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JORNADA SOBRE EL RETORNO VOLUNTARIO EN ANDALUCÍA. EL NUEVO
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trabajo decente en sus territorios...
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Ponencia Sevilla. 28 de octubre de 2010. Inmigración y retorno voluntario.
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  1. 1. 1 JORNADA SOBRE EL RETORNO VOLUNTARIO EN ANDALUCÍA. EL NUEVO RETO EN EL CODESARROLLO, EL EMPLEO Y LA INMIGRACIÓN. SEVILLA, 28 DE OCTUBRE DE 2010. PONENCIA: LA SITUACIÓN ACTUAL DEL RETORNO VOLUNTARIO EN EL MARCO DE LAS NUEVAS POLÍTICAS DE INMIGRACIÓN Y DE LOS CAMBIOS ACAECIDOS ENTRE LA POBLACIÓN EXTRANJERA EN EL MERCADO DE TRABAJO ESPAÑOL. Eduardo Rojo Torrecilla1 I. INTRODUCCIÓN. Quiero en primer lugar agradecer a las entidades organizadoras de esta Jornada su invitación a participar como ponente en la misma, a fin y efecto de presentar mis consideraciones y reflexiones, de carácter general, sobre las políticas de retorno voluntario en el marco de las nuevas políticas de inmigración y de los cambios acaecidos entre la población extranjera en el mercado de trabajo, por lo que señalo de entrada que no será objeto de mi exposición la problemática del retorno no voluntario o forzoso (objeto de especial atención por la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 20082 , relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, y también en la Ley Orgánica 2/2009 de 11 de 1 Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Autónoma de Barcelona, y ex director de la Cátedra de Inmigración, Derechos y Ciudadanía de la Universidad de Girona. 2 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:348:0098:0107:ES:PDF
  2. 2. 2 diciembre3 que modifica la Ley Orgánica 4/2000 de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros y su integración social). Espero dejar abierto el camino para que en las distintas mesas de trabajo previstas con posterioridad se puedan ir concretando todas y cada una de las cuestiones de interés para las personas asistentes. Estructuraré mi intervención en varios bloques. En el primero, repasaré algunas de las aportaciones más recientes y/o relevantes de organizaciones y foros internacionales sobre la relación entre las políticas de migración y de desarrollo, con especial atención a la figura del retorno voluntario. A continuación expondré algunos datos estadísticos de la Unión Europea y de España sobre la importancia de la inmigración en general y de la población que se encuentra en el mercado de trabajo en particular, que creo que pueden ayudar a entender mejor la complejidad de este fenómeno y cómo la crisis económica y de empleo que estamos viviendo impacta directamente sobre la política de retorno. Más adelante, examinaré algunos documentos de la UE elaborados en el período 2001 – 2010 que he considerado de especial interés para poder explicar cómo ha ido evolucionando su política en la materia objeto de la jornada. En cuarto lugar, abordaré el estudio y análisis de la normativa española, con especial atención a la regulación que incentiva el retorno voluntario mediante la capitalización de las prestaciones por desempleo a las que el trabajador extracomunitario tiene derecho en razón de su mayor o menor período de permanencia en el mercado de trabajo. Formularé por último algunas consideraciones a modo de recapitulación de todo lo expuesto con anterioridad. &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& En esta breve introducción quiero dejar constancia de la importancia que la temática del retorno voluntario, en el marco más general de la relación entre políticas de migración y de desarrollo, alcanza en el ámbito español, ya sea en la normativa o en diversos documentos y propuestas a las que he tenido acceso al preparar mi intervención. Sin ningún ánimo de exhaustividad, quiero mencionar los siguientes textos: En primer lugar, la disposición adicional octava de la LO 4/2000, añadida por la LO 14/2003 de 20 de noviembre4 , que lleva por título “ayudas al retorno voluntario” y en la 3 http://www.boe.es/boe/dias/2009/12/12/pdfs/BOE-A-2009-19949.pdf 4 http://extranjeros.mtas.es/es/NormativaJurisprudencia/Nacional/RegimenExtranjeria/RegimenGeneral/ documentos/Texto_consolidado_LO_4_8_11_14.pdf
  3. 3. 3 que se dispone que “El Gobierno contemplará anualmente la financiación de programas de retorno voluntario de las personas que así lo soliciten y planteen proyectos que supongan su reasentamiento en la sociedad de la que partieron y siempre que los mismos sean de interés para aquella comunidad”5 . En segundo término, me refiero al Plan estratégico de ciudadanía e integración 2007- 20106 , aprobado por el Consejo de Ministros el día 16 de febrero de 2007. Se dedica una especial atención al codesarrollo, poniéndose de relieve que el principio de corresponsabilidad entre las sociedades de origen y de destino, supone que las acciones de codesarrollo “deben contemplar las implicaciones que para el país de origen conlleva la emigración, y para el país de destino la necesidad de gestionar eficazmente la integración de las personas inmigrantes”. Desde una perspectiva más concreta, se contemplan cinco medidas de apoyo al retorno voluntario de las personas inmigrantes: promoción del intercambio y la cooperación científica, técnica y universitaria; apoyo a programas de retorno voluntario de personas inmigrantes para el desarrollo de proyectos productivos en el país de origen; fomento de programas de identificación, sensibilización y apoyo al retorno de personas inmigrantes con alta cualificación; promoción del reconocimiento por parte de los países de origen y destino de las competencias profesionales; apoyo a programas de retorno e inserción sociolaboral en origen de jóvenes ex tutelados formados en España. En tercer lugar cabe hacer especial mención de una proposición no de ley aprobada el 18 de mayo, en la Comisión de Trabajo e Inmigración del Congreso de los Diputados7 , y en la que se pide la regulación de la migración circular, y también del retorno voluntario, como una manera eficaz de enfrentarse a las nuevas realidades y procesos migratorios, suspendiendo en determinados supuestos el cómputo de vigencia de la tarjeta de residencia mientras el extranjero se encuentre fuera de España. En el texto, originariamente presentado por el grupo popular y enmendado por el socialista, se insta al Gobierno a intensificar, en el marco del Enfoque Global de la Migración de la UE, el 5 Al respecto, vid Ministerio del Interior. Programa plurianual (10 de noviembre de 2008), basado en el programa de solidaridad y gestión de los flujos migratorios – fondo europeo para el retorno. http://www.mir.es/SES/DGIMS/Programa_Solidaridad/Fondo_Europeo_Retorno/Programa_Plurianual/ MAP_RF_ES.pdf 6 http://www.mtin.es/es/sec_emi/IntegraInmigrantes/PlanEstrategico/Docs/PECIDEF180407.pdf 7 http://www.congreso.es/public_oficiales/L9/CONG/BOCG/D/D_403.PDF
  4. 4. 4 vínculo entre migración y desarrollo. Para ello, y mediante el refuerzo de relaciones de cooperación y desarrollo con los países de origen, se le pide que “explore nuevas vías de movilidad y estudie, en el ámbito del desarrollo reglamentario de la Ley Orgánica 4/2000, en la redacción dada por la Ley Orgánica 2/2009, la modificación normativa necesaria para regular la inmigración circular y el retorno voluntario, de manera que se suspenda el cómputo de vigencia de la tarjeta de residencia durante el período de tiempo en que el inmigrante se encuentre en su país de origen como consecuencia de haberse acogido a un programa de retorno voluntario, salvo en los supuestos previstos en el Real Decreto 4/2008, de 19 de septiembre, con el objeto de que, en el caso de que vuelva a tener un contrato de trabajo en España, su tarjeta de residencia se active y siga vigente. Esta medida se extenderá a los familiares reagrupados”. En parecidos términos, si bien refiriéndose al ámbito territorial de toda la Unión Europea, se ha manifestado el Comité Económico y Social Europeo en el Dictamen “El papel de la inmigración legal en un contexto de desafío demográfico”, aprobado en la sesión plenaria celebrada los días 15 y 16 de septiembre8 ; el CESE pide, al objeto de facilitar la circulación de los inmigrantes y las iniciativas empresariales y laborales en el país de origen, que la legislación europea de inmigración debe permitir “el mantenimiento a largo plazo (al menos durante tres años) del derecho a la residencia permanente y que el retorno no suponga la pérdida de su permiso de trabajo y residencia en Europa”. Por último, me refiero a las manifestaciones efectuadas en sede parlamentaria, tanto en el Congreso de los Diputados (28 de abril)9 como en el Senado (4 de mayo)10 , por la Secretaria de Estado de Inmigración, la Sra. Anna Terrón, en las que ha puesto de manifiesto el impulso dado por el gobierno a las políticas de retorno voluntario “para adaptarlas a las nuevas necesidades de la realidad migratoria y para dar respuesta a las necesidades individuales y colectivas de los inmigrantes”. El gobierno español actúa en línea con las orientaciones comunitarias, señaladamente con las acogidas en el fondo europeo para el retorno aprobado en 2008 al que más adelante me referiré, y la Sra. Terrón afirmó que se pretende potenciar estos programas para que sean beneficiosos tanto para las personas afectadas como para ambos países, de origen y de acogida, por 8 Puede consultarse el texto en la página web de la Cátedra de Inmigración, Derechos y Ciudadanía de la Universidad de Girona, en el apartado de materiales inéditos. http://web.udg.edu/cidc/ 9 http://bit.ly/aHmFan 10 http://www.senado.es/legis9/publicaciones/html/maestro/index_CS0331.html
  5. 5. 5 lo que “se está trabajando, y se va a seguir haciendo con los países de origen para coordinar estas políticas de retorno y articular programas e iniciativas que faciliten la inserción de los retornados y favorezcan al mismo tiempo el desarrollo económico de estos países”. Se apuesta por reforzar la relación entre migración y desarrollo, y se enfatiza, por ejemplo, que “el diálogo con los países de origen es un requisito necesario si queremos garantizar, por ejemplo, el éxito de los programas de retorno voluntario y si queremos efectivamente contribuir al desarrollo económico y social de dichos países”, y que “debemos promocionar el retorno con acompañamiento en el país más allá de la facilidad de salida que estamos dando en este momento”. &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& ¿Con qué conceptos voy a trabajar en mi ponencia? Son básicamente aquellos utilizados por organizaciones internacionales y por la propia UE, y de los que ahora hago un somero resumen: En primer lugar, hay que tener presentes las Recomendaciones de las Naciones Unidas sobre Estadísticas de las Migraciones Internacionales, de 1998, en las que se conceptúa como migrante permanente a “toda persona que se traslada, por un período de por lo menos un año, a un país distinto de aquél en el que tiene su residencia habitual, de modo que el país de destino se convierte efectivamente en su nuevo país de residencia habitual”, y se califica como migrante temporal a “toda persona que se traslada, por un período de por lo menos tres meses, pero no más de un año, a un país distinto de aquél en el que tiene su residencia habitual, salvo en los casos en que el traslado a ese país se haga con fines de ocio, vacaciones, visitas a parientes y amigos, negocios, tratamiento médico o peregrinación religiosa”11 . En el ámbito geográfico de la UE nuestra atención ha de ir dirigida al Reglamento (CE) Nº 862/2007, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de julio de 2007 sobre las estadísticas comunitarias en el ámbito de la migración y la protección internacional12 , que establece normas comunes en materia de recogida y elaboración de estadísticas comunitarias sobre la inmigración hacia y la emigración desde los territorios de los Estados miembros, incluyendo flujos desde el territorio de un Estado miembro hacia el 11 http://siteresources.worldbank.org/INTPROSPECTS/Resources/334934-1199807908806/4549025- 1214334216239/FactbookDataNotes.pdf 12 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:199:0023:0029:ES:PDF
  6. 6. 6 de otro Estado miembro y los flujos entre un Estado miembro y el territorio de un tercer país13 . El artículo 2 define la inmigración como “la acción por la cual una persona fija su residencia habitual en el territorio de un Estado miembro por un período que es, o se espera que sea, de al menos doce meses, habiendo sido previamente residente habitual en otro Estado miembro o en un tercer país”, y la emigración se conceptúa como “la acción por la cual una persona, que habiendo sido previamente residente habitual en el territorio de un Estado miembro, deja de tener su residencia habitual en ese Estado miembro por un período que es, o se espera que sea, de al menos doce meses”. Su aplicación se ha producido por el Reglamento (UE) Nº 351/2010 de la Comisión, de 23 de abril de 201014 . Por último, hay que referirse a los conceptos de retorno y retorno voluntario, utilizando para ello las definiciones acogidas en el glosario de la Red Europea de Migraciones15 y que son utilizadas en los estudios sobre retorno realizados en los países de la UE, entre ellos el de España al que me referiré con detalle más adelante16 . El retorno, que puede ser o no voluntario, “consiste en el movimiento de una persona que vuelve bien a su país de origen, a su país de nacionalidad o a su país de residencia habitual normalmente después de haber pasado un periodo de tiempo significativo en otro país”. En cuanto al retorno voluntario, “se define como el proceso de regreso –de manera bien asistida, bien independiente- al país de origen, de tránsito o a un tercer país, llevado a cabo libremente por el retornado”. Dentro del concepto de retorno voluntario asistido encontramos actualmente en España tres programas: a) Retorno por causas humanitarias, que se dirige a personas en situación de vulnerabilidad social; b) Retorno asistido con reintegración o productivo, que se dirige a personas que asumen la obligación de poner en marcha un proyecto emprendedor en el país de origen; c) Plan de retorno voluntario, que permite regresar al 13 Según se expone en la introducción de la norma, “En la medida de lo posible, las definiciones utilizadas a los efectos del presente Reglamento se toman de las Recomendaciones de las Naciones Unidas relativas a las Estadísticas sobre Migración Internacional, de las Recomendaciones de las Naciones Unidas para los Censos de Población y Viviendas en la CEPE o de la legislación comunitaria, y deben actualizarse de conformidad con los procedimientos pertinentes”. 14 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:104:0037:0039:ES:PDF 15 http://emn.sarenet.es/html/index.html 16 Programas y estrategias referentes al retorno asistido y reintegración de los emigrantes en terceros países. España. Septiembre de 2009. http://extranjeros.mtas.es/es/RedEuropeaMigraciones/Estudios_monograficos/EMN-ES-2009-I- Retorno_Asistido-ES.pdf
  7. 7. 7 país de origen con la capitalización de la prestación por desempleo a que se tenga derecho, siempre que haya convenio suscrito bilateral en materia de Seguridad Social (con 20 Estados). Volveré sobre estos programas, en especial el tercero, más adelante17 . II. REFLEXIONES GENERALES SOBRE MIGRACIÓN Y DESARROLLO, POR QUÉ SE RETORNA Y POR QUÉ NO SE RETORNA. Voy a realizar a continuación un breve comentario de algunos documentos emanados de instancias internacionales, y también de otros que tienen importancia a mi parecer, que efectúan un riguroso estudio de las relaciones entre las políticas de migración y las de desarrollo, y del impacto que ambas tienen sobre las decisiones de las personas inmigradas de retornar voluntariamente a sus países de origen. He considerado conveniente realizar esta aproximación a los estudios realizados en sede internacional sobre la temática objeto de la ponencia para poder disponer de una visión más amplia y más fundada de las políticas que pueden adoptar los Estados, o las organizaciones internacionales, para que el retorno de las personas emigradas sea beneficioso para todas las partes implicadas. 1. Marco multilateral de la Organización Internacional del Trabajo para las migraciones laborales. Principios y directrices no vinculantes para un enfoque de las migraciones laborales basado en los derechos. Se trata de un importante documento de trabajo aprobado en octubre de 2005 y que ha constituido desde entonces el punto de referencia de todas las propuestas y políticas adoptadas y aprobadas por la OIT en materia de migración. Como punto de referencia 17 En el estudio sobre los programas de retorno en España citado en la nota anterior se explican con más detalle estas tres modalidades en los siguientes términos:” a) Por causas humanitarias. Los beneficiarios serían personas extranjeras (no pertenecientes a la UE), sea cual sea su estatus legal, que, por distintas circunstancias, manifiestan su deseo de retornar a su país. En este grupo caben refugiados, desplazados, solicitantes de asilo, personas bajo la protección del Estado por razones humanitarias e inmigrantes en situación irregular o inmigrantes con autorización de residencia y/o trabajo. Además, estos individuos deben cumplir dos requisitos: encontrarse en situación de vulnerabilidad social y haber permanecido en España más de seis meses; b) Por reintegración en el país de origen. Se trata en este caso de personas que desean volver a su país para desarrollar una actividad económica sostenible. Estaríamos hablando de individuos con capacidad emprendedora y conocimiento del entorno, pues el programa exige la presentación de un plan de negocio y de un estudio de viabilidad económica; c) Para trabajadores no comunitarios desempleados. Beneficiarios de esta modalidad serían los trabajadores extranjeros (no comunitarios) en situación de desempleo que sean nacionales de uno de los países con los que España tiene suscrito un convenio bilateral en materia de Seguridad Social”.
  8. 8. 8 general, la OIT manifiesta que se debería reconocer y aprovechar al máximo la contribución de las migraciones laborales al empleo, el crecimiento económico, el desarrollo y la mitigación de la pobreza, en beneficio tanto de los países de origen como de destino, y propone las siguientes directrices para poner en práctica dichos principios: A) Integrar e incorporar las migraciones laborales en las políticas nacionales de empleo, de mercado de trabajo y de desarrollo; B) Extender los análisis de la contribución de las migraciones laborales y de los trabajadores migrantes a las economías de los países de destino, incluidas la creación de empleo, la formación de capital, la cobertura de seguridad social y el bienestar social; C) Promover el papel positivo de las migraciones laborales en el fomento o la intensificación de los procesos de integración regional; D) Promover y ofrecer incentivos para la creación y el desarrollo de empresas, incluida la puesta en marcha de iniciativas empresariales transnacionales y microempresas por los trabajadores y las trabajadoras migrantes, tanto en los países de origen como de destino; E) Proporcionar incentivos para promover la inversión productiva de las remesas en los países de origen; F) Reducir los costos de las transferencias de remesas, inclusive mediante la facilitación de unos servicios financieros accesibles, la reducción de las comisiones por transacciones, el suministro de incentivos fiscales y la promoción de una mayor competencia entre las instituciones financieras; G) Adoptar medidas para mitigar la pérdida de trabajadores con calificaciones decisivas, entre otras cosas mediante la elaboración de directrices para un reclutamiento ético; H) Adoptar políticas para alentar las migraciones circulares y de retorno y la reintegración en los países de origen, por ejemplo mediante la promoción de programas
  9. 9. 9 de migraciones laborales temporales y políticas favorables a la concesión de visados de circulación; I) Facilitar las transferencias de capital, calificaciones y tecnología por los trabajadores migrantes, entre otras cosas mediante el ofrecimiento de incentivos, y J) Promover los vínculos con las comunidades transnacionales y las iniciativas empresariales18 . En todas las propuestas de la OIT se parte de la constatación previa de la importancia de políticas coordinadas entre países de origen y de acogida de las migraciones, y de la atención especial a programas que favorezcan el retorno voluntario asistido. Desde la misma perspectiva, aún cuando sea para demostrar que las políticas represivas en materia de inmigración están condenadas al fracaso, hay que referirse a un informe de Cáritas Europa19 sobre las dinámicas entre migración y desarrollo, en el que se expone y argumenta con claridad que ese fracaso se mantendrá “mientras la principal razón de los migrantes para abandonar su país siga siendo la falta de oportunidades para mantener una vida digna en sus propios hogares”, por lo que es absolutamente necesario impulsar políticas que mejoren el nivel de vida en los países en desarrollo. Caritas Europa está convencida de que el debate sobre migración y desarrollo “debería centrarse en identificar sinergias positivas entre estos campos, antes que entender las políticas de desarrollo como una herramienta de control de migración”20 . 2. OIT. Migración laboral internacional: Un enfoque basado en los derechos21 . En este estudio hay algunos datos estadísticos de indudable interés: los migrantes internacionales, calculados en 214 millones en 2010, representan apenas el 3 por ciento de la población mundial, distribuidos a partes iguales entre mujeres y hombres. Los 18 http://www.ilo.org/public/english/protection/migrant/download/impr_framew_sp.pdf 19 http://www.caritas.es/home/noticias/index.php?MjE%3D&MTM0OQ%3D%3D 20 “The average per capita gross national income in 2008 was $8,600. The average was $42,000 in the 30 high-income countries and $2,800 in the 170 low- and middle-income countries, as defined by the World Bank. This average 15 to 1 income difference encourages especially young people to move to higher wage countries” http://migration.ucdavis.edu/mn/more.php?id=3628_0_5_0 21 http://www.ilo.org/public/english/protection/migrant/download/rights_based_approach.pdf
  10. 10. 10 trabajadores migrantes son cerca de 105 millones, y ellos y sus familias representan cerca del 90 % del total de los migrantes internacionales. Según la nota de prensa oficial de presentación, “el estudio concluye que la gobernanza nacional e internacional de la migración laboral debería reconocer que la mayor parte de los migrantes busca trabajo decente, y ofrecer mayores oportunidades legales para la movilidad laboral; que las políticas deberían basarse en el reconocimiento de los beneficios mutuos, tanto para los países de origen como para los de destino; que la protección de los derechos de los migrantes es fundamental para que todas las partes obtengan los beneficios de desarrollo que acarrea la migración; que son necesarios enfoques integrales para la migración irregular, incluso que aborden sus causas básicas. El estudio también hace un llamado a la cooperación bilateral, regional y multilateral entre gobiernos, interlocutores sociales y otras partes interesadas en la migración para mejorar la gobernabilidad del proceso de migración, garantizar la protección de los trabajadores migrantes y asegurar los beneficios de desarrollo de la migración laboral para todas las partes”. Con respecto a los programas de migración circular y temporal, la OIT constata que se promueven para permitir a los países de destino satisfacer la escasez de mano de obra, evitando las dificultades derivadas de la migración permanente como puede ser la integración, y además estos programas son percibidos como más propensos a ser tolerados por los ciudadanos en los países de destino. Se argumenta que los países de origen pueden beneficiarse de las remesas de trabajadores migrantes temporales y de los conocimientos y habilidades que pueden traer de vuelta a su regreso. Las migraciones circulares y temporales también han sido a menudo descritas como más favorables para el desarrollo, ya que no dan lugar a una pérdida permanente de las competencias. 3. ONU. Migración internacional y desarrollo22 . El sexagésimo quinto período de sesiones de la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas, que se celebra desde el pasado 14 de septiembre, tiene en el orden del día un documento de trabajo elaborado por la Secretaria General con el mismo título. Con su presentación se cumple lo aprobado en la Resolución 63/2005, en la que 22 http://www.december18.net/fr/node/4177
  11. 11. 11 se acordó celebrar un debate temático sobre esta materia, así como también “un diálogo de alto nivel sobre la migración internacional y el desarrollo durante su sexagésimo período de sesiones en 2013”. Como todos los documentos internacionales, el texto es de carácter general y aporta reflexiones de tal índole sobre la problemática de la inmigración a escala mundial, e igualmente es muy interesante y enriquecedor por todos los datos cuantitativos que aporta sobre el fenómeno de la inmigración a escala mundial, algo que obviamente sólo están en condiciones de poder hacer organizaciones internacional que disponen del suficiente caudal de información. Los datos más relevantes del Informe permiten situar el debate de la inmigración en un contexto de análisis riguroso del fenómeno y no únicamente basado en “intuiciones” o generalizaciones sesgadas (cuando no muchas veces interesadas). Se parte de las constataciones previas (y creo que muy conocidas en el ámbito académico estudioso de la materia) que la migración es necesaria en los países con población envejecida e igualmente “para obtener los conocimientos especializados necesarios”; que en los países de origen, los procesos de cambio social y cultural impulsados por la migración “pueden tener un impacto significativo en el espíritu empresarial, las normas de la comunidad y las transformaciones políticas”; que también pueden efectos negativos por la fuga de cerebros y el impacto negativo en sectores sociales especialmente sensibles para el bienestar social como la sanidad (la Asamblea Mundial de la Salud ha pedido a los países desarrollados que se abstengan de contratar personal en países “que hacen frente a deficiencias críticas en materia de personal de salud”). La población migrante en 2010 es de cerca de 214 millones de personas, un incremento importante con respecto a los 195 millones de cinco años antes, y prácticamente la mitad son mujeres. 128 millones residen en países desarrollados y 86 millones (entre los que se incluyen 14 millones de refugiados) en los llamados países en desarrollo. A los efectos del Informe, se consideran países desarrollados todos los europeos, más Australia, Canadá, Japón, Nueva Zelanda y Reino Unido. Ciertamente, el impacto de la crisis económica se ha notado en los dos últimos años, y de ahí que el documento aporte datos del reciente Informe de la OCDE sobre migración internacional en el que se constata que el número de inmigrantes admitidos en sus
  12. 12. 12 Estados miembros disminuyó en un 6 % y la migración temporal de mano de obra en un 4 %, así como también una disminución (muy difícil de cuantificar por su propia razón de ser) de la inmigración irregular. Consecuencia inmediata del cambio económico y su impacto sobre el empleo fue el incremento de la tasa de desempleo entre los trabajadores inmigrantes, con una mención expresa (y desde luego no creo que deseada por nuestros gobernantes) al incremento de 11 puntos porcentuales en España, con un especial impacto sobre los hombres, ya que la presencia femenina inmigrante en el mercado de trabajo se ha visto incrementada en varios países (aunque también haya aumentado el número de desempleadas) “en parte a causa de su necesidad de compensar las pérdidas de ingresos de los hombres en sus familias”. Con respecto al impacto de la crisis sobre el posible retorno de los inmigrantes a sus países de origen, el Informe no cree que ello se produzca para una gran número de personas, ya que la mayor parte de migrantes están establecidos de forma regular y permanente en sus países de destino o acogida, con los mismos derechos y obligaciones que los nacionales, y de ahí que salvo casos aislados “no se han documentado hasta el momento aumentos importantes en la migración de regreso de los países desarrollados”. El impacto de la crisis ha sido, además, distinto según cada país afectado, y sólo una parte de la inmigración puede verse afectada jurídicamente por las decisiones gubernamentales para restringirla o limitarla, principalmente la que llega al país de acogida por razones de índole económica. El Informe pasa revista de forma muy rápida a las diferentes medidas que pueden adoptarse por los Estados para “ajustar” (¿reducir?) el flujo migratorio a la situación económica, que son cinco: la reducción de las cuotas numéricas, como por ejemplo en España la disminución del número de personas que pueden acogerse al anteriormente llamado contingente; la adopción de “mediciones más estrictas del mercado de mano de obra”, que en nuestro país podríamos identificar con una mayor concreción del catálogo de ocupaciones de difícil cobertura; limitaciones para los migrantes de cambiar su estatuto o renovar sus permisos de trabajo, como por ejemplo estableciendo condiciones más restrictivas para ello en términos de disposición de contrato u oferta contractual y de un mayor período de cotización a la Seguridad Social; “aplicación de condiciones suplementarias para las corrientes no discrecionales”, una terminología un tanto eufemística para referirse a limitaciones en los procesos de reagrupación familiar o el
  13. 13. 13 acceso como refugiado; en fin, la promoción de la migración de retorno, de la que se da cuenta en el Informe que “la República Checa, el Japón y España han ofrecido incentivos financieros para facilitar el regreso de los migrantes desocupados que deciden volver a sus países de origen” El Informe considera que los datos sobre envío de remesas son un buen termómetro de cómo afecta la crisis a la inmigración, tanto por la cuantía de las cantidades enviadas a los países de origen como por el número de personas que las envían (tasas de empleo, desempleo, número de inmigrantes retornados, etc.). Los datos facilitados ciertamente constatan el impacto de la crisis, aunque de forma desigual según zonas geográficas del planeta: las corrientes de remesas a países de ingresos bajos y medios supusieron 316.000 millones de dólares en 2009 (336.000 millones en 2008), y ello implicó “la primera reducción desde 1980”, dato que contrasta fuertemente con “aumento anuales de 18 % de promedio entre 2000º y 2008”. Se destaca la importancia de seguir avanzado en la adopción de medidas que abaraten el coste del envío de remesas, que según datos del Banco Mundial se sitúa a escala global en un 8,7 % a principios de este año (frente al 9,8 % en septiembre de 2008), siendo un dato especialmente interesante de conocer, por la importante presencia de inmigración de América Latina y Caribe en España, que la transferencia de remesas a los países de esta zona del continente americano “ha disminuido en alrededor de 75 % desde 2000 y asciende actualmente a entre 5 % y 6 % del monto remitido”. En definitiva, el Informe objeto de debate en la Asamblea General concluye que las corrientes migratorias hacia las países desarrollados se han reducido, pero no desaparecido, como consecuencia de la crisis económica, y que esta ha afectado de forma intensa a la población inmigrante, básicamente la masculina, en los países de acogida. También se subraya la necesidad de adoptar un enfoque a largo plazo para la gestión de la migración internacional y no responder únicamente con medidas a corto plazo, a fin y efecto de poder conseguir que sea beneficiosa tanto para los países de origen (incremento de remesas, mejora de la actividad económica,…) como de acogida (inmigración cualificada, compensación al proceso de envejecimiento de la población autóctona, ..), desde la asunción de le necesidad de poner en marcha estrategias “que hagan de la migración internacional un elemento de integral de las estrategias nacionales de desarrollo, incluidas las encaminadas a reducir la pobreza”.
  14. 14. 14 4. OCDE. International Migration Outlook: SOPEMI 200823 . Un capítulo del informe anual de la OCDE sobre las migraciones internacionales se dedica monográficamente a las migraciones circulares y a las políticas de retorno de los inmigrantes a sus países de origen. Esta es la síntesis del capítulo según la propia OCDE: “¿Cuál es el alcance y la naturaleza de la migración que regresa? ¿Qué inmigrantes tienen más probabilidades de volver a sus hogares? ¿Por qué algunos migrantes se establecen en forma permanente en el país anfitrión mientras otros eligen quedarse sólo poco tiempo? ¿Qué función deben tener las políticas migratorias en este sentido? ¿La migración que regresa puede controlarse bien? Por último, ¿cuál es el efecto para el desarrollo económico del país de origen? Un hallazgo inicial es que la migración que regresa es un factor importante de los flujos migratorios. La migración que regresa se concentra en los puntos extremos del ciclo vital. Las características de la integración en el país anfitrión tienen un efecto ambiguo sobre la inclinación a volver. Los migrantes trazan su camino migratorio y su regreso en función de sus objetivos individuales y familiares, pero también toman en cuenta las oportunidades en los países de origen. En este contexto, es importante aprovechar todas las formas en que los migrantes pueden contribuir al desarrollo de su país de origen, sin que necesariamente el regreso sea una condición previa. Atraer diásporas, mediante ingresos temporales o virtuales, también puede fomentar la transferencia de tecnologías y de aptitudes. Eso servirá para reforzar los vínculos con el país de origen, lo que para algunos facilitará su reintegración si vuelven. De esta manera, la migración que regresa puede apoyar, si no de hecho iniciar, el proceso de desarrollo”. El estudio de la OCDE aporta algunos datos de indudable interés para conocer mejor la realidad del retorno de inmigrantes a sus países de origen. Entre el 20 % y 50 % de los inmigrantes abandonan el país de acogida en los primeros cinco años de estancia, ya sea para volver a su país o para desplazarse a un tercer Estado; preferentemente, son tanto los que disponen de mayor cualificación profesional como aquellos que tienen menor nivel los más propensos al retorno; la diferencia 23 http://www.oecd.org/dataoecd/31/25/41275950.pdf
  15. 15. 15 económica y social entre el país de origen y el de acogida influye sensiblemente en la decisión de regreso, ya que cuanto menor es esa diferencia mayor es el número de personas regresadas, o dicho de otra forma “las tasas de retorno a los países de la OCDE son dos veces más elevadas que las de los países en desarrollo; por fin, la mayoría de los retornos se producen durante los tres primeros años, y a partir de cinco años (y también cuando se ha producido el reagrupamiento familiar) disminuye sensiblemente, salvo entre los migrantes que llegan a la edad de jubilación. 5. Instituto Internacional de Estudios Laborales/OIT. Faire des migrations un facteur de développement. Une étude sur l’Afrique du Nord et l’Afrique de l’Ouest24 . Son objeto de estudio cinco países: Argelia, Mauritania, Marruecos, Senegal y Túnez. Menos del 50 % de los individuos en edad de trabajar son activos, y menos de un 25 % de las mujeres de esta categoría disponen de un empleo. Los 5 países tienen más de 2,7 millones de emigrados residentes en países desarrollados, una progresión de más de 1 millón desde 1998. Se constata que la razón económica y la búsqueda de una mejor situación profesional es la razón fundamental de la decisión de emigrar desde esos países, y se aportan datos estadísticos significativos: más de dos tercios de los hombres han emigrado a España por las razones citadas; las trabajadoras migrantes de origen marroquí que residen en Francia percibe un salario 16 veces superior al de Marruecos, que se reduce a 6 veces cuando se trata de varones; los trabajadores migrantes argelinos y tunecinos perciben entre 3,4 y 8 veces el montante del salario medio de su país de origen; en fin, los trabajadores marroquíes en España ingresan entre 4,5 y 10,5 veces más el salario medio de hombres y mujeres, respectivamente, que en su país de origen. El capítulo 4 del estudio está dedicado a las políticas de retorno y a cómo conseguir convertirlas en una palanca del desarrollo de los países de origen. Las ideas más importantes del documento son a mi parecer las siguientes: “Generalmente, la contribución al desarrollo de la migración de vuelta depende de una serie de factores. El contexto que prevalece en los países de origen, las condiciones del mercado laboral local y el clima de los asuntos, pueden desempeñar un papel 24 http://www.ilo.org/public/french/bureau/inst/download/migration.pdf
  16. 16. 16 significativo en la determinación de la buena reintegración de los emigrantes que regresan. Es función también de una serie de factores individuales, en particular la capacidad de empleo y pertinencia de sus competencias (en particular, aquéllas obtenidas en los países de destino) en sus países de origen”. Según el estudio, “muy pocos inmigrantes (de los 5 países examinados) manifiestan tener proyectos de retorno en un futuro inmediato”. El análisis realizado sugiere que para explotar el potencial de desarrollo de la migración de vuelta, deban tenerse en cuenta una serie de consideraciones y en particular: “(i) “deben desplegarse esfuerzos suplementarios en la región para promover un medio ambiente propicio a la migración de vuelta; (ii) el reconocimiento de las competencias de los emigrantes de vuelta es un elemento clave de su reintegración en el mercado laboral (en el mismo concepto que la educación inicial); (iii) el comportamiento en materia de repatriaciones de fondo y la actividad empresarial están muy vinculadas; y (iv) apoyar a los emigrantes que regresan en situación de desempleo podría reducir los casos de desempleo persistente y desalentar otra ola de migración”. 6. Organización Internacional de las Migraciones. Migración laboral, temporal y circular. Experiencias, retos y oportunidades25 . El documento, de indudable interés práctico, explica la experiencia del sindicato agrario Unió de Pagesos en su política de inmigración con trabajadores colombianos, en el marco de una política mucho más amplia de relación entre migración y codesarrollo. La UP considera que una de las posibles alternativas para mejorar la gestión de estos flujos de trabajadores es el aporte comprometido del mundo empresarial conjuntamente con la administración, quienes pueden desarrollar estrategias de intermediación mixta adaptadas a los sectores productivos de las diferentes comunidades autónomas. Así mismo, antes de iniciar un programa de contratación en origen con países terceros, se considera que es necesario plantear un compromiso por parte del empresario y/o asociación empresarial para la gestión del impacto que esta migración ocasiona tanto en origen como en destino. “El impacto se da en origen debido a que las personas mejor preparadas son las que suelen migrar, lo que resiente al país. Por otra parte, en destino 25 http://americo.usal.es/iberoame/sites/default/files/VersionCastellano.pdf
  17. 17. 17 es necesario organizar eficientemente la acogida y la integración de estas personas, tanto en las empresas como en la sociedad que las acoge temporalmente”. 7. Comportamiento cíclico de las entradas y salidas de inmigrantes26 . Se trata de un estudio realizado por Aitor Lacuesta y Sergio Puente, publicado en el Boletín Económico del Banco de España del mes de mayo, cuyo punto de referencia es el análisis del flujo anual de inmigrantes desde 1980 a 2004 entre los principales países de origen hacia los países de la OCDE27 . Por lo que respecta a la salida de inmigrantes desde España los autores han trabajado con la información obtenida por los datos del padrón municipal, y más concretamente desde la puesta en marcha de la obligación recogida en la LO 14/2003 de renovación del padrón de extranjeros no comunitarios y no permanentes cada dos años. Los autores concluyen que “Las estimaciones muestran que las salidas de España son cuantiosas, pudiendo llegar a una tasa de salida cercana al 30% para los no comunitarios y para inmigrantes no permanentes. El artículo muestra una cierta heterogeneidad por países de origen, siendo mayores las salidas de países con mayor PIB per cápita, aunque la relación con el ciclo económico parece reducida. En este sentido, el determinante fundamental de la evolución de las salidas a corto plazo sería el dinamismo de las entradas de inmigrantes, por lo que cabe esperar una moderación asociada a los menores flujos de inmigrantes recibidos en los últimos trimestres. En todo caso, esta estimación está sujeta a un grado de incertidumbre elevado, asociada a la menor disponibilidad de información estadística”. 26 http://www.bde.es/webbde/SES/Secciones/Publicaciones/InformesBoletinesRevistas/BoletinEconomico /10/May/Fich/art2.pdf 27 “Se observa que la situación económica es muy relevante como determinante de las decisiones de inmigración. En concreto, se estima que, por cada punto porcentual adicional de crecimiento económico en el país de destino, la inmigración recibida por dicho país aumenta más de un 10%. Esto sugeriría que, una vez se ha tomado la decisión de emigrar, la elección del país concreto de destino está estrechamente relacionada con el crecimiento económico de los potenciales países de acogida. Esta relevancia de la situación cíclica para explicar las decisiones de emigración es, en principio, más justificable en el caso de migraciones temporales de corta duración, mientras que migraciones permanentes deberían estar menos ligadas a la situación coyuntural. En todo caso, la incertidumbre asociada a cualquier proceso migratorio y el hecho de que los primeros años de estancia en el país de destino suelan ser los más difíciles contribuirían a aumentar la relevancia de la situación cíclica en las decisiones migratorias”.
  18. 18. 18 8. Migraciones internacionales: las consecuencias de gobernar el siglo XXI con las políticas del XIX28 . Se trata de un interesante artículo escrito por el asesor de Intermon Oxfam Gonzalo Fanjul, y en el que se constata que “El régimen migratorio global, basado en la aplicación unilateral de políticas restrictivas por parte de los países de destino, no sólo es inmoral sino también insensato porque multiplica los riesgos del proceso y limita los beneficios que podrían obtener todas las partes involucradas. En particular, supone un coste de oportunidad sin precedentes para el desarrollo de los países pobres. La reforma de este modelo debe combinar la cooperación entre Estados y la cesión de soberanía con un proceso intenso de innovación institucional”. El autor es muy crítico con las políticas de inmigración y de desarrollo actuales, afirmando que “En un proceso de integración tuerto, las economías más poderosas imponen la libre circulación de sus bienes, servicios y capitales, pero impiden a los países más pobres la exportación de su producto más competitivo: la mano de obra”. Entre las propuestas formuladas para mejorar la situación actual, se expone que “Un mecanismo más abierto y menos “microgestionado” del que ahora tenemos –a través, por ejemplo, de la concesión de visados plurianuales de trabajo temporal que no estén sujetos a una oferta previa de empleo– resultaría mucho más atractivo para el posible emigrante, que tal vez esté dispuesto a seguir los cauces legales. Del mismo modo, se pueden contemplar mecanismos de salvaguarda y compensación que palien las consecuencias de un ajuste rápido de los cupos migratorios, similares a los que ya se han incorporado a los acuerdos comerciales”. 9. Documentos aprobados en , o relacionados con, la cumbre UE – América Latina y el Caribe (ALC), celebrada en Madrid el 17 y 18 de mayo de 2010. 9.1. Declaración de Madrid. “Hacia una nueva Europa en la asociación birregional: la innovación y la tecnología a favor del desarrollo sostenible y de la inclusión social29 . La Declaración hace referencia al compromiso contraído en la cumbre celebrada en Lima en mayo de 2008 y al inicio el 30 de junio de 2009 del diálogo estructurado y 28 http://www.realinstitutoelcano.org/wps/wcm/connect/1551918041db03a7bfe2bf7ab4baf5a3/ARI56- 2010_Fanjul_politicas_migratorias.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=1551918041db03a7bfe2bf7ab4baf5a3 29 http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/es/er/114536.pdf
  19. 19. 19 global entre ambas partes sobre migración, reiterando su apoyo al documento de bases aprobado para la puesta en marcha efectiva de dicho diálogo. Con dicho diálogo, que ha de tener un carácter multidimensional, ambas partes coinciden en la pretensión de conseguir “un conocimiento más adecuado de las realidades de la migración y a fomentar el disfrute efectivo y la protección de los derechos humanos de todos los emigrantes en ambas regiones, así como determinar los retos y los ámbitos de interés mutuo que requieren soluciones comunes y una cooperación práctica y concreta sobre cuestiones específicas, como las que se especifican en nuestro Plan de Acción”. 9.2. Inicio del Diálogo UE-ALC sobre migración. Bases para estructurar el Diálogo UE-ALC sobre migración30 . En el documento aprobado en Lima en mayo de 2008, ambas partes instaron a desarrollar un enfoque global de la migración internacional, que debe incluir la gestión ordenada de los flujos migratorios, concentrarse en los beneficios mutuos para los países de origen y de destino, y promover el reconocimiento y la toma de conciencia pública sobre la importante contribución económica, social y cultural de los migrantes a las sociedades receptoras. Se acordó que los ámbitos generales de dicho diálogo debían girar sobre tres ejes: los vínculos entre migración y desarrollo, la migración regular y la migración irregular, y entre otras medidas que debían instrumentarse se hizo expresa mención, en lo que afecta al ámbito temático de la ponencia, a la facilitación del envío de remesas “mediante la reducción de los costes de las transferencias y la mejora de la capacidad de las comunidades de recepción para utilizarlas, reconociendo al mismo tiempo su naturaleza privada”, así como también a “evitar la fuga de cerebros y equilibrar sus efectos negativos para el desarrollo de los países de origen, lo cual incluye medidas conjuntas en las áreas de formación”, el reconocimiento de las cualificaciones de los países de origen en los de acogida, medidas de potenciación de las migraciones circulares y otras que posibilitaran la adaptación laboral de los inmigrantes. Con respecto a las consecuencias o efectos de la migración irregular, el documento hacía una expresa mención a que debía darse prioridad al retorno voluntario, y a que en cualquier caso dicho retorno debía producirse “sobre una base digna”. 30 http://www.europarl.europa.eu/intcoop/eurolat/working_group_migration/meetings/27_28_01_2010_ brussels/dossier/basis_es.pdf
  20. 20. 20 9.3. Plan de Acción 2010- 2012, para el desarrollo de la Declaración de Madrid de 18 de mayo de 201031 . En el apartado dedicado a las migraciones, los principales objetivos formulados en el Plan, para su puesta en marcha hasta finales de 2012, son los de “i) intensificar la cooperación birregional determinando los retos y oportunidades comunes que requieren soluciones comunes; ii) constituir una base documental más sólida para la migración UE-ALC, con el fin de comprender mejor sus realidades; iii) abordar las sinergias positivas entre migración y desarrollo, migración regular e irregular y otras cuestiones relacionadas; y iv) promover el pleno respeto de los derechos humanos de los” migrantes. En cuanto a los resultados esperados de la puesta en marcha del Plan se espera que se refuerce el impacto de la relación positiva entre migración y desarrollo en todos los países (tanto los de origen y destino como los de tránsito), con una expresa y comprensible mención, por su indudable importancia, a medidas que “hagan el envío de remesas de emigrantes más barato, seguro, transparente y conducente al desarrollo”32 . III. LAS CIFRAS DE LA INMIGRACIÓN. ALGO MÁS QUE NÚMEROS. 1. Datos de la población inmigrante en la UE. Según el primer informe anual sobre la inmigración y asilo (2009)33 , hecho público el 6 de mayo, “los migrantes son uno de los colectivos más duramente afectados por la crisis, aunque el impacto difiere mucho en función del sector (los más afectados son la construcción, la industria, el turismo y los servicios financieros), del nivel educativo y 31 http://www.eu2010.es/export/sites/presidencia/comun/descargas/Cumbre_UEALC/may18_actionES.pdf 32 En España, hay que hacer referencia al Real Decreto 712/2010, de 28 de mayo, de régimen jurídico de los servicios de pago y de las entidades de pago (BOE, 29), cuyo objetivo es fomentar la competitividad mediante la armonización de los requisitos de acceso a este mercado, concretamente a través de la adopción de una nueva categoría de proveedores de servicios de pago, las entidades de pago, las condiciones para competer son iguales en las del resto de proveedores, y que también establece requisitos de información y salvaguardias que rigen antes y durante la ejecución de órdenes de pago y que garantizan la transparencia en la prestación de estos servicios. http://www.boe.es/boe/dias/2010/05/29/pdfs/BOE-A-2010-8551.pdf 33 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0214:FIN:ES:PDF
  21. 21. 21 de las cualificaciones profesionales. Las tasas de desempleo de los ciudadanos no pertenecientes a la UE subieron desde un 13,6 % en el tercer trimestre de 2008 al 18,9 % en el tercer trimestre de 2009, lo que supone un incremento superior al de los nacionales (6,4 % al 8,4 %), pero similar al de los trabajadores de otros Estados miembros (8,6 % al 12 %)”. Según la misma fuente, “a 1.1.2003, el número de nacionales de terceros países que se hallaban en la UE-25 era de 16,2 millones, es decir, el 3,6 % de la población. Cinco años más tarde, el 1.1.2008, esta cifra, en la UE-27, ascendía a 19 millones (3,9 % de la población y 4,15 % de la población de la UE-25). Siempre según el citado documento, en 2008, en la UE se expidieron 1,62 millones de primeros permisos de residencia; de ellos, el 35 % fueron expedidos a efectos de migración familiar; el 33 %, de empleo remunerado; el 14 %, de estudios; y el resto, de diversas razones (protección, residencia sin derecho a trabajo, etc.)”. En fin, en 2008, los nacionales de terceros países en situación irregular detenidos en la UE-27 fueron alrededor de 609 000 (en 2003, en la UE-25, 425 000). Los Estados miembros adoptaron alrededor de 608.000 decisiones de expulsión y el número de expulsiones ejecutadas fue mucho más bajo, unas 241 000 (en 2003, en la UE-25, 245 000). Cabe recordar en este punto la importancia del Reglamento (CE) Nº 862/2007, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de julio de 2007 sobre las estadísticas comunitarias en el ámbito de la migración y la protección internacional34 , que fija la obligación por parte de los Estados miembros de facilitar las estadísticas de acuerdo con sus reglas a partir de 2008, en cuanto que “las estadísticas comunitarias sobre migración y asilo armonizadas y comparables son fundamentales para el desarrollo y seguimiento de la legislación y políticas comunitarias relativas a inmigración y asilo y a la libre circulación de personas”. Según dispone el artículo 7, que regula las estadísticas sobre retornos, los Estados han de proporcionar a Eurostat estadísticas sobre: “a) el número de nacionales de terceros países que se encuentren presentes ilegalmente en el territorio del Estado miembro y que estén sometidos a una decisión o acto de naturaleza administrativa o judicial que establezca o declare que su estancia es ilegal y les imponga 34 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:199:0023:0029:ES:PDF
  22. 22. 22 la obligación de abandonar el territorio del Estado miembro, desagregadas por nacionalidad de las personas afectadas; b) el número de nacionales de terceros países que hayan abandonado de hecho el territorio del Estado miembro como consecuencia de una decisión o acto de naturaleza administrativa o judicial, tal como se menciona en la letra a), desagregadas por la nacionalidad de las personas retornadas”. Con respecto a la población inmigrada ya presente en Europa, el Parlamento Europeo, en su resolución del pasado 20 de mayo sobre “sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas en un contexto de recuperación de la economía”, es del parecer que se le puede apoyar (refiriéndose a medidas a adoptar ante el impacto de los cambios demográficos y la estrategia para el empleo) mediante unas políticas adecuadas (en materia de inmigración) “conducentes a la integración de los inmigrantes en el mercado laboral y la concesión de la nacionalidad”35 . Un informe más reciente, del pasado mes de septiembre, da cuenta de la población extranjera que vivía en territorio de la UE a 1 de enero de 200936 , un total de 31,9 millones de personas, el 6,4 % del total de la población. 11,9 millones, es decir el 37 %, eran ciudadanos de otros Estados de la UE. La población extranjera se concentra en más del 75 % en sólo cinco países: Alemania (7,2 millones), España (5,7 millones), Reino Unido (4 millones según datos de 2008), Italia (3,9 millones) y Francia (3,7 millones), siendo la media de edad significantemente menor entre los extranjeros (34,3 años, que se reduce a 33 si se toma en consideración sólo a los ciudadanos extracomunitarios) que entre los nacionales (41,2 años). Es importante también destacar que durante el período 2001- 2008 se incrementó el número de ciudadanos extranjeros en la UE en 10,2 millones, y que durante el mismo período 5,5 millones adquirieron la nacionalidad de un Estado de la UE. Las diez comunidades extranjeras más importante en la UE al iniciarse el año 2009 eran las siguientes: Turquía (7,5 % del total de extranjeros); Rumania (6,2 %), Marruecos (5,8 %), Polonia (4,6 %), Italia (4,0 %), Albania (3,2 %), Portugal (3,1 %), Reino Unido (2,9 %), Alemania (2,5 %) y China (2,1 %). 35 http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2010- 0190+0+DOC+XML+V0//ES&language=ES 36 http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-SF-10-045/EN/KS-SF-10-045-EN.PDF
  23. 23. 23 Por último, me refiero a datos del mercado de trabajo de la UE recientemente publicados por Eurostat y correspondientes al primer trimestre de 2010. La tasa de actividad del conjunto de la población era del 70,9 % (77,4 % para hombres y 64,4 % para mujeres), mientras que para la población extracomunitaria era del 68,6 % (80,3 y 57,1 %, respectivamente). La tasa de empleo era del 63,7 % para toda la población presente en el mercado laboral de la UE (69,3 y 58,0 % para hombres y mujeres), siendo inferior para la ciudadanía extracomunitaria, 54,1 % (62,5 y 45,8 %, respectivamente). En cambio, la tasa de desempleo era sensiblemente superior entre los inmigrantes que en el conjunto de la población, 22,2 y 10,0 %, así como también entre varones y mujeres (10,3 y 22,2 % para desempleados, y 9,7 y 19,8 % para desempleadas)37 . 2. Datos de la población inmigrada en España38 . 2.1. Extranjeros con certificado de registro o tarjeta de residencia en vigor. El Observatorio permanente de la inmigración publicó el 6 de agosto los datos más recientes de los extranjeros con certificado de registro o tarjeta de residencia en vigor y los que disponen de autorización de estancia por estudios en vigor a 30 de junio de este año39 . Destaco a continuación los datos más significativos a mi parecer del citado documento y que ponen de manifiesto cómo está impactando la crisis económica y de empleo sobre la población extranjera extracomunitaria. A) En esa fecha había 4.744.169 extranjeros con dicho certificado en vigor, con disminución del 2,03 % sobre el trimestre anterior, del 0’98 % con respecto a 31 de diciembre de 2009, y con incremento de 2,57 % en serie interanual (- 98.300, - 47.036, y + 118.978 personas, respectivamente). 2.526.232 son hombres (53,25 %) y 2.217.812 37 http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-SF-10-046/EN/KS-SF-10-046-EN.PDF 38 Para la realidad específica de Andalucía, vis OPAM, “Informe anual. Andalucía e inmigración 2009”. El Informe pone de manifiesto que ha habido una estabilización del saldo migratorio en dicho año, pero que la misma se ha producido “mediante una intensificación ulterior de lo que, con anterioridad a la crisis, ya era un perfil ocupacional marcadamente sesgado hacia las ocupaciones de nula o baja cualificación”, por lo que durante 2009 el empleo inmigrante en Andalucía “resiste relativamente bien en términos de volumen, pero a costa de acentuarse la ya acusada precariedad de sus condiciones” (pág. 126). http://www.juntadeandalucia.es/empleo/www/adjuntos/publicaciones/1_2070_informe_anual_opam_ 2009.pdf 39 http://extranjeros.mtin.es/es/InformacionEstadistica/Informes/Extranjeros30Junio2010/Archivos/Infor me_trimestral_30-06-2010.pdf
  24. 24. 24 son mujeres (46,75 %), datos que confirman el crecimiento de la población femenina entre el colectivo inmigrante. Hay que hacer especial mención del descenso del número de extranjeros (que se produce de forma absoluta entre los extracomunitarios) con respecto al trimestre anterior, dato también subrayado por el propio documento al poner de manifiesto que “no se observa una variación negativa desde el segundo trimestre de 2008, la cual se situó en un 0’57 %”. Será conveniente analizar las posibles razones que están detrás de esta disminución, si bien parece que la situación de crisis económica y de empleo puede haber llevado a una parte de la población extranjera (en gran medida iberoamericana) a abandonar España. Otras hipótesis con las que conviene trabajar son el pase a la situación de irregularidad administrativa por no haber podido renovar la tarjeta de residencia y el impacto del número de personas nacionalizadas españolas, Recuérdese que a 31 de marzo había 4.842.499 extranjeros con el certificado en vigor, un 1,07 % más que en el trimestre anterior y un 7,72 % de aumento con respecto a los doce meses anteriores (51.267 y 347.150, respectivamente). 2.581.405 eran hombres (53,31 %) y 2.260.970 mujeres (46,69 %). B) Los datos del segundo trimestre del año aportan otra novedad importante, el ascenso a la primera posición del colectivo extranjero por parte de los rumanos (793.205), que han superado a la población marroquí (758.900), algo previsible si se repara en que en el primer trimestre los marroquíes eran el primer colectivo extranjero (775.054), pero sólo muy ligeramente por delante de los rumanos que estaban a punto de alcanzarlos (772.137). A bastante distancia siguen los ecuatorianos (382.129), colombianos (264.075) y Reino Unido (225.391), y obsérvese la importante disminución numérica de los dos primeros colectivos sobre el período anterior (437.279 y 284.940, respectivamente). Porcentualmente es la población italiana la que experimenta un incremento mayor en serie interanual (15,08 %), seguida de la rumana (13,22 %), búlgara (11,51 %) y francesa (10,59 %). La población boliviana, que había experimentado el crecimiento mayor en los dos trimestres anteriores, baja hasta la quinta posición (9,67 %), en gran medida por el descenso del 0,79 % experimentado de abril a junio, aun cuando sigue
  25. 25. 25 ocupando el undécimo lugar en la lista de países con mayor número de inmigrantes en España. Rumania, Marruecos, Ecuador y Colombia reúnen cerca del 47 % de la población extranjera residente en España. Por porcentajes sobre el total de la población, destaca el 40,70 % de nacionales de un país europeo comunitario (con un crecimiento de 35.274 personas), del Espacio Económico Europeo (Islandia, Liechtenstein y Noruega), y Suiza, el 28,41 % de países iberoamericanos (frente al 29,99 % anterior), y el 20,81 % que proceden de países africanos. La población asiática supone el 6,39 % del total, la europea no comunitaria el 2,71 %, la norteamericana el 0,42 % y la procedente de Oceanía el 0,04 %. C) Dado que el descenso de la población extranjera se ha producido mayoritariamente entre ciudadanos de países iberoamericanos, no es de extrañar que, con referencia al trimestre anterior, se haya producido una disminución importante de personas acogidas al régimen general (- 136.948), sólo compensado muy parcialmente por el incremento producido, y ya referenciado, en el régimen comunitario (+ 38.618). Los cuatro países que más han incrementado su población en territorio español son todos comunitarios: Rumania, Bulgaria, Reino Unido e Italia (21.068, 3.423, 2.828 y 2.796, respectivamente). Un dato que puede demostrar el impacto de la crisis entre el colectivo de ciudadanos de América Central y del Sur es que ha disminuido, en el segundo trimestre de este año, el número de inmigrantes de Argentina, Ecuador, Colombia, Perú, República Dominicana y Bolivia, disminución que en el caso de los cuatro primeros países también se produce en serie interanual. Otros datos que apuntan en la misma dirección son los siguientes: a) Para toda España40 , el número de extranjeros empadronados a 1 de enero de 2010 creció en 60.269 (1,1 %) hasta alcanzar las 5.708.940 personas (12,2 % del total), pero el dato importante es que el número de comunitarios se incrementó en 73.289 personas, mientras que el de no comunitarios se redujo en 13.020 personas (2.346.515 y 3.362.425, respectivamente). En Andalucía, el incremento total fue de 50.920 personas (de 8.302.923 a 8.353.843), un 0,4 %, mientras que la población extranjera creció en 40 http://www.ine.es/prensa/np595.pdf
  26. 26. 26 23.195, un 3,4 % (de 675.180 a 698.375), y supone un 8,4 % del total de la población. Se trata, hay que destacarlo de la CC AA en la que se ha producido un mayor aumento de extranjeros en términos absolutos41 . b) La población extranjera empadronada ha disminuido entre la ciudadanía de Ecuador (-26.357, pasando de 421.426 a 395.069), Bolivia (20.079, pasando de 230.703 a 210.624) y Argentina (11.713, pasando de 142.270 a 130.557). Los incrementos mayores se han producido entre los rumanos (30.823), marroquíes (28.705), Reino Unido (11.523) y China (9.128). Por consiguiente, es lógico que haya disminuido el peso de la población de América del Sur sobre el total de las personas extranjeras empadronadas (del 28,3 al 26,6 %, pasando de 1.596.394 a 1.516.510 personas). c) Según una primera revisión elaborada por el INE de los padrones municipales de Cataluña, a 1 de enero de 2010 sólo se ha incrementado la población extranjera en 4.000 personas (0,3 %) sobre el año 2009, alcanzando el 15,9 % del total de la población, pero deseo resaltar (por su posible impacto sobre las políticas de retorno) que todos los colectivos de extranjeros por áreas geográficas han crecido (Ej.: África ha pasado de 304.976 a 312.937), menos los ciudadanos de América del Sur que han descendido desde los 344.520 de 2009 a los 329.552 del 201042 . D) Las Comunidades Autónomas de Cataluña, Madrid, Comunidad Valenciana y Andalucía agrupan al 65,40 % de los extranjeros. Las provincias de Madrid y Barcelona reúnen el mayor número de población extranjera, 838.976 y 708.889, respectivamente. E) El régimen general (permítaseme la simplificación, el de los "extranjeros de verdad") agrupa a 2.436.399 (51,36 %, frente al 53,14 % del primer trimestre), y el régimen comunitario (permítaseme una nueva simplificación, el de los que tienen prácticamente los mismos derechos y obligaciones que los autóctonos) incorpora a 2.307.770 (48,64 %, frente al 46,86 del trimestre anterior). En Madrid, los extranjeros sometidos al 41 Sobre el impacto de la inmigración en la población de España en la próxima década, vid. INE, “Proyección de la población de España a corto plazo 2010- 2020”, 7 de octubre de 2010. Según la proyección, que se realiza “manteniendo en un nivel constante para los próximos diez años tanto el flujo inmigratorio como la propensión a emigrar al extranjero, previstos a día de hoy para 2010”, un total de 460.000 personas, “resulta un saldo migratorio exterior de 684.672 personas en el período 2010- 2019, situándose por debajo de las 80.000 personas en la casi totalidad de los años de dicho período”. http://www.ine.es/prensa/np623.pdf 42 http://www.idescat.cat/novetats/?id=754
  27. 27. 27 régimen general suponen el 54,82 % del total, un porcentaje que se eleva más de 10 puntos, hasta el 65,27 %, en Cataluña. F) El 82,45 % de la población extranjera está en edad laboral de 16 a 64 años (3.911.478), y la media de edad es de 33,9 años. Otros datos de especial interés sobre la edad, a mi parecer, son que los ciudadanos marroquíes y chinos tienen una media de 27,9 y 29,6 años, respectivamente. Según la información oficial con la que estoy ahora trabajando, es en Barcelona y Madrid donde se concentra el mayor número de extranjeros en edad laboral (en Madrid 719.221 y en Barcelona 586.497), mientras que es en las provincias de Alicante y Málaga donde reside el mayor número de extranjeros (en su gran mayoría comunitarios) mayores de 64 años (45.455 y 23.815). El peso relativo de los menores supone el 13,61 % del total, y el de los 65 años y más un 3,94 %, destacando que en el primero la mayor parte pertenecen a países africanos (38,45 %), y que en el segundo hay una abrumadora mayoría de comunitarios (70,18 %). G) El 48,64 % dispone de certificado de registro o tarjeta de residencia por ser ciudadano comunitario o familiar de este. De las personas acogidas al régimen general, 659.880 disponen de autorización de residencia y trabajo y 489.910 de autorizaciones de residencia temporal. Me parece importante destacar que hay 72.240 personas que han podido acogerse a la regulación del arraigo, destacando el caso de Bolivia, que tiene un total de 20.121 nacionales que se han acogido a esta posibilidad, número que significa el 17,32 % del total de bolivianos con tarjeta de residencia en vigor, así como también las 9.419 concedidas a ciudadanos marroquíes. H) De los extranjeros "de verdad" del régimen general, el 52,81 % (1.286.609 personas) disponen de autorización de residencia de larga duración, y cabe destacar el importante incremento (11,39 %, + 131.609 personas) que se ha producido con respecto al trimestre anterior (44,88 % , + 1.155.000 personas respectivamente), mientras que el resto (1.149.790, 47,19 %) son temporales, de las que 659.880 son autorizaciones de residencia temporal y trabajo (649.459 de trabajo por cuenta ajena y 10.421 por cuenta propia, un 13,91 % del total de certificados de registro o tarjeta de residencia en vigor) y 489.910 son autorizaciones de residencia temporal (208.348 por reagrupación familiar, 206.606 por residencia no lucrativa, y 74.956 circunstancias excepcionales, un 10,33 % del total). Cabe también destacar, y así se constata en el documento, el importante
  28. 28. 28 descenso de autorizaciones de trabajo por cuenta ajena en el segundo trimestre, un total de 197.522. De las autorizaciones temporales quiero reseñar que el descenso más acusado se ha producido en la segunda renovación, ya que el número de renovaciones en el segundo trimestre ha sido de 472.736, frente a las 661.782 del período anterior (28,57 %), mientras que sólo 173.140 son iniciales (frente a las 198.760 de 30 de marzo). Dado que la crisis económica está pasando factura a todos los colectivos con independencia del tipo de autorización de que dispongan, también ha disminuido el número de personas con autorización renovada por primera vez, desde las 477.992 del primer trimestre a las 428.958 actuales. Hay tres Comunidades Autónomas, entre ellas Cataluña, y las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, que tienen ya más del 30 % de autorizaciones de larga duración. La conclusión del informe a partir de todos los datos expuestos es que “se produce un desplazamiento hacia las situaciones más estables”. Con referencia al territorio autonómico que acoge la presente Jornada, en Andalucía hay 253.039 extranjeros del régimen general, y 355.147 del régimen comunitario (en Sevilla, 33.508 y 39.006, respectivamente). En los primeros, y con residencia de larga duración, encontramos ya a 127.835 - 27,12 % del total de la población extranjera, y 52,81 % de la población extranjera extracomunitaria - . 2.2. La inmigración laboral en España según la Encuesta de Población Activa43 . Según los datos de la EPA del tercer trimestre del 2010, publicados el 29 de octubre, la población activa extranjera estaba integrada por 3.674.400 personas, con 2.596.000 ocupadas y 1.078.400 desempleadas, mientras que 1.082.600 personas estaban conceptuadas como inactivas. El número de personas extranjeras de 16 y más años es de 4.757.000, con un descenso en serie interanual de 19.800 personas Si comparamos con los datos del segundo trimestre de este año, la población activa extranjera ha crecido en 18.500 personas y en serie interanual el aumento es de 15.600. Si nos fijamos en los datos de la población autóctona, la población activa ha disminuido 43 http://www.ine.es/daco/daco42/daco4211/epa0310.pdf
  29. 29. 29 en 19.300 personas sobre el trimestre anterior y, por el contrario, ha experimentado un aumento de 112.400 personas en serie interanual44 . La tasa de actividad es del 77,24 %, cerca de 19 puntos superior a la de la tasa de la población activa española (57,66 %). En este trimestre, la tasa de actividad de los extranjeros ha crecido un 0,33 %, mientras que la de la población española ha disminuido en un 0,08 %. En serie interanual la tasa de actividad de la población autóctona se incrementa en un 0,23%, y la de la población extranjera en un 0,65 %. La tasa de paro es del 29,35 %, es decir más 11,5 puntos por encima de la española (17,98 %). Durante el tercer trimestre el desempleo autóctono disminuyó en 43.800 personas, y el de la población extranjera en 27.000. En serie interanual la población ocupada extranjera disminuye en 121.200 personas, la población desempleada sube en 66.600 y la inactiva en 21.000. Por su parte, la población ocupada española disminuye en 346.900 personas, la población desempleada se incrementa en 441.500, y la inactiva disminuye en 25.200 personas. Durante el tercer trimestre, el número de trabajadores autóctonos ocupados ha experimentado un incremento de 24.400 personas, y el de extranjeros ha sido de 45.000 en relación con el trimestre anterior. La tasa de ocupación de la población extranjera supone el 13,9 % del total. 2.3. Datos de la población extranjera afiliada a la Seguridad Social45 y de la que se encuentra en situación de desempleo46 . A) La media del número de trabajadores extranjeros afiliados a la Seguridad Social durante el mes de septiembre ha sido de 1.868.675, con una diminución de 9.260 personas sobre el mes anterior. Esta disminución se ha debido fundamentalmente a la 44 En su estudio sobre la EPA del segundo trimestre de 2010 el Banco de España constataba que el avance de la población activa en dicho período se había debido principalmente al aumento en el colectivo de trabajadores nacionales, ya que entre el colectivo de extranjeros “los hombres mostraron un deterioro adicional de la actividad, que derivó en un aumento de su contribución negativa en la evolución interanual de la tasa global de actividad, mientras que la actividad entre las mujeres mantuvo un cierto dinamismo”. Cfr. “La evolución del empleo y del paro en el segundo trimestre de 2010, según la Encuesta de Población Activa”. Boletín Económico, septiembre de 201º, pág. 53. http://www.bde.es/webbde/SES/Secciones/Publicaciones/InformesBoletinesRevistas/BoletinEconomico /10/Sep/Fich/art3.pdf 45 http://www.tt.mtin.es/periodico/seguridadsocial/201010/afiseptiembre2010.pdf 46 http://www.tt.mtin.es/periodico/laboral/201010/SEPTIEMBRE.pdf
  30. 30. 30 caída en la afiliación en el régimen general (25.565), compensada parcialmente por el importante crecimiento del agrario (17.679). En el régimen de autónomos se produce un ligero aumento de 496 personas, quedando ahora en 199.969. Durante el mes de septiembre el número medio de afiliados a la Seguridad Social se redujo en serie interanual en 263.615 personas, mientras que el de extranjeros se redujo en 39.920. B) Analizo a continuación los datos más destacados sobre demandantes de empleo, desempleo registrado y contratos que corresponden al mes de septiembre, y los de prestaciones correspondientes al mes de agosto. a) Número de trabajadores extranjeros en situación de desempleo: 573.210 (14,27% del total). 181.630 son comunitarios y 391.580 extracomunitarios. Se ha producido un incremento interanual y mensual de 71.892 y 4.351 personas, respectivamente. En los datos del mes de septiembre destaca negativamente el crecimiento del desempleo en las personas sin empleo anterior (4,08 %, de 58.704 a 61.098) y en el sector servicios (3,62 %, de 275.536 a 285.508), y desde la vertiente positiva la importante disminución en el sector agrícola (8,35 %, de 37.563 a 24.425). b) Número de trabajadores extranjeros en situación de desempleo en Cataluña: 123.400 (22,14% del total). 24.975 son comunitarios y 98.425 extracomunitarios, con un incremento interanual y mensual de 14.927 y 3.134 personas, respectivamente. El desempleo se concentra mayoritariamente en el sector de los servicios en las cuatro demarcaciones territoriales catalanas (59.408), y el desempleo en el sector de la construcción se sitúa en 35.063. El crecimiento del desempleo entre la población extranjera en Cataluña supone el 72 % del total que se ha producido en España el mes de septiembre. c) Número de desempleados en Andalucía: 72.266. 26.153 comunitarios y 46.113 extracomunitarios. Incremento en serie interanual de 10.796 personas. En Sevilla el número es de 7.951, distribuidos de la siguiente manera: 502 en agricultura, 441 en industria, 1.045 en construcción, 3.968 en servicios, y 1.995 sin empleo anterior. d) Número de trabajadores extranjeros beneficiarios de prestaciones de desempleo el mes de agosto de 2010: 430.572, con un incremento interanual del 18,5%. 128.678
  31. 31. 31 parados son comunitarios y 301.894 son extracomunitarios. Este número supone el 14,36 % sobre el total de beneficiarios, con un porcentaje del 12,48 % si se trata de la prestación contributiva, del 18,33 % en caso de subsidio, 9,72 % en la renta activa de inserción, y 1,66 % del subsidio para trabajadores eventuales agrarios. Si comparamos los datos de agosto con las de los once meses anteriores se observa un descenso de la población acogida a prestación contributiva y un incremento de la población perceptora del subsidio y de la renta activa de inserción. Hay otro dato que conviene tener en consideración para analizar los cambios que se están produciendo en la percepción de prestaciones por parte de los extranjeros: en serie interanual, la prestación contributiva ha pasado del 14,08 al 12,48 % (un descenso del 11,3 % en serie interanual), y el subsidio ha experimentado un importante incremento del 15,36 al 18,33 % (un 19,4 % en serie interanual). Es decir, el número de parados extranjeros que cobran el subsidio de desempleo| sobre el total de la población perceptora (18,33 %) casi llega a los seis puntos de diferencia si lo comparamos con el de los que cobran la prestación contributiva (12,48%). Igualmente, destaca el aumento del número de personas perceptoras de la Renta Activa de Inserción, el 9,72 % del total de los perceptores, con un incremento del 44,3 % en serie interanual. Si analizamos qué parados cobran los diferentes tipos de prestaciones, podemos comprobar que las contributivas suponen el 50,2 % de los extranjeros comunitarios y el 39,5 % de los no comunitarios, y que el número de perceptores del subsidio, RAI, REASS y PRODI supone ya el 49,8 y 60,5 %, respectivamente. Una especial mención debe hacerse al hecho de que los perceptores de la protección económica extraordinaria y temporal entre la población extranjera (PRODI) suponen el 10,2 % del total de perceptores comunitarios y el 11, 4 % de los no comunitarios. Con respecto a los datos del conjunto de la población perceptora de prestaciones el mes de agosto, un total de 2.999.919, el 50 % reciben prestaciones contributivas y el 50% prestaciones asistenciales (41% subsidio, 5% protección del régimen agrario, y 4% la renta activa de inserción). El porcentaje de beneficiarios sobre el total de demandantes de ocupación extranjeros es del 75,69 %. El gasto total para los desempleados extranjeros es de 296,8 millones de
  32. 32. 32 euros, un 11,4% del gasto total (disminución interanual del 0,9 %). El 71,9 % del gasto total de prestaciones (2.607.172 euros) se destina a la prestación contributiva, mientras que el porcentaje se reduce al 64,3 % cuando se trata de parados extranjeros (90,0 y 80,3% en meses de agosto de 2008 y 2009, respectivamente, datos que demuestran cómo cambia la distribución de las prestaciones de desempleo entre la población no autóctona). e) Por nacionalidades, los trabajadores marroquíes ocupan el primer lugar (105.090, 24,41 %). Los rumanos ocupan la segunda posición (63.245, 14,69 %), los ecuatorianos la tercera (47.970, 11,14 %), en cuarto lugar encontramos a los colombianos (26.893, 6,25 %) y en quinto a los búlgaros (13.222, 3,07 %). Una mención especial debe hacerse a la gradual disminución del porcentaje de la población ecuatoriana y colombiana perceptora de prestaciones. 3. Una mirada diferente de la inmigración. Datos sobre la salida de España hacia otros países. El Instituto Nacional de Estadística publicó por primera vez el 5 de mayo de 2009 datos estadísticos del fichero central del Padrón de Españoles Residentes en el Extranjero (PERE)47 . En este registro administrativo constan las personas de nacionalidad española (sea o no esta su única nacionalidad) que residen habitualmente fuera de España. El número de personas con nacionalidad española que residían en el extranjero a 1 de enero de dicho año era de 1.471.691, un 51,0% son mujeres y un 49,0% varones. Por continentes, el 59,0% de tales personas tenían fijada su residencia en América y el 38,1% en Europa. Más recientemente se han actualizado estos datos estadísticos a 1 de enero de 201048 , situándose la cifra de residentes en el extranjero en 1.574.123, un 51,1% mujeres y el 48,9% varones. Por continentes, el 60,1% tenían fijada su residencia en América, el 36,9% en Europa y el 3,0% en el resto del mundo. 47 http://www.ine.es/prensa/np549.pdf 48 http://www.ine.es/prensa/np594.pdf
  33. 33. 33 Respecto a su edad, un dato de especial interés para el ámbito temático de la ponencia, el 4,3% de los inscritos tienen menos de 16 años, el 61,3% tiene de 16 a 64 y el 24,5% 65 ó más años. Por último, quiero hacer referencia a un informe elaborado por ADECCO49 y que pone de manifiesto que la crisis económica ha tenido un impacto importante sobre el número de ciudadanos españoles mayores de 18 años que han salido al extranjero en busca de trabajo en los últimos dos años, más exactamente entre los meses de abril de 2008 y 2010. Con cifras oficiales, hace dos años residían fuera de España un total de 1.215.548 españoles mayores de 18 años, cifra que se ha elevado en dos años hasta 1.333.693, es decir un incremento del 9,2%. El informe pone además de manifiesto que estos datos “hacen referencia al número de españoles censados en el extranjero mayores de 18 años, por lo que quedarían fuera de él aquéllos en edad de trabajar pero sin derecho a voto (de los 16 a los 18 años) y también estudiantes o recién titulados que estén trabajando fuera de nuestro país mediante becas como las Leonardo pero que no estén censados”. En Cataluña se pasó de 114.718 a 127. (+ 11,5 %) y en Andalucía de 144.530 a 157.189 (+ 8,8 %). No menos importante, ni mucho menos, es el perfil de las personas que han salido de España en búsqueda de trabajo. El estudio pone de manifiesto que se trata de un joven (mayoritariamente varón) cuya edad oscila entre los 25 y los 35 años y que aún no posee responsabilidades familiares, formulando estas consideraciones: “generalmente cuenta con una formación altamente cualificada, que responde a lo que los sociólogos denominan “emigración selectiva” o “fuga de cerebros”. Estos términos se emplean para aludir a la movilidad de perfiles de alta cualificación que encuentran mejores oportunidades laborales fuera de España y que principalmente proceden del área de ciencias e ingeniería”. IV. LAS POLÍTICAS DE INMIGRACIÓN Y EL RETORNO VOLUNTARIO EN EL ÁMBITO DE LA UNIÓN EUROPEA. ESTUDIO DE LOS DOCUMENTOS MÁS SIGNIFICATIVOS EN EL PERÍODO 2001-2010. 49 http://www.adecco.es/_data/NotasPrensa/pdf/225.pdf
  34. 34. 34 1. Comunicación de la Comisión de 11 de julio de 2001, relativa a un método abierto de coordinación de la política económica en materia de inmigración50 . En este documento, que tenía básicamente por finalidad formular propuestas de adaptación del método abierto de coordinación (ya utilizado en el ámbito de las políticas de empleo y de inclusión social) a la política en materia de inmigración, se incluían varias propuestas de directrices que son de interés para esta ponencia. Respecto a la asociación con terceros países la Comisión proponía integrar las cuestiones relativas a las migraciones en las relaciones con estos, y en particular los países de origen de las migraciones. Entre las propuestas concretas se encontraban las de revisión de la legislación a fin de posibilitar la libre circulación de emigrantes entre el país de residencia y el de origen; incentivar económicamente a los emigrantes para interesarlos en los países de desarrollo, iniciativas comerciales y de formación en sus países de origen; ayudarles económicamente para instalarse de nuevo en su país de origen; en fin, aplicar programas de cooperación y desarrollo con refuerzo de todo lo referente a la educación y formación de los ciudadanos de los países de origen y con especial atención a garantizar la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres. 2. Comunicación de la Comisión de 3 de diciembre de 2002, sobre integración de las cuestiones de migración en las relaciones de la UE con terceros países51 . El documento asumía como punto de partida que la migración era una de las principales prioridades estratégicas de la UE en aquel momento y que había que integrar todas las cuestiones relacionadas con ella en los programas y en la política exterior de la Comunidad, tal como se había aprobado en el Consejo Europeo de Sevilla del mes de junio, pretendiendo situar la migración en un contexto amplio, es decir el del análisis de sus causas, cómo afectaba a las personas y qué incidencia tenía sobre los países en desarrollo. Los cuatro principios que a juicio de la Comisión debían presidir la acción de la Comunidad en este ámbito eran los siguientes: a) Integración dentro de la política global de la UE, con actuaciones de carácter fuertemente incitativo, sin penalizar no obstante a los Estados que no estuvieran 50 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2001:0387:FIN:ES:PDF 51 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2002:0703:FIN:ES:PDF
  35. 35. 35 dispuestos o no estuvieren capacitados para hacerlo, y con planteamiento diferenciado según cual fuera la situación concreta de cada Estado. b) Abordar las causas profundas de los flujos migratorios y los efectos a largo plazo de los programas de desarrollo sobre estos flujos para reducir la pobreza, mejorar la gobernanza y prevenir los conflictos. c) Integración dentro del marco estratégico propuesto por la Comisión y acordado por los Estados miembros, cuya revisión intermedia en 2003 podría llevar a plantear a los terceros países la conveniencia de suscribir acuerdos de readmisión. d) Sería necesaria una mayor financiación extra para poder llevar a cabo dicha política, acompañada de una mayor visibilidad de las iniciativas en materia de migración que ayudara igualmente a evitar las duplicaciones de trabajos y tareas. 3. Reglamento (CE) nº 491/2004, de 10 de marzo, por el que se establece un programa de asistencia financiera y técnica a los terceros países en los ámbitos de la migración y el asilo (Aeneas)52 . El desarrollo normativo de algunas de las propuestas contenidas en la Comunicación anterior se plasmó en este Reglamento. La norma, cuya vigencia en el tiempo se extendió desde el 1 de enero de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2008, reguló un programa plurianual dotado con 250 millones de euros. La norma perseguía el objetivo de elevar, tanto en los países de origen como de acogida, el grado de conciencia que la ciudadanía debía tener sobre las ventajas de la migración legal y las consecuencias de la migración ilegal. En su introducción quedaba claramente reflejada, a mi parecer, cuál era el objetivo del programa: “proporcionar una respuesta adicional específica (complementaria a los programas y políticas de cooperación exterior y de desarrollo de la Comunidad) a las necesidades de los terceros países en sus esfuerzos para gestionar más eficazmente todos los aspectos de los flujos migratorios, y en especial para estimular la disposición de los terceros países para celebrar acuerdos de readmisión y ayudarles a afrontar las consecuencias de tales acuerdos”. Cabe recordar que en aquel momento España tenía suscritos convenios bilaterales de readmisión de inmigrantes con Francia, Portugal, Italia, Suiza, Polonia, Eslovaquia, Estonia, letonia, Lituania, 52 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:080:0001:0005:ES:PDF
  36. 36. 36 Rumania, Bulgaria, Marruecos, Argelia, Nigeria, Mauritania, Ghana y Guinea Bissau. En relación con los convenios bilaterales en materia de flujos migratorios, España tenía suscritos con Rumania, Bulgaria, Ecuador, Colombia, República Dominicana y Marruecos. 4. Libro Verde de la Comisión, de 11 de enero de 2005. El planteamiento de la UE sobre la gestión de la inmigración económica53 . El documento tenía por finalidad abrir el debate sobre cuáles eran las normas comunitarias más adecuadas para regular la admisión de inmigrantes económicos y para destacar su valor añadido. Desde la perspectiva del empleo, el libro verde destacaba la importancia de atraer inmigrantes al mercado de trabajo europeo para satisfacer las necesidades de nuestro mercado laboral, y se planteaba que dicha atracción debía ir estrechamente unida a la adopción de un estatuto jurídico seguro y de un conjunto de derechos garantizados que contribuyeran a la integración de los admitidos. No eran ciertamente de poco calado las cuestiones que se dejaban abiertas en el documento para su debate y discusión, relacionadas con la puesta en cuestión de la denominada preferencia comunitaria para el empleo. 5. Comunicación de la Comisión, de 30 de noviembre de 2005. Prioridades de actuación frente a los retos de la inmigración: Primera etapa del proceso de seguimiento de Hampton Court54 . El documento abordaba los aspectos de la migración relacionados con la seguridad y el codesarrollo, centrándose en la gestión de las migraciones con algunos países de la región euromediterránea y de Asia, y definiendo un conjunto de medidas destinadas a afrontar los retos que planteaba la migración. Por lo que respecta al diálogo y cooperación con África, y en particular con los países subsaharianos, el nuevo enfoque pretendía que se pusieran en marcha medidas que corrigieran las situaciones de desigualdad y pobreza existentes en los países de los que provenía la mayor parte del flujo migratorio, con una correcta articulación de las relaciones entre migración y desarrollo, incluyéndose algunas medidas de impacto como eran las de explorar las opciones en materia de migración temporal o circular, y tratar de 53 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2004:0811:FIN:ES:PDF 54 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2005:0621:FIN:ES:PDF
  37. 37. 37 reducir el impacto de la pérdida de competencias (salida de personal cualificado) en los sectores vulnerables. Con relación a los países vecinos de la UE (había referencias concretas a Marruecos, Argelia y Libia), y en el ámbito de las políticas de empleo, la Comisión tenía por objetivo crear, en colaboración con los países afectados, una vía que permitiera tener por una parte la información adecuada sobre la inmigración legal, es decir sobre la oferta de empleo y sobre la oferta de competencias disponibles en los países mediterráneos, y que por otra mantuviera una información permanente sobre los empleos disponibles en Europa y cómo poder acceder a los mismos, pero siempre “respetando el principio de preferencia comunitaria”. 6. Comunicación de la Comisión de 30 de noviembre de 2006. El enfoque global de la cuestión de las migraciones un año después: hacia una política global europea en materia de migraciones55 . La Comunicación encontraba su origen en el documento anterior. Me interesa destacar que uno de los ejes centrales del documento pivotaba sobre la conveniencia de reforzar la coherencia de las acciones adoptadas en el marco de una política de migración europea global asentada sobre los tres principios siguientes: solidaridad entre los Estados miembros, con un presupuesto asignado de 4.020 millones de euros para el período 2007- 2013 en el marco del programa de solidaridad y gestión de los flujos migratorios; asociación con terceros países; protección de los emigrantes, “particularmente los grupos más vulnerables, tales como los menores no acompañados y mujeres”. La Comisión se proponía favorecer una cooperación más específica con diversas regiones de África, mediante el establecimiento de plataformas de cooperación y en el ámbito de la política europea de vecindad, ya que los problemas de la migración, se decía, “constituyen un elemento esencial en nuestros planes de acción de la PEV, nuestro diálogo político y la ayuda financiera prestada para consolidar la capacidad de estos países para gestionar la migración más eficazmente”. 7. Comunicación de la Comisión de 16 de mayo de 2007. Aplicación del planteamiento global sobre la migración a las regiones orientales y sudorientales vecinas de la Unión Europea56 . 55 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2006:0735:FIN:ES:PDF 56 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0247:FIN:ES:PDF
  38. 38. 38 Destaco algunas referencias concretas a Turquía y los Balcanes Occidentales, con la recomendación formulada de puesta en marcha de políticas para prevenir la fuga de cerebros, con apuestas claras por la inversión en formación y desarrollo de las capacidades para mejorar las condiciones laborales e incrementar así las oportunidades de trabajo. También se sugería que pudieran abrirse nuevas vías para reforzar las posibilidades de migración circular, con posibilidad de retorno tanto al país de origen como al de acogida. Con carácter más general, y para todos los países referenciados en la Comunicación, en todas las iniciativas que la UE pusiera en marcha se pedía que se efectuara un planteamiento más coordinado para lograr mejoras en la gestión de la migración laboral, siendo el objetivo final garantizar un trabajo digno a todas las personas que, por diferentes motivos, ponen en marcha un proceso migratorio. Es decir, se deberían abordar las necesidades de los mercados de trabajo, la mejora de las cualificaciones profesionales, el reconocimiento de las titulaciones, la apuesta por la migración circular y temporal, y el buen funcionamiento de los servicios de empleo, entre otras medidas. 8. Comunicación de la Comisión de 16 de mayo de 2007, sobre migración circular y asociación de movilidad entre la UE y terceros países57 . La Comunicación tenía por objetivo dar debida respuesta a algunas de las peticiones formuladas por el Consejo Europeo en su reunión de diciembre de 2006 sobre cómo mejorar la migración circular, tanto para facilitar las necesidades de mano de obra de los países comunitarios como para incidir positivamente en el desarrollo y necesidades de los países de origen “en términos de transferencia de conocimientos especializados y de atenuación del impacto de la fuga de cerebros”. El eje central del documento era el establecimiento de las “asociaciones de movilidad”, que la UE se proponía negociar con países que controlaran eficazmente la migración ilegal. Los llamados “terceros países” asumirían como principal obligación la lucha efectiva contra la inmigración ilegal, con campañas específicas dirigidas a la opinión pública y también con la obligación de readmitir a sus nacionales que se encontraran en territorio comunitario, así como también a cooperar plenamente con los países de acogida para su identificación. Desde la perspectiva del empleo sería fundamental que 57 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0248:FIN:ES:PDF
  39. 39. 39 los terceros países asumieran el compromiso de promoción del empleo productivo y del trabajo decente en sus territorios, y más en general la mejora del marco económico y social, “ya que pueden contribuir a la reducción de los incentivos para la migración irregular”. Por parte de la UE y de sus Estados, además de prever la existencia de cuotas laborales reservadas a los nacionales de esos terceros países, se planteaba la necesidad de poner en marcha medidas de ayuda y de asistencia para ayudarlos a desarrollar su capacidad para gestionar los flujos de migración legal, es decir medidas como la formación lingüística y técnica adecuada previa a la partida hacia un país comunitario para la prestación laboral, así como también una adecuada coordinación entre las ofertas y demandas de empleo. Una parte importante del documento se dedicaba de manera específica a la migración circular, a partir de una definición general de que se trata “de una forma de migración que se gestiona de una manera que hace posible un cierto grado de movilidad legal entre dos países en uno y otro sentido”, es decir que permite trabajar en un país de la UE y volver después al país de origen, con la posibilidad reforzada de retornar nuevamente al país de acogida mediante el establecimiento de procedimientos administrativos simplificados de admisión y reingreso. La Comisión inició un proceso de consultas con todas las partes interesadas sobre el concepto de migración circular y su aplicación práctica, así como también para explorar la posibilidad de establecimiento de asociaciones de movilidad con un número limitado de terceros países. Hay que indicar, igualmente, que la Comisión era partidaria de elaborar un marco normativo comunitario que facilitara la migración circular. 9. Decisión nº 575/2007/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, por la que se establece el Fondo Europeo para el retorno para el período 2008-2013 como parte del programa solidaridad y gestión de los flujos migratorios58 . La Decisión hunde sus raíces en un informe de la presidencia europea de noviembre de 2004, sobre las mejores prácticas de retorno a los países de origen, con estudio de “la promoción de programas de retorno voluntario asistido para un retorno sostenible, el asesoramiento en el retorno…”. Desde el programa de acción sobre el retorno de 28 de noviembre de 2002, y así se manifestó ya en las conclusiones del Consejo de 2 de 58 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:144:0045:0065:ES:PDF
  40. 40. 40 noviembre de 2005 sobre repatriación voluntaria, “el retorno voluntario es un importante elemento de un enfoque equilibrado efectivo y sostenible del retorno”, con atención específica a la situación de las personas vulnerables. A fin y efecto de fomentar el retorno voluntario, con especial atención para las personas que no están sujetas a la obligación de abandonar el territorio, la norma dispone que hay que prever incentivos para posibilitarla conviene prever incentivos para éstas, en cuanto que las medidas tendrán interés tanto para las personas a las que se dirigen como para las autoridades del país de acogida “en términos de relación coste-eficacia”. Se trata, pues, de facilitar un adecuado retorno al país de origen y también de adoptar las medidas (de asesoramiento, orientación, económicas,…) que favorezcan la integración, con una estrecha coordinación con las acciones ya iniciadas, en su caso, en el país de acogida antes del retorno voluntario. De esta manera, en la Decisión se prevé que sólo pueda optarse a la financiación por un Estado miembro “cuando y en la medida en que exista una necesaria continuación con actividades iniciadas y, en su parte principal, llevadas a cabo en el territorio de los Estados miembros en virtud de un plan de retorno integrado”. Según dispone el artículo 2, el objetivo general del Fondo será “apoyar los esfuerzos realizados por los Estados miembros para mejorar la gestión del retorno en todas sus dimensiones mediante el uso del concepto de la gestión integrada y disponiendo lo necesario para que los Estados miembros puedan ejecutar las acciones comunes o las acciones nacionales que persigan los objetivos comunitarios con arreglo el principio de solidaridad”. Entre los objetivos específicos, enumerados en el artículo 3, cabe destacar que el Fondo contribuirá a la introducción y mejora de la organización y ejecución de la gestión integrada del retorno por los Estados miembros, al refuerzo de la cooperación entre los mismos en el marco de la gestión integrada del retorno y su aplicación, y al fomento de una aplicación eficaz y uniforme de normas comunes sobre el retorno. En cuanto a las medidas elegibles en los distintos Estados de la UE, es obvio que una parte importante se encuadra dentro de la política de información y de asesoramiento a las personas interesadas, y además para quienes se acojan al retorno voluntario podrá preverse la ayuda económica necesaria para facilitar el desplazamiento y la hipotética

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