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Estado e políticas públicas no Brasil  - Luis Estenssoro
 

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    Estado e políticas públicas no Brasil  - Luis Estenssoro Estado e políticas públicas no Brasil - Luis Estenssoro Document Transcript

    • Estado e Políticas Públicas no Brasil: Questões Pendentes Luis Estenssoro1 As políticas públicas no Brasil atravessaram diversos avatares de acordo com odesenvolvimento histórico da economia, da sociedade e, particularmente, do Estadobrasileiro. Assim, tomando como base os textos de Keinert (1994) e Medeiros (2001),podemos repartir a evolução do Estado de Bem-Estar Social, das políticas públicas e daadministração pública no Brasil em diversos períodos de acordo com as metamorfoses docaráter do Estado e os estágios de desenvolvimento econômico e desenvolvimento social danossa história republicana, a saber: • 1889-1929 – República Velha – Trata-se de uma forma singular deorganização do poder correspondente à economia primário-exportadora que pode serchamada de Estado oligárquico. Devido à regionalização da política e ao caciquismo local,a administração pública era muito clientelista. Havia também um enfoque legalista naadministração pública, fruto da influência do Direito Administrativo, da tradição baseadana legislação romana. Os conflitos entre capital e trabalho eram regulados por legislaçãoesparsa e tratados com o aparato policial. As políticas públicas eram pontuais e muitodistantes das necessidades e realidades da população, causando até revoltas, como a daVacina. Questões de saúde pública eram tratadas pelas autoridades locais. A educação eraatendida por uma rede escolar muito reduzida. A previdência era predominantementeprivada e a questão habitacional não era considerada objeto de política pública. • 1930-1945 – Estado Novo – A Revolução de 1930 e a Crise de 1929rompem com a hegemonia do Estado oligárquico e surge um Estado burguês propriamentedito para estruturar o funcionamento da força de trabalho e organizar a economia que seindustrializava cada vez mais. Neste período, monta-se o Estado administrativo central,segundo os princípios da “neutra” ciência administrativa da Escola Clássica, inclusive coma separação dicotômica entre política e administração e com o paradigma da “gestãoempresarial” do Estado. Com o aumento da demanda por capacidade de gestão, ocorre a1 Administrador Público (FGV) e Mestre em Integração da América Latina (USP) e Doutor em Sociologia (USP).
    • profissionalização do serviço público: implantação de um sistema de ingresso competitivo,institucionalização do princípio meritocrático de promoção, criação de uma identidade deinteresses dos funcionários, e maior centralização e racionalização da administração,inclusive com a criação do Departamento de Administração do Serviço Público (DASP),em 1938. Nesta passagem da economia primário-exportadora para a economia urbano-industrial, o Estado de Bem-Estar Social Brasileiro dá os seus primeiros sinais de vida, pormeio de decisões autárquicas e com o objetivo de fornecer as condições para odesenvolvimento da indústria. Sua regulamentação se traduz em leis referentes às condiçõesde trabalho e à venda de força de trabalho. O Estado de Bem-Estar Social adquire desde oinício caráter populista, autoritário e corporativista e permanece voltado apenas para ostrabalhadores urbanos e com carteira assinada. As políticas sociais, por sua vez, têm umprofundo padrão conservador. Pode-se afirmar que, durante este primeiro governo Vargas,não havia tratamento planificado para os setores sociais. • 1945-1964 – Período Democrático-Desenvolvimentista – Após aConstituinte de 1946, abre-se um embate entre o projeto de um capitalismo nacional,ligado a uma burguesia industrial incipiente, e a estratégia de desenvolvimento associado,que unia o latifúndio e o capital estrangeiro. Trata-se de um período democrático muitoinfluenciado pela ideologia desenvolvimentista e pelos planos de desenvolvimento, como oPlano de Metas (1956-61) e o Plano Trienal (1963-65). O planejamento assume uma funçãoimportante na administração pública e, para implementar os planos, intenta-se transformaras burocracias em instrumentos de mudança social. Inicia-se também a cooperaçãointernacional para a formação de técnicos em administração. Paralelamente ao aumento dopoder da burocracia, o Estado de Bem-Estar Social aumenta a inclusão de grupos sociais,fato decorrente da expansão da indústria e da maior demanda por força de trabalho. Porém,as estruturas corporativistas e populistas permaneceram intactas. A Previdência Social éunificada administrativamente, e os benefícios sofrem um processo de uniformização. Mas,apesar das diversas modificações na legislação trabalhista, a extensão dos benefícioscontinua limitada. Conserva-se, portanto, um padrão seletivo, heterogêneo e fragmentadode proteção social. Por outro lado, ocorre uma ampliação da assistência médica e umademocratização do ensino. Nos programas referentes aos setores sociais pode-se perceber 2
    • características populistas, inclusive com exploração política e uma maneira paternalista epersonificada de manipulação social em ambiente de democracia limitada. • 1964-1985 – Ditadura Militar – Com o Golpe de Estado de 1964,consolidou-se a vitória da estratégia econômica de desenvolvimento associado, querepresentou o aprofundamento da economia brasileira como um subsistema dependente docapitalismo internacional. Inicia-se um período marcado pelo centralismo, autoritarismo eexpansão do intervencionismo estatal. O conceito de Segurança Nacional é aplicado para ocontrole da ordem social, fiscalização das forças sociais e controle político das condutassociais. Há uma exclusão política de grupos contrários e se mantém o controle sobre ossindicatos, ao lado de um fortalecimento do executivo e da máquina decisória impessoal eautoritária. Ocorre um grande crescimento da máquina administrativa, tornando aadministração pública uma questão relativa à gestão de grandes organizações. Procede-seuma Reforma Administrativa por meio do Decreto-Lei 200, que institui o planejamentotecnicista baseado na competência e racionalidade técnica e adota a centralização docontrole na Secretaria do Planejamento (SEPLAN). Há uma expansão e multiplicação dasempresas estatais, cujo controle somente seria tentado com a criação da Secretaria deEstado das Estatais (SEST), em 1979. Em termos de políticas públicas, é uma fase deconsolidação do Sistema Brasileiro de Proteção Social com as características defragmentação institucional, clientelismo, meritocracia, particularismo, tecnocratismo ecentralização política e financeira em nível federal. No entanto, ocorre uma ampliação dacobertura e um reforço das políticas sociais de natureza assistencialista dentro de um marcoautoritário. O Estado de Bem-Estar Social perde muito de seu caráter populista e passa ater políticas de caráter compensatório e de caráter produtivista, voltadas para oassistencialismo e para contribuir com o processo de crescimento econômico. Há umaumento do volume de recursos envolvidos e tem curso um processo de privatização daspolíticas sociais, que assumem um caráter regressivo e são objeto de uso clientelístico. Osistema era ineficiente, ineficaz, com superposições, com altos custos, falta de participaçãopopular, ausência de avaliação e marcado pelo burocratismo. • 1985-2002 – Nova República – Fase que representa duas décadas perdidasem termos de desenvolvimento, pois o ajuste estrutural imposto internacionalizou maisainda a economia sem uma contrapartida em termos de crescimento econômico e às custas 3
    • do desenvolvimento social. No plano político, ocorre uma reorganização institucional embases democráticas, possível graças à mobilização social popular. A ciência política invadeo campo da administração pública, pois se reconhecem os obstáculos políticos à eficiência eeficácia das políticas públicas. Com a Constituição de 1988, consolida-se formalmente acidadania, com a incorporação dos direitos sociais e da participação da sociedade na gestãopública. Estabelece-se também o conceito de seguridade social, que engloba saúde,previdência social e assistência social. Ocorre concomitantemente um movimento dedescentralização fiscal e administrativa determinado pela Constituição. Paralelamente, háuma desconcentração do poder, com uma crescente importância dos prefeitos egovernadores eleitos diretamente. O Sistema Brasileiro de Proteção Social sofre umdesmantelamento e uma retração em nível federal, ao lado de um processo dedescentralização, regionalização e municipalização. O desenvolvimento urbano, porexemplo, foi regionalizado e extingui-se o Banco Nacional da Habitação (BNH) e qualquerpolítica federal nesse campo. No entanto, a única reforma bem sucedida foi a do SistemaÚnico de Saúde (SUS). Paralelamente, ocorre uma unificação do sistema de PrevidênciaSocial e um processo de universalização da cobertura, que passa a incluir tambémtrabalhadores rurais. A partir da gestão Collor, acontece um movimento neoliberal deredução do tamanho do Estado, inclusive com privatizações, desregulamentação e cortesorçamentários. Há um desmonte do orçamento e da burocracia do campo social, com umprocesso de descentralização caótica, desaparelhamento e fragmentação institucional.Paralelamente, ocorre uma ampliação do assistencialismo, do clientelismo e dofisiologismo. No governo Itamar Franco há uma retomada das políticas sociais e umaredução do clientelismo e do assistencialismo. A Lei Orgânica da Assistência Social(LOAS), de 1993, é marcada pela visão da assistência social como direito social, comconquistas como a universalização do acesso e a gratuidade dos serviços. Porém, ao lado deum fortalecimento das instâncias locais de poder, há um enfraquecimento da administraçãocentral, processo este que culmina na Reforma Administrativa do governo Cardoso. Estareforma se trata de um recuo do Estado, que cede espaço para as organizações da sociedadecivil por meio de “contratos de gestão”. Em termos de políticas públicas, ocorre um reforçoda focalização e da seletividade (sem perda do universalismo), aliado uma redução doestatismo, mediante parcerias com as organizações sociais e o setor privado. Apesar dessa 4
    • ênfase na terceirização dos serviços e na participação das “Organizações da SociedadeCivil de Interesse Público” (OSCIPs) na estrutura do Estado, preservou-se o caráter públicoe gratuito dos serviços. No fim do período, inauguram-se as políticas sociais detransferência de renda, graças à aprovação do Fundo de Combate à Pobreza, em 2000. • 2002-2005 – Fase Atual – Neste período ocorre a retomada dodesenvolvimento econômico e do desenvolvimento social. Ao lado da consolidação dasconquistas democráticas e da consolidação dos serviços públicos universalistas, há umaampliação massiva das políticas sociais, um aumento da participação da sociedade civil epromovem-se reformas institucionais e regulamentadoras. Ocorre um fortalecimento dofinanciamento das políticas públicas ao lado de uma reconstituição da iniciativa federalneste campo. Desta forma, intenta-se redefinir o papel do Estado. A reclassificação dasquestões públicas como interesse coletivo revela a introdução das ciências sociais nodomínio da administração pública. Pretende-se superar a dicotomia entre administração epolítica por meio da centralidade das questões sociais de interesse coletivo nodesenvolvimento nacional. Cria-se um Ministério do Desenvolvimento Social (MDS) queintegra a segurança alimentar (Fome Zero), a assistência social (Benefício de PrestaçãoContinuada, BPC, da LOAS) e as políticas de transferência de renda (Bolsa-Família,programa que pretende alcançar até 2006 a totalidade dos 35% pobres da população doBrasil). Consolida-se, portanto, a Rede Brasileira de Proteção Social com caráteruniversalista, democrático e participativo. Cria-se o Ministério das Cidades e o FundoNacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS), voltados para o desenvolvimentourbano e moradia popular. Na área da educação constitui-se o Fundeb, fundo que beneficiatoda a educação primária e secundária. As reformas sociais empreendidas e a constituiçãode fundos públicos destinados às necessidades sociais constituem fatos relevantes no camposocial. Altera-se, desta forma, o caráter pouco inclusivo do Sistema Brasileiro de ProteçãoSocial: consolida-se a universalização dos serviços sociais públicos e luta-se para melhoraraos poucos a eficácia e a qualidade dos mesmos. Em geral, há uma unificação e integraçãodo sistema com descentralização e participação nos Conselhos Municipais, principalmentena área da saúde. Tem curso uma política de Estado que tenta ampliar o caráterredistributivo limitado do Estado de Bem-Estar Social Brasileiro de modo que este assumaalguma capacidade de redução da secular desigualdade social. 5
    • Durante toda a história republicana o Estado assumiu papéis de regulação,intervenção, planejamento, empreendimento e assistência social. Entretanto, percebe-se, nasucessão dos períodos assinalados, um redirecionamento do foco centrado no aparelhoestatal para uma perspectiva ampliada da noção de público, inclusive com a incorporaçãode novos atores. A preocupação com a estruturação do Estado, predominante até a décadade 70, irá se ampliar para abranger também a estruturação das políticas públicas. O modeloburocrático tradicional foi levado ao limite com o apogeu da tecnoburocracia, onde oEstado era o sujeito do planejamento centralizado do desenvolvimento, mas cede lugar aomodelo pós-burocrático que incorpora a idéia de espaço público ampliado, cuja condiçãopluralística demanda a construção de consensos sob uma nova forma. O modelo pós-burocrático tem duas vertentes: o modelo de administração gerencial e o modelo departicipação cidadã. O primeiro entende o paradigma público com estatal, privilegiandoum corpo funcional profissionalizado e capacitado num “núcleo central” do Estado, queteria suas atividades “não-exclusivas” privatizadas ou tornadas “públicas não-estatais”, coma participação de “organizações sociais” por meio de “contratos de gestão”. Enquanto que osegundo entende o paradigma público como interesse coletivo, onde as questões sociais sãoobjeto de políticas públicas sob controle social. Neste sentido, a tecnoestrutura burocráticados governos militares cede lugar ao modelo gerencial burocrático do governo Cardoso e,posteriormente, ao modelo participativo cidadão do ideário e da prática do Partido dosTrabalhadores (PT) (para uma visão crítica de cada modelo ver Ianni, 1991; Draibe, 2003; eYazbek, 2004, respectivamente). Esta dicotomia política entre forças políticas mais à esquerda ou mais à direitatambém tem seus reflexos nas políticas públicas, particularmente nas políticas de combate àpobreza. O debate em torno da crise do Estado de Bem-Estar Social é relatado por Draibe eHenrique (2003), que mostram que as correntes conservadoras e liberais entendem apobreza como algo residual e passível de um combate emergencial, pois constitui umentrave à modernização. A ação do Estado, para estas correntes, deveria ater-se aprogramas assistenciais de auxílio à pobreza, de modo a complementar a filantropiaprivada e comunitária. Os processos de descentralização, privatização e focalização nosmais pobres, propostos para os programas sociais, seriam uma resposta da sociedade, comsuas organizações, e do setor privado para o problema da pobreza. A crise fiscal do Estado 6
    • o impediria de assumir essas funções de redistribuição. As políticas sociais, assimentendidas, seriam um fator de estabilidade social e de estabilidade política para o processode reformas estruturais, rumo a uma maior liberalização da economia. Para as correntesmais progressistas, entretanto, a pobreza é estrutural e a dissociação entre renda, trabalho eseguridade social impõe uma necessidade de resposta baseada na solidariedade social, najustiça distributiva e nos direitos sociais. Esta resposta passa, necessariamente, pelosserviços públicos gratuitos e universais e por programas emergenciais massivos detransferência de renda na forma de uma renda social mínima, ao lado de uma políticaeconômica condizente com o combate à desigualdade social. Enfim, um radical programade erradicação da pobreza e diminuição da desigualdade, inclusive com uma mudança domodelo econômico dependente, concentrador e excludente hoje dominante. Não obstante esta luta política em torno do Estado, o Governo Federal, ao lançara Política Nacional de Assistência Social (PNAS, MDS, 2004), nos alerta que temos hoje,no Estado brasileiro, um padrão concreto de proteção social de caráter descentralizado, comparâmetros claros para alocação de recursos (baseados no critério per capita), e com fundospúblicos definidos para o seu financiamento. Existe também uma definição do caráter dasrelações público-privadas de maneira geral e, especificamente para investimentos, criou-sea lei das Parcerias Público-Privadas (PPPs). Há uma multiplicação dos mecanismosparticipativos e um reforço no poder de regulação do Estado. Temos múltiplos programasde transferência de renda nas três esferas de governo, além do Benefício de PrestaçãoContinuada (BPC) e de programas estruturantes como, por exemplo, o Sentinela, contra oabuso sexual de menores, e o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI). Pode-se dizer que acontece uma superação do clientelismo, do assistencialismo e da filantropiacom a universalização e gratuidade dos serviços e a ampliação de programas quepromovem a cidadania, a emancipação e os direitos sociais. Além disso, temos um Estadocom uma alta capilaridade institucional descentralizada em conselhos e secretarias deEstados e de municípios nas áreas de saúde, assistência social e educação, que revela umacapacidade de construção e assimilação progressiva de procedimentos técnicos eoperacionais homogêneos e simétricos para o financiamento, para a prestação de serviços, epara a gestão das políticas públicas. 7
    • Apesar disso, as necessidades e urgências sociais são maiores ainda do que assoluções e capacidades existentes. Como nos demonstram Barros, Henriques e Mendonça(2000), o Brasil não é um país pobre, mas um país extremamente injusto e desigual, commuitos pobres. Entretanto, a sociedade brasileira não enfrenta problemas de escassezabsoluta nem relativa de recursos para erradicar seu atual nível de pobreza. A desigualdadena distribuição de renda é o principal determinante da pobreza no Brasil e surpreende pelasua intensidade e estabilidade. Para combatê-la, políticas de crescimento econômico devemser estimuladas, embora não deva ser a única via existente para reduzir a pobreza. É umimperativo moral e um imperativo de eficácia combater a desigualdade, fonte da pobreza,por meio de políticas sociais que gerem maior eqüidade na distribuição de renda epropriedade. Estas políticas apresentam significativa capacidade de erradicar a pobreza noBrasil, e a escassez de seu uso tem determinado a atual estrutura de distribuição desigual deativos. A ineficácia no combate à pobreza está associado à preferência que o poder públicotem dado à estratégia de crescimento econômico para reduzir a pobreza, em vez derecorrer-se à estratégia da redistribuição de renda e propriedade, muito mais significativaem termos de redução da desigualdade e, portanto, da pobreza. Mas as dificuldades não param aí. Assistiu-se nos últimas décadas à constituiçãode uma nova articulação de classes sociais responsável pelo avanço ainda maior das classesproprietárias de ativos financeiros na dominação política no país. Pochmann (2004) afirmaque o projeto de desenvolvimento nacional deu lugar a um ciclo crescente definanceirização da riqueza, cujo principal sustentáculo encontra-se no Estado, tanto emtermos de financiamento quanto em termos de legitimação política. O ciclo definanceirização da riqueza depende da lógica de contínua transferência da renda geradapelo setor produtivo, especialmente do trabalho, para o setor financeiro, bem como dacompressão do gasto social. Há mecanismos e engrenagens estruturados para perpetuar eaumentar essas transferências. Neste sentido, o acréscimo da participação do Estado àscustas da massa salarial das classes trabalhadoras, ocorrido na década de 90, atende, não aum aumento do gasto social, mas ao pagamento do serviço da dívida pública. Por sua vez,a dívida pública crescente, devido aos altos juros, favorece as classes proprietárias deativos na forma de títulos. 8
    • Neste contexto, um sistema amplo e adequado de proteção social no Brasil,condizente com nossa pobreza estrutural, encontra dificuldades imensas para se viabilizar,pois demanda a contínua e perseverante construção e aperfeiçoamento de um EstadoSocial: aumento dos fundos de investimento social; aumento da capacidade reguladora dasagências públicas; bem como estruturação e incremento das capacidades de gestão,formulação e implementação de políticas públicas dos Ministérios. Sente-se a necessidadede redesenhar os aparelhos burocráticos públicos e integrar as diversas áreas paramaximizar os resultados e melhorar a qualidade dos serviços públicos, com aumento datransparência e controle social. Neste sentido, Kliksberg (1998) sustenta que planejamentoe gestão devem se aproximar ao máximo para maximizar a interação com a realidade epermitir: 1) um aumento do acesso aos serviços públicos e programas sociais; 2) umincremento da eqüidade no tratamento, com respeito das especificidades; 3) a garantia dasustentabilidade dos projetos, planos, programas e ações; e 4) a potencialização daeficiência das estruturas, da eficácia dos programas e da efetividade destes no combate àpobreza e à desigualdade. Somente com a dinamização deste Estado Social pode-se pensar na melhoria docapital humano e do capital social dos brasileiros. Capital humano entendido comoqualidade dos recursos humanos em termos de saúde, educação, nutrição, etc., e capitalsocial entendido como elementos qualitativos das relações humanas, tais como: valorescompartilhados, capacidades de ação sinérgica, capacidades de produção de redes, além deacordos, contratos e consensos sociais. O capital social tem uma acepção produtivista, quea define como projetos e serviços destinados a elevar a produtividade e diminuir os custosde reprodução da força de trabalho. Porém, preferimos a definição do capital social como aexistência de redes, normas e valores que favorecem a cooperação entre pessoas em buscade objetivos comuns relacionados com seus interesses coletivos. O Estado Socialdemocratizado e sob controle social deve estar a serviço da estruturação do capital social,colaborando para a construção de uma rede ampliada de políticas públicas que interaja comos associativismos políticos, sociais, econômicos e culturais da população. Trata-se decapacitar o Estado para que este potencialize a realização do capital social e do capitalhumano dos brasileiros visando uma melhoria do seu desenvolvimento social. 9
    • No entanto, como afirma Abranches (1987), não se prestam serviços sociaisnem se erradica a pobreza sem redistribuir custos sociais, o que implica em opçõespolíticas sobre o padrão de desenvolvimento e a ação social do Estado. A políticaeconômica e a política social do Estado são complementares e refletem a direção políticadas relações econômicas. Ambas são circunscritas pelo padrão de acumulação do modeloeconômico vigente. Porém, é a ordem política que define as opções de ação e deintervenção do Estado no combate à miséria social e na promoção da justiça social,entendida como busca de eqüidade sob a forma da garantia e promoção dos direitos sociaise da cidadania. A política econômica e a política social estão no centro do confronto entreinteresses de grupos e classes sociais. A ação governamental reflete, portanto, escolhas emum quadro de conflito social e político. Como sabemos, escolhas políticas sempreenvolvem julgamento de valor, e a política social, enquanto ação pública, corresponde a umsistema de transferência unilateral de recursos e valores monetários que não obedece àlógica do mercado. Trata-se, então, de um compromisso político assumido em termos depolíticas sociais universais e permanentes (auxílio em caso de velhice, invalidez,desemprego, doença ou acidente), políticas de combate à pobreza (compensação decarências e incorporação dos despossuídos) e políticas de redistribuição ou desconcentraçãode renda (combate à desigualdade na distribuição de renda), todas com o objetivo decombater a pobreza nas suas formas de desproteção, destituição, e marginalização, além dasua forma mais extrema que é a privação absoluta. Mais ainda, qualquer política de planejamento do desenvolvimento social devecontemplar uma política de redistribuição de renda e patrimônio. Ora, conforme vimosacima, isto implica numa redistribuição de custos sociais. Políticas dessa natureza não sãoaceitas com facilidade pelos grupos privilegiados, causando vetos sociais a estas políticasde planejamento com redistribuição, segundo a acertada terminologia usada por Abranches.Há uma grande resistência de segmentos sociais dominantes às políticas sociais e àspolíticas econômicas que visem a redistribuição de ativos. Na contraposição e no embateentre grupos e classes sociais, as estruturas e dinâmicas de dominação existentes hoje nasociedade brasileira têm a função de impedir uma redistribuição social dos recursos derenda e posse em favor dos mais pobres. Não somente a renda auferida e a estrutura depropriedade revelam esses vetos sociais, mas também os padrões de produção e consumo, 10
    • bem como o acesso aos bens e serviços fora dos circuitos normais de mercado, através depolíticas de cobertura social. Todos esses padrões de distribuição de bens e serviços, rendae propriedade demarcam as fronteiras da privação absoluta e relativa, bem como ainjustiça, a regressividade e os privilégios no perfil de alocação de recursos e dedistribuição de renda. Neste sentido, cabe investigar, em primeiro lugar, o caráter do Estado e o papeldeste no processo de desenvolvimento. Conforme analisa Kowarick (1985), nos paísessubdesenvolvidos, o Estado adquire importantes funções relativas ao favorecimento doprocesso de valorização do capital, não somente como financiador de infra-estruturanecessária para o processo de acumulação de capital, mas também como produtor direto ecomo regulamentador das atividades econômicas, inclusive com o poder de taxar econceder subsídios bem como de implementar a política econômica. Desta forma, o Estadotem cumprido historicamente o papel de dinamizador da acumulação privada de capital,pois a riqueza e os mecanismos que cria servem aos interesses do grande capital emeconomias dependentes. O Estado tem funcionado, portanto, como suporte e alavanca daacumulação privada do capital monopolista globalizado. Por sua vez, este processo deacumulação está apoiado na extração do excedente via mais-valia relativa (aumento daprodutividade) e também na mais-valia absoluta (superexploração do trabalho), isto é, napauperização absoluta dos trabalhadores, principalmente dos não-qualificados, viaaumento da jornada de trabalho, decréscimo dos salários reais, dilapidação da mão-de-obrae espoliação existente na prestação de serviços públicos precários – ou mesmo inexistentes– à população. No entanto, não concordamos com a crítica determinista que considera o Estadocomo sendo inteira e invariavelmente funcional à reprodução e expansão do capital bemcomo de suas formas de apropriação do excedente. O Estado cumpre esse papel dentro deum contexto de composição de classes no interior da estrutura estatal, o que impõe limites aessa sua função de valorização do capital. Se, por um lado, o Estado organiza a acumulaçãode capital, por outro, ele também regula e normatiza o funcionamento da força de trabalho.Mais que isto, o Estado passa a ser responsável pela reprodução da força de trabalho. Emprimeiro lugar porque regula as relações de trabalho, mas, principalmente, pelosinvestimentos que o Estado realiza em infra-estrutura e bens de consumo coletivo 11
    • essenciais para a reprodução da força de trabalho: transporte, energia, saúde, educação,habitação, etc. Sendo assim, as políticas públicas revelam uma tensão contraditória entreos imperativos da reprodução do capital e as necessidades de reprodução da força detrabalho, que, por sua vez, se fazem presentes pela maior ou menor participação políticademocrática das massas no processo decisório. Neste sentido, pode-se perguntar até queponto o modelo de participação cidadã, que busca o controle social sobre a burocracia e ocontrole político das massas sobre o Estado, tem dado os seus primeiros passos na esferafederal, impondo-se aos vetos sociais das classes proprietárias de ativos. Em segundo lugar, cabe investigar também se as políticas públicas estão sendoimplementadas com a preocupação de ancorar institucionalmente os valores e princípiosde sua intervenção na estrutura social. Isto porque o conteúdo de uma proposta dedemocratização da burocracia, por exemplo, deve contemplar instituições concretas quesustentem os valores e princípios como, digamos, a participação popular e a transparência.Como sustenta Arretche (2003a e 2003b), é importante investigar a natureza dasinstituições e mecanismos de implementação de políticas para saber se aquela estruturaburocrática pode representar os valores e princípios que diz representar, bem como sepodem implementar os planos do governo na sociedade de maneira eficaz. Independentemente da crítica que se possa fazer à burocratização do Estado, dospartidos, empresas e das organizações, que certamente coloca limites às liberdadesdemocráticas (cf. Tragtenberg, 1992 e Mota e Bresser Pereira, 1988), acreditamos que oprocesso de construção das políticas públicas, via planejamento, bem como sua efetivaçãopelas burocracias estatais, correspondem a decisões políticas tomadas no âmbito de umprocesso social mais amplo, do qual participa a cidadania por meio da escolha dos seusrepresentantes ou diretamente. Conforme explica Habermas (2001 e 2003), trata-se dafórmula democrática de intervenção da sociedade sobre si mesma. Também concordamoscom Cardoso (1987) quando afirma que a moderna burocracia faz parte integrante daorganização democrática, pois é o instrumento pelo qual se compatibiliza a igualdadeformal impessoal requerida pela cidadania. Neste sentido, é preciso verificar a permeabilidade da burocracia estatal para asquestões democráticas, participativas e para os conteúdos de mudança social e saber se há, 12
    • de fato, uma ancoragem institucional para novos valores e princípios democráticos, oumesmo socializantes, de intervenção do Estado Social na estrutura social desigual do país.Historicamente, pode-se dizer que, no Brasil, as políticas sociais, entendidas como políticasde reprodução da força de trabalho, foram relegadas para segundo plano em função dasnecessidades de reprodução do capital. Desta forma, o desenvolvimento econômico dosubdesenvolvimento industrializado condicionou uma situação de pobreza e dedesigualdade social. A repressão política e o controle social foram elementos usados paraconcretizar essa tendência. O que deve ser entendido, do nosso ponto de vista, é em quemedida ocorre uma inflexão, na fase atual, desta tendência histórica de favorecimento, porparte do Estado, da acumulação privada do capital, em detrimento da melhoria do capitalhumano e do capital social da força de trabalho brasileira. A criação do Ministério dasCidades e do Ministério do Desenvolvimento Social, para ficar nos exemplos maisevidentes, representa ou não uma ancoragem institucional para iniciar esta inflexão datendência histórica de descaso com as políticas sociais públicas? Por último, em termos de desenvolvimento social, Kowarick (2000) explica quea situação de pobreza social tem também um caráter político, pois constitui o ponto nodalentre a estrutura econômica decorrente das dinâmicas de exploração e de desigualdade, e aexperiência política vivida no processo de exclusão sócio-econômica (segregação ediscriminação) e nas formas de dominação social (espoliação, destituição). Neste sentido,também deve ser entendido até que ponto essa experiência política das massas excluídasestá sendo canalizada, pelos movimentos sociais ou pelas instituições políticas, para umaposição de polarização em torno da reivindicação de direitos sociais relacionados com aspolíticas públicas, bem como de questionamentos sobre a direção que toma a políticaeconômica do governo. Pode-se falar de um avanço na conscientização e organização dasmassas, proporcionado por uma condição de disputa política e social decorrente do fato determos um governo de centro-esquerda no poder? Ou será que tudo se resume a umaexperiência de governo mal sucedida, com corrupção institucionalizada, nos marcos docontrole do Estado pela mesma elite que impõe vetos sociais às políticas públicas de carátersocial? 13
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