud y alcanzar el nivel de de modo que la APS desempeñe en ellos un papelsalud más alto posible para todos. central. A partir del examen de los conceptos y componentes ° Un sistema de salud basado en la APS suponede la APS y la evidencia de su impacto, este documento, un enfoque amplio de la organización y opera-elaborado sobre el legado de Alma Ata y el movimiento ción de los sistemas de salud, que hace del dere-de APS, condensa las lecciones aprendidas de las expe- cho a alcanzar el mayor nivel de salud posibleriencias de la APS y de las reformas de los sistemas de su principal objetivo, al tiempo que maximizasalud, y propone un conjunto de valores, principios y la equidad y la solidaridad del sistema. Un sis-elementos esenciales para crear los sistemas de salud tema de tal naturaleza se guía por losbasados en la APS. A su vez, plantea que tales sistemas principios propios de la APS tales como iii
  10. 10. Julio 2007 dar respuesta a las necesidades de salud de la satisfacción del usuario en comparación con población, orientación hacia la calidad, respon- los sistemas de salud cuya orientación a la APS sabilidad y rendición de cuentas de los gobier- es escasa. nos, justicia social, sostenibilidad, participación ° La reorientación de los Sistemas de Salud hacia e intersectorialidad. la APS requiere un mayor énfasis en la promo- ° Un sistema de salud basado en la APS está ción y la prevención. Esto se ha conseguido me- conformado por un conjunto de elementos estruc- diante la asignación de funciones apropiadas a turales y funcionales esenciales que garantizan la cada nivel de gobierno, la integración de los ser- cobertura y el acceso universal a los servicios, vicios de salud pública y de atención personal, la los cuales son aceptables para la población y focalización en las familias y las comunidades, el promueven la equidad. Presta atención integral, uso de información precisa en la planificación integrada y apropiada a lo largo del tiempo, pone y la toma de decisiones, y la creación de un énfasis en la prevención y la promoción y garan- marco institucional que incentive la mejora de tiza el primer contacto del usuario con el siste- la calidad de los servicios. ma, tomando a las familias y comunidades como ° El desarrollo pleno de la APS requiere prestar base para la planificación y la acción. especial atención al papel de los recursos ° Un sistema de salud basado en la APS requiere humanos, al desarrollo de estrategias para ges- un sólido marco legal, institucional y organizati- tionar el cambio y a la alineación de la coope- vo, además de recursos humanos, económicos y ración internacional con el enfoque de la APS. tecnológicos adecuados y sostenibles. Emplea • El paso siguiente para renovar la APS estriba en prácticas óptimas de organización y gestión en constituir una coalición internacional entre las todos los niveles del sistema para lograr calidad, partes interesadas. Las tareas de dicha coalición eficiencia y efectividad, y desarrolla mecanismos serán abogar porque la renovación de la APS activos con el fin de maximizar la participación sea una actividad prioritaria, desarrollar el con- individual y colectiva en materia de salud. Un cepto de los sistemas de salud basados en la sistema de salud de esta naturaleza promueve APS, presentándolos como una opción política- acciones intersectoriales para abordar otros mente factible y atractiva, asi como encontrar determinantes de la salud y la equidad. fórmulas para capitalizar las actuales oportuni- ° La evidencia internacional sugiere que los siste- dades que ofrecen la reciente celebración del 25º mas de salud que se fundamentan en una sólida aniversario de la Declaración de Alma Ata y el orientación a la APS alcanzan resultados mejores consenso internacional sobre la necesidad de y más equitativos, son más eficientes, tienen alcanzar los objetivos de Desarrollo del Milenio y menores costos de atención y logran una mayor de fortalecer los sistemas de salud.iv
  11. 11. La Renovación de la Atención Primaria de Salud en las Américas
  12. 12. Julio 2007¿Por quérenovar laAtenciónPrimariade Salud?
  13. 13. La Renovación de la Atención Primaria de Salud en las AméricasL a Organización Mundial de la Salud ha venido pro- llo humano. Los valores medios de los indicadores de salud moviendo la APS, desde antes de 1978, fecha en la han mejorado en casi todos los países: la mortalidad que se adoptó como estrategia central para alcanzar infantil se ha reducido en casi un tercio; la mortalidad por el objetivo de “Salud Para Todos”. Desde entonces, el todas las causas ha disminuido en un 25% en términos mundo y la APS han cambiado drásticamente. El absolutos; la esperanza de vida ha aumentado una media propósito de la renovación de la APS es revi- de seis años; las muertes por enfermedades transmisibles talizar la capacidad de todos los países de y afecciones del sistema circulatorio se han reducido en organizar una estrategia coordinada, efectiva y un 25% y la mortalidad perinatal ha descendido en unsostenible que permita resolver los problemas de salud 35% 1. No obstante, aún persisten desafíos considerables:existentes, afrontar los nuevos desafíos en salud y mejorar algunas enfermedades infecciosas, como la tuberculosis,la equidad. El objetivo último de un esfuerzo de esta natu- continúan siendo importantes problemas de salud; laraleza es lograr mejoras sostenibles en salud para toda infección por el VIH/SIDA es una amenaza continua enla población. casi todos los países de la Región, y están aumentando Entre las razones que justifican la renovación de la las enfermedades no transmisibles2. Además, la Región haAPS se encuentran: los nuevos desafíos epidemiológicos experimentado cambios económicos y sociales generali-que la APS debe asumir; la necesidad de corregir las zados que han tenido gran repercusión en la salud. Estasdebilidades e incoherencias presentes en algunos de los transformaciones incluyen aspectos como el envejeci-distintos enfoques de la APS; el desarrollo de nuevos miento de la población, los cambios en la dieta y la activi-conocimientos e instrumentos sobre buenas prácticas que dad física, la difusión de la información, la urbanización,pueden incorporarse para incrementar la efectividad de la y el deterioro de las estructuras sociales y los sistemas deAPS; el reconocimiento creciente de la APS como estrategia apoyo, todo lo cual, directa o indirectamente, ha condi-para fortalecer la capacidad de la sociedad para reducir cionado una serie de problemas de salud como la obesi-las desigualdades en materia de salud; y, por último, el dad, la hipertensión y las enfermedades cardiovasculares,creciente consenso respecto a que la APS es un enfoque el aumento de los traumatismos y la violencia, los proble-sólido para abordar las causas de la falta de salud y de mas relacionados con el consumo de alcohol, tabaco ylas desigualdades. drogas, y la constante amenaza de desastres naturales y Por lo tanto, se considera que una estrategia reno- de infecciones emergentes1–3.vada de APS es una condición esencial para lograr obje- Lamentablemente, estas tendencias se producen entivos de desarrollo a nivel internacional, como los con- el contexto de un empeoramiento global de las desigual-tenidos en la Declaración del Milenio de las Naciones dades en lo que se refiere a la salud, cuestión de impor-Unidas (los Objetivos de Desarrollo del Milenio i u ODM), tancia clave para la renovación de la APS. Por ejemplo, elasí como para abordar las causas fundamentales de la 60% de la mortalidad materna afecta al 30% de lasalud —tal como ha definido la Comisión de la OMS sobre población más pobre de los países; en algunos de ellos, lalos Determinantes Sociales de la Salud— y para codificar la diferencia en la esperanza de vida entre los más ricos y los En los veinticinco últimos años, la Región de las Américas ha experimentado grandes progresos; sin embargo, la sobre- carga persistente de los sistemas de salud y las desigualdades en materia de salud, cada vez más amplias, amenazan los logros obtenidos y ponen en peligro el progreso hacia un mayor nivel de salud y de desarrollo humano.salud como un derecho humano, como han articulado más pobres ha llegado a ser de casi 30 años1. La distribu-algunas constituciones nacionales, grupos de la sociedad ción desigual de las nuevas amenazas para la salud y decivil y otros. Para renovar la APS será necesario apoyarse en sus factores de riesgo ha agravado todavía más lasel legado de Alma Ata, aprovechar al máximo las lec- desigualdades en materia de salud tanto al interior de losciones aprendidas y las experiencias acumuladas durante países como entre los diferentes países.más de un cuarto de siglo, además de reinterpretar y El aumento de las desigualdades no sólo representamodernizar el enfoque y la práctica de la APS para estar el fracaso del sistema de salud, sino que señala la incapacidaden disposición de afrontar los desafíos del siglo XXI. de las sociedades de abordar las causas subyacentes de los En la Región de las Américas se ha logrado un problemas de salud y de su injusta distribución en ellas.progreso importante en el campo de la salud y del desarro- Muchos países de las Américas han padecido guerras,i Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM): Los Objetivos del Desarrollo del Milenio se desarrollaron para guiar los esfuerzos encaminados a lograr los acuerdos establecidos en la Declaración del Milenio. Entre estos objetivos se encuentran: erradicar la pobreza extrema y el hambre; lograr la educación pri- maria universal; promover la equidad de género y empoderar a las mujeres; reducir la mortalidad infantil; mejorar la salud materna; combatir la infección por el VIH/SIDA, la malaria y otras enfermedades; velar por la sostenibilidad ambiental y desarrollar una alianza mundial en pro del desarrollo. 2
  14. 14. Julio 2007 revueltas políticas y regímenes totalitarios durante las en un contexto socio–económico y político más amplio y décadas de los setenta y los ochenta. Desde entonces, la ha de colaborar con múltiples sectores y actores13. transición hacia la democracia ha traído nuevas esperan- En la mayoría de los países de las Américas se han zas, aunque en el caso de muchos países los beneficios realizado reformas de los Sistemas de Salud en los trein- económicos y sociales de esa transición todavía no se ta últimos años; entre las razones que han propiciado hayan materializado. En la década pasada, los ajustes dichas reformas se encuentran el aumento de los costos, económicos, las presiones de la globalización y la reper- los servicios ineficientes y de escasa calidad, las restric- cusión de algunas políticas económicas, entre otros fac- ciones en los presupuestos públicos, el desarrollo de tores, contribuyeron a las disparidades en lo que se refiere nuevas tecnologías, y los cambios producidos en el rol del a la riqueza, la situación social y la distribución del poder estado14. A pesar de las enormes inversiones efectuadas, en los países de las Américas, lo que exacerbó aún más las los resultados de la mayoría de las reformas han sido limi- inequidades en materia de salud4–6. Hoy en día, la rápida tados, contradictorios o incluso negativos en lo que se proliferación de nuevas tecnologías en el ámbito de la refiere a la mejora de la salud y la equidad15, 16. salud y la información puede contribuir a reducir o a Renovar la APS significa algo más que el simple aumentar todavía más estas injusticias. En el apéndice C ajuste a la realidad del momento actual ya que para refor- se comentan algunos de los principales hitos de la APS en marla es preciso realizar un examen crítico de su signifi- el mundo y en la Región de las Américas. cado y su finalidad. Las encuestas realizadas a profesio- Un nuevo examen de los determinantes fundamen- nales de la salud de las Américas han corroborado la tales de la salud y del desarrollo humano ha llevado al importancia del enfoque de la APS; asimismo confirman convencimiento creciente de que la salud debe ocupar un que abundan las discrepancias y los conceptos erróneos lugar central en la agenda para el desarrollo. El mayor respecto a su significado, incluso en un mismo país17. En apoyo a la salud se refleja en la manera en que se ha general, las ideas sobre el papel de la APS en el desarro- venido definiendo el desarrollo: si en tiempos pasados se llo del sistema social y de salud pertenecen a cuatro cate- consideró exclusivamente como un contribuyente al creci- gorías principales (véase la tabla 1). En Europa y otros miento económico, ahora la visión predominante es países industrializados, se ha considerado la APS princi- multidimensional y se fundamenta en el concepto de palmente como el primer nivel de los servicios de salud desarrollo humano7. Este nuevo enfoque parte del para toda la población18, 19, y comúnmente se la denomi- reconocimiento de la salud como una capacidad humana na “Atención Primaria”ii. En el mundo en vías de desa- básica, un requisito para que los individuos realicen sus rrollo, la APS ha sido sobre todo “selectiva”, concentran- proyectos de vida, un elemento indispensable en la cons- do sus esfuerzos en unas pocas intervenciones de gran trucción de las sociedades democráticas y un derecho repercusión dirigidas a las causas más prevalentes de humano 8, 9. mortalidad infantil y algunas enfermedades infecciosas 20. A medida que nuestra comprensión de la salud se Aunque sólo algunos pocos países han aplicado una ha ampliado, también lo ha hecho el reconocimiento de estrategia de APS integral a nivel nacional, parece que las limitaciones de los servicios de salud tradicionales otros están empezando a inclinarse por enfoques más para responder a las necesidades de la población10. Para integrales, dando lugar a muchas experiencias a pequeña muchos en la Región, “la salud es un fenómeno con impli- escala a lo largo de la Región 21–23. caciones sociales, económicas y políticas y, sobre todo, un Varios observadores han intentado explicar por qué derecho fundamental, y las desigualdades, la pobreza, la la APS difiere tanto de un país a otro. En la Región de las explotación, la violencia y la injusticia están entre las Américas en particular, no es extraño encontrar diferentes causas más importantes de los problemas de salud que puntos de vista sobre la APS, debido a las peculiaridades afectan a la gente pobre y marginada”11. del desarrollo histórico de la salud y la atención a la salud, Investigaciones recientes han dilucidado las com- así como al legado de diferentes sistemas políticos y plejas relaciones que existen entre los determinantes sociales17, 24. Otros sugieren que la explicación a esta sociales, económicos, políticos y ambientales de la salud y divergencia se encuentra en las definiciones ambiciosas y su distribución en la sociedad12. Ahora sabemos que algo vagas de la APS contenidas en la Declaración de cualquier enfoque para mejorar la salud debe articularse Alma Ata 25; algunos afirman que, mientras que muchas ii En todo este documento, el término “atención primaria” se refiere al primer contacto con los servicios de salud y a la continuidad de la atención. Se considera que la atención primaria es sólo un aspecto de la Atención Primaria de Salud.3
  15. 15. La Renovación de la Atención Primaria de Salud en las AméricasTabla 1: Enfoques de la Atención Primaria de Salud Enfoque Definición o concepto de Atención Primaria de Salud Énfasis Atención Se centra en un número limitado de servicios de gran repercusión para afrontar algunos de los desafíos Conjunto específico Primaria de de salud más prevalentes en los países en desarrollo20. Los principales servicios, conocidos como GOBI de actividades de los Salud (control del crecimiento, técnicas de rehidratación oral, lactancia materna e inmunización), a veces servicios de salud selectiva incluían los suplementos alimentarios, la alfabetización de la mujer y la planificación familiar (GOBI–FFF). dirigidas a los pobres Atención Se refiere a la puerta de entrada del sistema de salud y al lugar donde se operativiza la continuidad Nivel de atención Primaria de la atención para la mayor parte de la población, la mayoría de las veces26. Éste es el concepto de de un sistema de Atención Primaria de Salud más común en Europa y en otros países industrializados. En su definición más servicios de salud simple, este enfoque se relaciona directamente con la disponibilidad de médicos especializados en medicina general o medicina de familia. “Atención La Declaración de Alma Ata define la Atención Primaria de Salud como la “asistencia sanitaria esencial Estrategia de Primaria de basada en métodos y tecnologías prácticos, científicamente fundados y socialmente aceptables, puesta organización de los Salud integral” al alcance de todos los individuos y las familias de la comunidad mediante su plena participación y a un sistemas de atención de Alma Ata costo que la comunidad y el país puedan soportar […]. Forma parte integral tanto del sistema nacional a la salud y la de salud […] como del desarrollo social y económico de la comunidad. Representa el primer nivel de sociedad para contacto de los individuos, la familia y la comunidad […], llevando lo más cerca posible la atención de promover la salud salud al lugar donde residen y trabajan las personas, y constituye el primer elemento de un proceso per- manente de asistencia a la salud”27. Enfoque de Concibe la salud como un derecho humano y destaca la necesidad de afrontar los determinantes sociales Filosofía que Salud y y políticos de la salud11. Difiere de la Declaración de Alma Ata no tanto en los propios principios, sino en impregna el sector Derechos que pone énfasis en sus implicaciones sociales y políticas. Señala que el enfoque social y político de la social y de salud Humanos Atención Primaria de Salud ha dejado atrás los aspectos específicos de las enfermedades y que las políti- cas de desarrollo debieran ser más “globales, dinámicas, transparentes y debieran estar apoyadas por com- promisos legislativos y económicos” de modo de conseguir mejoras equitativas en materia de salud28.Fuente: categorías adaptadas de 29, 30iniciativas efectivas de APS se desarrollaron en los años éxito eran difíciles de cuantificar y producían pocos divi-posteriores a dicha conferencia, el mensaje principal se dendos a los ojos del público y de los encargados dedistorsionó debido a los cambios de orientación que adop- formular políticas. Por el contrario, esta estrategia selec-taron las agencias internacionales de salud y a los procesos tiva permitía focalizar los limitados recursos en objetivosde globalización11. Independientemente de las causas fi- específicos de salud, aunque en algunos casos la elecciónnales, lo cierto es que tras Alma Ata el concepto de APS se de esos enfoques parecía obedecer principalmente afue ampliando y haciendo más confuso, y la APS no ha con- estrategias para aumentar la captación de fondos de losseguido todo lo que sus propulsores se habían propuesto. donantes hacia los servicios de salud32. A medida que la APS se relacionó con el objetivo de Aunque exitosa en algunas áreas, como la vacu-“Salud para Todos en el Año 2000”, su significado y nación, la APS selectiva ha sido criticada por ignorar elorientación también se ampliaron hasta incluir un amplio amplio contexto del desarrollo económico y social. Sinrango de resultados que excedían la responsabilidad querer decir que la APS debe ser capaz de afrontar todosdirecta del sistema de salud31. Lamentablemente, a me- los determinantes de la salud, esta crítica reconoce ladida que se acercaba el nuevo milenio se hacía cada vez incapacidad, a menudo frecuente, del enfoque selectivomás patente que no se alcanzaría la meta de la Salud de abordar las causas fundamentales de los problemas depara Todos. Para algunos, el hecho de no conseguir dicha salud 33. También se ha argumentado que la APS selectiva,meta se asoció al fracaso de la APS en sí misma. por dirigirse a un conjunto reducido de poblaciones y Paradójicamente, en la medida que el significado de problemas de salud, puede generar brechas entre losla APS se ampliaba hasta incluir múltiples sectores, su eje- programas, dejando desatendidos a ciertos individuos ycución se hizo cada vez más estrecha. Aunque en princi- familias. Además, preocupa el hecho de que la orientaciónpio se consideró que era una estrategia provisional, la APS casi exclusiva de la APS selectiva hacia las mujeres y losselectiva se convirtió en la forma dominante de APS en niños ignore la creciente importancia de otros problemasmuchos países. Este enfoque continuó como programas como las afecciones crónicas, las enfermedades mentales,verticales para determinadas subpoblaciones o para en- las lesiones externas, las infecciones de transmisión sexualfermedades específicas. De alguna forma, la popularidad y la infección por el VIH/SIDA, así como a otras pobla-de la APS selectiva puede entenderse como una reacción ciones vulnerables, como los adolescentes y los ancianos34.a la idea de que la APS se había convertido en un concep- También se han planteado algunas críticasto demasiado amplio y vago, cuya repercusión y cuyo sobre la sostenibilidad de las intervenciones 4
  16. 16. Julio 2007 e importantes fuentes de inversión, promoción y movi- lización de recursos para numerosos países en desarrollo. Una estrategia renovada de APS deberá considerar en qué medida estas iniciativas pueden ayudar a fortalecer un enfoque más integral e integrado del desarrollo de los sistemas de salud, entendiendo que el logro y la sosteni- bilidad de los objetivos de dichas iniciativas requerirán este tipo de enfoques integrales 21, 37. En septiembre de 2003, durante el 44º Consejo Directivo, la OPS/OMS aprobó la Resolución CD44.R6, invitando a los Estados Miembros a adoptar una serie de recomendaciones para fortalecer la APS. Además, la resolución instó a la OPS/OMS a: tener en cuenta los prin- cipios de la APS en las actividades de sus programas de cooperación técnica, en especial los relacionados con los objetivos de la Declaración del Milenio; evaluar diferentes sistemas basados en la APS; identificar y difundir las mejores prácticas; ayudar en la capacitación de los traba- jadores de salud para la APS; apoyar modelos de APS dirigidas a una sola enfermedad o un grupo de población definidos a nivel local; celebrar el 25º Aniversario de Alma único, en la medida en que, una vez perdido el interés por Ata; y, por último, organizar un proceso de trabajo con esas enfermedades o grupos, puede peligrar el finan- miras a definir las futuras orientaciones estratégicas y ciamiento de los programas de intervención. Por último, programáticas de la APS. En respuesta a estos mandatos, resulta preocupante que el enfoque selectivo de la APS en mayo de 2004 la OPS/OMS creó el “Grupo de Trabajo no tenga en cuenta que es probable que muchos adultos en APS” para asesorar a la Organización sobre futuras (y en menor medida los niños) sufran más de un proble- orientaciones estratégicas y programáticas en materia de ma de salud al mismo tiempo —condición que es mucho APS (véase el apéndice A). El grupo de trabajo organizó más frecuente en los ancianos—35. Por todas esas un proceso consultivo con la comunidad internacional a razones, el concepto renovado de la APS debe propugnar través de una serie de conferencias internacionales y más enérgicamente un enfoque razonado y basado en la difundió un borrador en el que fijaba su posición y que evidencia que permita lograr una atención universal, inte- se envió a todos los Países Miembros y a distintos exper- gral e integrada. Esto no quiere decir que se deban inte- tos de todo el mundo. Además, en 20 países se cele- rrumpir todos los programas verticales o que éstos no braron reuniones de ámbito nacional para debatir acerca sean necesarios. En efecto, los programas verticales son de la renovación de la APS. En julio de 2005 tuvo lugar necesarios con frecuencia para atender brotes o “proble- una Consulta Regional en Montevideo (Uruguay), en la mas de salud que afecten en tan alta proporción a la que participaron unas 100 personas en representación de población que constituyan un factor que entorpezca de más de 30 países de la Región, organizaciones no guber- forma considerable el desarrollo económico y social de namentales, asociaciones profesionales, universidades y un país”36. otras agencias de las Naciones Unidas. El 29 de septiem- Se espera que la renovación de la APS contribuya a bre de 2005, en el 46º Consejo Directivo de la OPS se robustecer los sistemas de salud en el mundo en desarro- aprobó la Declaración Regional sobre la APS, conocida llo. Asimismo, nuevas iniciativas de salud mundial con un como Declaración de Montevideo (véase el apéndice B), y enfoque vertical —como el Fondo Global de Lucha contra se aportaron nuevos comentarios para el documento de el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria (GFATM) y la Alianza posición sobre APS. Este documento es el principal resul- Global para Vacunas e Inmunización (GAVI)— son nuevas tado de estos procesos.5
  17. 17. La Renovación de la Atención Primaria de Salud en las Américas
  18. 18. Julio 2007Laconstrucciónde sistemasde saludbasados enla AtenciónPrimaria deSalud
  19. 19. La Renovación de la Atención Primaria de Salud en las AméricasL a posición planteada por la Organización Pana- tación hacia la calidad. Descarta la idea de que la APS mericana de la Salud considera que la renovación sea un conjunto estipulado de servicios de salud, ya que de la APS debe ser parte integral del desarrollo éstos deben ser congruentes con las necesidades locales de los sistemas de saludiii y, a su vez, que los sis- en materia de salud. De igual modo, descarta que la APS temas de salud basados en la APS son la mejor se defina por tipos específicos de personal de salud, estrategia para promover mejoras equitati- puesto que los equipos que trabajan en la APS deben vas y sostenibles en la salud de los pueblos determinarse de acuerdo con los recursos disponibles,de las Américas. las preferencias culturales y la evidencia disponible. Por Definimos un sistema de salud basado en la APS el contrario, la estrategia de renovación especifica uncomo un enfoque amplio de la organización y opera- grupo de elementos estructurales y funcionales queción de los sistemas de salud, que hace del derecho a pueden medirse y evaluarse y que constituyen unaalcanzar el mayor nivel de salud posible su principal aproximación coherente y lógica hacia los sistemas deobjetivo, al tiempo que maximiza la equidad y la soli- salud firmemente basados en la estrategia de APS. Estadaridad del sistema. Un sistema de tal naturaleza se estrategia está destinada a guiar la transformación deguía por los principios propios de la APS tales como dar los sistemas de salud de manera que puedan alcanzarrespuesta a las necesidades de salud de la población, sus objetivos y ser suficientemente flexibles como paraorientación hacia la calidad, responsabilidad y rendición adaptarse a los nuevos desafíos que vayan surgiendode cuentas de los gobiernos, justicia social, sostenibili- con el transcurso del tiempo. Reconoce que la APS esdad, participación e intersectorialidad. algo más que la prestación de servicios de salud en sen- Un sistema de salud basado en la APS está confor- tido estricto: su éxito depende de otras funciones delmado por un conjunto de elementos estructurales y fun- sistema de salud y de otros procesos sociales.cionales esenciales que garantizan la cobertura y el El marco conceptual que aquí se presenta pretendeacceso universal a los servicios, los cuales son acepta- servir como base para organizar y comprender los com-bles para la población y promueven la equidad. Presta ponentes de un sistema de salud basado en la APS; estoatención integral, integrada y apropiada a lo largo del no implica determinar exhaustivamente todos los ele-tiempo, pone énfasis en la prevención y la promoción y mentos que se necesitarían para definir o constituir ungarantiza el primer contacto del usuario con el sistema, sistema de salud. Cada país deberá desarrollar su propiatomando a las familias y comunidades como base para estrategia para la renovación de la APS, de acuerdo conla planificación y la acción. sus recursos económicos, circunstancias políticas, Un sistema de salud basado en APS requiere un capacidades administrativas y desarrollo histórico delsólido marco legal, institucional y organizativo, además sector de la salud. Se espera que los valores, principiosde recursos humanos, económicos y tecnológicos ade- y elementos propuestos ayuden a este proceso.cuados y sostenibles. Emplea prácticas óptimas de orga- En la figura 1 se presentan los valores, principios ynización y gestión en todos los niveles del sistema elementos esenciales de un sistema de salud basado enpara lograr calidad, eficiencia y efectividad, y desarrolla la APS. A continuación se describen con mayor detalle.mecanismos activos con el fin de maximizar la partici-pación individual y colectiva en materia de salud. Un A. Valores vsistema de salud de esta naturaleza promueve acciones Los valores son esenciales para establecer las prio-intersectoriales para abordar otros determinantes de la ridades nacionales y para evaluar si los pactos socialessalud y la equidad. responden o no a las necesidades y expectativas de la La esencia de la definición renovada de la APS población14. Proveen una base moral para las políticas ysigue siendo la misma que la de la Declaración de Alma los programas que se formulan en nombre del interésAta iv. Sin embargo, la nueva definición se centra en el público. Los valores que aquí se describen pretendensistema de salud en su conjunto; incluye a los sectores reflejar los de la sociedad en general. Algunos puedenpúblico, privado y sin fines de lucro, y es aplicable para tener prioridad sobre otros, o incluso se definen detodos los países. Distingue entre valores, principios y manera ligeramente diferente de acuerdo con la cultura,elementos, subraya la equidad y la solidaridad, e incor- la historia y las preferencias de la población. Al mismopora principios nuevos como la sostenibilidad y la orien- tiempo, un creciente cuerpo de leyes internacionales haiii Sistema de salud: La OMS define el sistema de salud como aquel que de los ciudadanos, basarse en la evidencia, y exigir una gestión fortale- “comprende todas las organizaciones, las instituciones y los recursos que cida, recursos humanos y la coordinación de políticas39. realizan acciones cuyo principal propósito es mejorar la salud”38. v Valores: Objetivos o normas sociales aceptados por un individuo, una claseiv Existen otros precedentes para basar los sistemas de salud en la Atención o sociedad. Primaria de Salud. Por ejemplo, la Carta de Liubliana para la Reforma de la Salud adoptada por la Unión Europea en 1996 establece que los sistemas de salud deben: guiarse por valores (dignidad humana, equidad, solidaridad, ética profesional), orientarse a los resultados en materia de salud, centrarse en las personas y promover su autoconfianza, orientarse a la cali- dad, contar con una financiación sólida, responder a la opinión y elección 8
  20. 20. Julio 2007 venido definiendo los parámetros necesarios para proteger los mecanismos para que los ciudadanos puedan recla- a los más desfavorecidos de la sociedad creando una mar en caso de que esos compromisos no se cumplan. El base legal que les permita hacer valer su derecho a la derecho al mayor nivel de salud posible es fundamental, dignidad, a la libertad y a gozar de buena salud. Esto al garantizar que los servicios de salud respondan a las implica que el proceso hacia la creación de un sistema necesidades de la población, que haya responsabilidad en de salud basado en la APS debe comenzar por el análisis el sistema de salud y que la APS se oriente a la calidad, Figura 1: Valores, principios y elementos esenciales en un Sistema de Salud basado en la APS cceso Primer ura y a contac Cobert rsales to unive At en es s c on ale int ión cci ctori A e eg int co rad eg ers Dar respuesta a las nti a ra int necesidades de salud nu y l, a de la población Or la c ien al ad enib y ade cursos alid tac ida sost uados les Orien ión d ori comu famil taria Re ect ha c tació cia ers iar y ni Int n Derecho al mayor nivel de salud posible adecuados gobier ntas rendic sabilidad y humanos Recursos Equidad promoci la prevenci nos Particip Énfasis en cue ión de Solidaridad ación ón y en n Respo de los ón la Org ón ópt ges aniz ima Sos ti ten cial rop os ibili a so ació s os ap uidad dad stici iad Ju ny C Po pro lítica e os d va pro gra s y nism n acti –e mas ca qu ida Marco político, Me ipació tic d legal e intitucional par sólido de los valores sociales y por involucrar y hacer partícipes de tal forma que se logre la máxima eficiencia y efectivi- a los ciudadanos y a los encargados de tomar decisiones dad, minimizando a la vez los posibles daños a la salud. en la definición, articulación y priorización de los valores14. El derecho a la salud y otros derechos están unidos inde- El derecho al mayor nivel de salud posible sin fectiblemente a la equidad, y a su vez reflejan y ayudan a distinción de raza, género, religión, orientación política reforzar la solidaridad social. o situación económica o social se expresa en muchas La equidad en materia de salud se refiere a la constituciones nacionales y se articula en tratados inter- ausencia de diferencias injustas en el estado de salud, en nacionales, entre ellos la carta fundacional de la el acceso a la atención de salud y a los ambientes salu- Organización Mundial de la Salud40. Ello implica derechos dables, y en el trato que se recibe en el sistema de salud legalmente definidos de los ciudadanos y responsa- y en otros servicios sociales. La equidad tiene un valor bilidades del Estado y de otros implicados, y crea intrínseco porque es un requisito para las capacidades, las9
  21. 21. La Renovación de la Atención Primaria de Salud en las Américaslibertades y los derechos de las personas41. La equidad es Dar respuesta a las necesidades de salud deuna piedra angular de los valores sociales: la forma en la población significa que los sistemas de salud seque una sociedad trata a sus miembros menos favoreci- centren en las personas de tal modo que intenten satis-dos refleja el valor que confiere a la vida humana, ya sea facer sus necesidades en materia de salud de la formade manera explícita o implícita. Apelar simplemente a los más amplia posible. Un sistema de salud que respondavalores o a la conciencia moral de la sociedad quizá no a las necesidades debe estar equilibrado en su enfoquesea suficiente para prevenir o revertir las desigualdades para satisfacer dichas necesidades, tanto si se han defi-en materia de salud. Esto significa que los ciudadanos nido de forma “objetiva” (por ejemplo, si son definidasdeben ser capaces de corregir las desigualdades mediante por expertos o por normas preestablecidas), como deel ejercicio de sus derechos morales y legales a la salud y forma “subjetiva” (por ejemplo, necesidades percibidasa otros derechos sociales. Al hacer de la equidad uno directamente por el individuo o por la población). Estode los valores centrales de un sistema de salud basado supone que la APS debe atender las necesidades de laen la APS, se busca que las políticas y los programas de población de forma integral y basarse en la evidencia, alsalud sean pro–equitativos. La razón de ser de esta tiempo que debe respetar y reflejar las preferencias ypostura no es solamente el logro de una mayor eficien- necesidades de las personas independientemente de sucia, costo–efectividad o calidad, sino más bien que, en situación socioeconómica, cultura, género, raza u origenuna sociedad justa, la equidad debiera considerarse un étnico.imperativo moral y una obligación legal y social. Los servicios orientados hacia la calidad son La solidaridad es el grado en el que los miembros aquellos que además de responder a las necesidades dede una sociedad trabajan conjuntamente para definir y la población tienen la capacidad de anticiparse a ellas yconseguir el bien común. En los gobiernos locales y de tratar a todas las personas con dignidad y respeto, alnacionales la solidaridad se manifiesta por la conforma- tiempo que aseguran la mejor intervención para susción de organizaciones de voluntariado y sindicatos, así problemas de salud, evitando cualquier daño42. Cumplircomo otras múltiples formas de participación ciudadana. con este requisito requiere dotar a los profesionales de laLa solidaridad social es uno de los medios por los cuales salud de conocimientos clínicos fundamentados en lala acción colectiva puede superar problemas comunes; los evidencia y de los instrumentos necesarios para su actua-sistemas de salud y de seguridad social son mecanismos lización continua. La orientación hacia la calidad exigemediante los cuales puede expresarse la solidaridad entre procedimientos para evaluar la eficiencia, la efectividad yindividuos de distintas clases y generaciones. Los sistemas la seguridad de las intervenciones preventivas y curativas,de salud basados en la APS requieren la solidaridad social y para asignar los recursos de manera adecuada; parapara que las inversiones en salud sean sostenibles, para ello es preciso contar con métodos de garantía de calidadproporcionar protección financiera y mancomunación del y de mejora continua de la misma. Para lo anterior, esriesgo, y para posibilitar que el sector de la salud trabaje necesario un liderazgo fuerte e incentivos apropiados deconjuntamente con otros sectores y actores, cuya coope- modo que este proceso sea efectivo y sostenible.ración es necesaria para mejorar la salud y las condiciones La responsabilidad y rendición de cuentas deque influyen en ella. Es necesaria la participación y la los gobiernos asegura que los derechos sociales serendición de cuentas en todos los niveles, no sólo para garanticen y apliquen, y que los ciudadanos estén prote-alcanzar la solidaridad, sino también para garantizar que gidos ante cualquier perjuicio. La rendición de cuentasésta se mantenga a lo largo del tiempo. requiere de políticas reguladoras y de procedimientos legales y específicos que permitan a los ciudadanos hacerB. Principios vi exigibles sus derechos en caso de que no se respeten. Los sistemas de salud basados en la APS se funda- Este principio se aplica a todas las funciones del sistemamentan en principios que proporcionan la base para las de salud, independientemente del tipo de proveedor (yapolíticas de salud, la legislación, los criterios de evalua- sea público, privado o sin fines de lucro). El Estado, ención, la generación y asignación de recursos, y la ope- cumplimiento de sus funciones, establece las condicionesración del sistema de salud. Los principios sirven de que aseguren los recursos necesarios para satisfacer laspuente entre los valores sociales y los elementos estruc- necesidades de salud de la población. En la mayoría deturales y funcionales del sistema de salud. los países, el gobierno es también el responsable últimovi Principio: Verdad, ley o doctrina fundamental, o fuerza de motivaciónsobre la que se basan otras. 10
  22. 22. Julio 2007 de garantizar la equidad y la calidad de la atención de de la salud del mañana. En particular, el compromiso salud. Por consiguiente, la rendición de cuentas exige el político es esencial para garantizar la sostenibilidad monitoreo y la mejora continua del desempeño del sis- económica; está previsto que los sistemas de salud tema de salud de forma transparente y sujeta al control basados en la APS establezcan mecanismos —como social. Los distintos niveles de gobierno (ya sea local, derechos de salud y deberes gubernamentales específicos estatal, regional o nacional) necesitan líneas claras de y legalmente definidos— que aseguren el financiamiento responsabilidad y los mecanismos correspondientes para adecuado aún en tiempos de inestabilidad social o la rendición de cuentas. Los ciudadanos y la sociedad civil cambios políticos. también desempeñan una función importante en lo que La participación convierte a los individuos en atañe a la garantía de la rendición de cuentas. socios activos en la toma de decisiones sobre la asig- Una sociedad justa puede ser vista como aquella nación y el uso de los recursos, en la definición de las que garantiza el desarrollo y las capacidades de todos sus prioridades y en la garantía de la rendición de cuentas. miembros43. Por tanto, la justicia social implica que las A título individual, las personas deben ser capaces de acciones del gobierno, en particular, debieran ser eva- tomar decisiones de forma libre y han de estar plena- luadas por el grado en que aseguran el bienestar de todos mente informadas en lo que respecta a su salud y la de los ciudadanos, especialmente de los más vulnerables44, 45. sus familias, con un espíritu de autodeterminación y Algunas estrategias para lograr la justicia social en el confianza. A nivel social, la participación en el ámbito de sector de la salud incluyen: garantizar que todas las la salud es una faceta de la participación cívica en personas sean tratadas con respeto y dignidad; establecer general, garantiza que el sistema de salud refleje los objetivos de salud que incorporen metas específicas para valores sociales, y proporciona un medio de control lograr la mejora de la cobertura de los pobres; usar estas social y responsabilidad respecto a las acciones públicas metas para asignar recursos adicionales que permitan y privadas que repercuten en la sociedad. satisfacer las necesidades de las personas desfavorecidas; La intersectorialidad en materia de salud signi- mejorar la educación y hacer uso de iniciativas que ayu- fica que el sector de la salud debe trabajar con diferentes den a los ciudadanos a conocer sus derechos; asegurar la sectores y actores para velar por que las políticas públicas participación activa de los ciudadanos en la planificación se alineen con el fin de maximizar su potencial contribu- y el control del sistema de salud; y, desarrollar acciones ción a la salud y al desarrollo humano. Para ello es nece- concretas para combatir los principales determinantes sario que el sector de la salud participe cuando se tomen sociales de las desigualdades en materia de salud12. decisiones acerca de las políticas de desarrollo. El princi- La sostenibilidad del sistema de salud exige de pio de intersectorialidad se hace posible con la creación y planificación estratégica y compromiso a largo plazo. Un el mantenimiento de vínculos entre el sector público y el sistema de salud basado en la APS debiera considerarse privado, tanto dentro como fuera de los servicios de salud, como el vehículo principal para invertir en la salud de la incluyendo, entre otros: empleo y trabajo, educación, población. Esta inversión debe ser suficiente para satis- vivienda, agricultura, producción y distribución de alimen- facer las necesidades actuales de la población, al tiempo tos, medio ambiente, agua y saneamiento, protección que se planifica la estrategia para combatir los desafíos social y planificación urbana.11
  23. 23. La Renovación de la Atención Primaria de Salud en las AméricasC. Elementosvii miento y el financiamiento de todos los servicios en cada Los sistemas de salud basados en la APS están uno de sus niveles de atención. Requiere también que losconformados por elementos estructurales y funcionales. servicios sean aceptables para toda la población y elloDichos elementos se interrelacionan, están presentes en implica tener en cuenta las necesidades en materia detodos los niveles del sistema de salud y deben basarse en salud, las preferencias, la cultura y los valores a nivel local.la evidencia respecto a su efectividad para la mejora de la Por consiguiente, exige el enfoque intercultural y desalud y su relevancia para asegurar otros aspectos de un género en la provisión de servicios de salud. Por otrasistema de salud basado en la APS. Además, los elemen- parte, la aceptabilidad determina el uso real de los servi-tos esenciales de un sistema de salud basado en la APS cios, e influye en la percepción sobre el sistema de salud,requieren la acción concurrente de algunas de sus fun- incluyendo la satisfacción de las personas con los servi-ciones principales, como la financiación, la rectoría y la cios prestados, su nivel de confianza con los proveedores,provisión de servicios de salud. y el grado real de comprensión y seguimiento de las La cobertura y el acceso universales son el fun- indicaciones médicas recibidas.damento de un sistema de salud equitativo. La cobertura El primer contacto se refiere a que la atención pri-universal implica que los mecanismos de financiación y de maria debe ser la puerta principal de entrada al sistemaorganización son suficientes para cubrir a toda la pobla- de salud para la consulta de todos los nuevos problemasción, al eliminar la capacidad de pago como barrera al de salud y el lugar donde se resuelvan la mayoría de ellos.acceso a los servicios de salud y al proteger a los ciuda- Mediante esta función, la atención primaria refuerza ladanos del riesgo financiero, dándoles a la vez apoyo base de los sistemas de salud basados en la APS, repre-adicional de forma equitativa y llevar a cabo actividades sentando, en la mayoría de los casos, el principal punto dede promoción de la salud. La accesibilidad implica la contacto entre la población y los sistemas de serviciosausencia de barreras a la atención de la salud, ya sean de sociales y de salud. De esta forma, un sistema de saludtipo geográfico, económico, sociocultural, de organización basado en la APS fortalece la atención primaria en suo de género46. De esta forma, un sistema de salud basa- papel de atención de primer nivel, pero tiene a su vezdo en la APS debe racionalizar la ubicación, el funciona- elementos estructurales y funcionales adicionales queCuadro 1: La Renovación de la Atención Primaria de Salud: implicaciones para los servicios de salud Los servicios de salud desempeñan un papel clave en la materialización de muchos de los valores, principios y elementos esenciales de un sistema de salud basado en la APS. Por ejemplo, los servicios de atención primaria son fundamentales para garantizar el acceso equitativo de toda la población a los servicios básicos de salud. Deben ser la puerta de entrada al sistema de atención de salud y han de estar lo más cerca posible de donde la gente vive, trabaja o estudia. Este nivel del sistema brinda atención integral e integrada y debe resolver la mayoría de las necesidades y demandas de atención que la población presenta a lo largo de la vida. Asimismo, es el nivel del sistema que establece vínculos profundos con la comunidad y el resto de los sectores sociales, lo cual le permite desarrollar la participación social y la acción intersectorial de forma efectiva. La atención primaria también desempeña una función importante en la coordinación de la continuidad de la atención y del flujo de información a lo largo de todo el sistema de atención de salud. Pero los servicios de atención primaria por sí solos no son suficientes para responder de manera adecuada a las necesidades de atención de salud más complejas de la población. Los servicios de atención primaria deben ser apoyados y complementados por diferentes niveles de atención especializada, tanto ambulatorios como hospitalarios, así como por el resto de la red de protección social. Por tal razón, los sistemas de atención de salud deben trabajar de forma integrada mediante el desarrollo de mecanismos de coordinación de la atención a lo largo de todo el espectro de servicios, incluyendo el desarrollo de redes y de sistemas de referencia y contrarreferencia. Además, la integración de los diferentes niveles de atención exige buenos sistemas de información que permitan la planificación, el monitoreo y la evaluación del desempeño, mecanismos de financiación correctos que eliminen los incentivos perversos y aseguren la continuidad de la atención, y enfoques basados en la evidencia para el diagnóstico, el tratamiento y la rehabilitación.vii Elemento: Componente o cualidad, con frecuencia básico o esencial. 12
  24. 24. Julio 2007 trascienden de forma significativa el primer nivel de al hacer uso de la información familiar y comunitaria atención de salud. para identificar riesgos y decidir el orden de prioridad de Atención integral, integrada y continua implica las intervenciones. Se considera que la familia y la que la cartera de servicios disponibles debe ser sufi- comunidad son los ejes principales de la planificación y ciente para responder a las necesidades de salud de la la intervención del sistema. población, incluyendo la promoción, prevención, diag- El énfasis en la promoción y en la prevención nóstico precoz, atención curativa, rehabilitadora y palia- es de vital importancia para un sistema de salud basa- tiva, y apoyo para el autocuidado. La integralidad es una do en la APS, porque sus acciones son costo–efectivas, función de todo el sistema de salud e incluye la preven- éticas, pueden facultar a las comunidades y a los indi- ción, la atención primaria, secundaria, terciaria y palia- viduos para que ejerzan mayor control sobre su propia tiva. La atención integrada es complementaria de la salud, y son esenciales para abordar la raíz de los deter- integralidad porque exige la coordinación entre todas minantes sociales de la salud. El énfasis en la promoción las partes del sistema para garantizar la satisfacción de y en la prevención permite ir más allá de la orientación las necesidades de salud y su atención a lo largo del clínica para abarcar la educación y el apoyo en materia tiempo, así como a través de los diferentes niveles y de salud en el trabajo, las escuelas y el hogar. Estas lugares de atención sin interrupción. Para los individuos, cuestiones, incluida la necesidad de reorientar los servi- la atención integrada implica un enfoque que abarca cios de salud hacia los principios de la APS, fueron arti- todo el ciclo de vida con sistemas de referencia y con- culadas en la Carta de Ottawa para la Promoción de la trarreferencia a través de todos los niveles del sistema Salud de 1986. La promoción de la salud también de salud, y en ocasiones, a otros servicios sociales. A requiere criterios normativos y políticas para mejorar las nivel de sistema, la atención integrada requiere el desa- condiciones de trabajo y la seguridad laboral, reducir los rrollo de redes de servicios y de proveedores, sistemas riesgos ambientales y llevar a cabo estrategias de pro- de información y gestión apropiados, incentivos, políti- moción de la salud en la población que incluyan a otras cas y procedimientos, así como la capacitación de los partes del sistema de salud o a otros actores sociales. proveedores de salud, personal de apoyo y de los admi- Esto abarca también los vínculos con las funciones nistradores. esenciales de salud pública (FESP)viii, que hacen de la La orientación familiar y comunitaria supone APS un socio activo en la vigilancia de la salud pública, que un sistema de salud basado en la APS no descansa la investigación y la evaluación, la garantía de la calidad exclusivamente en una perspectiva individual o clínica. y las actividades de desarrollo institucional a lo largo de Por el contrario, emplea la perspectiva de la salud pública todo el sistema de salud. viii Las funciones esenciales de salud pública incluyen: i) monitoreo, evalua- recursos humanos en salud pública; ix) garantía y mejora de la calidad de ción y análisis del estado de salud; ii) vigilancia en materia de salud pública, los servicios de salud individuales y colectivos; x) investigación en salud investigación y control de los riesgos y amenazas para la salud pública; pública; y xi) reducción del impacto de las emergencias y los desastres iii) promoción de la salud; iv) participación social en lo que se refiere a la en la salud 47. salud; v) desarrollo de políticas y capacidad institucional para la planifi- cación y gestión en cuestiones de salud pública; vi) fortalecimiento de la capacidad institucional para la reglamentación y ejecución en el marco de la salud pública; vii) evaluación y promoción del acceso equitativo a los servicios de salud necesarios; viii) desarrollo y capacitación de los13
  25. 25. La Renovación de la Atención Primaria de Salud en las Américas Cuidados apropiados significa que el sistema de sonas sean tratadas con dignidad y respeto. Algunossalud no se limita simplemente a la atención de una ejemplos ilustrativos de ello son: incorporación de crite-enfermedad o de un órgano. Debe centrarse en la persona rios explícitos de equidad en las propuestas y evalua-como un todo y en sus necesidades sociales y de salud, ciones de programas y políticas; aumento o mejora de laadecuando las respuestas a la comunidad local y a su provisión de servicios de salud para quienes tienencontexto a lo largo de la vida, garantizando al mismo mayores necesidades; reestructuración de los mecanis-tiempo que las intervenciones son seguras y que la per- mos de financiamiento de la salud para ayudar a lossona no sufrirá daños o perjuicios de ningún tipo. Incluye más desfavorecidos; y trabajo en todos los sectores parael concepto de efectividad para guiar la selección de las transformar aquellas estructuras sociales y económicasestrategias de prevención y curación, de manera que se que influyen en los determinantes últimos de las desigual-puedan obtener los mayores resultados con los mínimos dades en lo que se refiere a la salud.recursos. El cuidado apropiado implica que toda la aten- Los sistemas de salud basados en la APS requierención prestada se basa en la mejor evidencia disponible y también de prácticas de organización y gestiónque las prioridades respecto a la asignación de los recur- óptimas que permitan la innovación para mejorar cons-sos se establecen según criterios de eficiencia (de distri- tantemente la provisión de atención de forma que seabución y técnica) y de equidad. Los servicios deben ser segura, cumpla las normas de calidad, ofrezca lugares depertinentes; para ello es preciso que se ajusten a las trabajo satisfactorios para los trabajadores de la salud ynecesidades comunes de toda la población, al tiempo que dé respuesta a las necesidades de los ciudadanos. Lasatiendan necesidades específicas de determinados grupos buenas prácticas de gestión incluyen entre otras, lade población, como las mujeres, los ancianos, los disca- planificación estratégica, la investigación operativa y lapacitados, las poblaciones indígenas o poblaciones de evaluación del desempeño. Los profesionales de la saludascendencia africana, que quizá no estén recibiendo la y los gestores deben recopilar información y usarlaatención apropiada debido a la manera en la que común- regularmente en los procesos de toma de decisiones ymente ésta se organiza. planificación, incluido el desarrollo de planes para Un sistema basado en la APS debiera ser parte inte- responder adecuadamente a eventuales crisis de saludgral de las estrategias nacionales y locales de desarrollo y a los desastres naturales.socio–económico, debiera fundamentarse en valores com- Los recursos humanos adecuados incluyen apartidos que involucren mecanismos de participación proveedores, trabajadores comunitarios, gestores y per-activa para garantizar la transparencia y la rendición de sonal de apoyo. Deben poseer los conocimientos y habili-cuentas en todos los niveles. Esto incluye actividades que dades adecuados, además de observar las normas éticasfacultan a los individuos para que manejen mejor su y de tratar a todas las personas con dignidad y respeto.propia salud y que estimulan la capacidad de las comu-nidades de convertirse en socios activos en la determi-nación de prioridades, la gestión, la evaluación y la regu-lación del sector de la salud. Ello implica que las accionesindividuales y colectivas, que incorporan el sector público,el privado y la sociedad civil, deben encaminarse a lapromoción de entornos y estilos de vida saludables. Las estructuras y funciones de un sistema de saludbasado en la APS requieren un marco político, legal einstitucional sólido que identifique y respalde lasacciones, los actores, los procedimientos y los sistemaslegales y financieros que permitan que la APS desempeñesus funciones especificadas. Necesita la coordinación depolíticas de salud, inversiones estratégicas, investigaciónen sistemas y servicios de salud, incluida la evaluación denuevas tecnologías. Estas actividades forman parte de lafunción de rectoría del sistema de salud, por lo que debenser transparentes, han de someterse al control social y Ello exige una planificación estratégica e inversiones atienen que estar libres de corrupción. largo plazo en capacitación, empleo, incentivos para Los sistemas de salud basados en la APS desarrollan mantener al personal en su puesto, así como la amplia-políticas y programas pro–equidad con el fin de ción y mejora de los conocimientos y las habilidadesreducir los efectos negativos de las desigualdades de los trabajadores de salud. Los equipos multidiscipli-sociales en salud, corregir los principales factores que narios son fundamentales para el enfoque de lacausan las desigualdades y velar por que todas las per- APS. Ellos no sólo requieren de una combinación 14

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