La política de inmigración en el ámbito internacional, europeo, español y catalán (septiembre de 2007 a julio de 2014). Recopilación de las reflexiones de un bloguero con interes jurídico y social sobre la materia.
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La política de inmigración en el ámbito internacional, europeo, español y catalán (septiembre de 2007 a julio de 2014). Recopilación de las reflexiones de un bloguero con interes jurídico y social sobre la materia.

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La política de inmigración en el ámbito internacional, europeo, español y catalán (septiembre de 2007 a julio de 2014). Recopilación de las reflexiones de un bloguero con interes jurídico y social sobre la materia. Document Transcript

  • 1. 1 La política de inmigración en el ámbito internacional, europeo, español y catalán (septiembre de 2007 a julio de 2014). Recopilación de las reflexiones de un bloguero con interes jurídico y social sobre la materia. Eduardo Rojo Torrecilla. Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Autónoma de Barcelona. 31 de julio de 2014. Introducción. Reproduzco en este documento la mayor parte de las entradas publicadas en el blog sobre la política de inmigración desde su puesta en marcha (septiembre de 2007) hasta la actualidad, con excepción de aquellas que contienen sólo datos estadísticos. Espero que pueda ser de utilidad a todas las personas que estudian, y aplican, dicha política, tanto en el ámbito internacional como europeo, español y catalán. 1. Les autoritzacions de treball per als estrangers reagrupats. 2 de setembre de 2007. He llegit amb atenció les propostes (o millor seria dir "esborranys de propostes") que estan sent elaborades i debatudes per alguns grups polítics i organitzacions socials per a la modificació de la normativa legal i reglamentària d'estrangeria, on es demana que les persones reagrupades puguin tenir accés al mercat de treball espanyol des del moment que els sigui atorgada l‘autorització de residència. La tesi genèrica dels documents em sembla que no és desencertada. A partir de 2006 s'ha incrementat substancialment el nombre d'immigrants que han pogut venir a Espanya per la via del reagrupament familiar, com es demostra en les dades estadístiques del MTAS i que hem enviat periòdicament des de la Càtedra d‘Immigració, Drets i Ciutadania de la Universitat de Girona. Contribueix a aquest increment, al meu parer, el fet que s'hagi incrementat el nombre d'immigrants que ja han assolit la residència permanent a Espanya, que a 30 de juny eren un total de 763.292, es a dir el 33,59 % del total, segons les dades oficials facilitades pel Ministeri de Treball i Assumptes Socials. En qualsevol cas, no cal oblidar que en el nostre país el flux migratori més important segueix sent encara el de les persones que arriben per a incorporar-se directament al mercat de treball, però certament la tendència sembla ser la d'un apropament entre ambdues vies d'accés a Espanya. Des del vessant jurídic, la proposta implicaria la modificació de la normativa d'estrangeria, de forma que es reconegués a tota persona que arribi a Espanya de forma regular mitjançant un projecte de reagrupament familiar la possibilitat d'accedir directament al nostre mercat de treball (i no quedar condicionada pel cap baix un any com succeeix, tret d'algunes excepcions, en l'actualitat). Desconec el parer dels agents socials i dels partits polítics sobre aquesta qüestió, però m'imagino que hi hauria algunes
  • 2. 2 o moltes reticències. Si la proposta fos acceptada, probablement s'haurien de reforçar els mecanismes de control per tal de garantir que els processos de reagrupament respectin escrupolosament la normativa vigent. Crec que els documents que he pogut llegir són molt optimistes sobre els efectes positius d'aquest canvi normatiu sobre el nostre mercat de treball. Crec que seria necessari que les persones que arriben mitjançant el reagrupament familiar tinguessin un bon nivell de qualificació professional, o que el poguessin assolir en poc temps a Catalunya per mitja de les activitats de formació del Servei d‘Ocupació de Catalunya. Em sembla que això, en el moment present, és més un desig que una realitat, però del que no tinc cap dubte és que s'hauria d'avançar per aquest camí si de veritat volem que el canvi normatiu proposat tingui una incidència real positiva sobre el mercat de treball. Per tot això, les propostes haurien d‘estar més fonamentades amb dades estadístiques, i tenir en consideració l'adequació del nivell de formació dels reagrupats amb les necessitats del nostre mercat de treball. Personalment, crec que cal seguir potenciant la via de la contractació en origen com a mecanisme més adequat per a facilitar la incorporació de la població estrangera al mercat de treball en situació de regularitat, però també en soc conscient que haurem de trobar el punt d'equilibri entre ambdues vies. A l'últim, els document traspuen una sensibilitat social que puc compartir en bona mesura com a reflexió sobre la política d'immigració que seria convenient de tenir per tractar a totes les persones com a éssers humans i no com a mera ma d'obra. Però aquestes reflexions de poc servirien si no van acompanyades de la viabilitat tècnica de les propostes. 2. La inmigración. 8 de septiembre de 2007. El pasado mes de mayo tuve el honor de participar como invitado en la Subcomisión de Inmigración de la Comisión de Empleo y Asuntos Sociales, para explicar los criterios que desde la Cátedra de Inmigración, Derechos y Ciudadanía de la Universidad de Girona consideramos más convenientes para una posible reforma de la normativa española en la materia, así como para exponer nuestro parecer, desde una perspectiva más general, sobre la inmigración en España. Aquí están algunos de ellos. La inmigración está vinculada, fundamentalmente, a las posibilidades que ofrece un mercado de trabajo dinámico, y que ha generado en los últimos años un importante volumen de nuevos empleos. Según los datos del Servicio Público de Empleo Estatal, de los servicios de empleo autonómicos y de la encuesta de población activa, la inmigración se concentra en los sectores de la construcción, hostelería, servicios a las personas y empresas, comercio y agricultura. La necesidad de mano de obra inmigrante es real y va a seguir existiendo en los próximos años, con independencia del posible incremento de la participación femenina y de los trabajadores de edad madura en el mercado de trabajo. No obstante, se quiere llamar la atención sobre el impacto negativo que podría tener sobre la población inmigrante un cambio brusco de ciclo económico y la pérdida de importancia de sectores (en especial el de la construcción) en donde tienen en la
  • 3. 3 actualidad una presencia muy importante. Si España cambia el modelo productivo y potencia la investigación, desarrollo e innovación, será necesario, cada vez más, que se incorporen inmigrantes con alto nivel de cualificación profesional en los sectores vinculados a las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación y de atención a las empresas y las personas. Es conveniente plantear la creación de un servicio exterior de empleo que proporcione respuestas adecuadas a las nuevas necesidades del mercado de trabajo español, en el marco de actuación conjunta con la política migratoria de la UE en este ámbito, y también para articular una acción coordinada con los países de los que proviene la mayor parte de los flujos migratorios hacia nuestro país. Parece evidente la necesidad de una actuación integrada y coordinada, en el ámbito de la formación y del empleo por parte de la administración general del estado y de las administraciones autonómicas, señaladamente de sus servicios públicos de empleo. Hay que plantearse, tanto en el ámbito estatal como en el de la Unión Europea, si debe seguir aplicándose con carácter general la preferencia comunitaria para el empleo para los trabajadores autóctonos o de los países del espacio económico europeo. Hay que agilizar los trámites administrativos de concesión de la autorización de residencia y trabajo, para evitar que muchas personas trabajen en situación irregular. Hay que garantizar el cumplimiento estricto de la normativa laboral y de Seguridad Social, tanto estatal como europea e internacional, para garantizar la igualdad de condiciones en el acceso al empleo una vez que se dispone de las autorizaciones correspondientes. 3. La percepción de la inmigración por la ciudadanía. 14 de septiembre de 2007. En los artículos y trabajos que he efectuado en los últimos años sobre el fenómeno migratorio me he detenido casi siempre en el análisis de la percepción de la ciudadanía española y europea sobre dicho fenómeno, y lo he hecho porque en muchas ocasiones las diferencias entre las percepciones positivas por parte de quienes conocemos con detalle esta realidad no se corresponden en buena medida con aquellas que tiene una parte no menospreciable de las personas encuestadas, y ese contraste me reafirma más, si cabe, en la necesidad de una explicación didáctica, clara y accesible a todos los públicos, de la realidad de la inmigración, algo que en raras ocasiones ocurre en el debate político y mediático, y por ello es más apreciable aún el trabajo de las organizaciones que apuestan de forma clara y decidida por las políticas de integración de la nueva ciudadanía y por la adopción de medidas para gestionar la diversidad para que esta sea enriquecedora. Esa percepción problemática de la inmigración aparece mensualmente en el Barómetro que realiza el Centro de Investigaciones Sociológicas. Por ejemplo, en el que corresponde al mes de abril la inmigración aparece como el cuarto problema más importante en España, por detrás del terrorismo, el paro y la vivienda; ahora bien, dicha percepción es sustancialmente diferente cuando el encuestado debe responder a las preguntas de cuáles son los problemas que a él le afectan más directamente, y en este supuesto la inmigración baja hasta el noveno lugar (con un porcentaje del 4,3 %), por detrás de la vivienda, los problemas de índole económica, el paro, ―No Sabe‖, los problemas relacionados con la calidad del empleo, ―Ninguno‖, la inseguridad ciudadana y las pensiones.
  • 4. 4 Como puede comprobarse, hay una distancia clara y evidente entre aquello que se considera como un problema general para todo el Estado y lo que se considera un problema particular, pero en cualquier caso bien harán las fuerzas políticas y sociales progresistas en no echar en saco roto estas encuestas, porque los resultados de las elecciones municipales del pasado 27 de mayo ponen claramente de manifiesto que hay un caldo de cultivo preocupante en algunas localidades para el crecimiento de expresiones políticas que hacen de la inmigración el chivo expiatorio de todos los problemas que pueda haber en la localidad, y por consiguiente adoptar las medidas y políticas económicas y sociales para dar respuesta a las inquietudes de toda la población. También la percepción de que la inmigración puede ser un problema existe en varios países europeos, o más exactamente aquello que se plantea cada vez más en los debates políticos es la limitación del número de inmigrantes que pueden acceder al país. Baste traer aquí la referencia a una encuesta, efectuada a finales de mayo, por la consultora Novatris/Harris Interactive para France 24 y el International Herald Tribune, en la que la mayoría de los europeos y estadounidenses encuestados se muestran partidarios de una gestión más estricta de los flujos migratorios, pidiendo la fijación de cuotas sobre la base de criterios profesionales por nacionalidades, y en donde también se refleja que una amplia mayoría considera que en sus países hay demasiados inmigrantes (aunque en España ese porcentaje sea sólo del 45 %). En definitiva, mientras los estudios constatan la bondad de la inmigración para el crecimiento económico y del empleo, una parte de la ciudadanía considera un problema, más o menos serio, la inmigración. De ahí que sea importante hacer un gran esfuerzo para romper con los tópicos y estereotipos existentes. 4. Tercer informe comunitario sobre inmigración e integración. 18 de septiembre de 2007. El nuevo Informe, publicado el 11 de septiembre, analiza las medidas adoptadas en los Estados miembros y describe qué avances se han efectuado para consolidar uno de las finalidades claves de la política comunitaria de inmigración, la integración de los nacionales de terceros países. Incluye todas las actuaciones, normas y medidas adoptadas en sede comunitaria hasta el mes de junio de 2007, incluyendo por consiguiente las referencias al importante Consejo Europeo de junio de este año. El Informe realiza en primer lugar un análisis de la población inmigrante, con datos del año 2006, una población que era de alrededor de 18,5 millones, es decir un 3,8 % del total de la población comunitaria. Destaca las importantes diferencias entre los Estados miembros en cuanto a la tipología de la inmigración que acoge, ya que en varios países el grueso proviene de los procesos de reagrupación familiar, mientras que en otros (como es el caso de España) la inmigración sigue siendo preferentemente laboral. Por lo que respecta a los países de los que provienen mayoritariamente los inmigrantes, cabe destacar que de los cuatro primeros sólo uno de ellos Marruecos (1,7 millones) tiene presencia significativa entre la inmigración en España, supuesto que no se da con los ciudadanos de Turquía (2,3 millones), Albania (0,8 millones) y Argelia (0,6 millones).
  • 5. 5 A continuación, el Informe analiza cómo ha evolucionado, de acuerdo con las Directivas y documentos aprobados y con las Conclusiones de los Consejos Europeos, la política comunitaria para lograr la integración de los nacionales de terceros países, y deja para un amplio anexo una detallada explicación de que se está haciendo en cada país de la Europa-27 para facilitar dicha integración. Destaca la participación activa de la red de enlaces nacionales para intercambiar información y definir ámbitos prioritarios de actuación, y explica los avances efectuados en la puesta en marcha de un sitio internet, a partir de 2008, que tendrá como finalidad primordial apoyar la promoción del intercambio estructural de experiencia e información sobre integración. Con respecto a las políticas de integración, el Informe sigue enfatizando, al igual que en años anteriores, la importancia de la presencia regular y ordenada de los inmigrantes en el mercado laboral como una vía efectiva para dicha integración, sin olvidar la importancia cada vez más relevante que está adquiriendo la presencia de los inmigrantes como sujetos emprendedores. De forma expresa se afirma que ―la Comisión anima a los Estados miembros a convertir la integración de los inmigrantes en el mercado laboral en una dimensión más explícita de las políticas de empleo‖. Igualmente, el Informe recuerda la importancia de fomentar el diálogo intercultural, promover los derechos fundamentales, la no discriminación y la igualdad de oportunidades, y poner en marcha una política de educación y formación para lograr que los inmigrantes participen activamente en la sociedad. Por otra parte, el Informe se remite a los instrumentos financieros de los que se ha dotado la UE para llevar a cabo sus políticas de integración, con atención especial al Fondo Europeo de Integración de Nacionales de Terceros Países y al Fondo Europeo de Refugiados. Por lo que respecta al siguiente bloque del Informe, está dedicado a la evolución de las políticas nacionales de integración, redactado a partir de las respuestas enviadas por los Estados miembros a un cuestionario de la Comisión y que toma como punto de referencia los ―principios básicos comunes para una política de integración de los inmigrantes en la Unión Europea‖, adoptados por el Consejo Europeo en su reunión de La Haya de noviembre de 2004. Se destaca que las iniciativas adoptadas por los Estados para facilitar la integración, en concreto aquellas que se dirigen a la población de acogida para reforzar su capacidad de ajustarse a la diversidad cada vez mayor en nuestras sociedades, ―aún están infrarrepresentadas en las estrategias nacionales‖. En el ámbito del empleo se subraya la importancia, entre otras medidas, del reconocimiento de las calificaciones y de la promoción del empleo femenino. Por fin, en el capítulo de conclusiones cabe destacar a mi parecer la propuesta comunitaria de estudiar cual sería el valor añadido de ―módulos europeos comunes para la integración de los inmigrantes basados en las buenas prácticas existentes, con el fin de desarrollar directrices sobre diversos aspectos del proceso de integración (cursos introductorias, promoción de la participación de los inmigrantes y de otros ciudadanos de la vida local, etc.). En suma, un interesante documento y de obligada lectura para quienes trabajan en el ámbito de la inmigración. 5. Hay que reflexionar sobre la inmigración y formular propuestas de actuación. 15 de octubre de 2007.
  • 6. 6 1. Desde la Fundació Utopía Joan N. García-Nieto d‘Estudis Socials del Baix Llobregat deseamos contribuir a la reflexión al estudio y a la información seria y rigurosa de la inmigración. A tal efecto estamos trabajando a medio plazo en la creación de un grupo de trabajo interdisciplinar, integrado por personas de diferentes ámbitos temáticos, que pongan en común sus conocimientos y sus experiencias sobre un fenómeno que afecta a toda la sociedad catalana y española. Los resultados de las reuniones de trabajo serían objeto de posterior difusión por medio de la Fundació para ayudar, justamente, a un mejor conocimiento de lo que supone en la actualidad la inmigración. Un fenómeno que tiene carácter global y que, sin duda, puede tener aspectos positivos, tanto para los países de origen como de acogida, siempre y cuando vaya acompañado de las medidas políticas adecuadas. 2. Desde la Fundació nos proponemos trabajar para poder comprender qué cambios se está operando en el rostro de la inmigración, en especial en los últimos años, y ubicarlos en el contexto de una reflexión más general sobre los retos de las migraciones, teniendo además presente en nuestras reflexiones los cambios normativos acaecidos tanto en el ámbito comunitario como en el estatal y autonómico, con especial atención a la asunción de nuevas competencias por la Generalitat de Catalunya a partir del Estatuto de Autonomía. 3. El fenómeno migratorio se ha convertido en uno de los rasgos socioeconómicos más destacados de la actualidad, y parece paradójico que en un mundo en el que los flujos financieros y comerciales se incrementan cada día, continúen existiendo importantes restricciones a la libertad de circulación de las personas. Nos encontramos ante una nueva realidad migratoria y son necesarias propuestas que tengan en consideración esta realidad. La Fundació pretende trabajar en el futuro con voluntad de contribuir a formular propuestas que garanticen la dignidad de todas las personas con independencia de su nacionalidad, y que contribuyan a reforzar la cohesión social de nuestra sociedad. Al mismo tiempo, deberemos analizar, e intentar dar respuestas, por qué en bastantes ocasiones los marcos teóricos y la realidad social van por caminos separados. 4. En las primera reflexiones que se han efectuado por directivos y amigos de la Fundació se ha puesto de manifiesto, que el fenómeno de la emigración a países ricos desde los países empobrecidos no es un hecho puntual o circunstancial, sino que es una necesidad permanente de los seres humanos en situación de pobreza, explotación, sumisión e indignidad, mientras no se produzca un cambio profundo en las condiciones socioeconómicas del mundo actual. Por ello, el futuro grupo de trabajo debería aportar reflexiones sobre la migración en general, como fenómeno propio de los pueblos y las sociedades menos favorecidos. 5. En nuestros trabajos nos proponemos tomar como referente principal la Declaración Universal de Derechos Humanos ―como norma común de comportamiento para todos los pueblos y todas las naciones y como fuente de inspiración para la ulterior promoción y protección de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales – políticos, sociales, económicos, civiles y culturales – con inclusión del derecho al desarrollo‖. Los derechos humanos y las libertades fundamentales ―dimanan de la dignidad y el valor inherente a la persona humana y por consiguiente son universales, indivisibles, interdependientes y relacionados‖, según se afirma en documentos de las Naciones Unidas con los que manifestamos nuestro pleno acuerdo.
  • 7. 7 6. La riqueza de los debates debería permitir aportar propuestas de reforma de los marcos jurídicos, económicos y culturales existentes, si así se considera necesario por las personas participantes en el grupo de trabajo, señaladamente en materia de la relación entre inmigración y empleo, una de las características más relevantes que afectan a la nueva realidad económica y social de numerosos territorios, y desde luego mucho más en el caso español. Tal como afirma el Secretario General de la Organización Internacional de Trabajo (OIT), Juan Somavia, la mayoría de los movimientos migratorios en el mundo se encuentra en el hecho de que ―en demasiados países del mundo, ni las medidas de la economía globalizadas ni la mayoría de las políticas nacionales están proporcionando empleo suficiente allí donde la gente vive y desea permanecer‖. 7. En definitiva, desde la Fundació deseamos trabajar por aportar conocimientos y propuestas en materia de inmigración para lograr el máximo consenso entre todas las fuerzas políticas y sociales en esta materia, en la línea propuesta del pacto nacional por la inmigración planteado por el gobierno autonómico catalán, un pacto que, como explicaba el ahora presidente de la Generalitat, José Montilla, en su discurso de investidura, ―parta del reconocimiento que la inmigración ha sido un factor especialmente importante en el crecimiento económico de los últimos años, así como un fenómeno que comporta problemas que hay que afrontar‖. 6. La presencia de los inmigrantes en España y en su mercado de trabajo. 28 de octubre de 2007. 1. La diversidad de la inmigración, tanto en su vertiente cuantitativa como cualitativa, aparece plenamente reflejada en los datos estadísticos del conjunto de la población, de la población trabajadora y afiliada a la Seguridad Social, aunque desafortunadamente todavía aparece muy poco reflejada en la composición sectorial del empleo porque los inmigrantes se concentran en un reducido grupo de subsectores y actividades productivas. El Informe elaborado por el Observatorio Ocupacional del Servicio Público de Empleo Estatal sobre el mercado de trabajo de los extranjeros en España durante el año 2006 confirma con más detalle la afirmación anterior, poniendo de manifiesto que ―casi la mitad de los contratos de extranjeros se acumulan en cinco ocupaciones, se trata de trabajos poco cualificados, son peones de los cuatro sectores y personal de limpieza. Entre las diez ocupaciones con mayor contratación se sitúan también albañiles y camareros, con porcentajes del 9,41 % y 7,63 % sobre el total, y dependientes, cocineros y trabajadores agrícolas, con proporciones por encima del dos por ciento en cada una de ellas‖. Por cierto que dicho Informe confirma también las intuiciones sobre el elevado grado de temporalidad contractual de los extranjeros y de acumulación de sucesivos contratos de trabajo (recuérdese, en cualquier caso, que los datos son del año 2006 y que se habrán visto sólo muy ligeramente afectados por la reforma de la política de contratación que se puso en marcha a partir del acuerdo tripartito de 9 de mayo de dicho año y que culminó con la Ley 43/2006 de 29 de diciembre para la mejora del crecimiento y del empleo): ―un quinto de los extranjeros contratados ha tenido un contrato durante el año 2006, el 20,86 % ha iniciado dos contratos, la cuarta parte posee tres o más contratos, el 20,54 % de cinco a diez, y el 12,74 % posee once o más
  • 8. 8 contratos‖. Datos más reciente de los servicios públicos de empleo ponen de manifiesto, aún más si cabe, la importancia de la presencia de la población extranjera en el mercado de trabajo; durante el primer semestre de 2007 se han registrado 1.964.283 contratos que corresponden a trabajadores extranjeros, el 21,31 % del total, con un incremento de 257.831 (15,11 %) sobre el mismo período del año anterior. La presencia contractual es mayoritaria entre trabajadores marroquíes y ecuatorianos, que suponen el 33,76 % del total de contratos registrados, destacando por ámbitos geográficos el volumen de contratación de trabajadores iberoamericanos, un 37,96 %, y por sectores de actividad el de la construcción, un 24,29 % del total frente al 16,32 % que supone la contratación del sector (autóctonos y extranjeros) en el total de la contratación. En nuestra Comunidad Autónoma, se formalizaron 415.330 contratos, un 29,39 % sobre el total, porcentaje que se eleva hasta el 40,95 % en la provincia de Lleida y al 37,22 % en la de Girona. 2 Fijémonos en los datos del padrón municipal a cargo del Instituto Nacional de Estadística, y en concreto en los datos provisionales del padrón municipal a 1 de enero de este año, hechos públicos el día 11 de junio. Hay ya 4.482.568 extranjeros empadronados, es decir un 9,9 % del total de 45.116.894 personas empadronadas, y de las 408.000 personas de incremento con respecto a los datos de 2006 338.000 son extranjeras. Cataluña, con 7.197.174 personas, acoge a 966.004 extranjeros, un 13,4 % sobre el total de la población, y del incremento de 62.000 personas operado durante el año 2006 52.000 corresponde a nuevos ciudadanos extranjeros. Ahora bien, tomemos los datos con cautela y dejemos claro que cuando nos referimos a la inmigración estamos hablando de las personas de países extracomunitarios y que no forman parte del Espacio Económico Europeo, por lo que no incluimos, salvo cuando hagamos la referencia expresa, al 1.702.613 ciudadanos de la Europa-27. La precisión es importante porque el incremento del último año ha sido debido en gran medida a la aportación de los ciudadanos comunitarios (+ 275.000) y señaladamente los rumanos. Desde una perspectiva más detallada de análisis por países la presencia de marroquíes, ecuatorianos, colombianos y, ahora ya, bolivianos, es mayoritaria en el conjunto de la población inmigrante, si bien el incremento relativo más importante entre las nacionalidades con mayor número de empadronados se produce entre los paraguayos. Veamos los datos desde una perspectiva histórica más amplia para captar la verdadera importancia del cambio operado en España en los últimos años. El Anuario Económico de España 2007, publicado recientemente por el servicio de estudios de La Caixa, publica una serie de indicadores, y entre ellos destaca para nuestro estudio el de la aportación de la inmigración a la variación de la población total en el período 2001- 2006, conceptuando como población extranjera aquella que está empadronada y que no tiene la nacionalidad española. Los datos son claros y contundentes: en dicho período la población creció en 3.590.546 habitantes, de los que eran extranjeros 2.773.517, y españoles 817.029; o lo que es lo mismo, sobre el porcentaje de crecimiento de la población en dicho período, que fue del 8,7 %, los extranjeros aportaron 6,7 puntos porcentuales y los españoles el 2,0 restante. Más significativo es el dato de Cataluña, que vio incrementada su población en un 12,2 %, es decir 773.332 habitantes, siendo la aportación extranjera del 10,4 % y la española del 1,8 %.
  • 9. 9 3. Detengámonos ahora en los datos oficiales sobre ciudadanos extranjeros con autorización de residencia en España a 30 de junio de 2007, un total de 3.536.347, con un importante y significativo incremento de 514.539 personas durante el primer trimestre de este año, y de los que el 64,25 %, es decir, 2.272.226 personas, están incluidas en el régimen general. A destacar igualmente que por detrás del colectivo marroquí se sitúa ya la población rumana (comunitaria, no se olvide, a partir del 1 de enero de 2007) que han superado en número a los ecuatorianos. Otros datos, a nuestro parecer, que son especialmente importante de destacar para entender cuál es el mapa de la inmigración en España son los siguientes: que la población extranjera se encuentra en edad para trabajar en más de un 83 % del total, 2.939.694; que su media de edad es de 33 años, si bien es aún inferior la de los africanos (28 años) y asiáticos (31 años); en fin, que el 33,59 % de los extranjeros, es decir un total de 763.292, disponían ya de autorización de residencia permanente a 30 de junio de este año. 4. Paremos ahora nuestra atención en los datos de la población trabajadora recogidos en la Encuesta de Población Activa (EPA), en el bien entendido que ahora no hacemos diferenciación por razón de procedencia comunitaria o extracomunitaria de la población. Pues bien, en el tercer trimestre segundo trimestre de este año, de un total de 4.235.500 personas extranjeras de 16 y más años, 3.226.400 eran activos (una tasa de 76,17 %, más de 19 puntos por encima de la española), 2.846.400 ocupados y 380.000 desempleados (tasa del 11,78 %, más de 4 puntos por encima de la española), siendo el dato más importante a considerar, a mi parecer, que se ha producido un incremento en serie anual de 328.400 ocupados y de 73.700 desempleados; o lo que es lo mismo, el crecimiento de la población ocupada extranjera en el mercado de trabajo español ha sido del 13,04 %. En el tercer trimestre, la EPA nos indica que el peso de los extranjeros en la población ocupada es del 13,88 %, frente al 13,52 % del trimestre anterior. 5. El registro de afiliación a la Seguridad Social es otra herramienta de trabajo imprescindible para analizar los cambios, la diversidad, que se ha operado en el mercado de trabajo en España en los últimos años, y baste indicar que hace algo menos de nueve años, al finalizar 1998, el número de afiliados de países extracomunitarios era de 161.384 personas, mientras que a 30 de septiembre 2007 era de 1.361.077 trabajadores , a los que hay que añadir los 675.505 comunitarios (recuérdese aquí, por su importancia, que a partir del 1 de enero de este año los trabajadores rumanos y búlgaros han pasado a engrosar las filas comunitarias). Una vez superado ya el efecto derivado del proceso de normalización de trabajadores extranjeros en situación irregular, con una presencia ciertamente exagerada de trabajadores en el régimen del personal al servicio del hogar familiar, se ha incrementado la presencia en el régimen general, hasta llegar al 74,83 % (porcentaje por cierto varios puntos más elevado que en Cataluña, 68,79 %, debido en gran medida al mayor impacto que la afiliación en el régimen especial agrario tiene en nuestra Comunidad Autónoma con respecto al conjunto del Estado, 12,89 y 7,03 % respectivamente). Y también es importante destacar que Cataluña afilia al 25,30 % de la población trabajadora no comunitaria, con una presencia muy destacada de trabajadores marroquíes y ecuatorianos, seguidos ya a cierta distancia por los peruanos, chinos, argentinos, pakistaníes y bolivianos.
  • 10. 10 6. Por último, no debemos tampoco dejar de fijar nuestra atención en otro registro estadístico, el del desempleo registrado en las Oficinas de Empleo de los diferentes Servicios Públicos de Empleo, y aquí hay un dato que conviene también poner de manifiesto, el porcentaje superior en cerca de cuatro puntos de la población desempleada extranjera con respecto a la autóctona. Con las cifras facilitadas por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, a 30 de septiembre había 170.581 desempleados extranjeros en España (con un incremento interanual no menospreciable de 30.944 personas), de los que 120.878 eran de países extracomunitarios. Cataluña es la autonomía que tiene un mayor número de personas desempleadas, un total de 31.320, de las que una gran mayoría, 24.505, son extracomunitarias. Y tampoco debemos olvidarnos de ―la diversidad‖ que ya existe en el percibo de prestaciones por desempleo, que reciben 85.029 trabajadores extracomunitarios y 32.183 comunitarios, es decir el 7,96 % del total de perceptores, si bien ese porcentaje sube hasta el 11,61 % cuando la referencia es únicamente a quienes cobran la prestación contributiva, siendo la cantidad total percibida por los trabajadores de 102,5 millones de euros, el 7,7 % sobre el total de gasto de las prestaciones. No hay duda de que estamos en presencia de un nuevo mercado de trabajo en España, y de que los inmigrantes juegan cada vez más un papel destacado en el mismo. 7. Un apunte sobre los derechos de los inmigrantes extracomunitarios en las sociedades pluriculturales. El impacto de la STC de 7 de noviembre de 2007. 18 de noviembre de 2007. Vaya por delante, y con carácter previo, que todas las cuestiones que planteo tienen un carácter abierto, es decir que se someten justamente a debate y consideración de todos quienes quieran debatir sobre ellas, al objeto de buscar cómo mejorar y garantizar los derechos de todas las personas y con independencia de su situación administrativa en cualquier país en general y en España en particular. 1. Formulo una pregunta inicial: si es cierto que hay diferencias en el disfrute y ejercicio de derechos entre unas personas (―ciudadanos‖) y otras (―extranjeros‖), en las sociedades pluriculturales de los países desarrollados (en términos económicos y de ejercicio de derechos políticos, sociales y culturales), debemos preguntarnos cuál es la razón de esa diferencia; es decir, preguntarnos cuál es la razón de esa diferencia, y si podríamos plantearnos su desaparición, al menos en una primera etapa para todas las personas extranjeras que han accedido regularmente a un Estado, dejando para más adelante, por ser una cuestión polémica y vidriosa, si podríamos establecer la igualdad entre las personas con independencia de su nacionalidad y su lugar de origen. No parece una cuestión utópica, ni mucho menos, ya que desde la propia UNESCO se ha abordado recientemente el debate y estudio en profundidad de si es posible, y cuales serían los beneficios y costes, reconocer la libre circulación de todas las personas, es decir hacer viable la inmigración sin fronteras. En el trabajo referenciado, cuya lectura recomiendo, se concluye que la libre circulación presenta fortalezas y debilidades, y que no constituye una solución perfecta al desafío planteado actualmente por los flujos migratorios, pero que tampoco se trata ―de una utopía irrealista que desembocaría en el caos‖, al tiempo que se pide una amplia visión de miras para imaginar políticas más aceptables que las que ahora se aplican y que están de lejos de dar respuesta adecuada a
  • 11. 11 los retos de la inmigración (Pecoud A. et Guchteneire P. de, « Migration sans frontières. Peut-on envisager la libre circulation des personnes ». Futuribles, núm. 333, septembre 2007, Págs. 35 a 53). 2. En cualquier estudio que se haga de los derechos y deberes de los ciudadanos extracomunitarios habrá que examinar los marcos jurídicos internacionales (Convenios de la OIT, Pactos de las Naciones Unidas, Convención de 1990, Convenio del Consejo de Europa, etc.) para ver qué diferencias permiten establecer entre nacionales y extranjeros, siempre partiendo de la base que no se cuestiona (ni tampoco se hace en el ámbito comunitario) que la decisión sobre el número de personas ―foráneas‖ que pueden acceder a un Estado es competencia del mismo. Igualmente, debe examinarse el marco comunitario de extranjería e inmigración, con atención al Tratado constitutivo (pendiente de convertirse en nuevo Tratado de la UE si finalmente se aprueba por todos los Estados miembros tras el acuerdo alcanzado en la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno que tuvo lugar en Lisboa los días 18 y 19 de octubre de este año) y a las Directivas de desarrollo del programa de Tampere (octubre 1999) y de La Haya (noviembre de 2004). Al no existir una política comunitaria propiamente dicha de inmigración no podemos referirnos a un inexistente marco de establecimiento de igualdades y diferencias entre nacionales y extranjeros, y habrá que estar a lo dispuesto en cada Directiva. Especial importancia tendría la modificación del Tratado que permitiera conocer de los asuntos sobre migración legal, y adoptar las oportunas decisiones sobre ellos, por mayoría cualificada y no por unanimidad (cada vez más difícil de conseguir en una Europa cada vez más ampliada). La normativa estatal española (y autonómica cuando proceda, a partir básicamente de los Estatutos de autonomía recientemente aprobados, y de algunas normas dictadas por las Comunidades más avanzadas, como es el caso de Cataluña, País Vasco y Andalucía) parte de la CE que permite, pero no impone, la igualdad de trato entre nacionales y extranjeros. De esta manera, nos tendremos que plantear cómo se ejercen los derechos que se enumeran a continuación en España y en otros Estados europeos, y por lo que respecta a España será ineludible tomar en consideración la reciente, y muy importante, sentencia del Tribunal Constitucional de 7 de noviembre en la que se plantea por primera vez ante el TC ―la posible inconstitucionalidad de una ley que niega el ejercicio de determinados derechos no a los extranjeros en general, sino a aquéllos que no dispongan de la correspondiente autorización de estancia o residencia en España‖, y en la que alto tribunal realiza, a mi parecer, una interpretación muy amplia del reconocimiento de determinados derechos constitucionales (como por ejemplo los de reunión, asociación, sindicación, acceso a la justicia gratuita y a la escolaridad no obligatoria) para los inmigrantes en situación irregular partiendo del planteamiento constitucional de que ―la dignidad de la persona, como ―fundamento del orden político y la paz social‖ (Art. 10.1 CE), obliga a reconocer a cualquier persona, independientemente de la situación en que se encuentre, aquellos derechos o contenidos de los mismos imprescindibles para garantizarla, erigiéndose así la dignidad en un mínimo invulnerable que por imperativo constitucional se impone a todos los poderes, incluido el legislador‖, si bien inmediatamente a continuación recuerda que ―ello no implica cerrar el paso a las diversas opciones o variantes políticas que caben dentro de la Constitución, entendida como ―marco de coincidencias‖ (STC 11/1981, de 8 de abril, FJ 7) que permite distintas legislaciones en materia de extranjería‖. Es decir, y siempre
  • 12. 12 con palabras del TC, ―el legislador orgánico puede fijar condiciones específicas para el ejercicio del derecho de reunión por parte de los extranjeros que se encuentran en nuestro país sin la correspondiente autorización de estancia o residencia, siempre y cuando respete un contenido del mismo que la Constitución salvaguarda por pertenecer a cualquier persona, independientemente de la situación en que se encuentre‖. Por ello, el TC no declara la nulidad de determinados preceptos cuya inconstitucionalidad afirma en la sentencia, ya que ―la inconstitucionalidad apreciada exija que sea el legislador, dentro de la libertad de configuración normativa (STC 96/1996, de 30 de mayo, FJ 23), derivada de su posición constitucional y, en última instancia, de su específica libertad democrática (STC 55/1996, de 28 de marzo, FJ 6), el que establezca dentro de un plazo de tiempo razonable las condiciones de ejercicio de los derechos de reunión, asociación y sindicación por parte de los extranjeros que carecen de la correspondiente autorización de estancia o residencia en España. Y ello sin perjuicio del eventual control de constitucionalidad de aquellas condiciones, que corresponde a este Tribunal Constitucional‖. 3. Derecho a la educación. Se reconoce en España la igualdad para todos los participantes en la enseñanza obligatoria, y las diferencias existen a partir de ese momento, que pueden mitigarse o corregirse por la intervención autonómica, pero que hasta ahora no encuentra base de apoyo en el ámbito estatal que no establece dicha igualdad. Según la ―Carta de los valores de la ciudadanía y de la integración‖, documento aprobado en Italia el pasado mes de mayo y tras un año de trabajos y consultas por parte de un cualificado comité científico, ―niños y jóvenes tienen el derecho y el deber de recibir una enseñanza obligatoria, para formar parte de la sociedad en igualdad de condiciones y convertirse en individuos activos‖. Ahora bien, la sentencia del TC marca un indudable ―antes y después en este ámbito‖, ya que declara la nulidad de la exigencia de ser residente ―para que un menor no comunitario en situación irregular pueda seguir estudiando tras la finalización del período obligatorio de escolarización.‖. Con apoyo en la normativa internacional y comunitaria el TC sostiene que ―de las disposiciones constitucionales relativas al derecho a la educación, interpretadas de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los Tratados y acuerdos internacionales referidos, se deduce que el contenido constitucionalmente garantizado de ese derecho, en su dimensión prestacional, no se limita a la enseñanza básica, sino que se extiende también a los niveles superiores, aunque en ellos no se imponga constitucionalmente la obligatoriedad y la gratuidad‖, y que, por consiguiente ―el contenido constitucionalmente declarado por los textos a los que se refiere el Art. 10.1 CE del derecho a la educación garantizado en el Art. 27.1 CE incluye el acceso no sólo a la enseñanza básica, sino también a la enseñanza no obligatoria, de la que no pueden ser privados los extranjeros que se encuentren en España y no sean titulares de una autorización para residir‖. La tesis del TC es clara y terminante, y jurídicamente de inmediata aplicación en todo el territorio estatal, si bien para curarse en buena medida en salud ante las críticas, ya formuladas en el recursos de la Abogacía del Estado y que a buen seguro se pueden oír en otros ámbitos sociales sobre el hecho de que esta supresión de la residencia para el derecho a la educación no obligatoria pudiera entrañar una discriminación en perjuicio de los extranjeros regulares, el TC recuerda que ―aquéllos que carezcan de autorización para residir pueden ser expulsados siguiendo los procedimientos legalmente establecidos‖, pero que mientras se encuentren en territorio español ―no pueden ser privados de este derecho por el legislador‖.
  • 13. 13 4. Derecho a la formación para facilitar el acceso al trabajo. ¿Cuál es su relación con el derecho de acceso, propiamente dicho, al mundo laboral? ¿Cómo se puede acceder a los cursos de formación ocupacional si una persona extranjera no se encuentra en situación regular en España? ¿Puede bastar el empadronamiento en municipio? Parece que la respuesta es negativa, por lo que debe disponer, como mínimo, de autorización de residencia, y obviamente es mucho mejor si dispone de autorizaciones de residencia y de trabajo, de acuerdo con lo dispuesto en la normativa vigente sobre acceso de los extranjeros a los servicios públicos de empleo. 5. Derecho de acceso al trabajo. En el ámbito español no se tiene en igualdad de condiciones que los nacionales, dado que existe la llamada preferencia comunitaria para el empleo. Es decir, el acceso de los extranjeros (desde sus países de origen o de residencia) al mundo laboral español queda condicionado al hecho de que no haya ciudadanos españoles, de la Unión Europea, o extranjeros ya residentes legalmente en España, que puedan cubrir los puestos de trabajo vacantes. Disponemos en España del catálogo de ocupaciones de difícil cobertura, por el que ya se presume la no existencia de personal disponible para llevar a cabo esas tareas, así como también se pueden efectuar contrataciones para los restantes puestos de trabajo siempre y cuando se tramite la gestión ―negativa‖ de la oferta de empleo por el servicio público. En esta misma línea jurídica, el TC, en la tantas veces citada sentencia de 7 de noviembre, ha afirmado de forma incidental, tras reconocer el derecho de afiliación a las organizaciones sindicales a todos los inmigrantes y, por consiguiente también a quienes se encuentren en situación irregular, que puede haber límites legales al ejercicio del derecho al trabajo por parte de los extranjeros, es decir que es admisible la exigencia de la situación de legalidad ―para la celebración válida de su contrato de trabajo , y, en consecuencia, para la obtención de la condición jurídico-formal de trabajador [Art. 38 de la Ley Orgánica 4/2000, y Arts. 1.1, 7 c) y 9.2 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo]‖ Al menos hasta donde mi conocimiento de la normativa europea alcanza, no hay país que establezca un principio general de igualdad en el acceso al trabajo para todos los trabajadores y con independencia de su nacionalidad. Por consiguiente, en ningún país de la UE, y España no es una excepción, hay igualdad plena en el acceso al empleo, y lo que se está potenciando (mediante mecanismos selectivos, tanto jurídicos como económicos) es el acceso de personal cualificado. ¿Nos podemos preguntar, entonces, si por esta vía estamos estableciendo una sutil e interesada diferencia de trato entre los propios extranjeros en el acceso al empleo? ¿Esta diferencia de trato podría ser cuestionada jurídicamente por considerarla discriminatoria por razón del establecimiento de mayores facilidades para unos trabajadores con respecto a otros en relación al mercado de trabajo? Me parece difícil, en una primera aproximación, que pudiera criticarse jurídicamente esta decisión cuando hay numerosas medidas de fomento al empleo (pero ciertamente dirigidas a colectivos desfavorecidos) en el ámbito estatal. 6. Sobre el derecho a la asistencia sanitaria, cabe hacer especial referencia al informe presentado en septiembre de este año por Médicos del Mundo sobre la misma en varios países de Europa, y las dificultades con las que se encuentran los inmigrantes indocumentados para acceder a tal asistencia en varios países, siendo España valorada
  • 14. 14 positivamente en este terreno. Nuevamente introducimos diferencias entre autóctonos e inmigrantes, pero ahora en concreto con los indocumentados, que no disponen del derecho en la misma amplitud que los nacionales (salvo los menores de edad y las embarazadas). Si bien la diferencia jurídica existe, cabría plantearse qué incidencia tiene en la práctica, y si no sería más coherente e inteligente, desde la perspectiva de la cohesión social, que se garantizará la asistencia plena a todas las personas. ¿Podría provocar un efecto llamada? No es ese mi parecer, dado que los estudios demuestran que la población inmigrante goza en general de buena salud ya que se encuentra en su gran mayoría (82 %) en edad activa, es decir entre 16 y 64 años. 7. ¿Qué decir sobre los derechos sociales? Hay que hilar muy fino para diferenciar entre servicios sociales básicos y especializados, como hace la normativa española (es decir la propia de cada autonomía, ya que están transferidas las competencias). En la práctica, no parecen existir grandes diferencias en el trato que se da a los autóctonos y a los extranjeros. Por lo que respecta a Cataluña, sin duda alguna, deberá ser objeto de aplicación la recientemente aprobada Ley de Servicios Sociales En este ámbito debe plantearse, por lo que respecta a Cataluña, el impacto de la futura ley de acogida y a quien debe ir dirigida la misma, es decir si a toda persona que llega a Cataluña, con independencia de su estatus administrativo de regularidad o irregularidad, o bien sólo a las que dispongan de autorización de residencia (y en su caso también de trabajo), o bien como fórmula intermedia, y que es la que personalmente defiendo, a las personas que se empadronen en un municipio catalán, y así es como se plantea en el primer borrador del proyecto de ley de acogida que he tenido oportunidad de conocer. 8. Una cuestión de capital importancia es el reconocimiento del derecho a la libertad religiosa y de culto, y más concretamente a su ejercicio (ya que de todos es sabido que el reconocimiento de un derecho queda capitidisminuido si no se adoptan las medidas oportunas para garantizar su pleno cumplimiento). No es un terreno fácil de abordar, y hay diferentes concepciones y planteamientos en los países desarrollados. Una cuestión sobre la que no debería haber polémica, pero en la práctica sí la hay, es el derecho a disponer de lugares adecuados de culto (sufragados o no con fondos públicos según las opciones políticas de cada Estado), y hay que enfatizar la importancia que adquiere la Administración Local, ya que es la que debe autorizar la construcción o remodelación de un lugar de culto en terrenos del municipio. Otra cuestión de calado importante es cómo compatibilizar el ejercicio de las creencias religiosas (festividades en días distintos del habitual en el Estado de turno) con el cumplimiento de los deberes laborales derivados de la existencia de un contrato laboral. En España (Art. 16 CE, estado laico pero con especiales relaciones con la Iglesia católica), el ámbito legal no ampara el ejercicio indiscriminado de esos derechos cuando así se considere oportuno por el trabajador-creyente (y así lo ha declarado en TC aunque se trate de sentencias lejanas en el tiempo y que quizás hoy se dictarían en otros términos), por lo que hay que acudir a la negociación colectiva para poder compatibilizarlos. Piénsese, a mero título de ejemplo, en empresas donde un porcentaje de más del 20 % de los trabajadores son devotos practicantes del Corán, y en las que el período del Ramadán deberá significar la aplicación de modificaciones pactadas de los
  • 15. 15 horarios de trabajos para evitar tanto la pérdida de la actividad empresarial como el no ejercicio de los derechos religiosos. Otra cuestión de especial importancia será la aceptación o prohibición del uso de símbolos religiosos en el ámbito educativo y laboral, habiendo diferentes criterios en los países europeos y no habiéndose aún planteado esta cuestión en España, si bien todo da a entender que no habría problemas jurídicos de aceptación salvo por motivos de seguridad. Frente al laicismo radical de Francia, Inglaterra es más flexible e Italia acepta cualquier vestuario que no cuestione la dignidad de la persona, y considera su Carta de Valores que ―no son aceptables forma de vestirse que tapen el rostro porque eso impide el reconocimiento de la persona, así como entrar en relación con los demás‖. 9. Si nos referimos al derecho a la tutela judicial efectiva, es decir el derecho del ciudadano (autóctono o extranjero) a poder acceder a los tribunales en adecuadas condiciones, no hay diferencias entre autóctonos y quienes se encuentran en situación regular, aplicándose la normativa sobre el beneficio de justicia gratuita cuando proceda. Sí ha habido algunas diferencias para los no documentados o en situación irregular, si bien este derecho se ha ido ampliado de forma gradual y paulatina, al hilo de resoluciones del TC para la protección en todos aquellos litigios en los que esté en juego su derecho a permanecer en el país de acogida. En esta línea, la sentencia del TC ha reforzado el pleno reconocimiento de este derecho, afirmando que resulta inconstitucional el requisito de residencia recogido en el artículo 22.2 de la Ley Orgánica 8/2000 de 22 de diciembre ―para que los extranjeros puedan acceder a la asistencia jurídica gratuita en relación con cualquier tipo de proceso a efectos del cual gocen de la precisa legitimación‖. 10. Una polémica de enjundia es la que se vierte sobre el derecho a la participación política de los extranjeros, entendiendo esta ahora en un sentido estricto como la participación como electores y elegibles en los diferentes procesos electorales (municipales, autonómicos, generales estatales y europeos). En algunos países se reconoce el derecho en las elecciones municipales, pero en España ello no ocurre todavía. En algunas regiones europeas (Comunidad de Madrid, Emilia-Romagna) se han creado consejo de participación política de los extranjeros, para que puedan participar indirectamente en la elaboración de las decisiones políticas del ámbito territorial de referencia. Para que en España pudiera ser posible la plena participación política en los procesos electorales, sería necesario reformar el artículo 13 de la Constitución. Recuérdese aquí la polémica suscitada durante el mes de agosto de 2006 con la presentación de una proposición no de ley de los grupos socialista i de IU-ICV sobre esta cuestión en el Congreso de los Diputados. 11. Hago referencia a otro derecho que puede guardar relación con el derecho a la participación política, cual es el de la adquisición de la nacionalidad. Para dicha adquisición se necesita, en prácticamente todos los países europeos, acreditar adecuadamente conocimientos del idioma o idiomas de la sociedad de acogida, de sus valores, creencias y principios, y los rasgos más destacados de su cultura, como por ejemplo, y no es desde luego el menos importante, el de la plena igualdad entre mujeres y hombres. Una frase de profundo impacto del documento italiano es, a mi parecer, la siguiente: ―Vivir en la misma tierra significa ser plenamente ciudadanos juntos y asumir como propios con lealtad y coherencia valores y responsabilidades comunes‖.
  • 16. 16 12. Refirámonos ahora al derecho al disfrute de una vivienda. No debe haber diferencia de trato entre autóctonos y extranjeros residentes en el país de acogida, e incluso pueden adoptarse medidas para incentivar el acceso a la vivienda de colectivos desfavorecidos o de bajos ingresos, entre los que pueden encontrarse inmigrantes (atención, no por su condición de tales, sino por sus escasos recursos o ingresos). 13. El derecho a una información veraz y no tendenciosa con respecto a la inmigración no está reconocido como tal para dichos ciudadanos, pero sí tiene perfecta cabida dentro de los derechos constitucionales (interpretados por el tribunal Constitucional) de la libertad de información, expresión y del derecho al honor. En este punto es conveniente recordar los códigos de deontología profesional de los colegios de periodistas, y la afirmación del documento italiano de que corresponde a los medios de comunicación ―favorecer el conocimiento de la inmigración, de sus componentes culturales y religiosos, oponiéndose a los prejuicios y xenofobias. Su papel es esencial para difundir un pluralismo cultural respetuoso de las tradiciones y de los valores básicos de la sociedad italiana‖. 14. El derecho a la igualdad entre hombres y mujeres debe tener un adecuado reconocimiento en la plasmación normativa de la prohibición de la poligamia por ser contraria a los derechos de las mujeres, y en este sentido ya se han manifestado las instituciones europeas. 15. En fin, no como derecho individual sino de los pueblos, debemos prestar atención a un marco jurídico adecuado que combine la inmigración y el codesarrollo en los países de origen. Así se plantea en recientes documentos comunitarios y también en el ámbito político español, tanto estatal como autonómico. El codesarrollo implica el apoyo a proyectos en los países de origen, a facilitar el retorno voluntario de inmigrantes y a la formación de profesionales (tanto en los países de origen como de acogida) para llevar a cabo tales proyectos, sin olvidar el apoyo económico en forma de cuentas de ahorro para el codesarrollo. 8. La película "14 kilómetros" y la política de inmigración de la Unión Europea con África. 23 de diciembre de 2007. 1. Hace quince días fui a ver la película ―14 kilómetros‖ del director Gerardo Olivares.Tenía varios motivos para ver ese film. Por una parte, su temática, dado que explica la situación de la inmigración africana hacia Europa y la lucha de tres personas (dos hombres y una mujer) por conseguir el sueño anhelado de llegar al viejo continente. Mi interés por el mundo de la inmigración no es de ahora sino de hace ya muchos años, y se ha acrecentado con la actividad que he desarrollado durante más de seis años como Director de la Cátedra de Inmigración, Derechos y Ciudadanía de la Universidad de Girona hasta mi dimisión el pasado viernes día 21 de diciembre. Permítanme una reflexión previa: cuando me acerqué al estudio de la inmigración, a principios de los años noventa del siglo XX, la realidad internacional, europea, española y catalana era en términos cuantitativos sensiblemente diferente de la actual, pero los problemas con los que se encontraban muchos inmigrantes regulares para poder ejercer sus derechos en los países de acogida no diferían mucho de los problemas con los que
  • 17. 17 hoy se encuentran los nuevos inmigrantes, y mucho más ahora si su situación administrativa es irregular, ya sea originaria o sobrevenida, en el país de acogida. Es decir, han cambiado los números, y no olvidemos que detrás de cada cifra hay una persona, pero se han mantenido muchos de los problemas y cuestiones litigiosas que ya se planteaban entonces. Probablemente sea cierto que estamos ante una realidad social que cuando la trasladamos al ámbito legal se encuentra con que la distancia entre el marco normativo vigente y su aplicación real y efectiva es muy lejana en muchas ocasiones. Por otra parte, el hecho de que se le haya concedido recientemente la espiga de oro a la mejor película del festival internacional de cine de Valladolid 2007 me hacía pensar con fundamento de causa que se trataba de una buena película; en fin, dicho fundamento se incrementaba, y aquí está el último motivo de mi interés, por el hecho de que su director, Gerardo Olivares, lo fuera también de ―La gran final‖, una excelente, ágil y divertida película, que demuestra que los seres humanos, por mucho que estemos a miles de kilómetros unos de otros, tenemos los mismos intereses cuando se trata de ver un partido importante de fútbol, como ciertamente lo era la final del mundial de Corea y Japón - 2002 entre Alemania y Brasil; o dicho de otra forma, como todos nos las ingeniamos, se trate de una familia de nómadas mongoles, una caravana de camelleros tuareg en el desierto del Sahara, o un grupo de indios amazónicos, para ver el partido. He de decirles que mi interés por el film quedó plenamente justificado, ya que creo que narra con precisión el drama, y la valentía, de tres personas para intentar mejorar su vida, y no obvia ninguna de las difíciles y arriesgadas situaciones que atraviesan a lo largo de su desplazamiento desde Níger y Malí hasta llegar (dos de los tres protagonistas, ya que el tercero fallece en el desierto) a la costa española de Tarifa. Quizás, la última escena del guardia civil español que (parece que) ve a los inmigrantes irregulares pero que no los detiene puede ser más un canto a la esperanza que no una manifestación de la actuación real (y obligada) de las fuerzas del orden público en casos semejantes, pero en cualquier caso la cinta transmite el dramatismo real de todo aquello que en muchas ocasiones sólo conocemos de forma ocasional y esporádica a través de los medios de comunicación. Desgraciadamente, la calidad de la película es, probablemente, su ―peor‖ argumento para que se mantenga mucho tiempo en las carteleras comerciales (no éramos más de veinte personas en una sala con aforo para ciento cincuenta), ya que parece difícil pensar, y reconozco que me gustaría equivocarme, que una película que narra, de forma deliberadamente lenta en buena parte de su contenido, dramas humanos de personas que viven en territorios empobrecidos y que se embarcan (y nunca mejor empleada esta palabra) en un viaje hacia un mundo mejor sólo conocido a través de la televisión y de aquello que les cuenta algún familiar residente en Europa (y que no siempre se ajusta, ni mucho menos, a la realidad, pero que en cualquier caso puede ser bastante mejor de la situación que dejaron atrás en su país de procedencia del África Subsahariana) sea vista un domingo por la tarde en cines comerciales por un importante número de personas. Desgraciadamente, parece que los hechos están dando la razón a esta afirmación y que la película deberá ser objeto, en el futuro inmediato, de debates y análisis en cine-forum para un público más reducido y probablemente más militante, ya que a día de hoy en la ciudad de Barcelona sólo se proyecta en un cine, y únicamente en dos de los cuatros pases de la sesión dominical.
  • 18. 18 2. El comentario sobre esta película me permite enlazar con el análisis de la política de inmigración de la UE hacia el continente africano, análisis que concreto en mi atención a dos importantes Comunicaciones de la Comisión Europea, a un Dictamen del Comité de las Regiones, a las conclusiones de la última reunión de Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Europea, y al nuevo Tratado de Lisboa. Es obvio que ninguno de esos documentos se refiere de forma exclusiva a la política comunitaria de inmigración con África, pero sí que contienen gran parte de consideraciones, reflexiones, propuestas y textos normativos que son de indudable y directa aplicación a dichas relaciones. Se trata, ese es al menos mi parecer, de que la migración regular y ordenada pueda servir y ser útil tanto para los países de origen como los de acogida. No parece, ciertamente, una tarea fácil, pero hay que intentarlo para evitar, y las costas españolas saben mucho de ello desgraciadamente, que más personas, preferentemente jóvenes, se dejen la vida en el desierto o en el mar intentando alcanzar las puertas, y traspasarlas, de una sociedad opulenta que ven en la televisión y de la que les hablan, como antes ya he dicho, aquellos que alcanzaron su sueño; aunque también algunos de ellos les dicen, con conocimiento de causa, que no se jueguen la vida ni se pongan en manos de mafias para lograr su objetivo, y que traten de hacerlo por vías regulares y ordenadas, en el marco de procesos ordenados de flujos migratorios pactados entre los Estados europeos y los países africanos. El debate sobre la inmigración en el ámbito comunitario, y su relación con el desarrollo, está adquiriendo cada día más importancia, y la cumbre euro-africana sobre migración y desarrollo, celebrada en Rabat el mes de julio de 2006 e inspirada por el gobierno español, fue un buen ejemplo de ello, ya que durante mucho tiempo no se consideró necesario abordar en una conferencia de importante signo político cómo abordar políticas conjuntas entre las dos riveras del Mediterráneo y establecer, como se afirma en el Declaración Política, ―un estrecho partenariado entre los países de origen, tránsito y destino para trabajar de acuerdo con un enfoque global, pragmático y operativo‖. Europa se enfrenta a una nueva situación y debe plantearse si los instrumentos más utilizados hasta ahora, básicamente de orden público y de control de flujos migratorios, siguen siendo válidos o bien necesitan una urgente revisión para adoptar medidas que combinen la lucha contra la inmigración ilegal con un conjunto de medidas que garanticen la plena integración de los extranjeros residentes regularmente en la UE y que permitan promover el desarrollo en los países de los que provienen la mayor parte de los inmigrantes que desean acceder, con independencia de cómo se produzca, al llamado paraíso europeo. Una de las medidas probablemente más importantes en los próximos años, tal como se subrayó en el Plan de Acción aprobado en la Conferencia euro-africana, sea adoptar las medidas adecuadas para facilitar la migración circular y temporal entre los países de origen y de destino, que tenga en cuenta las necesidades de los mercados de trabajo; y otra no menos importante a mi parecer, para facilitar la inmigración ordenada, voluntaria y regular, es posibilitar que los inmigrantes tengan un conocimiento adecuado en sus países de origen de la realidad laboral del país al que pretenden dirigirse, que dispongan de la formación adecuada que les permita su inserción en el país de acogida, que hayan recibido información de los valores y de la lengua o lenguas del país de acogida, y en fin que conozcan, siquiera sea mínimamente, los derechos y deberes de los inmigrantes.
  • 19. 19 3. La Comunicación ―El enfoque global de la cuestión de las migraciones un año después: hacia una política global europea en materia de migraciones‖ encuentra su origen en el documento aprobado en diciembre de 2005 por el Consejo Europeo relativo a un planteamiento global sobre migración y las acciones prioritarias en África y el Mediterráneo, y tiene un doble objetivo: de una parte, dar respuesta a la petición del Consejo Europeo de información sobre los progresos alcanzados en la ejecución de la primera fase del Planteamiento global, así como de las acciones prioritarias previstas para África y Mediterráneo para finales de 2006; de otra, proponer vías de actuación para que el planteamiento de la UE sea verdaderamente global, con la inclusión de nuevas propuestas en materia de migración e integración. Si bien el documento se centra en los territorios mencionados, la Comisión cree que debería ampliarse a otros ámbitos geográficos, con especial atención las regiones en las fronteras externas del este y del sudeste de la UE, ―a la vista de los desafíos que plantean esas rutas migratorias‖. Uno de los ejes centrales del documento pivota sobre la conveniencia de reforzar la coherencia de las acciones adoptadas, en el marco de una política de migración europea global asentada sobre los tres principios siguientes: solidaridad entre los Estados miembros con un presupuesto asignado de 4.020 millones de euros para el período 2007-2013 en el marco del programa de solidaridad y gestión de los flujos migratorios; asociación con los terceros países y protección de los emigrantes, ―particularmente los grupos más vulnerables tales como los menores no acompañados y mujeres‖. La Comisión se propone favorecer una cooperación más específica con diversas regiones de África, mediante el establecimiento de plataformas de cooperación y en el ámbito de la política europea de vecindad, ya que los problemas de la migración ―constituyen un elemento esencial en nuestros Planes de Acción de la PEV, nuestro diálogo político y la ayuda financiera prestada para consolidar la capacidad de estos países para gestionar la migración más eficazmente‖. 4. La Comunicación sobre migración circular y asociación de movilidad entre la UE y terceros países tiene por objetivo dar debida respuesta a algunas de las peticiones formuladas por el Consejo Europeo en su reunión de diciembre de 2006 sobre cómo mejorar la migración circular, tanto para facilitar las necesidades de mano de obra de los países comunitarios como para incidir positivamente en el desarrollo y necesidades de los países de origen ―en términos de transferencias de conocimientos especializados y de atenuación del impacto de la fuga de cerebros‖. El eje central del documento, partiendo de la base de que se trata de garantizar y facilitar la circulación legal de personas entre la UE y los terceros países, es el establecimiento de las llamadas ―asociaciones de movilidad‖, que la UE se propone negociar con países que controlen eficazmente la migración ilegal y que persigan el acceso de sus ciudadanos al territorio comunitario. Dicho acuerdo de asociación debería contener unas reglas mínimas que quedarían obligadas a cumplir las partes firmantes. Por lo que respecta a los países terceros, su obligación principal sería una lucha efectiva contra la inmigración ilegal, con campañas específicas dirigidas a la opinión pública y también con la obligación de readmitir a sus nacionales que se encontraran ilegalmente en territorio comunitario, así como a cooperar plenamente con los países de acogida para su identificación. Desde la perspectiva del empleo sería fundamental que los
  • 20. 20 terceros países que deseen suscribir un acuerdo de asociación asuman el compromiso de promoción del empleo productivo y del trabajo decente en sus territorios, y más en general la mejora del marco económico y social, ―ya que pueden contribuir a la reducción de los incentivos para la migración irregular‖. Si nos referimos ahora a los compromisos comunitarios y de los Estados miembros que participen en el acuerdo, sin duda un aspecto capital es la adopción de medidas que mejoren las oportunidades de migración legal para los nacionales del tercer país, como por ejemplo la existencia de cuotas laborales reservadas a sus nacionales o un trato más favorable para dichas personas. En cualquier caso, y en la misma línea que en documentos comunitarios anteriores, la Comunicación es clara y terminante cuando expone que serán las necesidades de los Estados miembros las que determinen las políticas de inmigración laboral, ―respetando plenamente el principio de preferencia comunitaria para los ciudadanos de la UE‖, y también recuerda que cualquier acuerdo que se adopte deberá tomar en consideración el principio comunitario de no discriminación. También se plantea la necesidad de poner en marcha medidas de ayuda y de asistencia por la UE para ayudar a los terceros países a desarrollar su capacidad para gestionar los flujos de migración legal. Medidas de impacto en el ámbito laboral serían la formación lingüística y técnica adecuada previa a la partida hacia un país comunitario para la prestación laboral, así como también una adecuada coordinación entre las ofertas y demandas de empleo, ―para ayudar a adaptar las vacantes en la UE a los solicitantes de empleo de los países en cuestión, que podrían beneficiarse de las relaciones directas de las tecnologías de la información con los sistemas de la UE, tales como el portal de movilidad EURES‖. Entre los ejemplos citados en la Comunicación para demostrar que ya se está trabajando en esta línea se encuentran el proyecto MEDA de apoyo al organismo nacional marroquí de empleo y cualificaciones (ANAPEC) y el Centro de Información y Gestión de la Migración en Malí. En fin, otras medidas propuestas para facilitar la asociación son las prevenir el riesgo de la fuga de cerebros y promover la emigración circular o de regreso, tales como la exclusión de determinados colectivos del proceso migratorio o la instrumentación de incentivos económicos para favorecer la circulación. Al respecto cabe destacar que la Resolución de 28 de junio de la Asamblea parlamentaria paritaria de los países de África, el Caribe y el Pacífico, y de los Estados de la UE, sobre migración de trabajadores cualificados y sus efectos en el desarrollo nacional ―insta a la UE y a los países ACP a que afronten los retos de la migración, incluida la fuga de cerebros, en un espíritu de verdadera asociación para el desarrollo, sobre la base del Acuerdo de asociación entre la UE y los países ACP y, en particular, su artículo 13, y a que desarrollen políticas y regímenes migratorios concretos orientados a los países en desarrollo que padecen la migración de sus trabajadores cualificados a gran escala, poniendo especial atención en los países del África subsahariana, con vistas a mitigar los efectos económicos y sociales adversos de la migración de trabajadores cualificados‖. Igualmente, se prevé la mejora y/o facilitación de los procedimientos de expedición de visados para estancias de corta duración a los nacionales de terceros países, mediante una mejor organización de los servicios consulares de los Estados de la UE en el país
  • 21. 21 afectado y los acuerdos de facilitación de visado para categorías específicas de personas. Una parte importante del documento está dedicada de forma específica a la migración circular, analizando los aspectos positivos de la misma para todos los países afectados y también alertando sobre los riesgos que conlleva si no es correctamente organizada y gestionada, y partiendo de una definición muy general de que se trata ―de una forma de migración que se gestiona de una manera que hace posible un cierto grado de movilidad legal entre dos países en uno y otro sentido‖, es decir que permite trabajar en un país de la UE y volver después al país de origen con la posibilidad reforzada de retornar nuevamente al país de acogida mediante el establecimiento de procedimientos administrativos simplificados de admisión y reingreso. La Comisión es partidaria de la elaboración de un marco legislativo comunitario que facilite dicha migración, mediante una apropiada armonización legislativa de los marcos jurídicos ya existentes en varios Estados de la UE, marco que puede lograrse también introduciendo algunas modificaciones en la normativa comunitaria vigente; se cita como uno de los ejemplos posibles la Directiva 2003/109/CE relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración, y se propone que el plazo de doce meses de ausencia consecutiva del Estado de acogida que da lugar a la pérdida del Estatuto pueda ampliarse a dos o tres años. Para que la migración circular pueda funcionar correctamente es necesario, como ya se ha apuntado, una supervisión cuidadosa de los regímenes legales que la permitan. 5. En la misma línea que las Comunicaciones de la Comisión, el Dictamen del Comité de las Regiones sobre ―Aplicación del planteamiento global sobre la migración a las fronteras marítimas meridionales de la Unión Europea y a las regiones orientales y sudorientales vecinas de la Unión Europea‖, respalda la política de diálogo y cooperación con África en cuestiones de migración al objeto de posibilitar un mejor aprovechamiento de los vínculos entre la política de migración y la de codesarrollo. Al mismo tiempo, el Comité ―toma nota de la propuesta de crear plataformas sobre migración y desarrollo que reúnan a los países africanos, los Estados miembros de la UE y las organizaciones internacionales en un esfuerzo por gestionar la migración de manera más eficaz en interés de todos; considera que los entes regionales y locales, especialmente los directamente afectados, deberían participar, posiblemente mediante sus asociaciones nacionales y regionales, en estas plataformas de cooperación y en el diálogo con los países ACP, dado que esta participación redundará en beneficio de todas las partes interesadas‖. Igualmente, el Comité respalda la iniciativa de la Comisión de promover inversiones ―en sectores con un elevado uso de mano de obra en regiones africanas con mucha emigración y de invitar a los Estados miembros a que completen esta contribución, sin olvidar que no es posible la promoción de estas inversiones sin una correcta participación de la empresa privada, para lo cual habría que articular los instrumentos que faciliten dicha inversión; 6. No menos importantes, al menos en el plano teórico, me parecen las conclusiones del Consejo de Jefes de Estado y de Gobierno que tuvo lugar en Bruselas el pasado día 14 de diciembre, que recogieron la tesis de que la prosecución del desarrollo de una política global europea de migraciones que complemente las de los Estados miembros ―sigue siendo una prioridad fundamental para afrontar los desafíos y aprovechar las oportunidades que representan para la Unión en una nueva era de globalización‖. Por lo
  • 22. 22 que respecta a África, se destaca la necesidad de cooperación y de un enfoque global de la migración; en efecto, en la conclusión número 17 se afirma que ―la cooperación con los terceros países sigue siendo vital a efectos de una buena gestión de los flujos migratorios y de lucha contra la inmigración ilegal. El Consejo Europeo celebra los avances que se están logrando en la aplicación del Enfoque Global de la Migración con respecto a África y al Mediterráneo, en particular las misiones de la UE a países africanos y de la ribera del Mediterráneo, así como los avances en la aplicación de dicho enfoque global a las regiones limítrofes oriental y sudoriental. Espera con interés la organización en 2008 de la Segunda Conferencia ministerial UE-África sobre migración y desarrollo. Aprueba las conclusiones del Consejo de 10 de diciembre de 2007 sobre las asociaciones de movilidad y la migración circular, y celebra, en relación con lo anterior, la decisión de entablar un diálogo con miras a emprender asociaciones piloto de movilidad con Cabo Verde y la República de Moldova. Se invita a la Comisión a que informe sobre los progresos a más tardar en junio de 2008. La reciente reunión ministerial de la Asociación Euromediterránea sobre cuestiones de migración contribuyó a la intensificación de la cooperación práctica con los socios mediterráneos en todos los ámbitos de la migración. El Consejo Europeo celebra la adopción, por la Segunda Cumbre África-UE, de una Estrategia conjunta en la que se define la migración como un ámbito de prioridad mutua en el cual ambas partes procurarán encontrar soluciones comunes; el Plan de Acción de la Estrategia conjunta contiene una asociación en materia de migración, movilidad y empleo que abarca múltiples medidas concretas que habrán de adoptarse en los tres próximos años‖. En cualquier caso, Europa no se abre de forma total a los ciudadanos de terceros países, ni de África ni de otros continentes o de otros Estados de Europa que no formen parte de la UE, y de ahí la importancia de seguir apostando por medidas de desarrollo de los países de origen de los que proviene gran parte de la inmigración irregular, en este caso, y por lo que respecta a esta entrada del blog, la población africana. En las conclusiones se afirma de forma clara y contundente que una política de inmigración eficaz deberá tener en cuenta el déficit de competencias y las necesidades del mercado laboral en los países de la UE, y que la migración de trabajadores ―deberá respetar plenamente el acervo comunitario, las competencias de los Estados miembros en este ámbito y el principio de preferencia comunitaria para los ciudadanos de la UE‖. 7. Si hubiera alguna duda de que la política comunitaria apuesta por una inmigración muy controlada y en modo alguno de puertas abiertas, aquí tenemos el nuevo Tratado de Lisboa, flamantemente suscrito por todos los Jefes de Estado y de Gobierno el pasado día 14 de diciembre, que incorpora una nueva redacción de los artículos 62 a 64 del Tratado de la Unión Europea, dedicados a las políticas de inmigración y asilo. El nuevo Tratado destaca en su artículo 2 C) que las competencias compartidas entre la Unión y los Estados miembros se aplicarán, entre otros, en el ámbito del ―espacio de libertad, seguridad y justicia‖; también deseo resaltar su nuevo artículo 5 ter, que dispone que en la definición y ejecución de sus políticas y acciones ―la Unión tratará de luchar contra toda discriminación por razón de sexo, raza u origen étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual‖. Si bien es cierto que el nuevo artículo 62 dispone en su apartado 1 que la Unión desarrollará una política que tendrá por objetivo ―a) garantizar la ausencia total de
  • 23. 23 controles de las personas, sea cual sea su nacionalidad, cuando crucen las fronteras interiores; b) garantizar los controles de las personas y la vigilancia eficaz en el cruce de las fronteras exteriores; c) instaurar progresivamente un sistema integrado de gestión de las fronteras exteriores‖, su apartado 4 expone con claridad meridiana que ―el presente artículo no afectará a la competencia de los Estados miembros respecto de la delimitación geográfica de sus fronteras‖. Por otra parte, el nuevo e importante artículo 63 bis, dispone que la Unión desarrollará una política común de inmigración ―destinada a garantizar, en todo momento, una gestión eficaz de los flujos migratorios, un trato equitativo de los nacionales de terceros países que residan legalmente en los Estados miembros, así como una prevención de la inmigración ilegal y de la trata de seres humanos y una lucha reforzada contra ambas‖, y que la UE ―podrá celebrar con terceros países acuerdos para la readmisión, en sus países de origen o de procedencia, de nacionales de terceros países que no cumplan o que hayan dejado de cumplir las condiciones de entrada, presencia o residencia en el territorio de uno de los Estados miembros‖. Igualmente, el nuevo Tratado prevé actuaciones coordinadas del Parlamento Europeo y del Consejo para propiciar la integración de ciudadanos de terceros países residentes legalmente en territorio comunitario, si bien esas medidas deberán llevarse a cabo ―con exclusión de toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros‖, y deja bien claro que todo lo dispuesto en los restantes apartados del artículo no afectará, según reza el número 5, ―al derecho de los Estados miembros a establecer volúmenes de admisión en su territorio de nacionales de terceros países procedentes de terceros países con el fin de buscar trabajo por cuenta ajena o por cuenta propia‖. 8. Acabo mi nueva entrada volviendo a la película ―14 kilómetros‖ y a las palabras de su director, recogida en la hoja informativa facilitada a la entrada del cine y en la que se explica que, según le contaron, la ciudad de Agadez ―es uno de los puntos más importantes en las rutas de la inmigración; desde allí parten los grandes vehículos hacia Libia y Argelia. También me hablaron de camiones perdidos en el desierto y nunca encontrados; de pasajeros que se quedan dormidos durante la noche, caen del camión y mueren de sed, abandonados; de asaltos de bandidos; de tormentas de arena… Historias que me costaba imaginar que pertenecieran a este mundo‖. Las personas que seguirán intentando entrar en Europa a la búsqueda de un futuro mejor no conocerán las políticas comunitarias ciertamente, pero sí que estas políticas deberían contribuir a que la vida de esas personas en sus países de origen fueran mucho mejor de lo que son, tanto en el terreno formativo como económico, y que la decisión, en su caso, de iniciar un proceso migratorio no fuera una carrera hacia la muerte sino hacia la búsqueda de una sociedad que les acogiera e integrara en su seno, y que dichas personas tuvieran la oportunidad de volver a sus países de origen y de poner en marcha proyectos de desarrollo o codesarrollo que permitan revertir hacia dichos países los conocimientos obtenidos en los países de acogida. No se trata de mero pragmatismo, ni de sensiblería propia de las fechas navideñas en las que nos encontramos cuando redacto este texto, sino de la convicción de que la Europa del modelo social no puede ni debe nunca pasar por aceptar la muerte de personas a la búsqueda de dicho modelo y de su bienestar. 9. El reconocimiento del derecho a la huelga de los trabajadores inmigrantes en situación irregular. 30 de diciembre de 2007.
  • 24. 24 1. El Tribunal Constitucional ha hecho pública el día 27 de diciembre una sentencia en la que aborda y da respuesta a un nuevo recurso, esta vez de la Junta de Andalucía, contra diversos artículos de la Ley Orgánica 8/2000 de 22 de diciembre, de modificación de la LO 4/2000 de 11 de enero sobre derechos y libertades de los extranjeros y su integración social. Sin duda alguna, la mayor importancia de esta sentencia, desde la perspectiva laboral en clave constitucional, radica en el reconocimiento del derecho a la huelga a los trabajadores inmigrantes en situación irregular, en la línea ya avanzada por la sentencia núm. 236/2007 de 7 de noviembre sobre el pleno ejercicio del derecho de sindicación, y no sólo su reconocimiento formal, para los inmigrantes irregulares. No obstante, la sentencia también tiene especial interés por el concepto amplio que acuña de ―trabajador‖, toda persona que presta sus servicios, al margen del cumplimiento de la normativa laboral y/o de extranjería. En esta entrada del blog analizaré con detalle la sentencia, partiendo del contenido del recurso y de las alegaciones de la Abogacía del Estado, hasta llegar a la fundamentación jurídica del TC. Pero antes, es obligado prestar la debida atención al marco normativo anterior y al que está en el origen del conflicto. 2. La Ley Orgánica 7/1985 de 1 de julio, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España, que mantuvo su vigencia hasta el 1 de febrero de 2000, reconocía el derecho de afiliación sindical y el derecho de huelga sólo a los trabajadores extranjeros que se hallaran legalmente en España, y disponía que su ejercicio debería llevarse a cabo ―en las mismas condiciones que los trabajadores españoles, de acuerdo con lo dispuesto en las respectivas leyes reguladoras‖. En la exposición de motivos de la norma encontramos el fundamento de dicha limitación, que a criterio del legislador de la época era la toma en consideración de la situación de legalidad como punto de partida tanto para el pleno ejercicio de los derechos y libertades de los extranjeros como para un correcto tratamiento de la extranjería. Se argumentaba que era necesario diferenciar las situaciones de legalidad de las de ilegalidad, y que por ello la norma ―asegura la plenitud de los derechos y las garantías para su ejercicio respecto de los extranjeros que se hallen legalmente en España. Y al propio tiempo, y en prevención de las alteraciones que pudieran en su caso producirse, respecto de la convivencia social, por la presencia de extranjeros en términos no legales en España, desarrolla las medidas específicas para impedir tales situaciones‖. 3. La LO 7/1985 de 1 de julio requería de un cambio sustancial, ya apuntado parcialmente en su desarrollo reglamentario por el Real Decreto 155/1996 de 2 de febrero, en la línea de potenciar la estabilidad, de residencia y laboral, de las personas que llevaran un cierto tiempo residiendo en España, y que además protegiera los derechos de los inmigrantes en los términos proclamados por los Tratados internacionales. A mi parecer, la LO 4/2000 de 11 de enero trató de dar respuesta a estas nuevas necesidades desde una óptica de mayor garantía de los derechos y libertades de los extranjeros, ya que en la mayor parte de su articulado no prestó atención o marcó diferenciación entre las situaciones administrativas de regularidad o irregularidad en que se encontraran los inmigrantes en España. De esta forma, la LO 4/2000 optó por el
  • 25. 25 principio de igualdad entre españoles y extranjeros como regla general, y concretó las diferencias en algunos preceptos reguladores de determinados derechos, ya que su artículo 3.1 dispuso que ―Los extranjeros gozarán en España, en igualdad de condiciones que los españoles, de los derechos y libertades reconocidos en el Título I de la Constitución y en sus leyes de desarrollo, en los términos establecidos en esta Ley Orgánica‖. La LO 4/2000 reconoció en su art. 11.1 el derecho de sindicación ―a los trabajadores extranjeros que se hallen en España‖, derecho cuyo ejercicio podía llevarse a cabo en las mismas condiciones que los trabajadores españoles y de acuerdo con las leyes que lo regulen (es decir, básicamente la LO 11/1985 de 2 de agosto, de Libertad Sindical). Por lo que respecta al derecho a la huelga, se reconoció igualmente a los trabajadores extranjeros que se hallaran en España. Obsérvese, pues, que no hay ninguna referencia a la situación de regularidad o irregularidad en la que se encontraran dichos trabajadores. La profesora Margarita Ramos Quintana, una de las iuslaboralistas más acreditadas en el estudio de la extranjería, ya destacó en uno de los primeros estudios de la nueva norma la importancia de la exclusión del requisito de residencia legal en España para poder sindicarse o afiliarse a una organización profesional, y de ahí que los trabajadores en situación administrativa irregular ―también pueden disfrutar del derecho de libertad sindical en todos sus contenidos‖ ("Trabajadores extranjeros e integración social". Temas Laborales, núm. 54/2000, págs. 3-56). Cabe destacar también que no prosperaron finalmente dos enmiendas presentadas por el grupo popular del Senado y que limitaban el ejercicio de los derechos de sindicación y huelga ―a los extranjeros autorizados para trabajar", enmiendas que, en cualquier caso, serían la base de la nueva redacción dada al artículo 11 por la LO 8/2000. 4. El día 22 de diciembre de 2000 no les tocó la lotería a los inmigrantes extracomunitarios. La reforma de la L0 4/2000 de 11 de enero por la LO 8/2000 de aquella fecha fue algo más que una mera adaptación de una norma a la ―nueva realidad de la inmigración‖, ya que supuso un cambio de alcance respecto a la concepción del fenómeno migratorio, dada la trascendencia cuantitativa y cualitativa de los cambios que se introdujeron. La reforma de la normativa sumió además a los juristas en un mar de dudas respecto a la posible conformidad a derecho de preceptos reguladores de derechos fundamentales y de otros derechos en materia laboral, mar de dudas que fue desapareciendo tras diferentes sentencias que apreciaron la no conformidad a derecho de algunos preceptos normativos de desarrollo, precisamente, de la LO 8/2000. La LO 8/2000 fue tramitada por el procedimiento de urgencia, debiendo destacarse, a diferencia de lo ocurrido con la LO 4/2000, que la presentación del proyecto de ley en el Congreso corrió a cargo del Ministro del Interior, y no el de Trabajo, y que sus referencias fueron dirigidas a la reforma ―de la ley de 1985‖ por el texto propuesto, el cual introduciría según el ministro ―bases y condiciones para la adaptación de los extranjeros y sus familias, buscando siempre una mejor integración social y laboral‖, enfatizando además que la norma pretendía evitar que los extranjeros ―realicen actividades laborales clandestinamente sin los derechos y obligaciones que les corresponden como trabajadores‖. En cuanto a las diferencias entre el Proyecto de Ley y el texto finalmente aprobado por el Pleno del Senado el 14 de diciembre (no se aprobó en la Cámara Alta ninguna enmienda, lo cual hubiera obligado a que el texto volviera al Congreso para su definitiva aprobación, cuando en su tramitación en el Congreso se
  • 26. 26 habían aprobado más de 50 enmiendas al texto original) no las considero de especial importancia o relevancia, y en cualquier caso es claro que el objetivo del texto, y más en los preceptos que interesan en el ámbito laboral, fue dejar claramente de manifiesto la diferencia de regulación para quienes se encontraran en situación de regularidad frente a quienes permanecieran en estado de irregularidad. La política de lucha contra la inmigración irregular se convirtió en uno de los ejes centrales de la política del gobierno español y lo confirmaba el entonces Vicepresidente primero y Ministro del Interior Sr. Rajoy en una comparecencia, el 13 de diciembre de 2001, en la Comisión de Justicia e Interior del Congreso de los Diputados, en la que exponía que la lucha debía ser con medidas legales y medidas policiales; que se debía luchar contra las mafias, contra aquellos que querían aprovecharse de los inmigrantes y, por fin, adoptar medidas para que se cumpliera la legalidad y se evitara la situación contraria a la ley de las personas irregulares, citándose las siguientes actuaciones: potenciación de los controles fronterizos; potenciación de los medios materiales y humanos de los consulados españoles; creación de unidades especializadas de policía contra la inmigración ilegal; realización de campañas de información sobre los riesgos de la inmigración irregular y el tráfico de seres humanos en los países con los que se celebran convenios. 5. Examino a continuación algunos aspectos relevantes de la L0 8/2000, desarrollada por el Reglamento aprobado por Real Decreto 864/2001 de 20 de julio, ley en cuya exposición de motivos se afirma que las modificaciones introducidas al título I de la LO 4/2000 ―destacan por la preocupación en reconocer a los extranjeros la máxima cota de derechos y libertades. En el apartado 1 del artículo 3 se establece que, como criterio interpretativo general, se entenderá que los extranjeros ejercitan los derechos que les reconoce esta Ley en condiciones de igualdad con los españoles‖. Respecto a dicho Reglamento, el Ministro M. Rajoy enfatizaba en una comparecencia en la Comisión Especial sobre la extranjería y la inmigración del Senado el 24 de septiembre de 2001 que se habían recogido buena parte de las observaciones formuladas por las diferentes fuerzas políticas y sociales ―y la práctica totalidad de las recomendaciones que efectuaron el Defensor del Pueblo, el Consejo de Estado y el Consejo General del Poder Judicial‖. A pesar de ello, la Sentencia de la Sala 3ª del TS de 20 de marzo de 2003 supuso un serio correctivo a la política gubernamental en esta materia. Sobre el anteproyecto de ley emitió dictamen el Consejo de Estado, aprobado en su sesión plenaria de 28 de julio de 2000. Por lo que respecta a la nueva regulación de los derechos de sindicación y de huelga de los extranjeros, idéntica en el Anteproyecto remitido al Consejo de Estado y en el Proyecto de Ley publicado en el Boletín Oficial del Congreso de los Diputados el 11 de septiembre, se vinculaba a que se encontraran legalmente en España, es decir en términos sustancialmente idénticos a los de la LO 7/1985, mientras que ello no es así ni en el art. 28.2 de la CE ni en el art. 11 de la LO 4/2000 ni en la LO 11/1985. Para el Consejo, que fue crítico con el anteproyecto gubernamental, ―en último término, no deja de producir preocupación el regreso al sistema de la Ley de 1985, privando a los extranjeros en situación irregular de los derechos de asociación, reunión, manifestación, libertad sindical y huelga, independientemente de que su regulación legal pueda incluir las restricciones que se consideren adecuadas a su ejercicio‖.
  • 27. 27 A) Art. 10 (Derecho al trabajo y a la Seguridad Social). En el proyecto se hacia referencia a los extranjeros ―autorizados para trabajar‖ que tendrían derecho para ejercer una actividad remunerada en los términos previstos en la nueva Ley y en sus disposiciones de desarrollo. El texto final técnicamente es más correcto, y sigue poniendo el acento, aún cuando no aparezca la referencia de forma expresa, a la necesidad de estar en situación de residencia legal para poder trabajar, ya que tendrán derecho a ejercer una actividad remunerada ―los extranjeros que reúnan los requisitos previstos en esta ley orgánica y en las disposiciones que la desarrollen‖. El art. 64.2 del Reglamento conceptuó como extranjero a toda persona física que, careciendo de nacionalidad española, ejerciera o tratara de ejercer en España una actividad lucrativa, laboral o profesional, por cuenta propia o ajena. B) Art. 11 (Derechos de sindicación y de huelga). En el proyecto se reconocían esos derechos a los extranjeros que se encontraran legalmente en España, mientras que en el texto final el derecho a sindicación se reconoce a todos los extranjeros y su ejercicio se otorgaba a quienes dispusieran de autorización de estancia o residencia en España, al haber acogido el grupo popular una enmienda presentada en el Congreso por Coalición Canaria, mientras que el ejercicio del derecho de huelga se reconocía no a todo extranjero sino sólo a quienes estuvieran autorizados para trabajar. No prosperan las enmiendas que pretendían mantener la regulación de la LO 4/2000, es decir el reconocimiento de los derechos de sindicación y huelga a los trabajadores extranjeros que se hallen en España, enmiendas presentadas con el objetivo de ―restituir el texto de la Ley vigente para que no se excluya a ningún extranjero de la titularidad y disfrute de libertades inherentes a la personalidad y dignidad humanas‖ (grupo parlamentario vasco, EAJ-PNV), por considerar inconstitucional la nueva redacción y además vulneradora del Convenio núm. 87 de la OIT (grupo socialista), o por no ajustarse al apartado 5 de la Carta Social Europea, y porque la posibilidad de sindicación ―debe establecerse como un mecanismo más de prevención y control frente a situaciones de explotación laboral, y como un mecanismo de protección frente a las mafias que se dedican al tráfico de trabajadores inmigrantes‖ (grupo parlamentario catalán, Convergencia i Unió). Cabe plantear aquí la incongruencia jurídica de reconocer un derecho y limitar su ejercicio de forma total para quienes no cumplan con un requisito administrativo, alegándose en los varios recursos de inconstitucionalidad presentados la vulneración del Convenio Europeo de Derechos Humanos, el Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo y los Pactos Internacionales de Derechos de la ONU. Además, el ejercicio de esos derechos por parte de cualquier trabajador inmigrante creo que posibilitaría que se avanzara en el cumplimiento de la normativa laboral, que era un claro objetivo, al menos en el plano teórico, de la LO 8/2000. Tesis similar fue la defendida por la Unión Progresista de Fiscales en su documento de enero de 2001 sobre algunas consideraciones críticas sobre la reforma de la ley de extranjería. Respecto a los derechos de sindicación y huelga, el documento afirmaba que el art. 11 de la LO 4/2000 reformada ―parece contrario al art. 28 CE, al establecer para los trabajadores extranjeros unos condicionantes no previstos en la Constitución y que afectan a su contenido esencial para el ejercicio de estos derechos fundamentales‖. Se argumentaba que si bien no existía un pronunciamiento expreso del TC al respecto, parecía válido el argumento de la STC 115/1987 en el sentido de que ―si bien el art.
  • 28. 28 13.1 CE reconoce al legislador la posibilidad de establecer condicionamientos adicionales al ejercicio de derechos fundamentales por parte de los extranjeros, ha de respetar en todo caso los preceptos constitucionales, ―pues no se puede estimar aquel precepto permitiendo que el legislador configure libremente el contenido mismo del derecho, cuando ésta ya haya venido reconocido por la CE directamente a los extranjeros‖. Sobre esta cuestión se pronunció el Comité de Libertad Sindical de la OIT, en su 327 Informe presentado en la 283ª reunión del Consejo de Administración el mes de marzo de 2002, caso núm. 2121, con informe definitivo. Se trataba de la queja presentada por la UGT por la denegación, en la LO 8/2000 de los derechos de sindicación, huelga, reunión, manifestación, asociación y negociación colectiva a los trabajadores extranjeros irregulares. El Gobierno español argumentaba que no se incumplía la normativa internacional, y alegaba que esta permite establecer restricciones a los derechos ―en orden a la salvaguardia de una serie de bienes relevantes en una sociedad democrática‖, y de ahí concluía que ―la exigencia del soporte de situación legal que estos tratados recogen debería ser trasladable al ejercicio de estos derechos en el ámbito laboral en los que ya no es la persona el sujeto de los mismos, sino la persona revestida de ocupación, empleo y profesión‖. Pues bien, el CLS hizo referencia a los arts. 2 y 9 del convenio 87 OIT, y recordó que la única excepción a la libertad de sindicación se preveía para las fuerzas armadas y la policía. De ahí que a su juicio ―todos los trabajadores, salvo los contemplados en esta única excepción, están amparados por el Convenio núm. 87‖ y en concreto por el art. 2 ―en virtud del cual los trabajadores, sin ninguna distinción, tienen el derecho de afiliarse a las organizaciones que estimen convenientes‖. La LO 8/2000 y su Reglamento de desarrollo se centraron más en los aspectos de control que no en los garantistas para poder ejercitar los derechos, asumiendo que una regulación más estricta de los mecanismos de acceso regular al trabajo y de residencia legal en nuestro país iba a tener una incidencia positiva tanto sobre el control de la inmigración irregular como sobre el cumplimiento de la normativa laboral. Con una cierta perspectiva histórica, se puede afirmar que la reforma significó un paso atrás en la regulación de la inmigración, por tratarse de un marco legal que, como subrayó el profesor Miguel Rodríguez-Piñero, ―pone ahora el acento más en el control de los inmigrantes que en la tutela de su situación y en las garantías de los derechos, y más en la represión de inmigrantes que en su posible regularización‖. Coincido además con la opinión critica que formuló el Síndic de Greuges de Catalunya en su Informe anual de 2001, cuando argumentó que una ley que no regule medidas para ordenar la realidad social no puede ser un instrumento de gestión adecuado, y que ―pretender que una ley haga invisibles a los inmigrantes en situación irregular que no pueden ser devueltos a sus países es poco realista‖, y que mientras los llamados irregulares se encuentre entre nosotros deben disponer de las debidas posibilidades ―para vivir con un cierto grado de dignidad‖. 6. La Junta de Andalucía basa su recurso contra la regulación del derecho de sindicación y huelga contenida en el artículo 11 de la LO 8/2000 en la vulneración de algunos preceptos de la propia Constitución (28.10.2 y 13.1) y otros de normas internacionales, como son el artículo 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el artículo 22 (aunque por error se cite el 11) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
  • 29. 29 Políticos de la ONU, el artículo 8.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, los artículos 12 y 28 (por error se cita el 58) de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, y el artículo 11 del Convenio europeo para la protección de derechos fundamentales y libertades públicas. De la interrelación entre la norma constitucional y las normas internacionales cabe entender, según el recurrente, la no conformidad a derecho de vincular el derecho de sindicación de los extranjeros a disponer de una autorización de estancia o residencia, y el derecho de huelga a la autorización para trabajar. Me interesa destacar que las normas citadas no introducen matizaciones o restricciones al ejercicio de los derechos de sindicación o huelga por razón de la situación administrativa de un trabajador, ya sea autóctono o extranjero. En efecto, el art. 28 CE se refiere a ―los trabajadores‖, el art. 23 de la DUDH a ―toda persona‖, el art. 11 del PIDCP a ―toda persona‖, el art. 8.1 del PIDESC a ―toda persona‖ y al ejercicio del derecho de huelga ―de conformidad con las leyes de cada país‖, el art. 11 del CPDHLP a ―toda persona‖, el art. 12 de la CDFUE a ―toda persona‖ y el art. 28 de la misma norma (aunque por error se cita el inexistente art. 58) el derecho a la huelga de ―los trabajadores‖para la defensa de su intereses, ―de conformidad con el derecho comunitario y la legislación y prácticas nacionales‖. El escrito de impugnación de la abogacía del Estado es, lógicamente, casi idéntico al presentado con ocasión de la respuesta al recurso del Parlamento de Navarra que dio lugar a la sentencia 236/2007 y que ya tuve oportunidad de analizar en otra entrada del blog, con el lógico añadido de los argumentos aducidos para intentar demostrar la constitucionalidad de algunos artículos impugnados por la Junta andaluza y no por el Parlamento navarro, entre ellos el relativo a la regulación del derecho a la huelga. Ahora bien, el eje central del argumento es el mismo que en el recurso anterior: no existe igualdad de derechos entre españoles y extranjeros según el art. 13.1 de la CE y de acuerdo con la doctrina sentada por el TC en su sentencia 107/1984, y de ahí que no pueda aceptarse la afirmación del recurrente de que ―los derechos de reunión, asociación, sindicación y huelga son derechos propios de la dignidad humana‖. En su rechazo a la tesis de la parte recurrente, se expone que la LO 8/2000 no reconoce el derecho al trabajo de quien ―no puede estar en España‖ (con cita incorrecta del art. 38.3, cuando en realidad se trata del art. 36.3), y se critica que el recurso argumente que un trabajador extranjero pueda ser sujeto válido de un contrato de trabajo aunque se encuentre ―aún ilegalmente en España‖, cuando lo que hizo el legislador de la LO 8/2000 es establecer una nueva medida ―de eficacia relativa y parcial‖ que, además, no sólo tendía a evitar ―el abuso del trabajo ajeno‖ sino también (y afirmo incidentalmente que es la primera vez que encuentro recogida en el papel una argumentación tan sui generis y en que en modo alguno se deduce ni de los debates parlamentarios ni del texto ahora enjuiciado) a evitar ―la permanencia ilegítima de extranjeros no autorizados‖. Con este mismo hilo argumental (que decae claramente con la redacción dada al art. 36.3 por la LO 14/2003 de 20 de noviembre, al afirmar que ―La carencia de la correspondiente autorización por parte del empresario, sin perjuicio de las responsabilidades a que dé lugar, incluidas aquellas en materia de seguridad social, no invalidará el contrato de trabajo respecto a los derechos del trabajador extranjero, ni será obstáculo para la obtención de las prestaciones que pudieran corresponderle‖) se defiende que quien no dispone de autorización para estar o residir en España tampoco está autorizado para trabajar válidamente, concluyendo con la dura afirmación de que ―constituiría un absurdo irreconciliable con el sentido común permitir que quien no está autorizado a trabajar pudiera ejercer el medio de presión sobre el empresario que le otorga el derecho
  • 30. 30 fundamental a la huelga‖. En seguida veremos que el TC tiene un ―sentido común‖ algo diferente del propugnado por la Abogacía del Estado, y que sitúa al derecho a la huelga como elemento fundamental para la construcción del Estado social y democrático de derecho, y no lo confina únicamente al estrecho espacio de las relaciones contractuales, al modelo contractual de huelga. Incidentalmente, me permito destacar la diferencia en el tratamiento de la protección (amplia) del derecho a la huelga que ha realizado desde sus primeras sentencias el TC y el que, desde una perspectiva mucho más restrictiva y con subordinación al derecho a la libertad de establecimiento empresarial, ha efectuado muy recientemente el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en las sentencias Viking y Laval de 11 y 18 de diciembre de 2007, respectivamente. 7. El TC sólo se pronuncia en la sentencia ahora analizada sobre aquellos artículos de la LO 8/2000 que no fueron expulsados del ordenamiento jurídico por la sentencia 236/2007 aún cuando fueran declarados inconstitucionales, y entre ellos se encuentra el artículo 11 en el apartado relativo al derecho de libre sindicación y su ejercicio. Recuérdese aquí que el TC no declaró la nulidad de varios preceptos, que sí calificó de inconstitucionales, por entender que no le correspondía asumir el papel de legislador, y que es únicamente a éste a quien le corresponde modificar la norma impugnada para ajustarla a la doctrina del alto tribunal. EL TC realiza, a mi parecer, una interpretación muy amplia del reconocimiento de determinados derechos constitucionales (como por ejemplo los de reunión, asociación, sindicación, acceso a la justicia gratuita y a la escolaridad no obligatoria) para los inmigrantes en situación irregular partiendo del planteamiento constitucional de que ―la dignidad de la persona, como ―fundamento del orden político y la paz social‖ (Art. 10.1 CE), obliga a reconocer a cualquier persona, independientemente de la situación en que se encuentre, aquellos derechos o contenidos de los mismos imprescindibles para garantizarla, erigiéndose así la dignidad en un mínimo invulnerable que por imperativo constitucional se impone a todos los poderes, incluido el legislador‖, si bien inmediatamente a continuación recuerda que ―ello no implica cerrar el paso a las diversas opciones o variantes políticas que caben dentro de la Constitución, entendida como ―marco de coincidencias‖ (STC 11/1981, de 8 de abril, FJ 7) que permite distintas legislaciones en materia de extranjería‖. Con respecto al ejercicio del derecho de sindicación, cuya vinculación con la autorización de estancia o residencia en España ya fue declarada no conforme a la CE, el TC se remite a los razonamientos de la sentencia 236/2007. Recordemos aquí, con cita literal, la doctrina sentada por el TC. ―En nuestra jurisprudencia hemos vinculado la titularidad del derecho de libertad sindical a ―todos‖ los trabajadores en su caracterización material, y no jurídico-formal, y a ―todos‖ los sindicatos (art. 28.1 en relación con el art. 7 CE), entendiendo de este modo la proyección universal subjetiva que de dicho derecho efectúan los tratados internacionales citados, entre los cuales es de recordar el Convenio 87 de la OIT relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación, cuyo art. 2 reconoce a todos los trabajadores, sin distinción alguna y sin autorización previa, los derechos de fundación de sindicatos y de afiliación a los mismos. Siendo así, no resulta constitucionalmente admisible la exigencia de la situación de legalidad en España para su ejercicio por parte de los trabajadores extranjeros, aunque lo sea para la celebración válida de su contrato de trabajo, y, en consecuencia, para la obtención de la condición jurídico-formal de trabajador [art. 38 de la Ley Orgánica 4/2000, y arts. 1.1, 7 c) y 9.2
  • 31. 31 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo]. Por supuesto, ello no significa que el legislador orgánico no pueda establecer limitaciones o excepciones a su ejercicio en los términos a los que ya se refiere el propio art. 28.1 CE. Pero no alcanzando tales limitaciones o excepciones a los trabajadores extranjeros, la exclusión total del derecho de libertad sindical de aquellos extranjeros que trabajen pese a no haber obtenido autorización de estancia o residencia en España, no se compadece con el reconocimiento del derecho de libertad sindical que efectúa el art. 28.1 CE interpretado conforme a la normativa internacional sobre este derecho ratificada por España. Tampoco se compadece con este derecho la limitación consiguiente que deriva para el derecho de los sindicatos de defender y promover los intereses de estos trabajadores. La concepción según la cual el derecho de libertad sindical se ejercería exclusivamente por quienes ostentan la condición de trabajador en sentido legal, es decir, por quienes ―sean sujetos de una relación laboral‖ (en los términos del art. 1.2 LOLS), no se corresponde con la titularidad del derecho fundamental, ejercitable, entre otras finalidades posibles en la defensa de los intereses de los trabajadores, para llegar a ostentar tal condición jurídico-formal. De ahí que no resulte absurdo, como alega el Abogado del Estado, reconocer este concreto derecho a los extranjeros no autorizados para estar o residir en España, quienes pueden afiliarse a los Sindicatos españoles para la defensa de sus intereses, entre los que puede encontrarse la regularidad de su situación, pese a la irregularidad de la misma. También aquí debemos precisar que el legislador orgánico puede fijar condiciones específicas para el ejercicio del derecho de sindicación por parte de los extranjeros que se encuentran en nuestro país sin la correspondiente autorización de estancia o residencia, siempre y cuando respete un contenido del mismo que la Constitución salvaguarda por pertenecer a cualquier persona, independientemente de la situación en que se encuentre‖. 8. En el fundamento jurídico 6 el TC analiza en primer lugar el contenido constitucional del derecho de huelga, y después argumenta sí la limitación establecida por la LO 8/2000 para el ejercicio de ese derecho por los extranjeros respeta su contenido esencial de ese derecho interpretado, ex. Art. 10.2, a la luz de los Tratados y Acuerdos internacionales ratificados por España. La sentencia enfatiza, con cita de varias anteriormente dictadas y con referencia especial a la primera y más importante, la núm.11/1981 de 8 de abril, la consideración del derecho de huelga como un derecho subjetivo del trabajador, que en el marco del Estado social y democrático de derecho puede ser utilizado legítimamente como medio de defensa de ―los intereses de los grupos y estratos de la población socialmente dependientes‖, derecho que puede ejercerse (modelo político-profesional) para reivindicar ―mejoras en las condiciones económicas, o, en general, en las condiciones de trabajo‖, y que también puede suponer ―una protesta con repercusión en otras esferas o ámbitos‖. A continuación la sentencia recuerda la estrecha conexión de los dos derechos fundamentales del artículo 28.2, ya que el derecho subjetivo se ejerce en el marco de una acción colectiva y concertada puesta en marcha por los representantes de los trabajadores y por sus organizaciones sindicales. Expuesta esta consideración de derecho subjetivo del trabajador para la defensa de sus intereses, que no pueden reducirse al ámbito estrictamente contractual, y a la estrecha conexión del derecho a la huelga con el derecho de libertad sindical, el alto tribunal utiliza el criterio literal de la norma enjuiciada, el art. 28. 2 de la CE, que refuerza con la referencia al texto que, aun muy depurado por el TC sigue estando en
  • 32. 32 vigor como es el Real Decreto-Ley 17/1977 de 4 de marzo, para defender que en el reconocimiento del derecho subjetivo a la huelga de los trabajadores ―no se realiza distinción alguna en cuanto a los sujetos titulares del derecho‖, y se considera como medio legítimo defensa de los intereses de los trabajadores, ya que ―lo reconoce de manera general a todos ellos‖. El TC va más allá, y haciendo gala de un ―sentido común‖ que no es ciertamente el de la Abogacía del Estado en su recurso, defiende que la dicción del art. 36.3 de la LO 8/2000 (y añado yo ahora que mucho más a partir de la redacción incorporada por la LO 14/2003) sienta el criterio de que la carencia de autorización para trabajar ―no invalida el contrato de trabajo respecto a los derechos de los trabajadores extranjeros‖, y que tales derechos deben ser protegidos con independencia de la situación administrativa del trabajador, ya que los derechos básicos regulados en la Ley del Estatuto de los Trabajadores (art. 4.1) ―no se atribuyen a la persona en razón de su nacionalidad o de la situación administrativa en que puede encontrarse en un momento determinado, sino por el solo hecho de ser trabajador‖ (la negrita es mía). Tras argumentar sobre la concepción más amplia de aquello que puede entenderse por ―intereses de los trabajadores‖ que por ―derechos de los trabajadores‖, y recordar que la protección constitucional (y también de la mayor parte de las normas internacionales y comunitarias que regulan este derecho y que han sido examinadas en la sentencia) hace justamente referencia a los intereses, el TC concluye que el derecho a la huelga se atribuye a quienes (―trabajadores‖) presten servicios retribuidos por cuenta ajena (ex. Art. 1.1 de la Ley del Estatuto de los trabajadores), aún sin contar con los preceptivos permisos legales. Dado que un interés de los trabajadores en situación irregular (en el modelo político-profesional del derecho de huelga) puede ser intentar regularizar su situación, justamente para poder ejercer sus derechos en plena igualdad (y no solamente formal) de condiciones que los restantes trabajadores, el TC concluye que debe protegerse ese interés, y de ahí ―que no resulte absurdo, como alega el Abogado del Estado, reconocer ese concreto derecho a los extranjeros no autorizados administrativamente para trabajar en España‖. En conclusión, la sentencia expulsa del ordenamiento jurídico, en cuanto que declara su nulidad, la restricción del derecho a la huelga de los trabajadores extranjeros sólo ―cuando estén autorizados para trabajar‖, ya que el derecho de huelga, ex. Art. 28.2 CE y las normas internacionales y comunitarias, se reconoce a ―los trabajadores‖, y ninguna de las posibles restricciones previstas en n dicha normativa guardan relación ni con la nacionalidad ni con la situación administrativa a efectos laborales de la persona que trabaja. 9. Voy concluyendo. Se trata de una importante sentencia, una más, del TC en la línea del fortalecimiento real de los derechos fundamentales de los trabajadores, de aquellos que no se pueden quedar a las puertas de la empresa cuando se inicia la prestación laboral, y mucho menos para aquellos sujetos que necesitan una mayor protección por su especial grado de vulnerabilidad. Está por ver, ciertamente, cuál será el grado de eficacia real de la sentencia para los llamados trabajadores irregulares, pero sí que me parece importante destacar, como he expuesto en el inicio de mi exposición, que la sentencia aprovecha la oportunidad para reforzar el carácter amplio del derecho tanto en el plano subjetivo (los trabajadores) como objetivo (los intereses). En cualquier caso, y con ello termino, la sentencia no debe hacernos olvidar que justamente lo que debe hacer la política de inmigración es evitar desde un primer momento las situaciones de irregularidad, y garantizar que todas las personas extranjeras que trabajan en España puedan hacerlo regularmente y con plenitud de
  • 33. 33 derechos y obligaciones. No me disgustaría que la sentencia que he analizado fuera vista como una reliquia intelectual al cabo de los años por su poca o nula aplicación, si ello es debido a que ningún trabajador extranjero ha tenido necesidad de utilizarla ante los tribunales laborales para demandar el reconocimiento de sus derechos. 10. El contingente de trabajadores extranjeros 2000-2008. 17 de enero de 2008. 1. La publicación en el BOE del sábado 12 de enero de la Resolución de 26 de diciembre de 2007 por la que se aprueba el contingente de trabajadores extranjeros para el año 2008 parece un buen momento para revisar, siquiera sea con brevedad, la regulación de dicha figura, y su puesta en práctica, desde el año 2000. 2. El artículo 37 de La Ley Orgánica 4/2000 de 11 de enero fijó la obligación para el gobierno, con carácter anual, de establecer un contingente de mano de obra a la que se facilitaría la incorporación a nuestro mercado laboral. Dicha fijación debía contar previamente con la audiencia del Consejo superior de política de la inmigración y de las organizaciones sindicales más representativas. Dentro de dicho contingente, en el que debería concretarse para qué sectores y ámbitos profesionales se requería la contratación de extranjeros, no se computarían aquellas ofertas de empleo que pudieran realizar directamente los empresarios a los trabajadores extranjeros. 3. Sobre el contingente de trabajadores extranjeros, en el artículo 39 de la Ley Orgánica 8/2000 de 22 de diciembre se incluyó la referencia a que el Gobierno debería tomar en cuenta las propuestas que le elevaran las Comunidades Autónomas (que incluirían ―el número de ofertas de empleo y las características profesionales de los trabajadores‖). La dicción del texto final fue algo más dura que la del proyecto (―establecerá anualmente, siempre que exista necesidad de mano de obra‖, frente a ―podrá establecer anualmente‖). Parecía querer restringirse el colectivo al que se dirigía la oferta de empleo, ya que mientras que el proyecto se refería a ―los trabajadores extranjeros no residentes en España‖ el texto final incluyó también a los trabajadores extranjeros ―que no se hallen en España‖; es decir, parece que el objetivo fuera evitar que por esta vía del contingente se acabara legalizando la situación de irregularidad en que se encontraban muchos trabajadores ya instalados en España. El artículo 65. 5 del Reglamento de extranjería, aprobado por Real Decreto 864/2001 de 4 de julio, preveía que, a los efectos de seleccionar los trabajadores en los países de origen, se pudieran tener en cuenta los Convenios o Acuerdos internacionales suscritos en esta materia, y el num. 9 parecía apuntar una regulación diferenciada para el personal al servicio del hogar familiar ya que se disponía que el contingente que se fijara ―tendrá en cuenta las especiales condiciones de esta relación laboral‖. 4. Me refiero ahora a la Resolución de 11 de enero de 2002 por la que se dispuso la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de diciembre de 2001, por el que se determinó el contingente de trabajadores extranjeros de régimen no comunitario para el año 2002 El Acuerdo que ahora se analiza, desarrollado por una Circular de 16 de enero que mereció una valoración negativa por parte de numerosas organizaciones sociales y la interposición de recursos contencioso-administrativos ante el Tribunal Supremo, así como ante los Tribunales Superiores de Justicia y buena parte de los cuales han sido
  • 34. 34 estimados, y que en la práctica implicó la suspensión de la tramitación de permisos de trabajo que se solicitaban con ofertas nominativas de empleo, se dictó para dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 65 del RD 864/2001 de 20 de julio. Tenía la finalidad, tal como podía leerse en su introducción, de ―canalizar adecuadamente el flujo migratorio desde los países en los que se producirá la contratación y posibilitar la incorporación inmediata de los trabajadores al puesto de trabajo para el que han sido contratados, al permitir desde su entrada legal en España el inicio de la relación laboral y su afiliación y alta a la Seguridad Social‖. Desde ámbitos gubernamentales se insistió reiteradamente que por primera vez se iba a utilizar el contingente ―como alternativa a otras formas de ordenación en ningún caso excepcionales‖ (E. Fernández Miranda), y que con la nueva política puesta en marcha ―serán las empresas o sus organizaciones las que se dirijan a los países de origen de los trabajadores para llevar a cabo la selección y posterior contratación de los mismos, y no a la inversa como ha venido sucediendo‖ (J.C. Aparicio) , y se razonó del porqué de la inexistencia de contingente de trabajadores extranjeros en varias provincias argumentando que estas ―están muy afectadas por bolsas pendientes de regularización, que se estiman que van a ser suficientes para atender a las necesidades de trabajo que en esos momentos pueden presentar los propios empresarios‖ (J. Chozas). En la tramitación del contingente se preveía una participación destacada las comisiones ejecutivas provinciales del Instituto Nacional de Empleo y las organizaciones empresariales que cumplieran los requisitos previstos en el Acuerdo Segundo, es decir aquellas que estuvieran legalmente constituidas y legitimadas para actuar en el ámbito provincial, que representaran en dicho ámbito territorial como mínimo al 10 % de las empresas o trabajadores de algunos de los sectores recogidos en el anexo I (construcción, hostelería, transportes, comercio, agricultura, industria metal, industria textil y confección, industria madera, industria alimentación, otras industrias, pesca y servicios), y que contaran con ofertas genéricas de empleo de empresas legalmente constituidas ―que se comprometan a contratar a trabajadores extranjeros y que no canalicen dichas ofertas a través de otras organizaciones‖. Si las solicitudes se formalizaban en este ámbito provincial, se tramitarían por medio de las Áreas funcionales de trabajo y asuntos sociales o en las dependencias provinciales de trabajo (según se tratara o no de una Comunidad Autónoma uniprovincial), y si se canalizaban vía las organizaciones empresariales de ámbito nacional, se tramitarían a través de la Dirección General de Ordenación de las Migraciones. Como especificidad, debida a la inexistencia de organizaciones empresariales representativas del sector, la gestión del contingente asignado al servicio doméstico se tramitaría vía comisiones ejecutivas provinciales del INEM a propuesta de los servicios públicos de empleo de las provincias donde se hubiera aprobado contingente para ese sector. A efectos de selección de trabajadores se acordó tener tendrán en cuenta preferentemente aquellos países con los que se hubieran firmado acuerdos sobre regulación y ordenación de los flujos migratorios (en el anexo III, se hacía referencia expresa a Colombia, Ecuador, Marruecos, Polonia, República Dominicana y Rumania, y se dejó una casilla genéricamente te dirigida a ―otros‖). Para el año 2002 se fijó un contingente de 10.884 trabajadores para cubrir puestos de trabajo estable y de 21.195 trabajadores para cubrir puestos de trabajo de carácter temporal, recogiéndose en el anexo I la distribución por provincias, sectores de actividad y ocupaciones.
  • 35. 35 El Delegado del Gobierno para la extranjería e inmigración, Sr. Ignacio González, se pronunció sobre esta política con ocasión de su intervención en la Comisión de Justicia e Interior del Congreso de los Diputados el 30 de septiembre de 2002. Las ideas centrales de su discurso fueron las mismas que las de su predecesor: el objetivo central de la inmigración había de ser lograr que esta sea ―legal y ordenada‖, es decir ―que venga con papeles‖ y ―que se adapte a nuestra capacidad de acogida‖ (del mercado de trabajo). Debía ser una inmigración que integrara y no que excluya. Defendió la política de contingente como vía de ordenación del flujo legal de trabajadores inmigrantes, ―ya que constituye una gran idea y una buena oportunidad para tratar de ordenar adecuadamente esos flujos‖. Descargó parte de la responsabilidad de la tramitación ―no satisfactoria‖ del contingente 2002 en las organizaciones empresariales, ya que a ellas les fue encomendada ―un 76 % de la gestión de las plazas reservadas a la contratación estable de trabajadores‖. Al referirse a la resolución de expedientes tramitados por la vía del contingente afirmó (y su tesis no coincidió con los datos de los agentes sociales) que ―podemos situar el plazo de estimación media de resolución de las peticiones en torno a dos meses‖. Afirmó estar dispuesto a estudiar la apertura nuevamente del régimen general pero siempre con un límite y con un cuidado: que no fuera la vía para, vía ofertas nominativas, ―regularizar a los trabajadores aquí presentes de manera ilegal porque tenga una oferta de trabajo‖. En este punto coincidieron el gobierno y el grupo socialista, ya que la representante de este último, Consuelo Rumí, aceptó expresamente (y así apareció también en la propuesta socialista de reforma del la normativa reguladora del contingente) que el régimen general con ofertas nominativas se dirigiera a trabajadores extranjeros que no se encontraran en nuestro país. En otras comparecencias en las Cortes, como la efectuada en la Comisión Especial del Senado sobre la inmigración y extranjería el 30 de octubre de 2002, el Sr. Ignacio González afirmó que el gobierno no estaba a favor de la regularización a través de la contratación en España de ilegales. ―No vamos a hacer... regularizar a los ilegales... a través de peticiones in situ aquí, porque lo que estamos haciendo es regularizar a las personas que están fuera y que vienen con sus papeles en regla‖. Tras afirmar que ya estaban prácticamente concluidos los procesos de regularización llevados a cabo en los últimos dos años, y que el contingente iba dirigido única y exclusivamente a trabajadores contratados en origen, manifestó contundentemente que ―está claro que no vamos a abordar procesos masivos de regularización ni permitir vías de regularización encubierta a través de un retorno a una concepción del contingente que, creo que hoy, mayoritariamente, ninguno compartimos‖. 5. Examino ahora la regulación del contingente para el año 2003, en concreto la Resolución de 14 de enero de 2003 por la que se dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de diciembre de 2002, por el que se regulan los procedimientos de contratación y se fija el número y las características de las ofertas de empleo que se ofrecen para el año 2003 a extranjeros residentes legales en España y a extranjeros que no se hallen ni sean residentes en ella. El acuerdo reguló el contingente para el año 2003 de acuerdo con las previsiones de la LO 4/2000 (modificada por la LO 8/2000) y el RD 864/2001. El acuerdo corrigió algunas de las deficiencias observadas en la regulación del año 2002, pero fue nuevamente criticado por las organizaciones sociales por no dar respuesta, a su parecer,
  • 36. 36 a la situación de los extranjeros extracomunitarios que se encontraban en España en situación irregular. El acuerdo estableció una previsión inicial de 10.575 puestos de trabajo de carácter estable, estableciendo de forma tajante y taxativa que sólo podían ser cubiertos por trabajadores extranjeros que no se hallara ni fueran residentes en España. La norma era más flexible que la del año anterior, en cuanto que posibilitaba la reasignación del contingente a escala nacional y su ampliación cuando concurrieran circunstancias que lo justificaran. En el ámbito catalán, se asignaron 1380 trabajadores a Barcelona, 306 a Girona, 339 a Lleida y 167 a Tarragona. El acuerdo permitió la presentación tanto de ofertas genéricas como nominativas de empleo. En el primer caso podían presentarlas las organizaciones empresariales de ámbito provincial o directamente las empresas que pretendieran contratar no menos de cinco trabajadores extranjeros, y también se permitió la canalización de determinadas ofertas de empleo a través de las organizaciones empresariales sectoriales de ámbito nacional. En el segundo supuesto, las organizaciones o empresas solicitantes deberían acreditar que la selección se realizaba por empresas que pertenecieran al mismo grupo que la empresa contratante, o que los trabajadores habían sido titulares de un permiso de trabajo en España y habían retornado después a su país de origen. La norma reguló la concesión del visado y de los permisos de trabajo y residencia, estableciendo que el primero tendría validez de permiso de trabajo para posibilitar la incorporación inmediata de los trabajadores a la empresa y su afiliación y alta a la Seguridad Social. La regulación de la gestión de ofertas de empleo de carácter temporal, se recogió en el acuerdo quinto, siendo de destacar la previsión de posible contratación de trabajadores que ya hubieran sido titulares de un permiso de trabajo de temporada en años anteriores. El acuerdo sobre el contingente no cerraba la vía, y no podría hacerlo tal como subrayaron varias resoluciones judiciales, a la tramitación de gestión de ofertas de empleo para la contratación de extranjeros cuando así lo posibilitara la normativa legal vigente. Por consiguiente, podían tramitarse solicitudes de permiso de trabajo en los supuestos previstos en los artículos 71, 76, 77 y 79 del Real Decreto 864/2001, así como de nacionales de países para los que no fuera de aplicación nuestra situación nacional de empleo, sin que se computaran dentro del contingente aprobado. Igualmente, serían tramitados, según sus procedimientos específicos, las solicitudes de permiso de trabajo presentadas a favor de trabajadores extranjeros residentes legales en España, o que tuvieran concedida exención de visado. Por Resolución de 30 de enero de 2003, se dispuso la publicación de las instrucciones dictadas en desarrollo del Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de diciembre de 2002, que habilitaba a los centros directivos competentes para adoptar las medidas necesarias en ejecución del mismo. Se trataba, en consecuencia, de un texto que facilitaba la tramitación administrativa de la normativa en materia de extranjería. 6. Por Resolución de 29 de diciembre de 2003 se dispuso la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 19 de diciembre, por el que se determinaba el contingente de trabajadores extranjeros de régimen no comunitario en España para el año 2004
  • 37. 37 Se autorizaron 30.978 ofertas de empleo para trabajadores extranjeros, de las que 10.908 correspondían a empleos de carácter estable y 20.070 se destinaban a cubrir puestos de trabajo de carácter temporal. Con relación al año 2003 se produjo un incremento de 6.731 ofertas de empleo, de los que 333 eran empleos estables y 6.398 temporales. Como novedad con respecto a los años anteriores, se acordó que a partir del mes de mayo de 2004 no se exigiría visado a los trabajadores de temporada procedentes de los nuevos países de la Unión Europea para periodos no superiores a 180 días. Al igual que en años anteriores, el contingente se distribuyó por provincias, sectores de actividad y ocupaciones, en el caso de los empleos estables, y por provincias y sectores de actividad para puestos de trabajo temporales. Por Comunidades Autónomas, el contingente de trabajadores estables (10.908 ofertas) para 2004 situó a la cabeza a Cataluña, con 3.532, seguida de Madrid (2.048) y la Comunidad Valenciana 1.139). Por lo que respecta a los contratos temporales (20.070 ofertas), Andalucía fue la que más ofertas recibió en la distribución, con 11.143, seguida de Cataluña con 2.606 y Castilla y León con 2.210 ofertas. 7. Pasó a continuación a formular unas consideraciones generales sobre la regulación del contingente en el Reglamento 2393/2004 de 30 de diciembre. La norma desarrolla la previsión del artículo 39 de la LO 4/2000. Los Artículos 77 a 83 se integran dentro del Título V y regulan el contingente de trabajadores extranjeros, si bien esta terminología queda reservada al título del Art. 77, quedando el Título V con la genérica referencia al contingente. De esta forma, se regula de forma mucha más clara y ordenada que en la normativa anterior la posible puesta en marcha del contingente, circunstancia que en el RD 864/2001 de 20 de julio quedaba regulada en un único precepto, el artículo 65, con 11 apartados. En primer lugar, se justifica la regulación por lo dispuesto en el Art. 39 de la LO 4/2000, precepto que abre la posibilidad, que no obligación, de aprobar un contingente anual, estableciendo dos claros límites, uno de procedimiento y otro de fondo para su aprobación: de una parte que lo permita, o más exactamente ―teniendo en cuenta‖, la situación nacional de empleo; de otra, su acceso sólo y exclusivamente para quienes no se hallen o residan en España. Es decir, la normativa vigente permite, y en ningún caso obliga, a que se apruebe anualmente por el Consejo de Ministros un contingente de trabajadores extranjeros para que puedan prestar sus servicios en España. Tres características se predican para el contingente. La primera, se refiere a cuál es el objetivo de la puesta en marcha de este mecanismo de acceso de ciudadanos extranjeros a nuestro mercado de trabajo, más concretamente el desempeño de empleos ―con vocación de estabilidad‖; es decir, con independencia de la duración del contrato del trabajador extranjero, el puesto de trabajo que se oferta parece que debe reunir las notas de estabilidad y permanencia en el circuito productivo, tesis que se reafirma con la lectura del Art. 78 y su regulación diferenciada de la contratación ―estable‖ y de la contratación ―de temporada‖. La segunda, versa sobre a quién va dirigido el posible acceso al empleo en España, refiriéndose de forma clara y taxativa a una contratación ordenada, regulada, o más exactamente, y por utilizar el mismo término que el precepto, ―programada‖, de extranjeros que no se hallan ni residen en España, pretendiéndose por esta vía, al igual
  • 38. 38 que se venía haciendo desde el año 2002, aunque con resultados muy dispares en cada momento, que el contingente no se trate de una vía de acceso encubierta de acceso al trabajo para ciudadanos extranjeros que ya se encontraran entre nosotros, si bien de forma irregular y sin autorización de permiso/visado de residencia y/o trabajo. La tercera, no sólo se encuentra en el número 2, sino que también hay que referirse al número 3, y supone un cambio de alcance con respecto al marco jurídico anterior. Si bien parece que la prioridad sea la selección de trabajadores efectuada en sus países de origen a partir de ―las ofertas genéricas‖ que presenten los empresarios, la norma no cierra la puerta, y no podría hacerlo ante las constantes correcciones jurisprudenciales que han efectuado las sentencias del Tribunal Supremo, a la posible admisión de ofertas nominativas, si bien la autorización no se contiene de forma expresa en el Art. 77 sino que se deja al Consejo de Ministros la concreción de cuándo y en qué supuestos será posible dicha tramitación. Obsérvese igualmente que la selección se efectuará en los países de origen, dato que debe ponerse en relación con el Art. 80.1 cuando se expone que los contratos de trabajo que se gestionen a través del contingente ―deberán ser firmados por extranjeros que no se hallen ni sean residentes en territorio español‖. A indicar así mismo que la selección se hará por la parte empresarial, que los trabajadores preseleccionados podrán recibir formación en su propio país o ya en España, y que deberán disponer de la información adecuada sobre sus derechos y obligaciones cuando se complete el proceso de selección. La posibilidad abierta de fijación de contingente no fue desarrollada el año 2005, sino que simplemente se procedió a una prórroga del contingente de 2004, por Acuerdo del Consejo de Ministro de 30 de diciembre, habiendo sido probablemente dos las razones que llevaron a ello: de una parte, las dudas sobre su necesidad ante la puesta en marcha del proceso de normalización de trabajadores extranjeros en situación irregular que iba a tener lugar durante tres meses del año 2005, en concreto de febrero a mayo, y que podía, según las previsiones más razonables, aflorar una parte importante de trabajo irregular, circunstancia que efectivamente se produjo como lo demuestra el hecho de las más de 550.000 nuevas altas en la Seguridad Social; de otra, el no haber agotado el cupo del contingente estable del año 2004, por lo que todavía había margen de discreción y oportunidad para que se siguiera contratando hasta agotar el número previsto. En estrecha relación con los argumentos ahora expuestos, el Acuerdo aportaba uno más de indudable alcance jurídico, cual era la no conveniencia de la fijación del contingente ―previamente a la entrada en vigor del desarrollo reglamentario de la Ley Orgánica 4/2000 de 11 de enero‖. La contratación por vía de contingente va dirigida a trabajadores que no se hallen ni residan en España. Es sólo una vía de acceso al mercado de trabajo (aunque el gobierno y los agentes sociales creen que debe ser la más importante). Por consiguiente, y de acuerdo con la Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo (STS) de 6 de abril de 2004, no se cierra la vía a la contratación de extranjeros que se hallen y residan en España. El texto diferencia entre contingente ―estable‖ (se refiere a ―empleos con vocación de estabilidad‖) y un posible contingente ―de temporada‖. La regulación deberá diferenciar de forma clara ambos supuestos.
  • 39. 39 La contratación podrá hacerse a partir de ofertas genéricas presentadas por los empresarios, y también por ofertas nominativas ya que el artículo 77.3 dispone expresamente que ―el Acuerdo del Consejo de Ministros establecerá los supuestos en los que será posible tramitar las ofertas nominativas a través del contingente‖. Las ofertas deberán presentarse personalmente por los empresarios, o quien ostente la representación legal empresarial. La contratación se dirigirá preferentemente a trabajadores de países (Colombia, Polonia, Marruecos, etc.) con los que España tenga firmados ―Acuerdos sobre regulación y ordenación de flujos migratorios‖. El texto deja abierta la puerta para establecer una regulación que incluya, junto al contingente ―estable‖, el contingente ―de temporada‖ (todos los trabajadores, en ambos casos, deberán ser seleccionados en sus países de origen), y además, visados para: - Búsqueda de empleo en España, para hijos o nietos de un español de origen, con una duración máxima de tres meses. - Búsqueda de empleo en España ―limitados a determinados sectores de actividad u ocupaciones en un ámbito territorial concreto‖, con una duración máxima de tres meses. Su regulación se encuentra en el artículo 83. La redacción del texto deja un amplio margen a las autoridades competentes (y entre ellas los Servicios de Empleo) para su concreción, ya que hace referencia a los ámbitos territoriales y sectores de actividad donde ―existiendo puestos de trabajo de difícil cobertura, las circunstancias específicas del mercado laboral concernido determinen que los puestos pueden cubrirse de manera más adecuada a través de este sistema‖. Además, el segundo párrafo del número 3 del artículo 83 posibilita que la autoridad competente cambie durante el año los sectores de actividad o ámbitos territoriales para los que pueda concederse ese visado. Es importante reseñar que el empresario ha de presentar un contrato de trabajo firmado por ambas partes, así como la autorización para trabajar. La autorización quedará condicionada a que en el plazo de un mes el trabajador se afilie y/o sea dado de alta en la Seguridad Social. Me parece muy importante que el Reglamento sea flexible en este punto, ya que se deja la puerta abierta a la ampliación del número de ofertas de empleo durante todo el año, en razón de ―la evolución del mercado de trabajo‖. El artículo 80.4 prevé la posibilidad de que se impartan cursos de formación, en España o en los países de origen, dirigidos a los trabajadores que hayan sido seleccionados o preseleccionados. Nos parece que puede incluirse aquí a los que accedan al mercado de trabajo español con visado de empleo durante el período de tres meses. Por último, cabe destacar que la autorización inicial de trabajo y residencia se limita, durante el primer año, a un ámbito geográfico y a un sector de actividad determinado. Obsérvese que la regulación del contingente engloba diversas posibilidades de acceso, de forma regular y estable o temporal, al mercado de trabajo español para trabajadores extranjeros, e incluso para personas que aún no han accedido a nuestro mercado pero que desean buscar, legalmente, empleo en el mismo. En efecto, el Art. 78, desarrollado a su vez por los preceptos posteriores, concreta que el contingente puede incluir a
  • 40. 40 distintos colectivos: a quienes pretenden acceder de forma estable, no tanto porque su contratación lo sea sino porque lo es el puesto de trabajo que se oferta; a quienes pretenden acceder de forma temporal por la vía del contingente de temporada; en fin, a quienes, en razón de circunstancias familiares o de decisiones de oportunidad política en razón de la situación del mercado de trabajo en determinados sectores productivos y ámbitos de actividad, se les conceda un visado de búsqueda de empleo. No menos importante es la posibilidad que el apartado 3 del artículo 78 ofrece para regular de forma diferenciada, como así se hizo efectivamente en los dos años anteriores, la contratación vía contingente de trabajadores de temporada, previsión que no se recoge de forma expresa en el Art. 39, modificado, pero que ya fue admitida a partir del contingente del año 2003, del que cabe destacar la previsión establecida, y que se ha mantenido en la normativa posterior, de la posible contratación de trabajadores que ya hubieran sido titulares de un permiso de trabajo de temporada en años anteriores. Es decir, es importante destacar la amplitud con la que se regula el trabajo de temporada o campaña, ya que la duración podrá llegar a los nueve meses dentro de un período de doce meses consecutivos, y se prevé que el trabajador pueda tener más de un contrato laboral, ya que la duración de la autorización ―coincidirá con la del contrato o contratos de trabajo‖. Las autorizaciones de temporada o campaña ―se podrán prorrogar hasta seis o nueve meses en función del tipo de visado y del período de contratación inicial‖, novedad que fue incorporada en el Art. 57.7. La vía de acceso a la residencia permanente en España, previo paso obligado de residencia temporal y trabajo de duración determinada durante varios años, se manifiesta de forma clara y contundente en el Art. 56 d), segundo párrafo, que dispone que ―el buen trabajador‖ es decir aquel que cumpla sus obligaciones de retorno al país de origen una vez finalizada la temporada, podrá cubrir otras ofertas de empleo que se generen en la misma actividad y con el mismo empresario u organización empresarial en otras campañas futuras, ―sin que sea necesario tener en cuenta la situación nacional de empleo‖. En fin, el apartado 5 del artículo encauza la presentación de las ofertas de empleo genéricas vía contingente de forma preferente, por consiguiente no obligatoria y además dejando de lado las ofertas nominativas que, obviamente, no pueden quedar condicionadas por la nacionalidad del sujeto que se pretende contratar, ―hacia los países con los que España haya firmado acuerdos sobre regulación y ordenación de los flujos migratorios‖ (entre otros, Bulgaria, Colombia, Ecuador, Marruecos, Polonia, República Dominicana y Rumania). Obsérvese que se trata de Estados con particularidades específicas y que pueden justificar la firma del acuerdo: mientras que Marruecos es nuestro principal vecino mediterráneo, los países de Centro y Sudamérica tienen estrechos lazos históricos con España, y los países del este europeo están proporcionando una amplia mano de obra básicamente durante temporadas, notándose especialmente su presencia en el sector agrario. 8. Para el año 2006, la Resolución de 30 de diciembre publicó el Acuerdo del Consejo de Ministros del día 23 por el que se regulaba el contingente de trabajadores extranjeros, con la fijación de una cifra provisional de 16.878 empleos estables. En el texto del acuerdo se destacaba que el gobierno había consensuado la política de inmigración en esta materia, ya que su aprobación se producía previa propuesta de las Comunidades
  • 41. 41 Autónomas y con el visto bueno de la Comisión Laboral Tripartita de Inmigración y del Consejo Superior de Política de Inmigración. Como novedad con respecto a regulaciones anteriores cabe destacar la posibilidad de modificar las cifras durante su vigencia y el compromiso de tramitación en el plazo de un mes, y contemplaba las ofertas de empleo para trabajadores extranjeros de carácter estable, los visados de búsqueda de empleo dirigidos a hijos y nietos de español de origen y el número de visados de búsqueda de empleo, limitados a determinados sectores de actividad y de ocupaciones. Como procedimiento aparte, el acuerdo contemplaba también especificaciones para la tramitación de contratos de temporada. La nueva vía de contratación de trabajadores extranjeros que suponían los visados de búsqueda de empleo incluyó tanto los limitados a los sectores de actividad u ocupación como los dirigidos a hijos y nietos de español de origen. Una primera fase de estos visados se contempló con una experiencia piloto basada en la selección de trabajadores en los países de origen, tras estudiar la demanda de los empresarios en España. Posteriormente, una vez que los seleccionados llegaran a España y se inscribieran en el Servicio Público de Empleo, participarían en un programa de intermediación con el objetivo de conseguir la inserción asumida en el ámbito provincial. 9. En penúltimo lugar fijo mi atención en la Resolución de 26 de diciembre de 2006, por la que se dispuso la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de diciembre de 2006 por el que se regulaba el contingente para el año 2007. La norma orientó claramente la determinación del contingente hacia los países con los que España mantiene relaciones en materia de inmigración mediante la firma de los oportunos convenios de colaboración y, en su caso, de readmisión de ciudadanos en situación irregular, disponiéndose que ―la Dirección General de Inmigración mantendrá relaciones de información y colaboración con las autoridades competentes de los países con los que existe acuerdo sobre regulación y coordinación de los flujos migratorios, con el fin de facilitar la disponibilidad de trabajadores que se ajusten al perfil profesional de las ocupaciones requeridas por el mercado de trabajo y, en el marco de colaboración establecido en estos acuerdos, promoverá la creación en los países de origen de bases de datos de demandantes de empleo que simplifiquen la realización y mejoren la calidad de los procesos selectivos‖. Según se concretó en el Anexo, se preveía una contratación por la vía del contingente de 27.034 personas (de ellas 4.807 en la provincia de Barcelona), y se efectuaba una estimación provisional de contrataciones por otros procedimientos, previéndose 92.000 contrataciones individuales nominativas y 61.000 contrataciones de duración determinada. Por lo que respecta al contingente de visado de búsqueda de empleo, centrado casi exclusivamente en el ámbito del personal al servicio del hogar familiar, la previsión de contrataciones era de 455 personas. Las cifras tenían carácter provisional y podían producirse modificaciones a lo largo del año para ―adaptar las previsiones de contratación de trabajadores extranjeros a lo largo del año a las necesidades reales de mano de obra‖. Además, se incluían unas estimaciones provisionales de contrataciones para dicho año por otros procedimientos: 92.000 vía régimen general (contratación individual nominativa) y 61.000 por medio de contrataciones de duración determinada. 10. Por último, me refiero a la Resolución de 26 de diciembre de 2007, por la que se
  • 42. 42 dispone la publicación del Acuerdo de Consejo de Ministros, de 21 de diciembre de por el que se regula el contingente para el año 2008. La cifra provisional es de 15.731 puestos de trabajo de carácter estable, que al igual que en el año 2007 podrá ser objeto de modificaciones durante el año, de acuerdo con la evolución de las necesidades del mercado de trabajo. En la nota de prensa oficial sobre este acuerdo cabe destacar, a mi parecer, dos aspectos importantes: en primer lugar, la continuidad con respecto a los dos años anteriores, ―porque, una vez más, respeta las contribuciones realizadas por las Comunidades Autónomas y porque se ha consensuado con la organizaciones sindicales y empresariales más representativas a nivel estatal que forman parte de la Comisión Tripartita de Inmigración‖; en segundo lugar el reconocimiento expreso de que el mayor volumen de contrataciones de extranjeros en sus países de origen se realiza a través del Régimen General o bien a través de la contratación de temporada, pero que el contingente ―permite la contratación programada de trabajadores, que no se hallen ni residan en nuestro país, para desempeñar empleos con vocación de estabilidad y que serán seleccionados en sus países de origen a partir de las ofertas genéricas presentadas por los empresarios‖, sitien también se permiten las ofertas nominativas pero habiendo desaparecido de la regulación del año en curso la posibilidad de contratar por esa vía a trabajadores del servicio doméstico siempre y cuando el empleador hubiera tenido una relación previa con el trabajador en un país extranjero. Por otra parte, y también a diferencia del acuerdo del año anterior, el actual no incluye ninguna previsión de contrataciones por vías adicionales a la del contingente. El Acuerdo también incluye una cifra inicial de 500 visados de búsqueda de empleo para hijos y nietos de los españoles de origen, de posible modificación a lo largo del año, según las necesidades que vayan surgiendo. Para el ámbito territorial catalán, se prevé la contratación de 3.103 trabajadores extranjeros en Barcelona, 1.060 en Girona, 940 en Lleida y 1.008 en Tarragona, destacando las 200 contrataciones previstas de ―enfermero, en general‖, de 300 ―camareros, en general‖ y de 200 ―dependientes de comercio en general‖ en Barcelona. 11. La inscripción de trabajadores extranjeros no comunitarios en los Servicios Públicos de Empleo y en las Agencias de Colocación. 21 de marzo de 2008. Es objeto de esta nueva entrada del blog un breve comentario de la Orden TAS/3698/2006, de 22 de noviembre, modificada muy recientemente por la Orden TAS/711/2008, de 7 de marzo. La Orden TAS/3698/2006, publicada el día festivo de celebración de la Constitución española y que entró en vigor al día siguiente, regula la inscripción como demandantes de empleo en las Oficinas de los Servicios de Empleo de los extranjeros no comunitarios que cumplan estos dos requisitos con carácter general: ser mayores de 16 años; tener reconocido, en virtud de la normativa vigente sobre permanencia y trabajo de los extranjeros en España, el derecho de acceso al mercado de trabajo‖. La definición de trabajador extranjero extracomunitario incluye a toda persona que ejerza o trate de ejercer en España una actividad lucrativa, laboral o profesional, ya sea por cuenta propia o ajena, incluyéndose a los ciudadanos de países comunitarios (Rumania y Bulgaria) que están condicionados en cuanto al ejercicio de sus derechos laborales por el establecimiento de períodos transitorios para la libre circulación de trabajadores.
  • 43. 43 Podrán acceder al mercado de trabajo español quien se encuentre en posesión de una autorización administrativa para trabajar, y también quien no disponga de la misma y esté en condiciones de acceder a ella, además de encontrarse legalmente en España. El artículo 2 regula de forma casi exhaustiva los documentos acreditativos que dan derecho de acceso al mercado de trabajo. De forma sucinta, cabe decir que podrá acceder quien se encuentre en posesión de una autorización de residencia permanente; de una autorización de residencia temporal; de una autorización específica de residencia temporal en virtud de reagrupación familiar; de una autorización específica de residencia temporal por circunstancias excepcionales como son las razones humanitarias, la colaboración con las autoridades administrativas, policiales, fiscales o judiciales, o las razones de interés público o seguridad nacional; de una autorización especifica de residencia temporal por razones de arraigo y por motivos de protección internacional; de una autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena; de una autorización de residencia y trabajo temporal por cuenta propia, de una autorización de residencia temporal a favor de un menor extranjero no acompañado y en edad laboral; de un visado de búsqueda de empleo dirigido a hijo o nieto de español de origen, o de visado para la búsqueda de empleo en determinados sectores de actividad u ocupaciones; de una autorización para investigación y estudios; de una autorización de residencia temporal con excepción a la autorización de trabajo; de un documento de solicitante de asilo en el que conste la inscripción ―autoriza a trabaja‖; de un documento de identidad de los refugiados y familiares a los que se haya reconocido la extensión familiar para residir en España; de un documento de identidad de apátridas. La Orden TAS/711/2008, de 7 de marzo, publicada en el BOE del día 17 y que entró en vigor al día siguiente de su publicación, modifica el citado precepto A tal efecto, la norma incluye un nuevo epígrafe en el Art. 2.2, que regula los supuestos en los que se permite la inscripción como demandante de empleo y los documentos que es necesario presentar, consistente en la mención de las certificaciones expedidas por las oficinas de extranjeros, o en su defecto por las áreas o dependencias de Trabajo y Asuntos Sociales, durante los tres meses anteriores a la solicitud de la inscripción, como documento acreditativo que la posibilita. La norma de 2006 atribuye al empresario la obligación, previa a la contratación, de comprobar la vigencia de las autorizaciones, los requisitos de la actividad laboral y ámbito territorial para el que va a ser contratado el trabajador, o bien obtener la solicitud de autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena. Con carácter general, y a salvo de alguna matización para casos determinados teniendo en cuenta la situación o circunstancia por la que se generó la inscripción, los servicios públicos de empleo y las agencias de colocación podrán ofrecer cualquiera de sus servicios a los demandantes inscritos. De forma expresa establece este principio de igualdad con los restantes demandantes de empleo el artículo 17, ―tanto en la intermediación laboral como en relación con las medidas de fomento de empleo y los servicios para la mejora de la ocupabilidad de los demandantes de empleo que prestan los servicios públicos de empleo y las agencias de colocación‖.
  • 44. 44 Dadas las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas en materia de gestión de las políticas de empleo, la disposición adicional cuarta faculta a los servicios de empleo autonómicos para la adopción de las medidas oportunas al objeto de ejecutar correctamente lo dispuesto en la Orden ministerial ahora comentada. Por otra parte, la Orden TAS/711/2008 clarifica la redacción de los preceptos que se refieren a la inscripción como demandante de empleo y al acceso a la situación de la residencia y trabajo por cuenta ajena, para evitar, se afirma ―una interpretación no correcta, según la cual la posibilidad de inscripción como demandante de empleo estará condicionada a la existencia de una oferta de empleo previa‖. Por fin, se corrige el fundamento jurídico que posibilita la inscripción de quienes se encuentren en posesión de una autorización de residencia temporal por motivos excepcionales, que según el texto original de la Orden encontraba su apoyo jurídico en el artículo 98.3 del Real Decreto 2393/2004 de 30 de diciembre, mientras que según la norma ahora comentada, ―en una interpretación más correcta del mismo‖, se encuentra en el art. 47, apartado 7, segundo párrafo del citado Real Decreto. 12. La immigració i el respecte als drets de les persones. 4 de mayo de 2008. Les nostres societats són cada dia més diverses, fruit dels processos de canvis econòmics, socials i culturals, i la immigració de persones que provenen d‘altres Estats de tots els continents assoleix una importància molt més gran de la que va tenir en etapes històriques anteriors. Pel que fa a la nostra Comunitat Autònoma això es constata de forma clara i fefaent en el document de bases del pacte nacional per a la immigració a Catalunya presentat el passat 14 d‘abril i on he tingut la sort de haver estat convidat a participar com a coordinador del grup dedicat a l‘anàlisi de l‘accés al mercat de treball. . En moltes ocasions m‘he fet la pregunta del perquè de les diferències legals entre les persones per raó de la seva nacionalitat i si aquesta segueix tenint encara raó de ser o justificació. No és ara el moment de fer l‘anàlisi legal que justifica aquesta diferenciació en l‘espai comunitari europeu i de retruc en l‘estatal, en l‘àmbit laboral l‘anomenada preferència comunitària per a l‘ocupació, però sí de recordar que aquestes diferències podrien limitar-se si es ratifiqués la Convenció de 1990 de les Nacions Unides sobre protecció del drets dels treballadors migrants i dels seus familiars, ratificació que no s‘ha produït per cap dels països desenvolupats. Certament, seguiria havent-hi diferències en raó de la situació administrativa de la persona migrada, però hi hauria una base jurídica més sòlida per garantir bona part del drets de tots els migrants. I en l‘àmbit d‘Espanya no hem d‘oblidar les importants sentències del Tribunal Constitucional núms. 236 i 259/2007, de 7 de novembre i 19 de desembre, que reconeixen alguns drets constitucionals a tots els immigrants amb independència de la seva situació regular o irregular i que han estat objecte d‘especial atenció en d‘altres entrades d‘aquest blog. Però, hi ha un col•lectiu de persones que es troben en una situació de plena incertesa jurídica i que per aquest motiu viuen en situació, moltes vegades, de total inseguretat pel que fa al seu immediat futur i els del seus familiars. Es tracta de les persones que tenen una ordre d‘expulsió però que no ha estat executada, i aquest problema no es troba solament a Espanya sinó que també succeeix a d‘altres Estats europeus, i França seria probablement en aquests moments l‘exemple més significatiu com ho demostren les moltes referències que troben sobre aquesta problemàtica en els mitjans de
  • 45. 45 comunicació; sense oblidar-nos d‘altres països, i l‘exemple més trist i recent és el de Bèlgica, amb el suïcidi d‘un ciutadà senegalès, Ebenizer Folefack Sontsa, fa pocs dies abans de ser expulsat i retornat al seu país. Si haguéssim d‘aplicar la normativa legal vigent únicament caldria parlar de com procedir a l‘expulsió de aquestes persones i del retorn obligat als seus països d‘origen. Però al mateix temps ens hem trobat amb situacions jurídiques sorprenents, com ha estat el cas de reconèixer aquesta ordre d‘expulsió com un document que acreditava la permanença a Espanya als efectes de poder acollir-se al procés de normalització dels treballadors estrangers en situació irregular que tingué lloc durant el primer semestre de 2005. Jo crec que no ens podem oblidar del drama humà que pateixen aquestes persones i la seva angoixa pel seu futur. De la mateixa manera que defenso des de fa molt de temps, quan per cert no n‘hi havia tantes persones que es manifestessin de la mateixa manera, la importància de la incorporació regular d‘una persona immigrada a un altre estat i al seu mercat de treball, també soc del parer que hem de trobar alguna fórmula jurídica que permeti que aquestes persones puguin viure de forma digna en la nostra societat mentre no s‘executi l‘ordre d‘expulsió, i que en cas d‘executar-se s‘haurà de vetllar perquè el retorn no impliqui vulneració d‘altres drets reconeguts en normes internacionals. I si s‘arriba a la conclusió de la no operativitat de la mesura sancionadora llavors serà necessari dotar de cobertura jurídica a la persona afectada, bo i que sigui de forma temporal, perquè pugui viure i treballar de forma regular, pel cap baix mentre no es produeixi l‘expulsió. En aquest sentit es van formular propostes pel Síndic de Greuges de Catalunya i pel Defensor del Poble d‘Espanya, però el govern de l‘Estat no ha estat receptiu fins ara a aquestes propostes i es remet únicament a la possibilitat de sol•licitar un autorització de residència temporal per motius excepcionals. França assumirà la presidència de la Comissió Europea durant el segon semestre d‘enguany i es proposa convertir la temàtica de la immigració en un dels eixos centrals del seu mandat, amb la proposta de prohibició de regularitzacions massives. Temps tindrem de debatre les propostes quan siguin presentades, però abans hauríem de demanar al govern de François Sarkozy que adopti les mesures oportunes en el seu país per evitar el drama de les famílies estrangeres amagades i de la policia anant a les escoles per trobar als pares i mares estrangers quan van a recollir als seus fills. El compliment de la legalitat no ha d‘ésser incompatible amb el respecte dels drets de les persones i a un tracte digne i humanitari. Sembla que venen temps difícils per a les persones immigrades en alguns països europeus (un amic que acaba de fer un viatge a Itàlia m‘ha explicat que sembla que el nou govern de Silvio Berlusconi vol endurir de veritat la política d‘immigració), i que la normativa comunitària tendirà també a endurir-se pel que fa al control dels anomenats irregulars o il•legals. Sense oblidar el compliment de les lleis, i quin som juristes no ens podem oblidar d‘això, cal reclamar també una mirada oberta per part dels governs a la realitat de moltes persones que únicament volen sortir d‘una situació econòmica i social pitjor, i si no és per la via d‘ampliar els mecanismes d‘accés als nostres territoris, llavors haurem de fer una aposta ferma i decidida per polítiques de codesenvolupament que millorin de veritat la situació econòmica dels països d‘on provenen la major part dels migrants. Perquè, si no actuem d‘aquesta manera, no hi haurà portes o fronteres que
  • 46. 46 puguin evitar la fugida de les persones cap a un mon millor. Per això, perquè no fem i contribuïm a fer un mon millor per a tothom, al marge del país on cadascú visqui? 13. La nueva mesa catalana de ciudadanía e inmigración 7 de mayo de 2008. El Decreto 86/2008, de 15 de abril, publicado en el DOGC del día 17 y que entró en vigor al día siguiente, procede a la creación de la Mesa de ciudadanía e integración, que deberá constituirse en un plazo no superior a seis meses a partir de la entrada en vigor del texto ahora comentado. La Mesa se crea como órgano colegiado adscrito al Departamento de Acción social y Ciudadanía, es decir al que tiene en la actualidad las competencias atribuidas en materia de inmigración, de carácter deliberativo para que toda la población pueda participar, a través de las organizaciones, en las políticas de ciudadanía e inmigración que se elaboren en Cataluña. Más concretamente, el artículo 1 dispone que la mesa se crea ―con el objetivo de fomentar la cooperación estratégica entre la Administración de la Generalidad de Cataluña, los entes locales y la sociedad civil en el ámbito de las políticas relacionadas con la inmigración extranjera‖. Ese objetivo se desagrega en varios puntos, como son el fomento de la participación de la población inmigrada y también de la regresada y del conjunto de la población, la contribución a la incorporación de la población inmigrada y de la regresada en el tejido asociativo, la sensibilización de la sociedad catalana y la formulación de propuestas específicas para las mujeres. La Mesa se estructurará en pleno, comisión permanente, grupos de trabajo y mesas territoriales, y en su composición se deberá garantizar la máxima presencia posible de los representantes de los colectivos inmigrantes (principios de representatividad, inclusión y apertura), así como también una presencia equilibrada por razón de sexo, no pudiendo ningún órgano tener un porcentaje inferior al 40 % de personas del mismo sexo, quedando obligado el gobierno, por medio de la Secretaria para la Inmigración, a lograr su cumplimiento en un período máximo de dos años. Será presidida por la persona responsable de la Secretaria para la Inmigración, salvo que asista la persona titular del departamento. La composición, organización y funciones de los órganos internos de la Mesa se efectúa de forma detallada en los artículos 5 y siguientes, siendo de destacar la presencia de representantes de la sociedad civil y de las organizaciones propias de inmigrantes junto a los miembros de las administraciones públicas implicadas. Por lo que respecta al Pleno se conceden amplios poderes a la Secretaría para la Inmigración para que incorpore las organizaciones y entidades que considere oportuno ―para garantizar que el Pleno refleje la diversidad social, de género y de origen geográfico para conseguir el equilibrio en las deliberaciones de acuerdo con la Comisión permanente‖. Los representantes de las entidades asociativas serán seleccionados mediante convocatoria pública que establecerá los criterios que deberán respetar y la puntuación que deberá alcanzarse para obtener dicha condición. La máxima flexibilidad que se quiere dar a la nueva estructura participativa de la inmigración en Cataluña se refleja con toda claridad en la regulación de los grupos de trabajo, en los que podrán ser convocadas como vocales personas que ―a título individual o como representantes del grupo, por su
  • 47. 47 especialidad, sus conocimientos, la responsabilidad que desarrollan o por otros motivos estén en condiciones de realizar aportaciones de interés‖. Otra característica de la Mesa, en cuanto que órgano deliberativo, es la de buscar el máximo grado de acuerdo y consenso entre sus miembros mediante el diálogo, debate y argumentación entre las personas que asistan a las reuniones de los órganos internos. Facilitará sin duda este objetivo el hecho de que las conclusiones, propuestas y recomendaciones que se formulen tendrán carácter meramente consultivo, ―y, por lo tanto, no tienen carácter ni ejecutivo ni deliberante‖. 14. La política de inmigración del gobierno italiano. ¿Quién siembra vientos puede acabar recogiendo tempestades? 25 de mayo de 208. I. En una entrevista publicada en el diario ABC el pasado viernes, el nuevo ministro de asuntos exteriores Franco Frattini, anterior responsable de la política comunitaria de inmigración, defendía las reformas aprobadas el día 21 de este mes por el gobierno presidido por Silvio Berlusconi. Al contestar a la pregunta sobre las críticas formuladas por la vicepresidente española Mª Teresa Fernández de la Vega, y otros altos cargos a las medidas aprobadas, Frattini respondía que ―estoy convencido de que en cuanto los amigos españoles conozcan nuestra normas entenderán que nuestras leyes van en la misma dirección que las españolas‖, si bien inmediatamente a continuación se cuidaba de recordar, eso sí ―incluso con toda amistad‖, que ―si las legislaciones fueren distintas, cada país tiene derecho a dotarse de las propias. Lo importante es que todos respeten las normas europeas. Y esto va a suceder‖. Me ha parecido necesario, tras leer esas declaraciones, poner a disposición de los lectores y lectoras del blog el conocimiento de cuáles son las reformas aprobadas el día 21 y cómo impactan sobre la normativa anterior, con la única excepción de las reformas relativas al reconocimiento y revocación de la condición de refugiado, que requieren de un análisis más detallado. Espero que ello sirva para tener una visión más ajustada de qué suponen los cambios propuestos, y si de verdad son tan semejantes a la normativa española vigente, e incluso a la europea, y desde luego ya les adelanto que mi respuesta es negativa. Utilizo en mi explicación los textos aprobados en la reunión del Consejo de Ministros, todavía no publicados en el Diario Oficial ni tampoco, por lo que respecta al proyecto de ley, en el Boletín Oficial del Parlamento italiano. Combinaré en mi explicación la cita literal de las normas en italiano con algunos comentarios por mi parte. II. En primer lugar fue aprobado un Decreto-Ley sobre medidas urgentes en materia de seguridad pública, texto que entra en vigor el mismo día de su publicación y que será presentado ante el Parlamento para su conversión en ley. Se justifica la utilización de esta técnica jurídica ―ritenuta la straordinaria necessità ed urgenza di introdurre disposizioni volte ad apprestare un quadro normativo più efficiente per contrastare fenomeni di illegalità diffusa collegati all'immigrazione illegale e alla criminalità organizzata‖. La expulsión podrá decretarse cuando el extranjero haya sido condenado a una pena no inferior a dos años de prisión, frente a los diez previstos en la normativa anterior. Además, quien incumpla la orden judicial podrá ser castigado con pena de prisión de un o a cuatro años.
  • 48. 48 A) El Decreto-ley modifica dos preceptos del Código Penal, en concreto los arts. 235 y 312, que se refieren a la expulsión del extranjero del Estado. En su versión anterior, el art. 235 regulaba la expulsión en los siguientes términos: L'espulsione dello straniero dal territorio dello Stato è ordinata dal giudice, oltre che nei casi espressamente preveduti dalla legge, quando lo straniero sia condannato alla reclusione per un tempo non inferiore a dieci anni. Allo straniero che trasgredisce all'ordine di espulsione, pronunciato dal giudice, si applicano le sanzioni stabilite dalle leggi di sicurezza pubblica per il caso di contravvenzione all'ordine di espulsione emanato dall'autorità amministrativa. El texto queda sustituido por este nuevo precepto: Articolo 235 (Espulsione od allontanamento dello straniero dallo Stato). Il giudice ordina l'espulsione dello straniero ovvero l'allontanamento dal territorio dello Stato del cittadino appartenente ad uno stato membro dell'Unione europea, oltre che nei casi espressamente preveduti dalla legge, quando lo straniero sia condannato alla reclusione per un tempo superiore ai due anni. Il trasgressore dell'ordine di espulsione od allontanamento pronunciato dal giudice è punito con la reclusione da uno a quattro anni. Por su parte, el art.312 en versión anterior, disponía que ―Lo straniero, condannato a una pena restrittiva della libertà personale per taluno dei delitti preveduti da questo titolo, è espulso dallo Stato‖, mientras que el nuevo texto, con el título de espulsione od allontanamento dello straniero dallo Stato, dispone que ―Il giudice ordina l'espulsione dello straniero ovvero l'allontanamento dal territorio dello Stato del cittadino appartenente ad uno stato membro dell'Unione europea, oltre che nei casi espressamente preveduti dalla legge, quando lo straniero o il cittadino di stato dell'Unione europea sia condannato ad una pena restrittiva della libertà personale per taluno dei delitti preveduti da questo titolo. Il trasgressore dell'ordine di espulsione od allontanamento pronunciato dal giudice è punito con la reclusione da uno a quattro anni‖. B) Igualmente, se procede a la modificación de la normativa en materia de extranjería, el Decreto legislativo de 25 de julio de 1998, núm. 286. En el art. 12, que regula las disposiciones contra la inmigración clandestina, se añade un nuevo párrafo en los siguientes términos: ―5-bis. Salvo che il fatto costituisca più grave reato, chiunque cede a titolo oneroso un immobile di cui abbia la disponibilità ad un cittadino straniero irregolarmente soggiornante nel territorio dello Stato è punito con la reclusione da sei mesi a tre anni . La condanna con provvedimento irrevocabile comporta la confisca dell'immobile, salvo che appartenga a persona estranea al reato . Si osservano, in quanto applicabili, le disposizioni vigenti in materia di gestione e destinazione dei beni confiscati . Le somme di denaro ricavate dalla vendita, ove disposta, dei beni confiscati sono destinate al potenziamento delle attività di prevenzione e repressione dei reati in tema di immigrazione clandestina‖. Dicho en pocas palabras: quien ponga a disposición de un extranjero en situación irregular una vivienda podrá ser condenado con pena de prisión
  • 49. 49 de seis meses a tres años, multa que puede llegar hast 150.000 euros, y además la sufrirá la confiscación de la vivienda. El Ministro Frattini, en la entrevista antes citada, defiende esta medida con las siguientes palabras: ―A partir de ahora los italianos que alquilen una casa a un inmigrante irregular en el mercado negro serán castigados con la pérdida de esa vivienda, que será confiscada por el Ayuntamiento. Es una medida muy dura. Millares y millares de inmigrantes pagan «en negro» a los propietarios, que reciben el dinero, no pagan impuestos y ayudan, además, a mantener una situación ilegal. No queremos meter a nadie en la cárcel. Simplemente decimos: cuidado, si tú alquilas un piso a un inmigrante clandestino sin informar a la Policía pierdes la casa‖: Y frente al argumento de los entrevistadores de que ―suena muy duro‖, Frattini reafirma sus tesis: ―-Es cierto. Es una medida fuerte porque en Italia la situación es intolerable. Tenemos unos 600.000 irregulares que viven en casas de italianos que no lo declaran a la Policía, cobran alquiler y no pagan impuestos. ¿Quién es la víctima? El inmigrante clandestino. Nosotros no le castigamos a él, sino que quitamos la casa al propietario. En Roma hay un mercado ilegal de casas para «sin papeles». Por una habitación se paga unos 500 euros al mes. Quien alquila cuatro cobra 2.000 euros «en negro» y, si pone dos camas, 4.000. Es inaceptable. Es una medida severa, sin duda, pero en Italia ha habido 20 años de tolerancia. Recordarán que cuando Zapatero anunció la regularización masiva llegaron 800.000 personas y tuvo que cambiar de postura porque la tolerancia era insostenible‖. C) Una tercera modificación no tiene carácter normativo en sentido estricto, pero probablemente sea la que mejor identifica el espíritu de la reforma ya que el cambio de denominación de los centros de permanencia temporal y asistencia a ―centros de identificación y expulsión‖, no tiene, desgraciadamente, ningún desperdicio. El texto literal del art. 8 del Decreto-ley es el siguiente: ―Le parole "centro di permanenza temporanea", ovvero "centro di permanenza temporanea ed assistenza" sono sostituite, in generale, in tutte le disposizioni di legge o di regolamento, dalle parole "centro di identificazione ed espulsione" quale nuova denominazione delle medesime strutture‖. Yo creo que el texto se entiende claramente sin necesidad de traducción, pero en cualquier caso si algo queda aún más claro es la intención del legislador: no son centros para alojar de forma provisional a extranjeros en situación irregular, que también lo deberán ser necesariamente, sino para proceder a su identificación y posterior expulsión, pudiendo encontrarse en esa situación, como veremos más adelante, hasta 18 meses. En suma, la privación de libertad para aquellos que no buscan en muchas ocasiones, nada más ni nada menos que una vida con mayor libertad que en sus países de origen. Pero atención, porque Italia no es el único país que actúa de esta forma, y tiempo tendremos de debatir sobre la reforma de la normativa comunitaria, o mejor dicho de su endurecimiento, sobre el retorno de los extranjeros irregulares a sus países de origen. III. Para su tramitación parlamentaria fue aprobado un Proyecto de Ley que también se refiere a la adopción de medidas urgentes, menos que las anteriores a juicio del gobierno, en materia de seguridad pública. Veamos las modificaciones que se proponen.
  • 50. 50 A) En primer lugar, más restricciones o limitaciones en el acceso a la nacionalidad italiana de un cónyuge extranjero. Según la normativa vigente, el art. 5 de la Ley de 5 de febrero de 1992, núm. 91, ―1.Il coniuge, straniero o apolide, di cittadino italiano acquista la cittadinanza italiana quando risiede legalmente da almeno sei mesi nel territorio della Repubblica, ovvero dopo tre anni dalla data del matrimonio, se non vi è stato scioglimento, annullamento o cessazione degli effetti civili e se non sussiste separazione legale‖. De los seis meses pasamos a los dos o tres años en la reforma, según cual sea el supuesto contemplado ―1. L'articolo 5 della legge 5 febbraio 1992, n . 91 è sostituito dal seguente: «Art. 5 . - 1 . Il coniuge, straniero o apolide, di cittadino italiano può acquistare la cittadinanza italiana quando, dopo il matrimonio, risieda legalmente da almeno due anni nel territorio della Repubblica, oppure dopo tre anni dalla data del matrimonio se residente all'estero, qualora, al momento dell'adozione del decreto di cui all'articolo 7, comma 1, non sia intervenuto lo scioglimento, l'annullamento o la cessazione degli effetti civili del matrimonio e non sussista la separazione personale dei coniugi 2. I termini di cui al comma 1 sono ridotti della metà in presenza di figli nati dai coniugi.». B) Más rapidez legal para la expulsión de los extranjeros que hayan entrado ilegalmente en territorio italiano. Se añade un nuevo art. 12-bis al Decreto legislativo de 25 de julio de 1998, con el siguiente texto: 1. Salvo che il fatto costituisca più grave reato, lo straniero che fa ingresso nel territorio dello Stato in violazione delle disposizione del presente Testo Unico è punito con la reclusione da sei mesi a quattro anni. 2. Per il reato previsto al comma 1 è obbligatorio l'arresto dell'autore del fatto e si procede con il rito direttissimo. 3. Il Giudice nel pronunciare la sentenza di condanna ordina l'espulsione dello straniero.". C) Se dificulta extraordinariamente el envío de transferencias económicas a los países de origen de los extranjeros en situación irregular, ante los férreos controles que se imponen a las entidades bancarias, que deberán acreditar que la persona que envía el dinero se encuentra en situación regular en territorio italiano. En la Ley de 31 de julio de 2005, n. 155, "Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 27 luglio 2005, n. 144, recante misure urgenti per il contrasto del terrorismo internazionale", se incorpora un nuevo párrado (núm. 6) al art. 7 en los siguientes términos: "6. Chi è autorizzato a prestare servizi volti al trasferimento di danaro deve provvedere, personalmente o a mezzo di incaricato, ad acquisire la copia del documento d'identità di colui che chiede la prestazione. Se questi è straniero, deve essere acquisita pure la copia del suo titolo di soggiorno; qualora la copia di tale documento di soggiorno non sia disponibile, il servizio erogato deve essere segnalato entro 12 ore all'autorità locale di pubblica sicurezza, inviando alla stessa la copia del documento identificativo del richiedente. Le copie dei suddetti documenti, comunque, devono essere registrati, conservati e resi disponibili a ogni richiesta dell'autorità di pubblica sicurezza. L'inosservanza di tale disposizione è sanzionata con la revoca dell'autorizzazione.". Está por ver qué impacto puede tener esta medida sobre los países que reciben un flujo
  • 51. 51 importante de remesas de los inmigrantes, ya estén en situación regular o irregular, y cómo puede afectar a las relaciones diplomáticas entre los mismos y la República italiana. D) Los extranjeros en situación irregular y pendientes de la tramitación administrativa para su expulsión, podrán estar internos en los centros de identificación y expulsión hasta 18 meses. En el actual art. 14.5 del decreto legislativo de 25 de julio de 1998 se dispone que ―5. La convalida comporta la permanenza nel centro per un periodo di complessivi venti giorni. Su richiesta del questore, il pretore puo' prorogare il termine sino a un massimo di ulteriori dieci giorni, qualora sia imminente l'eliminazione dell'impedimento all'espulsione o al respingimento. Anche prima di tale termine, il questore esegue l'espulsione o il respingimento non appena e' possibile, dandone comunicazione senza ritardo al pretore‖. La modificación propuesta en el proyecto de ley es la siguiente: " La convalida comporta la permanenza nel centro per un periodo di complessivi sessanta giorni . Qualora l'accertamento dell'identità e della nazionalità, ovvero l'acquisizione di documenti per il viaggio presenti difficoltà, il giudice, su richiesta del questore, può prorogare il termine di ulteriori sessanta giorni . Anche prima di tale termine, il questore esegue l'espulsione o il respingimento, dandone comunicazione senza ritardo al giudice. Decorso il suddetto termine, qualora il soggetto trattenuto non abbia reso disponibile un suo documento identificativo utile all'espatrio in originale, il questore può chiedere al giudice la proroga del periodo di trattenimento nel centro per ulteriori periodi di sessanta giorni. La durata complessiva della permanenza nel centro non può, in ogni caso, essere superiore a diciotto mesi". De esta forma, el gobierno italiano se avanza a la reforma de la normativa comunitaria, pactada el día 23, que trata de armonizar los procedimientos seguidos en los Estados miembros para la repatriación de inmigrantes irregulares y que permitirá, salvo modificaciones de última hora, que quien se encuentre en dicha situación pueda permanecer en un centro de acogida o internamiento (o de ―identificación y expulsión‖ si nos referimos a Italia) hasta un máximo de 18 meses. IV. La reforma, o contrarreforma, del gobierno italiano, no se refiere sólo a los extracomunitarios, sino que también alcanza de pleno a los comunitarios, aunque a juzgar por las declaraciones de los dirigentes políticos se está pensando casi exclusivamente en los rumanos (pero los juristas sabemos, y lo que digo es una perogrullada, que las leyes pueden aplicarse a todos los ciudadanos). A tal efecto, el Consejo de Ministros aprobó una importante modificación del decreto legislativo de 6 de febrero de 2007, núm. 30,que transpuso al ordenamiento interno italiano la Directiva Comunitaria 2004/38/CE, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de sus familiares a circular y a permanecer libremente en el territorio de los Estados miembros. Las modificaciones manifiestan una relación casi obsesiva con la seguridad, y tratan de interpretar la normativa comunitaria (no así la jurisprudencia del TJCE que es muy clara al respecto) desde la vertiente más restrictiva del orden público y de la seguridad, y aunque no hubieran sido necesarias a mi parecer para aplicar la normativa italiana tal como lo desea el nuevo gobierno italiano, sí creo que se quiere lanzar un claro mensaje de que la legalidad y la seguridad va a ser la regla número uno (y quizás la única) en materia de integración de los comunitarios. La explicación de Franco Frattini no tiene ningún desperdicio: ―esta Directiva indica con gran claridad que un ciudadano comunitario que desea estar en España o en Italia más de tres meses tiene el deber de demostrar de qué se vive. De declarar sus ingresos, que deben ser legales. No puede
  • 52. 52 vivir de robos o actividades ilegales‖. ¡Por cierto, no sabía yo que la directiva comunitaria posibilitara vivir del robo o de actividades ilegales en cualquier país comunitario¡ Estas son las modificaciones operadas por la reforma (en primer lugar se adjunta el texto anterior, y a continuación el texto reformado después de la palabra REFORMA) en el Decreto legislativo de 28 de febrero de 2008 que modifica el de 6 de febrero de 2007, núm. 30, de transposición de la Directiva 2004/38/CE. A) Art. 7. Diritto di soggiorno per un periodo superiore a tre mesi 1. Il cittadino dell'Unione ha diritto di soggiornare nel territorio nazionale per un periodo superiore a tre mesi quando: b) dispone per se' stesso e per i propri familiari di risorse economiche sufficienti, per non diventare un onere a carico dell'assistenza sociale dello Stato durante il periodo di soggiorno, e di un'assicurazione sanitaria o di altro titolo idoneo comunque denominato che copra tutti i rischi nel territorio nazionale; REFORMA: a) all'articolo 7, comma 1, lettera b), dopo le parole : "risorse economiche sufficienti," sono aggiunte le parole "derivanti da attività dimostrabili come lecite" . Art. 9. Formalità amministrative per i cittadini dell'Unione ed i loro familiari 2. Fermo quanto previsto dal comma 1, l'iscrizione e' comunque richiesta trascorsi tre mesi dall'ingresso ed e' rilasciata immediatamente una attestazione contenente l'indicazione del nome e della dimora del richiedente, nonche' la data della richiesta. REFORMA: b) l'articolo 9, comma 2, è sostituito dal seguente : "2. Fermo quanto previsto dal comma 1, il cittadino dell'Unione che intende soggiornare per un periodo superiore a tre mesi ha l'obbligo, per ragioni di tutela dell'ordine pubblico o della pubblica sicurezza, di richiedere l'iscrizione entro i dieci giorni successivi al decorso dei tre mesi dall'ingresso. L'ufficio competente rilascia immediatamente una attestazione contenente l 'indicazione del nome e della dimora del richiedente, nonché la data della richiesta." 4. Il cittadino dell'Unione può dimostrare di disporre, per se' e per i propri familiari, di risorse economiche sufficienti a non gravare sul sistema di assistenza pubblica, anche attraverso la dichiarazione di cui agli articoli 46 e 47 del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445. REFORMA: c) all'articolo 9, comma 4, dopo le parole: "Il cittadino dell'Unione" sono aggiunte le parole: ", nei casi in cui l'iscrizione è richiesta ai sensi dell'articolo 7, comma 1, lettera c) 6. Salvo quanto previsto dal presente decreto, per l'iscrizione anagrafica ed il rilascio della ricevuta di iscrizione e del relativo documento di identità si applicano le medesime disposizioni previste per il cittadino italiano.
  • 53. 53 REFORMA. d) all'articolo 9, comma 6, dopo le parole: "cittadino italiano", sono aggiunte le seguenti: "compresi i rilievi dattiloscopici nei casi previsti dalla legge". Art. 10. Carta di soggiorno per i familiari del cittadino comunitario non aventi la cittadinanza di uno Stato membro dell'Unione europea 1. I familiari del cittadino dell'Unione non aventi la cittadinanza di uno Stato membro, di cui all'articolo 2, trascorsi tre mesi dall'ingresso nel territorio nazionale, richiedono alla questura competente per territorio di residenza la «Carta di soggiorno di familiare di un cittadino dell'Unione», redatta su modello conforme a quello stabilito con decreto del Ministro dell'interno da emanarsi entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto legislativo. Fino alla data di entrata in vigore del predetto decreto, e' rilasciato il titolo di soggiorno previsto dalla normativa vigente alla data di entrata in vigore del presente decreto. REFORMA: all'articolo 10, il comma 1 è sostituito dal seguente : "1 . I familiari del cittadino dell'Unione privi della cittadinanza di uno Stato membro, di cui all'articolo 2, che intendono soggiornare in Italia per un periodo superiore a tre mesi hanno l'obbligo, per ragioni di tutela dell'ordine pubblico o della pubblica sicurezza di richiedere, entro i dieci giorni successivi al decorso dei tre mesi dall'ingresso nel territorio nazionale, alla questura competente per territorio di residenza, la «Carta di soggiorno di familiare di un cittadino dell 'Unione», redatta su modello conforme a quello stabilito con decreto del Ministro dell'interno da emanarsi entro tre mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto legislativo. Fino alla data di entrata in vigore del predetto decreto, e ' rilasciato il titolo di soggiorno previsto dalla normativa vigente alla data di entrata in vigore del presente decreto ." Art. 14. Diritto di soggiorno permanente 4. Il diritto di soggiorno permanente si perde in ogni caso a seguito di assenze dal territorio nazionale di durata superiore a due anni consecutivi. REFORMA: "; dopo l'articolo 14, comma 4, è aggiunto il seguente : "4-bis . Fermo restando quanto previsto dall'articolo 20, in caso di condanna per i reati di cui all'articolo 380, commi 1 e 2, del codice di procedura penale, il termine di cinque anni di cui ai commi 1 e 2 è sospeso dal passaggio in giudicato della sentenza di condanna e ricomincia a decorrere dopo l'esecuzione della pena ." Art. 20. Limitazioni al diritto di ingresso e di soggiorno 3. I motivi imperativi di pubblica sicurezza sussistono quando la persona da allontanare abbia tenuto comportamenti che costituiscono una minaccia concreta, effettiva e grave ai diritti fondamentali della persona ovvero all'incolumità pubblica, rendendo urgente l'allontanamento perche' la sua ulteriore permanenza sul territorio e' incompatibile con la civile e sicura convivenza. Ai fini dell'adozione del provvedimento, si tiene conto anche di eventuali condanne, pronunciate da un giudice italiano o straniero, per uno o più delitti non colposi, consumati o tentati, contro la vita o l'incolumità della persona, o per uno o più delitti corrispondenti alle fattispecie indicate nell'articolo 8 della legge 22 aprile 2005, n. 69, di eventuali ipotesi di applicazione della pena su richiesta a norma
  • 54. 54 dell'articolo 444 del codice di procedura penale per i medesimi delitti, ovvero dell'appartenenza a taluna delle categorie di cui all'articolo 1 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423, e successive modificazioni, o di cui all'articolo 1 della legge 31 maggio 1965, n. 575, e successive modificazioni, nonche' di misure di prevenzione o di provvedimenti di allontanamento disposti da autorità straniere. REFORMA: h) all'articolo 20 il comma 3 è sostituito dal seguente : "3. I motivi imperativi di pubblica sicurezza sussistono in ogni caso se la persona da allontanare non abbia provveduto alla iscrizione di cui all'articolo 9, comma 2, o alla richiesta della carta di soggiorno di cui all'articolo 10, comma 1, ovvero abbia tenuto comportamenti che costituiscono una minaccia concreta, effettiva e grave ai diritti fondamentali della persona ovvero all'incolumità pubblica o alla moralità pubblica ed il buon costume, rendendo urgente l'allontanamento perché la sua ulteriore permanenza sul territorio e ' incompatibile con la civile e sicura convivenza . Ai fini dell'adozione del provvedimento, si tiene conto anche di eventuali condanne, pronunciate da un giudice italiano o straniero, per uno o più delitti non colposi, consumati o tentati, contro la vita o l'incolumità della persona o contro la moralità pubblica ed il buon costume, o per uno o più reati di cui all'articolo 380, comma 1 e 2, del codice di procedura penale ; di eventuali ipotesi di applicazione della pena su richiesta a norma dell 'articolo 444 del codice di procedura penale per i medesimi delitti, ovvero dell'appartenenza a taluna delle categorie di cui all'articolo 1 della legge 27 dicembre 1956, n . 1423, e successive modificazioni, o di cui all 'articolo 1 della legge 31 maggio 1965, n . 575, e successive modificazioni, nonché di misure di prevenzione o di provvedimenti di allontanamento disposti da autorità straniere." 11. Il provvedimento di allontanamento per motivi di sicurezza dello Stato e per motivi imperativi di pubblica sicurezza e' immediatamente eseguito dal questore e si applicano le disposizioni di cui all'articolo 13, comma 5-bis, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286. REFORMA: i) all'articolo 20, comma 11, dopo le parole: "decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286." è aggiunto il periodo: "Ove sussistano ostacoli tecnici all'esecuzione dell'allontanamento o difficoltà nell'identificazione, il destinatario del provvedimento di allontanamento è trattenuto in un centro di permanenza temporanea e assistenza secondo le procedure di cui all'art . 14 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n . 286, per un periodo massimo di quindici giorni ."; 14. Il destinatario del provvedimento di allontanamento che rientra nel territorio nazionale in violazione del divieto di reingresso, e' punito con la reclusione fino a due anni, nell'ipotesi di allontanamento per motivi di sicurezza dello Stato, ovvero fino ad un anno, nelle altre ipotesi. Il giudice può sostituire la pena della reclusione con la misura dell'allontanamento immediato con divieto di reingresso nel territorio nazionale, per un periodo da cinque a dieci anni. L'allontanamento e' immediatamente eseguito dal questore, anche se la sentenza non e' definitiva. REFORMA: j) all'articolo 20, comma 14, le parole : "fino a due anni" sono sostituite dalle parole: "da uno a quattro anni";
  • 55. 55 15. Si applica la pena detentiva della reclusione fino a tre anni in caso di reingresso nel territorio nazionale in violazione della misura dell'allontanamento disposta ai sensi del comma 14, secondo periodo. REFORMA: k) all'articolo 20, comma 15, le parole : "fino a tre anni" sono sostituite dalle parole: "da uno a cinque anni"; Art. 22. Ricorsi avverso i provvedimenti di allontanamento 4. I ricorsi di cui ai commi 1 e 2 possono essere accompagnati da una istanza di sospensione dell'esecutorietà del provvedimento di allontanamento. Fino all'esito dell'istanza di cui al presente comma, l'efficacia del provvedimento impugnato resta sospesa, salvo che il provvedimento di allontanamento si basi su una precedente decisione giudiziale ovvero sia fondato su motivi di sicurezza dello Stato o su motivi imperativi di pubblica sicurezza. REFORMA: 1) all'articolo 22, il comma 4 è sostituito dal seguente "4. I ricorsi di cui ai commi 1 e 2 possono essere accompagnati da una istanza di sospensione dell'esecutorietà del provvedimento di allontanamento . Fino all'esito dell'istanza di cui al presente comma, che deve essere decisa entro sessanta giorni dalla sua presentazione, l'efficacia del provvedimento impugnato resta sospesa, salvo che il provvedimento di allontanamento si basi su una precedente decisione giudiziale ovvero sia fondato su motivi di sicurezza dello Stato o su motivi imperativi di pubblica sicurezza. Il provvedimento viene comunque eseguito se decorre il termine di sessanta giorni senza la decisione del giudice". 5. Sul ricorso di cui al comma 2, il tribunale decide a norma degli articoli 737, e seguenti, del codice di procedura civile. Qualora i tempi del procedimento dovessero superare il termine entro il quale l'interessato deve lasciare il territorio nazionale ed e' stata presentata istanza di sospensione ai sensi del comma 4, il giudice decide con priorità sulla stessa prima della scadenza del termine fissato per l'allontanamento. REFORMA: ―m) l'ultimo periodo del comma 5 dell'articolo 22 è soppresso‖ . V. Las reformas también introducen restricciones en la reagrupación familiar, al límite, me parece, de lo que puede permitir la normativa comunitaria. A tal efecto se aprobó el texto que reforma el Decreto legislativo de 8 de enero de 2007, núm. 5, por el que se adapta la Directiva 2003/86/CE relativa al derecho de reagrupación familiar. El texto vigente hasta la reforma era el siguiente: ―Art. 2. Modifiche al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 1. Al testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e successive modificazioni, sono apportate le seguenti modifiche: e) l'articolo 29 e' sostituito dal seguente: «Art. 29 (Ricongiungimento familiare). - 1. Lo straniero può chiedere il
  • 56. 56 ricongiungimento per i seguenti familiari: a) coniuge; b) figli minori, anche del coniuge o nati fuori del matrimonio, non coniugati a condizione che l'altro genitore, qualora esistente, abbia dato il suo consenso; c) figli maggiorenni a carico qualora permanentemente non possano provvedere alle proprie indispensabili esigenze di vita in ragione del loro stato di salute; d) genitori a carico che non dispongano di un adeguato sostegno familiare nel Paese di origine o di provenienza‖. REFORMA: a)all'articolo 29: 1) il comma 1 è sostituito dal seguente: "1 . Lo straniero può chiedere il ricongiungimento per i seguenti familiari: a) coniuge non legalmente separato e di età non inferiore ai diciotto anni; b) figli minori, anche del coniuge o nati fuori del matrimonio, non coniugati, a condizione che l'altro genitore, qualora esistente, abbia dato il suo consenso; c) figli maggiorenni non coniugati a carico, qualora per ragioni oggettive non possano provvedere alle proprie indispensabili esigenze di vita in ragione del loro stato di salute che comporti invalidità totale; d) genitori a carico, qualora non abbiano altri figli nel Paese di origine o di provenienza, ovvero genitori ultrasessantacinquenni, qualora gli altri figli siano impossibilitati al loro sostentamento per documentati, gravi motivi di salute .". 2) dopo il comma 1 è aggiunto il seguente: "1-bis. Ove gli stati di cui al comma 1, lettere b), c) e d) non possano essere documentati in modo certo mediante certificati o attestazioni rilasciati da competenti autorità straniere, in ragione della mancanza di una autorità riconosciuta o comunque quando sussistano fondati dubbi sulla autenticità della predetta documentazione, le rappresentanze diplomatiche o consolari provvedono al rilascio di certificazioni, ai sensi dell'articolo 49 del decreto del Presidente della Repubblica 5 gennaio 1967, n . 200, sulla base dell'esame del DNA (acido desossiribonucleico), effettuato a spese degli interessati‖ VI. Tras la dureza de las normas, inmediatamente vienen las llamadas a las excepciones o modalizaciones, para que no afecten a todas las personas, porque en muchas ocasiones ello provocaría una grave perturbación no ya para las empresas sino en especial para los hogares, dado que la mayor parte de las personas que cuidan a dependientes, según los propios datos oficiales, se encuentran en situación irregular, y también desde otros ámbitos empresariales se ha llamado la atención sobre el riesgo de que algunos sectores empresariales, como el de la construcción, pudieran verse gravemente afectados por una aplicación drástica y generalizada del decreto ley y de la futura ley cuando entren en vigor. En cualquier caso, las reformas italianas auguran un período de conflictividad en el seno
  • 57. 57 de la sociedad italiana. Ojalá que los acontecimientos de ayer sábado en Roma, con grupos de jóvenes neofascistas agrediendo a extranjeros y destrozando locales regentados por inmigrantes, sea una gota de agua y no sirva para ir llenando la botella del odio contra el otro, del odio y el desprecio hacia el que se considera inferior por no ser de la tierra, estado o país. Pero sería bueno recordar, y ojalá también la sociedad italiana lo tenga presente, que quien siembra vientos (la llamadas permanentes al orden para acabar con la inseguridad, siempre provocada por los ―foráneos‖), puede acabar recogiendo tempestades, y una de ellas podría ser el resurgimiento del neofascismo en la Europa, de momento, democrática del siglo XXI. 15. El contrato de integración de los inmigrantes llega al Parlamento español. 10 de junio de 2008. 1. El Pleno del Congreso de los Diputados debate hoy la proposición no de ley presentada por el grupo popular ―con el fin de establecer un contrato de integración para aquellos inmigrantes que deseen establecerse en nuestro país‖. Es previsible que dicha proposición no prospere por la segura oposición del grupo socialista y la probable de otros grupos de la Cámara, pero será interesante seguir con atención las intervenciones de todos los portavoces para saber cómo se aborda la cuestión de la inmigración en la recién estrenada legislatura. El debate parlamentario sobre la proposición del grupo popular parece un momento para analizar, siquiera sea con brevedad, la propuesta presentada, así como también para analizar desde una perspectiva más general algunas de las temáticas que más afectan a la integración de la población inmigrada en la sociedad de acogida, con una única referencia ahora a la importancia de estudiar con detenimiento, en especial para las Comunidades Autónomas con lengua propia, las recomendaciones formuladas en el informe de la Comisión creada en Québec sobre las prácticas de acomodación vinculadas a las diferencias culturales, en el que se destaca la importancia de una mejor articulación de las políticas de inmigración y de integración con los objetivos de desarrollo económico y social de la sociedad. Dejo para una futura entrada el análisis de la política comunitaria y la polémica existente con la propuesta de Directiva sobre el retorno de los inmigrantes que se encuentren en situación irregular en un Estado miembro de la Unión Europea, un texto muy criticado por la Unión General de Trabajadores en reciente comunicado, en el que se afirma que esta Directiva ―se ha construido más para mandar un mensaje a la opinión pública europea que para dar soluciones efectivas‖. Una política que debe apostar – y no creo que vayamos por esta senda – por la plena integración de la población inmigrante y por políticas que refuercen los mecanismos que posibiliten el acceso regular y ordenado a los Estados comunitarios, con el respeto obligado de los derechos humanos a toda persona con independencia de su situación administrativa. Por ello me parece acertada la respuesta del presidente del gobierno español en una entrevista publicada el pasado día 4 por el Financial Times: ―You have to start from the point of legality. Which is to say that one must be on European soil legally. However, at the same time, Europe must always respect human rights. This is the seal of identity of the European Union‖. Y no puedo tampoco sino estar plenamente de acuerdo con las recomendaciones que se formularon, hace más de un año, por organizaciones representantes de las Iglesias de toda Europa- anglicana ortodoxa, protestante y católica--, en las que se pedía un
  • 58. 58 enfoque equilibrado en la política europea de inmigración y asilo, política que debía ―respetar la dignidad inalienable de cada ser humano y … respetar los Derechos del Hombre. Las cuestiones relativas a la seguridad, debieran confirmar estos principios esenciales y no ir a su encuentro‖. 2. El texto sometido hoy a debate se publicó en el Boletín Oficial del Congreso de los Diputados del día 30 de mayo, y a mi parecer mezcla, de forma consciente o inconsciente, diferentes ámbitos de análisis de la inmigración. Un primer avance de las tesis del grupo popular se produjo en la intervención del diputado Sr. Hernando Fraile en la sesión de la comisión de política social y de empleo del día 26, en la que el nuevo Ministro de Trabajo e Inmigración presentó las líneas generales de actuación de su Departamento. Al referirse a la inmigración, el Sr. Hernando explicó los ejes centrales de la propuesta, destacó nuevamente la importancia de la inmigración en el debate político, económico y social español y europeo, y enfatizó que ―nuestra primera medida, señor ministro, ha sido presentar e inscribir en el registro de la Cámara la petición de un contrato de integración de los inmigrantes; un contrato que garantice unas obligaciones a quien desee permanecer en nuestro país, entre nosotros, y a su vez una reciprocidad y consecuente protección de sus derechos por parte de las administraciones públicas‖. En su respuesta, el Ministro se remitía al debate parlamentario y afirmaba que ―ya le anticipo también que no vamos a negar la posibilidad de buscar puntos de encuentro. En todo aquello que signifique avanzar en un consenso en estas materias, que suelen ser delicadas y que afectan a la convivencia, no será este ministro quien niegue esa posibilidad‖. En primer lugar, el documento aporta datos ya conocidos sobre el incremento de la población extranjera en España durante la década 1997-2007, el cambio experimentado y que lleva a que pasemos de ser un país de emigración a uno de inmigración, y el importante crecimiento de la población inmigrada en España sobre el total de la llegada a Europa en el pasado año. Los datos presentados podrían completarse con los más reciente en el ámbito laboral, que demuestran la importancia que tiene la afiliación extranjera en el crecimiento internanual de la población trabajadora afiliada a la Seguridad Social y en el conjunto del mercado de trabajo, habiéndose afirmado muy recientemente en el observatorio del mercado laboral del BBVA que ―en el momento actual, son los trabajadores extranjeros los protagonistas de los flujos hacia el empleo y el desempleo‖. A partir de esos datos objetivos el documento ya da un giro político y convierte esos datos en un problema, vinculando el crecimiento más reciente ―en buena medida‖ a lo que califica de ―fracaso de la política de inmigración del gobierno socialista en la pasada legislatura‖. No hay nada nuevo en la argumentación de la propuesta que no se haya ya escuchado en el Parlamento español (ya sea en el Congreso o en el Senado) en los últimos dos años: el proceso de regularización o normalización de la población trabajadora inmigrante que prestaba sus servicios en situación de irregularidad es calificado por el grupo popular como ―proceso extraordinario de regularización masiva que provocó el conocido efecto llamada‖. Mucha importancia debió tener un proceso que se desarrolló de febrero a junio de 2005, es decir hace ya más de tres años, a juicio del grupo popular, ya que además de reiterar que provocó ―el descontento explícito de nuestros socios europeos‖, se afirma con rotundidad pero sin base argumental en el texto que ―a día de hoy, sigue atrayendo a miles de inmigrantes irregulares a nuestro
  • 59. 59 país‖. Sería bueno que el grupo popular analizara con detalle los datos sobre el número de extranjeros con certificado de registro o tarjeta de residencia en vigor, y extranjeros con autorización de estancia por estudio en vigor a 31 de marzo de este año, facilitados por el Observatorio permanente de la inmigración del Ministerio de Trabajo e Inmigración y que a los me he referido en otra entrada del blog, para darse cuenta, si quiere, del impacto positivo que tuvo el proceso de normalización en la situación de regularidad administrativa de miles de inmigrantes que anteriormente se encontraban en situación irregular. 3. A partir de ahí, y una vez demostrado, siempre a juicio del grupo que presenta la proposición no de ley, que la culpa de casi todos los males provocados por la inmigración es del anterior gobierno socialista (argumentación que, de contrario, debería llevar a defender que todas las bondades del fenómeno migratorio sobre el crecimiento del empleo y del bienestar de vida de la gran mayoría de la población española y extranjera en el período 2004-2008 también ha sido del gobierno anterior), el texto ya entra en una senda de carácter más propositivo, es decir de plantear propuestas que permitan y posibiliten la integración de los inmigrantes en la sociedad española, si bien hubiera sido deseable que quienes han redactado el texto se hubieran inspirado mejor en la normativa francesa, que es aquella que han tenido como punto de referencia y que, por cierto, regula el ―contrat d‘accueil et d‘integration‖, y hubieran igualmente aprovechado mejor los documentos comunitarios que se utilizan. Todos estaremos de acuerdo en el carácter bidireccional del proceso de integración, con la implicación de las administraciones públicas como de las personas inmigradas (encuentro a faltar, por cierto, alguna referencia de mayor calado a la implicación de la sociedad del país de acogida), y no existirán discrepancias sobre la conveniencia de garantizar a los extranjeros ―los mismos derechos y prestaciones que a los españoles‖, y la consiguiente articulación de medidas que ―faciliten la integración de los extranjeros en nuestra sociedad y que les permita conocer, con el apoyo de las administraciones públicas, nuestra lengua, instituciones, normas, costumbres y valores‖. Por cierto, para ser plenamente consecuentes con la realidad autonómica española, el grupo popular hubiera debido referirse a ―nuestras lenguas‖ constitucionalmente reconocidas. 4. Al objeto de facilitar esa integración para el inmigrante extracomunitario ―que tenga deseo de permanecer de forma estable en nuestro país‖, el grupo popular, que se ha inspirado en los primeros textos franceses y no ha tenido en consideración, desconozco si por razones voluntarias o involuntarias, las modificaciones de la normativa que entraron en vigor a partir del 1 de enero de 2007, cree necesario la creación del tantas veces citado contrato de integración. ¿Cuándo debería suscribirse dicho contrato? No en el momento de la llegada del inmigrante a España, que probablemente sea a mi parecer el momento más complejo y complicado para muchos de ellos, en especial quienes carezcan de conocimiento de la lengua española, sino que su aplicación se llevaría a efecto para todo inmigrante‖ ―que solicite la primera renovación del permiso de residencia y de trabajo‖. No se concreta en la proposición cuál sería la consecuencia de la no suscripción, o en su caso del incumplimiento de las obligaciones asumidas por el inmigrante, aunque parece lógico pensar que si el grupo popular se ha inspirado en el modelo francés la consecuencia podría ser un informe desfavorable por parte de las autoridades públicas competentes que dificultaría mucho su nueva renovación. La normativa francesa, en concreto la Ley
  • 60. 60 nº 2206-911, de 24 de julio, relativa a la inmigración y a la integración, dispone que « lors du premier renouvellement de la carte de séjour, il peut être tenu compte du non- respect, manifesté par une volonté caractérisée, par l'étranger, des stipulations du contrat d'accueil et d'intégration ». 5. ¿Cuáles son los compromisos que asumiría el inmigrante? Antes de enunciarlos, sugiero a los lectores y lectoras del blog que piensen en qué se diferenciaría la situación jurídica del inmigrante que firma el contrato de aquel que no lo hace, y que extraiga sus propias conclusiones sobre el valor real del contrato propuesto. El inmigrante se comprometería, según la proposición a ―cumplir las normas‖ (pregunta: ¿debe ahora cumplirlas o no?); ―a respetar los principios y valores constitucionales de los españoles‖ (pregunta repetitiva: ¿debe ahora cumplirlos o no? Por cierto, estoy seguro que gran parte de los inmigrantes mayores de edad estarían encantados no sólo de respetar y cumplir esos principios y valores, sino de poder ejercer los derechos de ciudadanía, señaladamente la participación en los procesos electorales); ―a aprender la lengua‖ (añado yo ahora, las lenguas, y de paso sugeriría a los proponentes de la moción que nos obligaran a todos los españoles a mejorar nuestros conocimientos lingüísticos, ya que en poco tiempo muchos inmigrantes tienen un mayor capital lingüístico que buena parte de nosotros); ―a pagar sus impuestos y cotizaciones‖ (me pregunto si las personas que trabajan en situación irregular porque no tienen otra posibilidad no estarían encantadas de poder cumplir con sus obligaciones con la Seguridad Social, y si no debería aplicarse a cualquier persona que resida en España esa propuesta, porque quizás una buena parte de la economía irregular no la practiquen los extranjeros, ¿no les parece?); ―a trabajar activamente para integrarse‖ (nada que objetar, pero sugiero a quienes redactaron la proposición que estudien con un poco de detenimiento las posibilidades que la nuevas tecnologías de la información y la comunicación ofrecen para mantener vínculos con la cultura del país de origen sin abdicar en absoluto de la plena incorporación al país de acogida), y ―a retornar a su país si durante un tiempo carecen de empleo y medios‖ (dicho de otra forma, la obligación de cumplir con la normativa vigente en materia de regulación de derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, que si se incumple en bastantes ocasiones es por imposibilidad de las administraciones públicas de aplicar estrictamente la normativa legal). Por consiguiente, valoremos qué aporta desde el plano meramente legal la firma del documento contractual, y llegaremos a la conclusión de que, desde esa perspectiva, tiene poco que añadir al proceso verdadero de integración, que debe efectuarse a mi parecer a través de todas las medidas previstas en los diferentes planes de ciudadanía e integración elaborados tanto en el ámbito estatal como en las diferentes Comunidades Autónomas y en importantes ámbitos locales, medidas que se basan en los documentos comunitarios sobre integración de los inmigrantes y a los que la proposición no de ley del grupo popular también se refiere aunque sea de forma residual. 6. ¿A que se compromete la Administración española? Antes de citar el texto, nuevamente recuerdo a los proponentes que las competencias en materia de inmigración ya se encuentran distribuidas entre las distintas administraciones españolas (general del Estado autonómicas y locales), como he explicado en otras entradas de mi blog. Pues bien, hagamos nuevamente el mismo ejercicio que he propuesto con anterioridad, pasa
  • 61. 61 saber en qué se diferenciaría la actuación de las administraciones públicas según que se aprobara o no la puesta en marcha del contrato de integración. La Administración se compromete a garantizar a los inmigrantes ―los mismos derechos y prestaciones que a un español en los términos previstos en las leyes‖ (me pregunto si esto no se debe ya realizar en estos momentos, y no se me ocurre otra respuesta que la afirmativa); ―a ayudarles en su integración‖ (para algo están los planes de ciudadanía e integración, o el fondo económica de ayuda para la integración, ¿verdad?); ―a respetar sus valores y creencias – siempre que no sean contrarios a las leyes españolas, los derechos humanos y la igualdad que consagra nuestra Constitución –― (totalmente de acuerdo, y desde luego dudo que cualquier administración pública pueda actuar de una forma diferente en el momento presente); ―a facilitarle el aprendizaje de nuestra lengua‖ (―lenguas‖, señores proponentes, pero al margen de ese importante matiz, no hay duda de qué ya existen numerosas medidas adoptadas por los poderes públicos que van en esa misma línea‖); ―a ayudarle y formarle para encontrar empleo‖ (para eso ya están los servicios públicos de empleo, aunque sería mucho mejor que el grueso de la ayuda y formación se facilitaran en el momento del acceso a España mediante la creación de un potente servicio de empleo exterior, y que se completara – como así debe ser en cualquier caso – con medidas de formación y readaptación a lo largo de su vida laboral, ya estén ocupados o en situación de desempleo), y ―a colaborar en su retorno si carece de empleo y medios‖ (ya existen también medidas al respecto, pero parecería mucho más coherente articular una política de apoyo al retorno voluntario para todas aquellas personas que deseen poner en marcha en sus países de origen proyectos empresariales a partir de los conocimientos adquiridos en España, y no pensar sólo en medidas de retorno como bálsamo mágico para atajar el crecimiento del desempleo que se produce en situaciones de desaceleración o de crisis, no me importan las palabras, que estamos viviendo en la actualidad en España). 7. Concluyo. Si hoy estuviera en el hemiciclo y tuviera que intervenir, diría que bienvenidas sean todas las propuestas tendentes a facilitar la plena integración regular de los inmigrantes, con igualdad de derechos y deberes que los españoles, y que esas propuestas deben tener un componente laboral importante porque buena parte de la inmigración llega, ya sea el primer miembro de la familia o quienes acceden después por la vía de la reagrupación familiar, en búsqueda de una vida mejor y de un acceso al mundo del trabajo, y que además hay que seguir trabajando por desarrollar al máximo todos los mecanismos legales y los planes de ciudadanía e integración existentes para facilitar y mejorar si cabe los procesos de integración. Desde este planteamiento, creo que el llamado contrato de integración no aporta ningún cambio sustancial con respecto a la política que ya puede hacerse en la actualidad, y buena prueba de ello puede ser que el gobierno valenciano, uno de los adalides del llamado contrato de integración, de la que el Consejero de Inmigración y Ciudadanía Rafael Blasco ha defendido recientemente que es ―la propuesta de inmigración de Mariano Rajoy para toda España y que, en el ámbito competencial autonómico, la Comunidad Valenciana pone en marcha desde el respeto constitucional a las competencias, tanto estatales como autonómicos‖, haya ido revisando sus primeras propuestas hasta llegar a un texto que, de ser aprobado en la versión que hoy publican los medios de comunicación, no debería merecer crítica jurídica o política. El artículo
  • 62. 62 47 del anteproyecto de ley de integración de los extranjeros en la Comunidad valenciana dispone lo siguiente: ―Artículo 47.1 Con carácter voluntario, se pondrá a disposición de los extranjeros mayores de edad no comunitarios que residan en la Comunidad Valenciana un compromiso de integración (...) [que] consiste en el ofrecimiento por parte de la Generalitat de un programa voluntario de comprensión de la sociedad valenciana que facilite a la persona extranjera los conocimientos básicos sobre ésta y en la manifestación de la voluntad de la persona extranjera de seguir con aprovechamiento dicho programa. - Artículo 47.2 La persona que supere con aprovechamiento dicho programa recibirá un certificado acreditativo que podrá hacer valer en sus relaciones sociales y jurídicas‖. Sí a la plena integración, y busquemos entre todos, por medio de un pacto de Estado, la forma de hacerla plenamente efectiva. 16. La presidencia francesa de la Unión Europea (julio – diciembre 2008) y la política comunitaria de inmigración. 23 de junio de 2008. 1. La inmigración vuelve a ser noticia de actualidad en los últimos meses en la Europa de los 27, si es que realmente alguna vez ha dejado de serlo. Y efectúo esta afirmación por un triple motivo: En primer lugar, por el renovado interés que el gobierno francés ha manifestado desde hace varios meses por situarla como uno de los ejes centrales de su presidencia del segundo semestre de este año. Más concretamente, basta con leer detenidamente las intervenciones del presidente Nicolás Sarkozy, o del Ministro de inmigración, integración, identidad nacional y desarrollo solidario, Brice Hortefeux, para justificar la tesis expuesta. El Ministro ya anunció, con ocasión de la presentación de los datos del primer año de su Ministerio el día 19 de junio, que presentará la propuesta del pacto europeo de inmigración y asilo en la reunión del Consejo que tendrá lugar los días 7 y 8 de julio en Cannes. En segundo término, su importancia también viene avalada por la reciente presentación de dos nuevas Comunicaciones de la Comisión Europea sobre las políticas de inmigración y de asilo que se pretende que sean formalmente aprobadas por el Consejo Europeo de 15 de octubre de 2008, e incorporarse en el año 2009, según se afirma en los documentos de la Comisión, ―en un nuevo programa quinquenal en el ámbito de justicia, libertad y seguridad‖, que sustituiría al programa aprobado en 2004 en La Haya, que a su vez tomo el relevo del aprobado en la ciudad finlandesa de Tampere en 1999. Destaco ahora un punto especialmente problemático: dado el interés del gobierno francés en que el futuro pacto efectúe una declaración expresa sobre la prohibición de regularizaciones masivas, la Comunicación de la Comisión le servirá de punto de apoyo frente a algunas críticas que pudieran suscitarse sobre este punto por parte de algunos Estados miembros (¿España?), ya que su ―principio común‖ número 10 es el siguiente: ―las medidas de retorno eficaces son un elemento indispensable de la acción de la UE contra la inmigración ilegal. Las regularizaciones masivas y sistemáticas de personas en
  • 63. 63 situación irregular deberían ser evitadas, manteniendo la posibilidad de proceder a regularizaciones individuales basadas sobre criterios equitativos y transparentes‖. Por cierto, no le ha faltado tiempo al grupo parlamentario popular del Congreso de los Diputados para presentar una proposición no de ley en la que se pide la modificación de la Ley Orgánica de derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social ―con el fin de establecer una disposición adicional donde se prohíba por ley las regularizaciones masivas, transmitiendo así un mensaje claro e inequívoco de rechazo a la inmigración ilegal, y fundamentalmente a las mafias que trafiquen ilegalmente con estas personas‖. Por fin, y desde luego no menos importante que los motivos anteriores, la reciente aprobación, el pasado 18 de junio, por el Parlamento Europeo, sin modificaciones con respecto al texto presentado por la Comisión, de la propuesta de Directiva relativa a procedimientos y normas comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países que se encuentren ilegalmente en su territorio, lleva a pensar que la política comunitaria sufre una profunda contradicción en materia de inmigración, ya que por una parte, y el ejemplo de la futura directiva es paradigmático, se refuerzan los mecanismos de control y seguridad, mientras que por otra las nuevas propuestas comunitarias, sin descuidar ciertamente la vertiente de seguridad, siguen enfatizando la importancia de las políticas de integración y del respeto de la normativa internacional y comunitaria hacia los inmigrantes, siendo ello plenamente compatible a mi parecer con que se ponga el acento en el acceso regular y ordenado al país de acogida y , muy especialmente, al mercado de trabajo. 2. Decir que la política europea tiene un impacto indudable sobre la española es algo que no requiere de mucha justificación, tanto por las obligaciones jurídicas que impone nuestra pertenencia a la UE, como por la evidencia de que la política de inmigración tiene cada vez más un rostro o vertiente internacional, aún cuando se respeten las reglas nacionales sobre fijación del número de personas que pueden acceder al país, o las propiamente comunitarias como el principio de ―preferencia comunitaria para el empleo‖ que otorga prioridad frente a los ciudadanos de terceros Estados. Por poner un ejemplo muy concreto: las recientes declaraciones del Ministro de Trabajo e Inmigración, Sr. Celestino Corbacho, sobre la necesidad de ajustar la política española de reagrupación familiar de los inmigrantes, o dicho de forma menos políticamente correcta la reducción del núcleo de familiares a los que se pueda reagrupar, con la propuesta de supresión de la reagrupación de los hijos mayores de edad y de los ascendientes, y sin entrar ahora en la valoración jurídica y política de la misma, llevaría a la modificación obligada de la normativa estatal vigente, la tanta veces modificada Ley Orgánica 4/2000 de 11 de enero, y su Reglamento aprobado por Real Decreto 2393/2004 de 30 de diciembre, que regulan una política de reagrupación más amplia que la Directiva 2003/86/CE del Consejo, de 23 de septiembre de 2003, sobre el derecho a reagrupación familiar, que me imagino que es la que tienen en consideración los asesores ministeriales para hacer esa propuesta por boca del máximo responsable del Ministerio. En efecto, repárese que según la normativa comunitaria – repito que mejorada por la normativa estatal – como regla general el reagrupamiento puede efectuarse con el cónyuge, los hijos menores del reagrupante y de su cónyuge, siempre y cuando tengan
  • 64. 64 una edad inferior a la de la adquisición de la mayoría legal del Estado de acogida y no estén casados. Por lo que respecta a otros posibles supuestos de reagrupamiento familiar, la Directiva deja a cada Estado la facultad – parcialmente ejercida por España – de decidir si autoriza la entrada de la pareja no casada del reagrupante que mantenga con este una relación estable debidamente probada, la de los ascendientes en primer grado del reagrupante o su cónyuge ―cuando estén a su cargo y carezcan del apoyo familiar adecuado en el país de origen‖, y de los hijos mayores solteros de ambos ―cuando no sean objetivamente capaces de proveer a sus propias necesidades debido a su estado de salud‖. Aún cuando las declaraciones del Ministro necesitarán, para ser efectivas, de un proyecto de ley que modifique la normativa estatal citada, parece obvio que se desea volver al criterio más estricto de reagrupación familiar contemplado en la normativa comunitaria. Supongo que los servicios técnicos del Ministerio deben tener los datos que avalen la ―bondad política‖ de esa hipotética restricción en aras a que no se incrementen los costes de protección social, básicamente en el ámbito sanitario. De todas formas, me permito sugerir que se lo piensen dos veces antes de ir en esa dirección, ya que buena parte de los padres reagrupados son los que cuidan, o cuidarían a sus nietos mientras que los padres, y muy especialmente las madres, cuidan laboralmente a los hijos de los españoles, algo que ha posibilitado en los últimos años un incremento importante de la población activa y ocupada femenina autóctona en el mercado de trabajo. Y en segundo lugar, porque los recientes datos de la población extranjera empadronada en España a 1 de enero de 2008 no creo que permitan avalar la urgencia de tomar esas decisiones sin un juicio muy estricto y ponderado con carácter previo sobre su bondad. Repárese que según los datos facilitados por el Instituto Nacional de Estadística el pasado día 20, el 43,3 % de los empadronados españoles tiene 45 o más años, mientras que ese porcentaje es de sólo el 21,2 % entre los extranjeros. Por el contrario, el porcentaje es prácticamente idéntico para la franja de edad entre los 0 y 16 años, es decir antes del acceso al mercado laboral (15,4 % de los autóctonos y 15,0 de los extranjeros), y muy superior para los segundos si nos centramos en la franja de edad laboral más importante, la comprendida entre 16 y 45 años (41,3 % para la población española, y 63,9 % para la extranjera). Por cierto, no parece ocioso recordar que, a salvo de las correcciones que deban hacerse en su momento para la aprobación definitiva de los datos censales, la población rumana, es decir de un Estado miembro de la UE, es la primera en número (728.697 empadronados), seguida de Marruecos (644.688) y Ecuador (420.110). El incremento de la población rumana ha provocado que el colectivo de ciudadanos de los Estados miembros de la UE alcancen los 2.095.952 miembros y supongan el 40,2 % del total de ciudadanos extranjeros empadronados (5.220.577, el 11,3 % del total), muy por delante del colectivo de ciudadanos que provienen de la América del Sur (1.541.658, un 29,5 % del total). 3. En entradas posteriores del blog me propongo examinar las líneas maestras de esa nueva política comunitaria, para tratar de descifrar cuáles son sus ejes centrales o más significativos, y si supone una mera continuación de la existente, o bien implica un cambio de alcance con respecto a la anterior. Ya apunto que la razón de ser de esta nueva política pone, a mi parecer, mucho más el acento en las políticas de seguridad que la todavía vigente, y que se nutre intelectualmente del cambio de orientación política
  • 65. 65 producido en dos países tan importantes como Francia e Italia, quedando el gobierno español, en principio, como el más defensor de las políticas que ponen el acento en la integración, aunque el apoyo dado en el parlamento europeo por los diputados socialistas (todos menos tres) a la llamada Directiva de retorno no sea precisamente, a mi parecer, un punto de apoyo para reafirmar la defensa de esa política de integración 1. Es objeto de comentario en esta nueva entrada del blog la Comunicación presentada el 17 de junio por la Comisión Europea con el título ―Una política común de emigración para Europa: principios, medidas e instrumentos‖. Tal como expliqué en la primera entrada, el 23 de junio, este documento, junto con el presentado en la misma fecha con el título ―Plan de política de asilo. Un planteamiento integrado de la protección en toda la UE‖, son la base del nuevo programa quinquenal comunitario en el ámbito de justicia, libertad y seguridad, programa que sustituirá al aprobado en 2004 en La Haya, que a su vez tomó el relevo del aprobado en la ciudad finlandesa de Tampere en 1999. En su presentación, el Comisario francés Jacques Barrot, responsable de dichas políticas, manifestó, en la misma línea que ya lo había hecho el presidente de la Comisión José Manuel Barroso, que ―la inmigración es una oportunidad y un reto para la UE: si se gestiona correctamente, supone riqueza para nuestras sociedades y economías. En una Europa sin fronteras interiores, los Estados miembros y la UE deben actuar sobre la base de una visión común, como requisito previo para gestionar la inmigración legal y la integración así como para luchar contra la inmigración clandestina, pero respetando valores universales tales como la protección de los refugiados, el respeto de la dignidad humana y la tolerancia". 2. La Comunicación contiene una amplia introducción en la que la Comisión expone cuáles son los rasgos y características más relevantes de la inmigración en el ámbito europeo en la actualidad. En primer lugar, y con datos de la oficina estadística Eurostat, se indica que la inmigración en la UE, es decir los ciudadanos de países terceros, era de alrededor de 18,5 millones de personas a 1 de enero de 2006, cerca del 3,8 % de la población total de la UE, cuidándose la Comisión de destacar que en esa cifra y porcentaje se incluyen también personas que no son propiamente inmigrantes, ―sino hijos de inmigrantes que no han adoptado la ciudadanía de su país de residencia‖. Los datos estadísticos constatan la llegada neta anual de un número de ciudadanos de países terceros a la UE comprendido entre 1,5 y 2 millones, y dada la actual situación política y económica a escala mundial, con las importantes diferencias existentes y las mayores posibilidades de encontrar empleo (la regularidad o irregularidad, y su calidad, es otra cuestión bien diferente), es de prever que esos flujos no disminuirán, y de ahí la importancia de una gestión adecuada y eficaz de los mismos a escala comunitaria, ya que en la Europa de los 27, con casi 405 millones de personas, una Europa abierta y sin fronteras interiores entre sus miembros, ―ningún Estado miembro puede gestionar sólo la inmigración‖, destacándose la importancia de este enfoque común (y creo que el documento encuentra su origen, en la reflexión que ahora expondré, en los debates que hubo a partir del año 2005 con ocasión del proceso de normalización de trabajadores extranjeros en situación irregular en España) porque las políticas que adopte un Estado miembro ―ya no afectan únicamente a su situación nacional sino que pueden tener repercusiones en otros Estados miembros y en la UE en su conjunto‖. 3. Desde una perspectiva más egoísta y pragmática, tendente a garantizar el bienestar económico de buena parte de la población europea que está acercándose a la edad de
  • 66. 66 jubilación, así como el mantenimiento de la población activa y ocupada en el mercado de trabajo, se defiende que ―la contribución potencial de la inmigración a la eficacia económica de la UE es importante‖, y que el descenso de la población en edad de trabajar implica la necesidad del mantenimiento de la inmigración, ya que la evolución actual de la población activa e inactiva de la UE, y las previsiones de futuro, ―presenta riesgos para la sostenibilidad de los regímenes de pensiones y de protección social, y exigiría un mayor gasto público‖. Es decir, la Comisión considera que la inmigración puede ayudar no sólo a mitigar los problemas derivados del envejecimiento demográfico y del posible déficit de mano de obra, sino también a mantener el crecimiento económico y la prosperidad de la UE, y de ahí que se insista y enfatice en este documento, como también se hizo en las conclusiones del Consejo Europeo de primavera de este año, que la inmigración es un factor importante en el desarrollo de la Estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo, o lo que es lo mismo, ―que una gestión adecuada de la inmigración económica es un factor esencial para la competitividad de la UE‖. 4. Al igual que en documentos comunitarios anteriores, se subraya la importancia que supone la inmigración en términos de enriquecimiento cultural, pero también se sigue insistiendo (y se ha hecho así en casi todos los documentos elaborados en desarrollo del programa aprobado en La Haya en noviembre de 2004) que ese enriquecimiento sólo se producirá cuando la integración de los ciudadanos de países terceros en los Estados de la UE se realice de forma beneficiosa tanto para quienes acogen como para aquellos que son acogidos, integración que requiere trabajar con políticas que garanticen la igualdad de derechos y obligaciones, y que en el concreto ámbito laboral eviten situaciones de irregularidad, discriminación o vulneración de las normas que regulan las relaciones de trabajo y de protección social. Me parece especialmente interesante la afirmación contenida en el documento de la necesidad de combatir el empleo ilegal por crear situaciones de abuso y de violación de los derechos y libertades individuales, y porque ―perjudica, igualmente, a la inmigración legal y tiene implicaciones negativas sobre la cohesión y la competencia leal‖. En fin, como no podía ser de otra forma atendiendo a los últimos documentos comunitarios y a las conclusiones de los Consejos europeos, la Comisión pone el acento en una política coordinada de todos los Estados, en estrecha colaboración con el poder comunitario, para conseguir un eficaz control de las fronteras exteriores y la lucha contra la inmigración irregular y la trata de personas. 5. Gran parte de las nuevas propuestas comunitarias encuentran su origen en las líneas maestras esbozadas en la Comunicación de 5 de diciembre de 2007 y en las conclusiones del Consejo europeo de ese mismo mes, es decir la puesta en marcha de una política común que parta de un enfoque coordinado e integrado de la inmigración en los ámbitos europeo, nacional y regional, enfoque que implica necesariamente ―ocuparse de las distintas dimensiones de este fenómeno e integrar la inmigración en los objetivos principales de la política de la UE: prosperidad, solidaridad y seguridad‖, una política que según el documento ahora analizado (y no está de más, ni mucho menos, recordarlo en estos momentos de convulsión en el ámbito comunitario por la aprobación por el Parlamento europeo de la llamada Directiva de retorno) debe basarse en los valores universales de respeto de la dignidad humana, la libertad, la igualdad y la solidaridad asumidos por la UE, ―así como en el pleno respeto de la Carta de los
  • 67. 67 Derechos Fundamentales y del Convenio Europeo de Derechos Humanos‖. 6. En la segunda parte del documento se concreta y desarrolla el nuevo decálogo de la política comunitaria de inmigración, así como también se encuentran las propuestas que a juicio de la Comisión deberían llevarse a cabo por los Estados o por la propia UE para ponerlos en práctica. No obstante, me parece exagerado hablar de nueva política, ya que en gran medida es continuación de la existente y que empezó a desarrollarse de forma incipiente a partir de los acuerdos de Tampere en 1999 y se desarrolló en especial a partir de los acuerdos de La Haya de noviembre de 2004. En el bloque denominado de ―prosperidad e inmigración‖ se agrupan tres grandes principios: normas claras e igualdad de condiciones; adecuación entre cualificaciones y necesidades; la integración como clave del éxito de la integración. La política comunitaria debe seguir apostando por el fomento de la inmigración legal y mediante el establecimiento de normas ―claras, transparentes y justas‖. La referencia al trato ―justo‖ aparece nuevamente en la referencia al que debe darse a los nacionales de terceros países que residan legalmente en el territorio de los Estados miembros, ―con el fin de aproximar su estatuto jurídico al de los nacionales de la UE‖. En cuanto a la adecuación entre las cualificaciones y las necesidades, me parece de especial interés la propuesta de elaborar ―perfiles de inmigración‖ en cada Estado, que permita detectar e identificar las carencias potenciales de personal por razón del sector y la actividad profesional, dado que ello permitiría poner en marcha, tanto en cada Estado como en el ámbito comunitario, ―programas de adecuación laboral, tanto con terceros países como en el seno de la UE‖, con una implicación estrecha en su elaboración de los agentes sociales y de las autoridades regionales y locales, y en el bien entendido de que esta nueva estrategia no pretende cuestionar en modo alguno el principio de la preferencia comunitaria en el empleo y el derecho de cada Estado a determinar el número de admisiones y los derechos de los migrantes. Sobre la integración, el documento reitera en gran medida los principios básicos de la política de inmigración adoptados en noviembre de 2004, y destaco el énfasis puesto en estimular la gestión de la diversidad en el lugar de trabajo. 7. En el bloque denominado de solidaridad e inmigración se incluyen otros tres principios: transparencia, confianza y cooperación; utilización eficaz y coherente de los medios disponibles; asociación con terceros países. Es decir, debe haber una responsabilidad compartida por parte de la UE y de los Estados miembros, con la mejora de los instrumentos de comunicación para gestionar adecuadamente, y con una sola voz, la política comunitaria; por otra parte, los medios financieros de que dispone la UE para llevar a cabo su política de inmigración deberán utilizarse de tal forma que se tomen debidamente en consideración ―la situación específica de las fronteras exteriores de determinados Estados miembros y los retos migratorios concretos a los que estos se enfrentan‖ (y es obligado pensar en la situación española en relación con el continente africano, en especial la situación geográfica de las Islas Canarias). Por fin, la emigración debe integrarse en las políticas de cooperación al desarrollo de la UE y en otras políticas exteriores, estableciendo acuerdos de
  • 68. 68 movilidad con países socios, trabajando con los países de origen para desincentivar la inmigración irregular, y adoptar medidas legales que posibiliten el desarrollo de la migración circular y la transferencia de los derechos sociales adquiridos en materia de protección social. 8. En fin, en el ámbito de las políticas de seguridad e inmigración, encontramos cuatro principios: una política de visados que responda a los intereses de Europa; la gestión integrada de las fronteras; la intensificación de la lucha contra la inmigración clandestina y la tolerancia cero con la trata de seres humanos; políticas de retorno sostenibles y efectivas. Se trata, por ejemplo, de adecuar la política de visados a las posibilidades que las nuevas tecnologías ofrecen, de tal forma que se plantea si sería conveniente permitir controles diferenciados de los solicitantes de visados, ―basados en la evaluación de riesgos y en un amplio intercambio de información entre los Estados miembros‖; hay que reforzar la gestión de las fronteras exteriores mediante el refuerzo del sistema operativo Frontex y la mayor cooperación entre todos los Estados; hay que luchar eficazmente contra la prestación irregular de trabajo y sancionar adecuadamente a los empresarios que incumplen la normativa vigente, con el refuerzo de los medios disponibles de inspección, y al mismo tiempo, y desde una perspectiva general de los derechos de la persona, me parece importante destacar la propuesta comunitaria de que hay que asegurar a los nacionales de países terceros que residan ilegalmente en la UE el acceso a ―servicios esenciales para garantizar el respeto de los derechos humanos fundamentales (por ejemplo, la educación de los niños y la atención sanitaria básica)‖. En fin, el documento comunitario apuesta por la puesta en práctica de unas políticas de retorno efectivas y sostenibles, dando una dimensión europea a las políticas de retorno y garantizando el reconocimiento mutuo por parte de todos los Estados de las decisiones de retorno, y la evitación de las regularizaciones indiscriminadas a gran escala de personas que permanecen ilegalmente en el país, ―al tiempo que se deja abierta la posibilidad de regularizaciones individuales basadas en criterios justos y transparentes‖. 1. Tal como expliqué en una anterior entrada de este blog, el gobierno francés ha manifestado un indudable interés desde hace varios meses por situar la inmigración como uno de los ejes centrales de su presidencia comunitaria del segundo semestre de este año, y más concretamente su objetivo es lograr la aprobación, en el Consejo Europeo que tendrá lugar los días 15 y 16 de octubre en Bruselas, de su propuesta del pacto europeo de inmigración y asilo, presentada oficialmente en la reunión del Consejo que tuvo lugar los días 7 y 8 de julio en Cannes. El interés por disponer de una política europea de inmigración y asilo es avalado mayoritariamente por los europeos en el último eurobarómetro, publicado el mes de junio, ya que son partidarios el 59 %, si bien hay que destacar que ha habido un descenso significativo de cuatro puntos sobre el eurobarómetro anterior. También desde ámbitos sindicales europeos se valora la conveniencia de una política global sobre la inmigración, la integración y el desarrollo, si bien la Confederación Europea de Sindicatos crítica duramente la distinción entre la inmigración ―escogida‖ y la inmigración ―sufrida‖, y desea que se abran canales legales de inmigración con independencia de cuál sea el nivel de competencias de cada persona, y que se apliquen las normas laborales y se garantice una igualdad de trato con los trabajadores nacionales.
  • 69. 69 Igualmente, en el texto presentado el 30 de junio por la presidencia francesa (segundo semestre de 2008) y por las futuras presidencias checa y sueca del 2009, se destaca la prioridad fundamental de elaborar una política europea de inmigración que complete las políticas de los Estados miembros, y se afirma que para lograr dicho objetivo ―la UE trabajará en la adopción de un pacto europeo sobre migración y asilo y en su aplicación. Dicho pacto pondrá de relieve una base amplia y completa para una política común reforzada en materia de inmigración que se asentará, entre otras cosas, en un diálogo reforzado con los países de origen‖. En el programa ya específico de la presidencia francesa, que toma las conclusiones del Consejo Europeo de diciembre de 2007 y los programas de Tampere (1999) y La Haya (2004) como sus puntos de referencia, se formula la propuesta de pacto, que pretende sentar las bases de una política común reforzada con un espíritu de responsabilidad y solidaridad entre los Estados, basada en ―una mejor organización de la inmigración legal, una lucha más eficaz contra la inmigración ilegal y el fomento de una estrecha colaboración entre los países de origen, tránsito y destino de los inmigrantes‖. En el marco de dicho Pacto, se afirma en el documento francés, ―la presidencia francesa exhortará a la UE a organizar la inmigración legal, tomando en cuenta las necesidades y la capacidad de acogida de los Estados Miembros, favorecer la integración, luchar contra la inmigración ilegal, en particular gracias al alejamiento efectivo de los inmigrantes ilegales, proteger mejor a Europa reforzando la eficacia de los controles en las fronteras, construir la Europea del asilo y desarrollar una asociación con los países de origen y de tránsito de los inmigrantes para contribuir a su desarrollo‖. A la explicación de los orígenes de esa propuesta, y de sus líneas más relevantes, dedico la presente entrada. 2. Se encuentra la primera referencia a dicho pacto inmediatamente después de la proclamación de Nicolás Sarkozy como nuevo presidente de la República Francesa. En su ―lettre de misión‖ de 9 de julio de 2007 dirigida a Bruce Hortefeux, nombrado nuevo ministro de la inmigración, la integración, la identidad nacional y el codesarrollo, el presidente desea precisar aquellas cuestiones que, en el marco de la política del ministerio, le parecen prioritaria y para las que se pide obtener resultados rápidamente. En concreto, la presidencia francesa expone que: ―Parallèlement à votre action au niveau national, vous prendrez les dispositions nécessaires pour que l'Union européenne s'engage résolument dans une politique commune de gestion des flux migratoires. La France plaidera en faveur de la mise en place d'une procédure d'asile unique, de la création d'un réseau consulaire unique pour la délivrance des visas, et de la généralisation des visas biométriques permettant de suivre les entrées et les sorties. Vous agirez en faveur de la mise en œuvre d'une véritable police européenne aux frontières, du renforcement de la coopération en matière d'éloignement, et de l'élaboration d'un pacte européen de l'immigration comportant, pour les Etats membres de l'Union européenne, des engagements, notamment en termes d'éloignement de leurs clandestins et d'interdiction des régularisations massives qui créent des appels d'air pour tous les pays européens ». 3. Con ocasión del discurso pronunciado por el ministro el 24 de enero de este año ante la delegación de la Unión Europea en la Asamblea Nacional, se recordó la obligación
  • 70. 70 asumida de elaborar esa propuesta de pacto europeo. B. Hortefeux explicó las entrevistas mantenidas con muchos ministros de los Estados miembros de la UE y con las autoridades comunitarias, poniendo de manifiesto que una de las conclusiones que había extraído de dichas entrevistas es que la organización de la gestión de los flujos migratorios era cada día más motivo de preocupación europea, aún cuando a su parecer no existía verdadera coherencia entre las políticas adoptadas por los diferentes Estados, y de ahí que destacara la importancia de lograr un pacto europeo, ya que ―en un espacio de libre circulación, toda decisión tomada por un Estado miembro tiene repercusiones sobre sus vecinos‖, proponiendo su gestión sobre la base de cinco grandes principios ―obligatorios‖, que deberían ir acompañados de medidas concretas a fin de no caer en aquello que B. Hortefeux calificó de ―inercia demagógica de las buenas intenciones‖, y proponiendo las siguientes líneas de actuación: A) Una mejor protección de la Europa comunitaria, controlando sus fronteras con un espíritu de solidaridad. B) La organización de la inmigración legal según las capacidades de acogida de cada Estado miembro, con un espíritu de responsabilidad. Se proponía la renuncia expresa a las regularizaciones masivas, y se aceptaban los exámenes particularizados, caso por caso, en condiciones excepcionales y básicamente por razones humanitarias. Además, se pedía reconocer la estrecha articulación entre las políticas de empleo y las políticas de inmigración y de trabajo, que se facilitaran las políticas de formación y orientación, y que antes de acceder a territorio comunitario se debería facilitar a las personas que desearan migrar los conocimientos lingüísticos necesarios y un balance de sus competencias profesionales. El Secretario de Estado encargado de los asuntos europeos, Jean-Pierre Jouyet, afirmaría más adelante, en concreto el 13 de mayo, que el espíritu de dicho pacto sería el de avanzar progresivamente hacia una armonización de las legislaciones en los Estados miembros, y que ―el principio que se ha fijado es, efectivamente, que nos pongamos de acuerdo los veintisiete sobre el hecho de que no haya una regularización global y masiva que pueda afectar a la situación de uno u otro Estado miembro‖. C) La aceptación de que una persona inmigrante en situación irregular debía abandonar el país de acogida, ya fuera de forma voluntaria o bien mediante el ejercicio de sus poderes de policía y control de fronteras por parte de cada Estado. Es decir, los Estados deberían organizar, si fuera necesario de forma conjunta y coordinada, el alejamiento efectivo de la UE de los extranjeros que se encontraran en situación irregular. El Ministro francés manifestaba su interés por avanzar en la posible aprobación de la propuesta de directiva presentada en 2007 sobre las sanciones a los empresarios que ocuparan a ciudadanos de países terceros en situación irregular, y pedía de todos los Estados ―una política de represión incondicional del trabajo clandestino‖. D) Construir una Europa tierra de asilo, con la creación de una oficina europea de asilo con poderes operativos (algo que desaparecería en las propuestas presentadas con posterioridad, ante la negativa de algunos Estados a su aprobación) y con la estructuración de una cooperación operativa y de una convergencia entre las prácticas – ahora divergentes – de los Estados miembros.
  • 71. 71 E) Por último, pero no menos importante, la promoción de la cooperación y de la ayuda al desarrollo, que debería tomar en consideración la dimensión económica de la inmigración y la mejora de las posibilidades de los inmigrantes de invertir en sus países de origen para contribuir a ese desarrollo. 4. Destaco igualmente la intervención del Ministro francés el día 29 de mayo ante el Parlamento Europeo, en la que presentó la propuesta de pacto y subrayó la importancia de dar prioridad a la calidad sobre la cantidad por lo que respecta a la admisión de inmigrantes, ya que Europa ―no tiene los medios de acoger con dignidad a todos aquellos que ven en ella El Dorado‖. De ahí que el pacto debería poder construir una nueva política de inmigración europea que, al mismo tiempo que permita a los trabajadores extranjeros vivir en buenas condiciones, sea respetuosa con la capacidad de acogida de cada Estado en materia de trabajo, alojamiento, servicios escolares y sociales. En la nota de prensa de la intervención se hacía ya mención expresa a la posible aprobación de un ―contrato de integración‖, en virtud del cual los inmigrantes que lleguen a los Estados de la UE deberían proceder a un aprendizaje de la lengua nacional, así como también ―de las identidades nacionales y de los valores europeos‖, con mención expresa al principio de igualdad entre mujeres y hombres. 5. Será en el discurso pronunciado por B. Hortefeux el 19 de junio, con ocasión de la presentación del balance de actividad de su ministerio durante el primer año de mandato, actividad dirigida cumplir la triple misión asignada de controlar los flujos migratorios, promover la inmigración profesional y lograr la integración de los inmigrantes legales, cuando podamos encontrar formulaciones más precisas y concretas del futuro pacto, formulaciones que lógicamente toman en consideración no sólo los textos originales preparados por el gobierno francés, sino también las aportaciones de los diferentes Estados miembros con los que se había procedido durante los meses anteriores, y señaladamente con el gobierno español, a debatir los contenidos del pacto y a intentar ir ―limando asperezas‖ para su futura aprobación. Porque, para Francia las cuatro prioridades de su presidencia europea son la energía, el medio ambiente, la defensa y la inmigración, ya que ―el tiempo en el que una política migratoria podía concebirse en el ámbito de un solo Estado ha desaparecido‖, y en la UE, que reconoce como una de sus libertades fundamentales la de la circulación de personas, ―toda decisión adoptada en un Estado miembro tiene repercusiones sobre sus vecinos‖. B. Hortefeux afirmó que los países consultados habían emitido pareceres favorables sobre las líneas del pacto, y que el texto que pensaba presentar en la primera reunión de ministros de justicia y de interior tomaría en consideración todas las observaciones, sugerencias y propuestas, ya que ―si la iniciativa de este pacto es francesa, su concepción será claramente europea‖. En su intervención, B. Hortefeux concretó las líneas básicas avanzadas en su discurso del 29 de enero, y destaco ahora aquellos aspectos que considero de especial interés. A) Cada Estado será responsable de fijar sus necesidades y capacidad de acogida de los inmigrantes, si bien Francia apunta su interés en promover la inmigración escogida y concertada de carácter profesional, y en controlar la inmigración familiar en relación con la citada capacidad de acogida de cada Estado. Por cierto, creo necesario destacar aquí que cada Estado debería tomar en consideración el papel de las autoridades regionales y locales, como muy correctamente se plantea en el Dictamen aprobado en la
  • 72. 72 75 ª sesión plenaria del Comité de las Regiones, celebrado los días 18 y 19 de junio; en dicho Dictamen se insiste en que los Estados miembros, respetando el principio de subsidiariedad, ―deben contar con las autoridades locales y regionales en la elaboración de las políticas de inmigración, especialmente en aquellos puntos relativos a la integración y al mercado de trabajo, para que las mismas puedan participar en la decisión del número de extranjeros que se admitirá en su territorio, así como las características profesionales de estos‖. B) Aceptación por los Estados miembros de no proceder a regularizaciones masivas, y limitarse a estudiar caso por caso los procesos de regularización a título excepcional y ―por motivos humanitarios o económicos‖. Para defender su tesis, el ministro francés acudía a palabras del presidente del gobierno español: ―José Luis Zapatero, le premier ministre espagnol socialiste, a été très clair à ce sujet: « L‘immigration irrégulière n‘a pas sa place dans l‘espace de l‘Union européenne. [...] Nous devons travailler ensemble pour lutter contre l‘immigration clandestine et pour garantir le principe selon lequel l‘immigration doit se faire dans le respect des lois ». C) Un control más eficaz y más estricto de las fronteras exteriores, con un mejor recurso a las nuevas tecnologías como la biometría, dotar de mayores funciones y competencias a la agencia Frontex, y una mayor cooperación entre los Estados de la UE y los países limítrofes. D) Con respecto a la construcción de una Europa del asilo, el Ministro ya recogía las críticas de algunos Estados y avanzaba que la Oficina europea que se prevé crear no tendrá capacidad de decisión, y que será la encargada de ―facilitar los intercambios de información y de experiencia entre las Administraciones nacionales responsables del examen de las demandas de asilo‖. E) Por último, se enfatizaba la importancia de construir un partenariado con los países de origen y de tránsito de la inmigración para facilitar su desarrollo, y mejorar las posibilidades de los inmigrantes en sus países de origen. Para el Secretario de Estado encargado de los asuntos europeos, el desarrollo solidario implica que se mejoren las condiciones de vida en los países de origen para desincentivar la inmigración irregular, y ello puede conseguirse facilitando la transferencia de ahorro hacia dichos países y las acciones de desarrollo en los ámbitos de la salud, la educación y el buen gobierno. 6. ¿Cuál es el contenido del texto presentado en Cannes y qué ha cambiado con respecto a los primeros documentos de trabajo? Dejemos primero constancia del aparente acuerdo alcanzado en la reunión sobre los contenidos básicos del pacto, e incluso para algunos Estados sobre su contenido íntegro, y refiriéndose en concreto a España el ministro afirmaba, en una entrevista publicada en Le Monde el 8 de julio, que ―L‘approbation de l‘Espagne est désormais totale‖. En efecto, según la nota de prensa oficial de la reunión, ―La Présidence française a proposé à ses partenaires un projet de pacte européen sur l'immigration et l'asile. Ce texte a pour objectif d'exprimer un engagement politique fort liant l'Union européenne dans son ensemble et les Etats membres autour de principes communs devant guider les politiques migratoires dans un esprit de solidarité et de responsabilité. Sous la direction de Brice Hortefeux, ministre français de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, ce premier échange entre les 27 a permis de constater un accueil très favorable
  • 73. 73 à cette démarche, aux principes qui la structurent ainsi qu'au contenu général du projet déposé par la présidence française. Plusieurs Etats membres ont d'ores et déjà manifesté leur entier appui à la version actuelle du document. La discussion se poursuivra dans les prochaines semaines en vue d'une adoption du pacte lors du Conseil européen d'octobre ». No deben sorprender tantas referencias a España por parte del gobierno francés si se recuerdan las diferencias que han existido durante mucho tiempo por lo que respecta a la obligatoriedad planteada por Francia del contrato de integración y de la prohibición de regularizaciones masivas y la aceptación sólo de los casos individuales por motivos humanitarios. Una vez desaparecida la referencia expresa a ese contrato en el texto del pacto presentado en la reunión de Cannes, circunstancia que no es considerada especialmente relevante por el ministro francés en cuanto que ―l‘importance de la langue est néanmoins soulignée‖, y aceptada la referencia a las regularizaciones por motivos económicos, diversos representantes del gobierno español han manifestado, efectivamente, su acuerdo con las líneas maestras del pacto. Por ejemplo, el Ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación, Sr. Moratinos, afirmaba en una comparecencia en el Congreso de los Diputados el pasado 10 de junio que hay que abordar la inmigración desde la doble consideración de reto y oportunidad, y que ―el pacto europeo por la inmigración propuesto por Francia…… es una paso más en esta dirección y por ello España lo apoya‖, concretando aún más que España ―participa activamente en su elaboración, y la Presidencia española será un momento crucial para garantizar el desarrollo de las medidas que contiene‖, con la manifestación de que el objetivo último del gobierno español es ―que en Presidencia española se pueda alcanzar una política común de inmigración‖. Por su parte, el Secretario de Estado para la Unión Europea, Sr. López Garrido, exponía una semana más tarde en la misma Cámara parlamentaria la conveniencia y necesidad de una política común de inmigración a escala europea, calificando como un ―el paso político más ambicioso‖ al pacto propuesto por Francia, si bien a su juicio se trata de un pacto que ha sido objeto de discusión ―esencialmente entre Francia y España‖, pacto necesario a escala europea porque ―no hay otra forma de conseguir objetivos reales en esta política que actuar juntos en la Unión‖. En la misma línea, el presidente de la Junta de Andalucía y del PSOE, Manuel Chaves, defendía, en un artículo publicado el 21 de junio en El País, la bondad de un pacto europeo de inmigración que incluya aspectos tales como ―el control de fronteras, la regulación del acceso y la permanencia de ciudadanos extranjeros en suelo comunitario, la articulación de políticas migratorias conjuntas en materias como la lucha contra el empleo irregular o los desarrollos en ámbitos como la inmigración y el retorno‖. Por último, y sin vocación de exhaustividad, quiero referirme a la muy reciente comparecencia, el pasado 22 de julio, del Ministro de Trabajo e Inmigración, Sr. Corbacho, ante la Comisión de Trabajo e Inmigración del Congreso, intervención dedicada en su primera parte a la explicación de la política de inmigración del gobierno, y que al referirse al texto presentado en la reunión de Cannes defendió su acuerdo con el mismo, ya que se trata a su parecer de ―un pacto que refleja nítidamente el modelo español y nuestras prácticas de gestión de la inmigración‖, y por tratarse de un pacto en el que España ha contribuido y participado activamente en el diseño. 7. Del documento presentado en Cannes extraigo los aspectos más relevantes para mi análisis. Tras reiterar que la UE no dispone de los medios necesarios para acoger a todos los inmigrantes que desean encontrar en tierras europeas una vida mejor, y que con una
  • 74. 74 inmigración mal controlada se corre el riesgo de poner en peligro la cohesión social de los países de destino, por lo que la organización de los flujos migratorios ―debe tener en consideración las capacidades de acogida europea en los ámbitos del mercado de trabajo, alojamiento, servicios sanitarios, escolares y sociales, y proteger a los inmigrantes contra el riesgo de explotación por redes criminales‖, se propone que los Estados miembros se comprometan solemnemente en cinco puntos o líneas básicas, que deberán desarrollar en el futuro: A) En primer lugar, organizar la inmigración legal, teniendo en consideración las necesidades, las prioridades y las capacidades de acogida determinadas por cada Estado miembro, y favorecer la integración. En el texto presentado en la reunión del día 7 de julio, y en sintonía con los primeros borradores, se llama por el Consejo (obviamente si el texto es finalmente aprobado el 15 de octubre) a todos los Estados miembros a poner en práctica una política de inmigración escogida (choisie), ―especialmente en función de las necesidades del mercado de trabajo y concertada, teniendo en consideración el impacto que pueda tener sobre los otros Estados miembros‖, pero política, al fin y al cabo, decidida por cada Estado y que debe respetar, en cualquier caso, el principio de la preferencia comunitaria para el empleo. Con respecto a las cuestiones de alcance más polémico en el debate europeo, y en especial en España, sobre la reagrupación familiar y el conocimiento de la lengua y de los valores del país de acogida, si se aprueba finalmente el texto presentado en Cannes permitiría que cada Estado pudiera adoptar las medidas que considerara más oportunas para facilitar la integración. Sobre la reagrupación familiar se pide, por una parte, que se respeten las normas internacionales, y por otra que se tome en consideración el nivel de ingresos y las condiciones de alojamiento por parte de la persona que va a proceder a la reagrupación en el país de destino, y también el conocimiento de la lengua del Estado de acogida por parte de las personas reagrupadas. En cuanto a las vías para facilitar la integración, del texto presentado en la reunión de Ministros de Justicia e Interior ha desaparecido, como ya he indicado, toda referencia a la obligación de suscribir un ―contrato de integración‖ por parte de los inmigrantes, y se deja a cada Estado la adopción de las medidas que considere oportunas para favorecer una integración armoniosa, es decir de acuerdo con las medidas y los medios que se consideren más apropiados para ello. La integración va dirigida a quienes pretendan instalarse de forma duradera en el país de acogida, y debería combinar el equilibrio de derechos y deberes de las dos partes (inmigrantes y Estado). Ciertamente, y tal como destacaba el ministro francés B. Hortefeux, hay una referencia concreta a la necesidad de adoptar ―medidas específicas para favorecer el aprendizaje de la lengua y el acceso al empleo, factores esenciales de integración‖, párrafo con el que dudo que haya algún Estado de la UE que pueda manifestar su desacuerdo. En fin, entre las políticas que deben contribuir a conseguir esa integración, también se mencionan las que permitan a los inmigrantes conocer y respetar las identidades de los Estados miembros y de la UE, ―así como de sus valores fundamentales, como los derechos del hombre y la libertad de opinión, la tolerancia, la igualdad entre mujeres y hombres y la obligación de escolarizar los niños‖. B) En segundo término, luchar contra la inmigración irregular, asegurando en especial el retorno a su país de origen, o a un país de tránsito, de los extranjeros en situación irregular. Se pretende, en consecuencia, que cada Estado reconozca las decisiones de
  • 75. 75 retorno adoptadas por otro Estado miembro, y se plantea la necesidad de establecer acuerdos de readmisión, ya sean de ámbito comunitario o propios de cada Estado, con los países de los que proviene el mayor flujo de inmigración irregular. Al mismo tiempo, y por lo que respecta al polémico debate sobre las regularizaciones de inmigrantes en situación irregular, el texto presentado puede satisfacer tanto a los países firmes defensores de la prohibición de dichas regularizaciones como a los países que las han llevado a cabo y que no desean cerrar las puertas a resolver por esa vía, aunque mucho más matizada a mi parecer que en ocasiones anteriores, situaciones complejas que pudieran ocurrir. El texto dispone que el Consejo europeo acuerda ―a) limitarse a regularizaciones caso por caso y no generales, en el marco de las legislaciones nacionales, por motivos humanitarios o económicos‖. Ciertamente, la referencia a los motivos económicos y a la aplicación de la normativa de cada Estado deja un amplio margen de actuación, a mi parecer, para adoptar en cada momento las medidas más apropiadas, aunque también creo que haría mucho más difícil plantearse un proceso de regularización o normalización de trabajadores extranjeros en situación irregular como se efectuó en España durante el año 2005. Por otra parte, el Consejo es partidario de aplicar medidas que desincentiven la inmigración irregular y más concretamente el beneficio que algunos sujetos obtienen por su utilización en el ámbito laboral, y por ello invita a los Estados miembros a luchar con la mayor firmeza, con medios de sanción disuasorios y proporcionados, contra las personas que explotan extranjeros en situación irregular (empleadores,…)‖. C) En tercer lugar, se subraya la importancia de reforzar la eficacia de los controles en las fronteras. Destaca, y me parece importante resaltarlo si pensamos en la ubicación geográfica de España, la referencia a la necesidad de solidaridad de todos los Estados hacia aquellos cuya situación geográfica implica un mayor flujo de migrantes hacia su territorio. Se sigue insistiendo en la mejora de los medios de la agencia Frontex, y se formula una propuesta mucho más concreta, si bien diferida en el tiempo: se trataría de generalizar, como máximo el 1 de enero de 2012, ―la entrega de visados biométricos, de reforzar de forma inmediata la cooperación entre los consulados de los Estados miembros, de mutualizar hasta donde sea posible sus medios y de crear de forma progresiva, sobre la base de la voluntariedad, tratándose de visados, unos servicios consulares comunes‖. D) En cuarto lugar, se apuesta por construir una Europa del asilo. Se trataría de poner en marcha una política europea común de asilo, en el marco del desarrollo del programa de La Haya de 2004, si bien al mismo tiempo el texto no olvida recordar que la concesión de la protección, y en especial del estatuto de refugiado, es responsabilidad de cada Estado miembro. A tal efecto, se pide que la Comisión europea presente propuestas para lograr que el año 2012 pueda instaurarse ese procedimiento único de asilo, y se aprueba la puesta en marcha el próximo año de una oficina de apoyo de ámbito comunitario para facilitar los intercambios de información y experiencia entre los Estados y facilitar la armonización de las diferentes prácticas nacionales, cuidándose mucho el texto de destacar, tal como ya he explicado con anterioridad, que dicha oficina ―no será dotada ni de poder de instrucción ni de poder de decisión‖.
  • 76. 76 E) Por último, el futuro Pacto llama a la creación de un partenariado global con los países de origen y de tránsito que favorezca las sinergias entre las migraciones y el desarrollo, basado en el enfoque global de las migraciones que inspiró las conferencias euro – africanas de Rabat y Trípoli en 2006 y la cumbre euro - africana de Lisboa en 2007. Según el texto propuesto, en perfecta sintonía con otros documentos comunitarios aprobados desde la entrada en vigor del programa de La Haya, la migración debe constituir un importante componente de las relaciones exteriores de los Estados miembros y de la UE, y ello implica ―tomar en consideración, en las relaciones con los países terceros, la calidad del diálogo que existe con ellos sobre las cuestiones migratorias‖. 8. Parece más que lógico prever que la reunión del Consejo de Bruselas del 15 de octubre aprobará el nuevo pacto europeo de inmigración y asilo, fijando nuevas líneas de actuación que completarían las ya desarrolladas desde los acuerdos de Tampere (1999) y La Haya (2004), y que de mantenerse la redacción en los términos actuales podrán satisfacer a todos los Estados, aunque después las formas de aplicar el pacto puedan diferir entre ellos. De todas formas, y conociendo la política comunitaria, no sería de extrañar algunos cambios de última hora para tratar de lograr el máximo consenso entre todos los Estados, y si los mismos fueran de especial interés o importancia deberían entonces ser objeto de atención por mi parte en una nueva entrada del blog. I. Concluyo los comentarios que he ido efectuando sobre la nueva política europea de inmigración, sin perjuicio, obviamente, de volver sobre ella cuando se publiquen normas y documentos que deban merecer mi atención, con el análisis de los aspectos más destacados de la llamada coloquialmente ―directiva de retorno‖, texto aún pendiente de publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea. Se trata de una Directiva que, según afirmaba la vicepresidenta del gobierno Mª Teresa Fernández de la Vega el 7 de agosto en un foro internacional de mujeres en la ciudad de Santo Domingo, en la República Dominicana, ―no se ha aplicado ni se va a aplicar nunca en España. Nunca. Nunca. Que quede bien claro‖. Según la información periodística facilitada de esa reunión, y siempre con citas literales de las palabras de la vicepresidenta, ―la directiva es una norma que introduce en todas Europa garantías donde no las había‖, y no se aplicará en España porque ―tenemos una legislación más garantista‖, y esa Directiva ―va dirigida a países del norte de Europa que no tenían recintos ni garantías en el tratamiento de la inmigración. Nada va a cambiar‖. Por su parte el Presidente del Gobierno José Luis Rodríguez Zapatero había sido aún más contundente que su vicepresidenta con ocasión del debate parlamentario celebrado en el Congreso de los Diputados el 25 de junio sobre la reunión de Jefes de Estado y de Gobierno de la UE celebrada pocos días antes en Bruselas. El presidente afirmó, y nuevamente me remito al debate íntegro para un análisis más pormenorizado de sus palabras, que ―ni un solo inmigrante de la Unión Europea ha visto empeorada su situación por la aprobación de la directiva…‖, y que ―muchos de ellos la van a ver mejorada‖. Con referencia concreta a España, el presidente afirmó que para los inmigrantes que están aquí ―no supone ningún retroceso, evidentemente, porque en todo estamos mucho más avanzados, pero hay que pensar también en los inmigrantes de otros países‖.
  • 77. 77 No son de la misma opinión que nuestro presidente dos políticos socialistas franceses de reconocido prestigio en el ámbito comunitario, como Jacques Delors y Michelle Rocard, que hubieran preferido que la Comisión hubiera elaborado una propuesta ―sobre unas bases más conformes con la idea que tenemos sobre cómo debe respetar Europa la dignidad de las personas‖, al mismo tiempo que manifestaban su inquietud por el hecho de que ―el primer proceso de codecisión sobre inmigración sea un proyecto ligado a la represión, antes de que las condiciones de acogimiento y de integración de los extranjeros no comunitarios hayan sido debatidas y determinadas por los veintisiete‖. Tampoco lo es el coordinador del área de libertades civiles, justicia e interior del Partido de los Socialistas Europeos, el jurista Claudio Fava, que manifestaba, en una entrevista publicada al día siguiente de la aprobación de la Directiva, que con dicho texto ―existe la posibilidad de mantener a una persona detenida durante 18 meses, sin culpa alguna, por decisión administrativa y sin intervención judicial. Esto significa que estamos creando una categoría inferior de seres humanos. Es una humillación más fuerte aún‖. En fin, la UGT, afirmaba que la Directiva ―es lesiva para los derechos de las personas, ya que para defender y fomentar la migración regular no es necesario instaurar un régimen dudosamente compatible con el respeto a los derechos humanos‖. En el ámbito académico, puede consultarse un reciente artículo electrónico muy crítico con la Directiva de la profesora Margarita Lema de la Universidad Carlos III, y no he encontrado hasta este momento artículos doctrinales favorables a dicho texto. II. El 1 de septiembre de 2005 se publicaba la ―Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a procedimientos y normas comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países que se encuentren ilegalmente en su territorio‖. Casi tres años después, el Parlamento Europeo aprobada en primera lectura (y en el procedimiento de codecisión previsto en el Tratado de la Unión Europea) el 18 de junio la propuesta (modificada) presentada por la Comisión. A continuación, reproduzco algunas de las manifestaciones más relevantes a favor o en contra del texto aprobado por el PE que se efectuaron durante el debate parlamentario del día anterior, y me remito al texto íntegro de dicho debate para quiera conocer (siempre dentro de las posibilidades que le permitan sus conocimientos lingüísticos) los pareceres de todas las personas que intervinieron durante el mismo. A) Jacques Barrot, vice-président de la Commission. − Monsieur le Président, à mon tour, je veux remercier Dragutin Mate, notre ministre Président du Conseil. Je voudrais d'abord dire que ce dossier est vraiment la preuve que la procédure de codécision est efficace, même lorsqu'il s'agit de dossiers complexes et difficiles. La Commission européenne préconise une approche intégrée de la migration, et cette approche cohérente suppose une consolidation des canaux d'immigration régulière, de l'intégration des immigrés en situation locale, d'un système d'asile effectif et généreux. Mais, bien sûr, dans la mesure où l'on accepte cette régulation des conditions d'admission des ressortissants des pays tiers dans l'Union européenne, il faut aussi prévoir des règles s'appliquant à ceux qui ne remplissent pas ou plus les conditions. Dans le cas contraire, notre politique migratoire perdrait sa légitimité. Il faut bien reconnaître qu'il y a là un risque de cercle vicieux. En ne faisant rien sur l'immigration irrégulière, on complique la vie de ceux qui risquent d'être exploités par des employeurs
  • 78. 78 malveillants et on complique aussi l'intégration de ceux qui sont là, immigrants réguliers. Donc, je crois qu'il faut briser ce cercle vicieux par cet équilibre dont a parlé M. le ministre Mate. La directive introduit dans le droit communautaire les dispositions applicables de la Convention européenne des droits de l'homme. Son adoption va nous permettre d'appliquer les mécanismes de contrôle communautaire destinés à contrôler le respect de l'acquis. Qu'il s'agisse de la priorité accordée au retour volontaire, du droit des personnes en séjour irrégulier menacées de retour, de la rétention de ces conditions, de la protection de l'intérêt supérieur de l'enfant, du respect de la vie de famille dans le cadre du retour ou du respect du principe de non-refoulement, la directive réduit les zones grises et permet ainsi de mieux lutter contre l'exploitation d'enfants dont font l'objet les ressortissants des pays tiers en situation irrégulière. La directive fait obligation aux États membres soit de prendre une décision de rapatrier, soit de conférer un droit de séjour à un ressortissant des pays tiers. Cette approche permet de renforcer la sécurité juridique pour tous les intéressés. La directive a donc l'avantage d'offrir aussi à la Commission la possibilité d'assurer le suivi de sa mise en œuvre et je puis vous assurer que la Commission et moi-même, qui suis en charge de ce dossier, veillerons au respect des principes fondamentaux en matière de respect des droits des migrants. Nous évaluerons en particulier l'impact de certaines dispositions en matière de rétention, d'interdiction de rentrer et d'assistance judiciaire. Comme l'a dit M. Mate, la directive obligera tous les États membres à être particulièrement attentifs aux droits de l'enfant. La mise en œuvre de ces règles doit se conformer à la Convention européenne des droits de l'homme et à la Convention des Nations unies relative aux droits de l'enfant. La Commission y veillera tout particulièrement pour s'assurer que la situation spécifique de ces personnes qui sont les plus vulnérables soit suffisamment prise en compte. Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les députés, vous me permettrez de remercier particulièrement M. Manfred Weber, ainsi que les rapporteurs fictifs et votre commission pour ce travail extrêmement important qui a été fourni dans le souci d'arriver à - je crois - une directive qui permet d'assurer un contrôle effectif tout en étant très attentive aux droits de la personne. L'ambition de la Commission est de mettre en place ce cadre européen cohérent pour une politique de retour qui soit à la fois efficace mais aussi respectueuse du droit et placée sous un contrôle démocratique. Si vous le permettez, pour conclure, je fais référence aux trois déclarations qui font partie du compromis agréé avec les colégislateurs telles qu'elles ont été reprises dans l'annexe de l'amendement de compromis de votre rapporteur, M. Weber. B) Agustín Díaz de Mera García Consuegra, en nombre del Grupo del PPE-DE. – Señor Presidente, comienzo mi intervención felicitando muy sinceramente a mi colega Manfred Weber. La propuesta de Directiva es un paso firme y decidido hacia la necesaria política común
  • 79. 79 en materia de inmigración. La Directiva es un instrumento jurídico imprescindible para salvaguardar los derechos fundamentales de los inmigrantes y una precondición para hacer progresos en la regulación de la inmigración legal. La propuesta establece como objetivo prioritario y preferente el retorno voluntario de los inmigrantes que se encuentran en situación irregular en los Estados miembros, poniendo a su disposición los medios necesarios para que el regreso a sus países se realice de forma adecuada y sin coste para ellos. La alternativa del retorno forzoso se plantea como último recurso, y siempre bajo el estricto respeto a los derechos fundamentales. La asistencia letrada y lingüística que se pone a disposición de los inmigrantes y la posibilidad de recurrir la decisión de retorno ante un órgano judicial o administrativo creado al efecto son ejemplos del carácter subsidiario que se ha querido conceder al retorno forzoso frente al voluntario. La concreción de un período máximo de retención es un elemento esencial de la Directiva. Es difícilmente comprensible que en la actual Unión Europea haya lugares donde los inmigrantes pueden ser retenidos indefinidamente, pero ningún Estado puede utilizar la Directiva para endurecer sus leyes en materia de inmigración, singularmente en lo referido a los plazos de retención. Por otro lado, hay una clara delimitación entre retorno y asilo. Se establecen garantías jurídicas claras sobre la orden de detención. El nuevo artículo 15 bis establece más y mejores condiciones para menores y sus familias y, en fin, la Directiva ofrece la posibilidad de que el Tribunal de Justicia tenga competencias en la materia. Por todo ello, señor Presidente, y valorando reiteradamente el esfuerzo del ponente, del Consejo y de la Comisión, ruego el apoyo favorable para la Directiva de retorno. C) Martine Roure, au nom du groupe PSE. – Monsieur le Président, nous débattons aujourd'hui d'un des aspects de la mise en place d'une politique européenne d'immigration et nous pouvons déjà faire une constatation: nous construisons une Europe qui se referme sur elle-même alors que, pour essayer de combattre l'immigration clandestine, nous devrions mettre en place des outils qui permettent l'arrivée légale des migrants. Mon groupe n'accepte pas le compromis laborieusement établi entre la Présidence et le rapporteur, non pas parce que nous nous opposons à toute politique européenne de retour, mais parce que le résultat nous paraît très insuffisant en termes de protection des droits fondamentaux. En effet, nous l'avons toujours dit, nous sommes en faveur d'une directive sur les retours parce que nous avons vu trop d'horreurs lors de nos visites des camps de rétention. Mais nous ne voulons pas d'une directive à tout prix. J'ai entendu dire que cette directive permettait de sortir les personnes de la clandestinité. C'est une grave erreur d'appréciation car cette directive fixe simplement des règles quant à l'organisation des retours et elle ne permet en aucun cas de donner des droits de séjour. Le rapporteur estime que ce compromis est équilibré car il confère un certain nombre de droits. Or, ces droits conférés par le texte, comme l'accès à l'éducation pour les mineurs ou l'accès à une aide juridique, n'ont pas vraiment de caractère obligatoire.
  • 80. 80 Par ailleurs, la directive ne permettra pas l'amélioration de la rétention dans l'Union européenne. Par exemple, une durée de rétention portée à 18 mois semble une amélioration dans neuf pays sur vingt-sept. Or, sur neuf États membres, trois ne seront pas concernés – le Royaume-Uni, l'Irlande et le Danemark – car ils ne participent pas à cette directive. Il y aura très peu d'améliorations dans des pays comme Malte, où la majorité des personnes placées en détention sont des demandeurs d'asile, qui sont exclus de la directive. Et en Grèce, ce sont principalement des personnes interceptées pendant le franchissement irrégulier d'une frontière extérieure qui sont retenues. Et ces personnes sont aussi exclues du champ d'application. C'est pourquoi le groupe socialiste a déposé un nombre limité d'amendements visant à établir le volet humain de ce texte. C'est la première codécision du Parlement européen dans le domaine de la lutte contre l'immigration clandestine et c'est pourquoi nous avons le devoir, en tant que députés, de défendre une législation claire qui ne soit pas sujette à différentes interprétations par les États membres ou arbitrée par la Cour de justice. Et c'est pourquoi j'appelle le Parlement européen à faire usage de tous les pouvoirs législatifs qui sont les siens afin de permettre l'adoption d'une législation qui améliore le sort des personnes retenues. C'est notre devoir de parlementaires! Ceci ne nous exonérera pas de réfléchir à une question plus vaste et plus philosophique: la Terre appartient-elle à tous les humains? Y a-t-il vraiment une part de ces humains qui devrait être assignée à résidence dans la pauvreté? Ne croyez-vous pas que là est la vraie question? D) Jeanine Hennis-Plasschaert, on behalf of the ALDE Group. – Mr President, negotiations with the Council have been long, intensive, complicated and tough. The starting point for most Member States was: ‗How do we get rid of this directive, as we do not want any European standards on the return of illegally staying third-country nationals?‘ Clearly Council and Parliament had a very different understanding of what should be a serious return directive with sufficient safeguards. Parliament had to fight for each and every single word and comma. To everybody and to the PSE Group in particular, it should by now be crystal clear that the compromise package puts in rules where none exist at present. Member States with more favourable conditions in place should maintain these, or introduce them if they wish to do so. National parliaments have a role to play to ensure this in the implementation of the directive. Moreover, we also secured a political declaration from the Council that this directive will not and cannot be used as an excuse to lower existing standards. Experiences with 10 other asylum and migration directives do show that the fear that there is a tendency among Member States to use the transposition of such directives as a pretext for making their national law more repressive does not materialise. At present, no EU legislation exists as regards the return of illegally staying third- country nationals. With the adoption of the package, Community control mechanisms will become available. Infringement procedures, competence of the European Court of Justice, Commission reporting, EP monitoring: all these will be available. Three years of debate have shown that there is no more room for manoeuvre and it is
  • 81. 81 obvious that at second reading no further improvements will be made. Yes, it is unfortunate, I admit, but it is true. Council will start tabling a list with many ‗no-go‘ proposals. Pandora‘s Box will indeed be opened. Clearly the current political climate in most Member States will not be of any help. So how to put in place common minimum rules where none exist at present? How to make sure that Community control mechanisms will be available? How to make sure that COE guidelines are made legally binding for all Member States? At this stage, the fundamental question is: do we want a directive or not? Do we want a directive which is not perfect but undoubtedly a first step in the right direction, or do we not want a directive at all as we consider the current situation to be satisfactory? Even now, many Member States would be relieved if the directive died out due to Parliament‘s fault. So, what an irony that those Members of Parliament trying to break up the compromise package are effectively supporting those Member States not wanting to have any European safeguards on return in the first place! The compromise package should be seen as a very modest but important first step. The return policy cannot be looked upon in an isolated way, but should be seen as a necessary part of a total package on migration, including legal, as well as asylum. Indeed, in my view, after almost three years of debate and negotiations, it is high time to take up our responsibility. E) Jean Lambert, on behalf of the Verts/ALE Group. – Mr President, I would like to start by expressing thanks to the rapporteur on this issue for the integrity and openness with which he has approached the questions. I should also like to thank our colleagues, where we have tried our best to find a common approach, recognising the need to treat people as individuals in the process of return and the need for due process and clarity in the law. Discussions with the Council have shown clearly the shortfalls existing in some Member States for their own citizens at present, especially in relation to legal aid – crucial if people are to have access to the law and some defence against those who have the power – and also where effective systems are not in place to adequately represent lone children and young people in their own right. This has created certain problems in the discussions with the Council. I regret that, after such long negotiations, my group cannot accept the negotiated position because, while we do not object in theory to such a directive, it certainly does not meet the standards that we set at the beginning. Why not? Because for us it entrenches many of the problems we have been fighting in our own Member States. One of the issues is the length of detention. While the proposed directive puts limits on that, we know what long periods of detention do to the mental health of individuals and to children who are detained. We have seen it for ourselves, and the research is there. We have seen the conditions in which many people are kept and while the proposed directive makes clear that detention centres should not be prisons, it is not always clear to us what the difference is between those centres and prisons.
  • 82. 82 We also have questions about the entry ban, and Article 9 makes clear it should be the general rule for anybody who is returned involuntarily. So Member States signing up will have to answer questions like that of one my constituents, Serwa Nouri Yousef, who has refugee status, who is now eight months pregnant and whose husband has been forcibly returned to Iraq and is now missing. Under this directive he would also face an entry ban. So what happens to family life, despite the claims to humanitarian protection? We also have questions surrounding Article 3(c) about where people should be returned to, and feel that, if the reference to ‗other arrangements‘ includes the metaphorical handshakes that we have seen in the past between Mr Berlusconi and Gadafi, this is unacceptable as such accords are made outside of written public agreements. F) Giusto Catania, a nome del gruppo GUE/NGL. – Signor Presidente, onorevoli colleghi, questa direttiva è una vergogna, un insulto alla civiltà giuridica dell'Europa. È un orrore che rischia di cancellare millenni di cultura dell'accoglienza, le radici profonde di un'identità europea forgiata da pratiche di ospitalità. Questa direttiva è l'ennesimo monumento alla fortezza Europa, la materializzazione dell'utopia reazionaria che vuole impedire la libertà di circolazione di uomini e donne. Non si può arginare il diritto alla mobilità rinchiudendo dietro un filo spinato o dentro un puzzolente centro di detenzione gli uomini e le donne. Per diciotto mesi, ministro Mate, questo è il periodo massimo di detenzione, non sei mesi come lei ha detto. Diciotto mesi senza alcun reato! Guardate, mi appello a quello che ha detto Mons. Agostino Marchetto del Consiglio dei migranti della Conferenza episcopale italiana, il quale ha detto che non si può detenere una persona per una semplice violazione amministrativa e in più detenere persone in luoghi disumani e degradanti come quelli che ha visitato la commissione libertà civili di questo Parlamento. Inoltre, questa direttiva è una direttiva inumana perché prevede il rimpatrio in paesi di transito. La Libia rischia di diventare il luogo della deportazione di massa dei migranti. Prevede detenzione ed espulsione di minori non accompagnati, prevede il divieto di ringresso, in questo modo violando sistematicamente il diritto d'asilo, prevede un'assistenza legale discrezionale. È questa la vera natura di questa direttiva! Inoltre, questa direttiva è un'imposizione dei governi. Abbiamo assistito in quest'Aula alla dittatura del Consiglio che ha detto al Parlamento: "bere o affogare", addirittura minacciando l'ipotesi di continuare qualsiasi ipotesi di discussione sull'immigrazione. Il Parlamento europeo sta subendo supinamente questa decisione. Mi appello alla dignità del Parlamento europeo. Altro che codecisione! Siamo davanti a un parere conforme nei confronti del Consiglio. La verità è che i governi vogliono immediatamente attivare i 700 milioni di euro previsti dal fondo per il rimpatrio. È questa la natura vera di questa direttiva. Bisogna invece ascoltare la società, quello che c'è fuori da questo Parlamento, i capi di Stato dei paesi terzi, Amnesty International, le chiese, le conferenze episcopali europee,
  • 83. 83 il sindacato, il Consiglio d'Europa. Tutti ci dicono di non approvare questa direttiva. Perfino l'Alto Commissariato delle Nazioni Unite, che secondo il trattato di Amsterdam dovrebbe essere consultato in tutte le materie di asilo e di immigrazione della Commissione europea, ci dice di non approvare questa direttiva. Queste politiche repressive sono la vera causa della più grande tragedia dell'Unione europea: i morti in mare. Ieri ne sono morti 150, negli ultimi dieci anni ne sono morti 12.000. L'Unione europea si macchia di un crimine inaccettabile e con questa direttiva si rende ulteriormente complice di questi omicidi che hanno trasformato il Mediterraneo in un cimitero. Probabilmente, come tributo nei confronti di questi martiri, sarebbe opportuno non approvare questa direttiva. G) Claudio Fava (PSE). – Signor Presidente, onorevoli colleghi, permettetemi di rivolgermi al Consiglio perché non è sulla nostra direttiva, sulla proposta della Commissione che stiamo discutendo, ma sul modo in cui il Consiglio le ha svuotate di ogni significato. Questa direttiva riflette il senso comune che sta assumendo il dibattito in Europa sull'immigrazione. Il fatto che sia stata approvata dal Consiglio all'unanimità non attenua ma inasprisce il messaggio che essa rappresenta. Ed è un messaggio che ci parla di un'Europa costruita sul principio della diffidenza. Il tema non è l'utilità di una direttiva, che crea una disciplina comune e condivisa. Il tema è ciò che questa direttiva prevede. Il giorno dopo la morte di 150 clandestini annegati nel Mediterraneo, voi ci chiedete di mandare a dire ai sopravvissuti che da domani quelli come loro che già si trovano nei nostri paesi si troveranno di fronte a un provvedimento che prevede fino a diciotto mesi di reclusione. Noi stiamo affermando un principio giuridico devastante che prevede la possibilità di privare della libertà un individuo fino a diciotto mesi per provvedimento amministrativo e senza aver commesso alcun reato. Ciò che mai tollereremmo nei nostri paesi nei confronti di un cittadino europeo, lo permettiamo e lo sosteniamo per gli immigrati irregolari. I diciotto emendamenti che restituiscono segni di civiltà politica a questa normativa presentati dal nostro gruppo sono un tentativo di restituire una dignità sul piano normativo a un provvedimento che noi riteniamo umiliante non soltanto per l'Unione europea ma anche per i nostri Stati membri. Se non verranno accolti, ci saranno molti voti contrari tra cui anche il mio, Signor Presidente. Non credo che ci sia un largo consenso, on. Weber. Non c'è alcun consenso sulla discrezionalità e l'arbitrio che noi stiamo consegnando ai nostri paesi sul modo in cui verranno trattati i punti più significativi di questa direttiva. E questo Parlamento non è il custode di regole astratte. È un Parlamento al quale i trattati consegnano il dovere di tutelare principi concreti, principi giuridici e di civiltà politica concreti. Il Consiglio ci chiede di rinunciare a questi principi per fare presto. Noi crediamo che su questo ci sia un equivoco di fondo. Qui non ci chiedete di fare presto, ci chiedete di fare male. Male per gli immigrati, male per l'Europa, male per i nostri Stati membri, ed è una responsabilità che noi non vogliamo condividere con voi.
  • 84. 84 H) Javier Moreno Sánchez (PSE). – Señora Presidenta, Señorías, esta Directiva supone un paso adelante hacia una política de inmigración común. Es un paso necesario que debe ir acompañado, desde ya, de otros pasos enmarcados en un enfoque global europeo. Debemos desarrollar instrumentos legislativos y financieros que nos permitan, decididamente, abrir nuestras puertas a los inmigrantes legales e impulsar su integración en nuestras sociedades. Del mismo modo, debemos cerrar el paso a la inmigración clandestina, al trabajo ilegal y contribuir a desmantelar las redes mafiosas que trafican con seres humanos. Todo esto sólo se conseguirá con una estrecha colaboración con los países de origen y de tránsito. Por eso, instamos a la Comisión a que haga gala de su poder de iniciativa y pedimos al Consejo que apruebe cuanto antes todas las directivas que están en el tintero, porque, sin un conjunto general de medidas, los ciudadanos no entenderán esta Directiva. Su objetivo es acercar 27 legislaciones dispares para garantizar la eficacia en los procedimientos de retorno, así como la dignidad y el respeto de los derechos fundamentales de los inmigrantes. Con nuestras enmiendas, los socialistas queremos acercar la Directiva a las legislaciones más avanzadas y garantistas. Los socialistas españoles hacemos especial hincapié en la protección y en la atención a los menores, pedimos que tengan acceso a la educación y que sean recibidos en centros de acogida especializados. Igualmente, queremos favorecer el retorno voluntario y reforzar las garantías judiciales del procedimiento. Señorías, para terminar, quiero agradecer el rechazo a la propuesta del ponente, Manfred Weber, que buscaba un atajo en el procedimiento, lo que hubiera debilitado el poder de codecisión y la credibilidad de esta Cámara. En los tiempos que corren, necesitamos un Parlamento fuerte, que asuma sus responsabilidades. I) Willy Meyer Pleite (GUE/NGL). – Señora Presidenta, Señorías, es una vergüenza, una verdadera vergüenza intentar deportar a más de 8 millones de personas, sobre la base de la figura de la detención administrativa. Si se toma esta decisión —que, desgraciadamente, se puede tomar—, será el fin de la Europa garantista. Muchos ciudadanos europeos sufrimos detenciones administrativas en condiciones de dictadura. Ésta es la figura que va a prevalecer para la deportación de 8 millones de personas. Por lo tanto, se va a consolidar la Europa insolidaria. Los mismos Estados que van a pretender recuperar esta figura son los Estados que — ¡por primera vez!— han bajado, en este ejercicio económico, la ayuda a la cooperación internacional. No se van a poder cumplir los Objetivos del Milenio y ésta va a ser nuestra contribución, desde la vieja Europa, la vieja Europa de los valores solidarios, a la hambruna, a la crisis alimentaria. La deportación de 8 millones de personas sin ningún tipo de garantía: ¡¡una vergüenza!!
  • 85. 85 Yo creo y apelo a la movilización europea, a esos ciudadanos que dan la espalda a este tipo de legislación. J) Jacques Barrot, vice-président de la Commission. − Madame la Présidente, je vais me borner à donner quelques éléments d'information complémentaires dans ce débat. D'abord, la directive sur le retour, si elle doit exister, ne sera pas isolée. Elle fait partie d'un ensemble qui s'appuie sur le concept d'immigration concertée. Par conséquent, comme l'ont rappelé un certain nombre de membres du Parlement, il y aura en effet des textes sur l'immigration légale et des textes qui vont renforcer nos procédures d'asile et notre accueil des réfugiés. Il y aura aussi, et il y a déjà, toute une politique concertée avec les États tiers d'où viennent les immigrés. Je suis personnellement convaincu que c'est dans un partenariat avec un certain nombre de pays tiers que nous arriverons à trouver les voies et moyens de cette immigration concertée. Voilà ce que je voulais dire en premier lieu. Deuxièmement, je voudrais rappeler que l'intérêt d'une directive est effectivement de nous donner, et c'est très important, un cadre juridique qui nous permettra d'appliquer les mécanismes communautaires qui nous permettront de contrôler le respect de l'acquis, à savoir procédure d'infraction, compétence de la Cour de justice, rapport de la Commission, contrôle exercé par le Parlement européen. L'avantage d'avoir une telle directive est de nous ouvrir les voies d'un contrôle beaucoup plus effectif sur le plan juridictionnel. Troisième élément pour la réflexion du Parlement, c'est que le Parlement a quand même fait avancer les choses, notamment à travers les articles concernant les enfants. L'esprit de ces articles nouveaux, l'article 8 bis et l'article 15 bis, c'est que, dans la mesure du possible, il ne faut pas mettre les enfants en rétention. Et si jamais on les met en rétention, la valeur ajoutée de la directive réside alors dans le fait qu'elle oblige les États membres qui ont décidé d'y recourir à respecter les garanties minimales définies à l'article 15 bis que vous venez de rappeler, Monsieur le ministre. Le quatrième point que je voudrais verser au dossier, c'est que nous disposons aussi de moyens financiers qu'il faudra utiliser. Nous avons un Fonds retour d'environ 700 millions qui doit nous permettre d'apporter une aide en matière d'assistance juridique, de soins de santé et d'un certain nombre de problèmes pour la réintégration dans certains pays d'origine. Le cinquième point, je l'emprunterai au président Deprez, qui a rappelé que la Commission serait chargée d'établir un rapport dans les trois ans. Je tiens à vous dire que ce n'est pas seulement ce rapport qui va nous créer une obligation, mais tout ce qui sous-tend ce texte: la volonté de donner à l'Union européenne des procédures soumises au contrôle juridictionnel, des procédures qui essaient d'équilibrer à la fois ce besoin de régularité sans lequel nous ne pouvons pas faire accepter l'immigration régulière par nos opinions publiques et ce besoin de veiller toujours au respect des principes de la Convention des droits de l'homme. Je puis vous dire que, si cette directive doit être adoptée, je m'impliquerai personnellement dans sa mise en œuvre afin de bien veiller à ce que cet esprit ne soit pas perdu de vue.
  • 86. 86 En esta entrada pretendo que las personas lectoras del blog puedan disponer de los dos