La devaluación del criterio de mayor representatividad sindical para el acceso a la actividad formativa. A propósito de las sentencias de 7 y 13 de noviembre de 2012 del Tribunal Supremo. .

La devaluación del criterio de mayor representatividad sindical para el
acceso a la actividad formativa en la jurisprudencia de la Sala de lo C-A
del Tribunal Supremo. A propósito de las sentencias de 7 y 13 de
noviembre de 2012.

Eduardo Rojo Torrecilla.

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la
Universidad Autónoma de Barcelona.

23 de diciembre de 2012.

Texto publicado en el blog del autor http://www.eduardorojotorrecilla.es/

PRIMERA PARTE.

1. El pasado viernes leí un titular, y un subtítulo, en la página web de Comisiones
Obreras de Andalucíaque me llamaron la atención: “Carbonero afirma que CCOO no
renunciará al papel en la formación reconocido en la Constitución y el Estatuto”, y
“Carbonero niega que el TS cuestione la Concertación Social y ve en esta información
"tendenciosa" un intento de "desprestigiar al sindicalismo de clase".
Dado que había una referencia al TS deduje que este se había vuelto a pronunciar sobre
la representatividad sindical, o más exactamente la mayor representatividad sindical y
su vinculación con el acceso a la formación.

La afirmación del secretariogeneral del sindicato me animó a leer el artículo, del que
deseo destacar ahora una frase, por su relación con las resoluciones judiciales del alto
tribunal. El secretario general de CC OO de Andalucía argumentaba que “la
información sobre una sentencia del Tribunal Supremo es "tendenciosa" y establece
relaciones con la Concertación Social que "son inexistentes", ya que "no tiene nada que
ver con ella ni pone en cuestión que lo hecho esté mal hecho". "La sentencia no nos
preocupa más allá de que la derecha económica y política, a través de algunos medios
afines, la utilice tendenciosamente para deteriorar la imagen del sindicalismo de clase",
aseguraba Carbonero, quien era tajante al indicar que "el 100% del dinero adjudicado
por las administraciones a formación ha sido destinado por CCOO a ese fin", e
igualmente criticaba que "también algunas opciones corporativas nos vean como
incómodos en lugar de sentirse parte de este movimiento obrero a favor de los
trabajadores y la mayoría social de este país". "Estos corporativos hacen un flaco favor
a los trabajadores favoreciendo los intereses de los poderosos".

2. Dado que la relación entre acceso a la formación, o más correcto sería decir a los
recursos públicos aprobados anualmente para llevarla a cabo, y los criterios de
representatividad sindical ha sido una cuestión polémica desde hace mucho tiempo, y
que ha merecido especial atención por mi parte en el blog, acudí a la base de datos del
1

CENDOJ y encontré, no una sino dos sentencias recientes que se refieren a la concesión
de subvenciones para formación de oferta en Andalucía, vinculadas tanto a la normativa
estatal en la materia como a los acuerdos de concertación social suscritos por el
gobierno andaluz, la Confederación de Empresarios andaluces y los sindicatos CC OO y
UGT de dicho ámbito autonómico. Se trata de las sentencias de 7 y 13 de noviembre de
2012 (números de recursos 6540/2009 y 2455/2009, respectivamente) que desestiman
los recursos de casación interpuestos contra dos sentencias del Tribunal Superior de
Justicia autonómico de 26 de septiembre y 26 de febrero de 2009 que estimaban
recursos interpuestos por la Central Sindical Independiente y de Funcionarios (CSI-F),
declarando la primera “nulo el artículo 4.1 a) y b) de la Orden (de 4 de agosto de 2008)
en cuanto exigen a los solicitantes de las subvenciones que tengan el carácter de más
representativos”, y la segunda tres acuerdos de 19 de julio de 2005 del Consejo de
Gobierno por los que se autorizaba “la concesión de subvenciones mediante convenio
de colaboración en materia de formación profesional ocupacional” a la organización
empresarial y sindicatos más representativos.

3. Fui a continuación a la página web de la CSIF y encontré una amplia referencia a la
noticia, también fechada el 17 de diciembre y que creo que se refiere a la sentencia del
TS de 13 de noviembre, en la que además se aporta el acceso a las dos sentencias
reseñadas, con un titular también llamativo: “CSI-F Andalucía exige la ejecución de las
sentencias que anulan la aplicación del VI Acuerdo de Concertación Social”, y un
subtítulo que no lo es menos: “La Central Sindical exige también explicaciones a la
Junta de Andalucía por la decisión, tras recurso de CSI-F Andalucía, del Tribunal
Supremo que debe poner fin a los privilegios de otras fuerzas sindicales”. En el cuerpo
de la noticia se explica que dicho sindicato recurrió los acuerdos por considerarlos
“discriminatorios” para con esta central sindical, y que primero el TSJ de Andalucía y
ahora el TS les han dado la razón, “declarando nula la aplicación de dicho Acuerdo de
Concertación”. Frente a las críticas formuladas desde CC.OO, la CSI-F se defiende
argumentando que “esta Central Sindical quiere dejar meridianamente claro que la
actitud de CSI-F Andalucía no va contra ningún sindicato, ni contra ningún partido
político, sino contra los posibles desmanes de la Administración y contra los presuntos
fraudes que dentro de ésta se pueden producir. Las dos sentencias en firme del Tribunal
Supremo declaran nula la aplicación y el desarrollo del VI Acuerdo de Concertación,
pero sobre todo dejan claro que el modo de actuar de la Administración en este asunto
tampoco ha sido la idónea”.

4. Acudí posteriormente a la hemeroteca informática para conocer qué se había dicho
sobre las sentencias, así como también sobre las reacciones de las partes implicadas. Ha
sido el diario ABC el que ha informado ampliamente sobre las dos sentencias, el mismo
día 17, con una buena síntesis de los fallos de ambas sentencias pero con un titular que
deja claro que los sindicatos de clase, y la Junta, no son merecedores de “especial
simpatía” por su parte: “El Supremo rechaza que la Junta privilegie a UGT y CC.OO.
con ayudas millonarias”, con cita expresa de la tesis del gabinete jurídico de la CSIF de
que de la lectura de uno de los fallos, y se refiere sin duda a la sentencia de 13 de
noviembre, “podría extraerse que se deberían devolver esas subvenciones por
considerarlas discriminatorias”.

2

La información del diario, que ha bebido sin duda en fuentes jurídicas, destaca que la
sentencia de 13 de noviembre, siempre según su parecer, “acaba con la relación
privilegiada de CC.OO. y UGT con la Junta a la hora de recibir millonarias ayudas en
formación vinculada a la concertación”, y enfatiza igualmente la no aceptación del
criterio de la mayor representatividad como elemento de diferenciación entre sindicatos
a la hora de acceder a los recursos destinados a la formación de oferta, afirmación
correcta aunque la noticia se olvida de decir que esa diferenciación, que no acepta,
insisto, el TS, se refiere sólo a los planes intersectoriales, ya que en los sectoriales sí
pueden participar los sindicatos representativos, y sin duda la CSI-F lo es en el ámbito
de la función pública y ha recibido recursos para impartir actividad formativa en dicho
ámbito sectorial.

No obstante, y hay que decirlo, tampoco esta diferenciación es merecedora de validez
por el TS, que se manifiesta partidario, en la sentencia de 7 de noviembre, de la
supresión del criterio de la mayor representatividad, y argumenta que “La afirmación de
que la Orden impugnada concede la posibilidad de obtener subvenciones a sindicatos
que no sean más representativos, tampoco se sostiene si consideramos que dicha
posibilidad lo es en menor medida que éstos, es decir, se permite que los más
representativos puedan acceder a los planes de formación de los apartados A, B y D,
mientras que los representativos sólo pueden acceder a los del apartado B…….. La
Orden impugnada otorga un distinto nivel de subvenciones en función del carácter de
más representativo o no de la organización sindical. Y ese distinto nivel de la
posibilidad de obtener subvenciones, y ya lo hemos resaltado de forma insistente,
infringe las normas constitucionales de constante referencia y la doctrina de esta Sala y
del Tribunal Constitucional…”.

Desde la Junta de Andalucía, y según la información también publicada por ABC el
mismo día, se defendió la concesión de ayudas (“millonarias”, vuelve a insistir el diario)
a los sindicatos más representativos de Andalucía. Según el consejero andaluz de
Economía «los tribunales para nada se han pronunciado acerca del modelo de
concertación social que hay en Andalucía», sino que cuestiona los «criterios para
participación en la dotación de los recursos para formación». Por su parte, los
secretarios generales de UGT y CC. OO coincidieron en señalar que el TS no niega la
concertación social e insistieron que las ayudas a la formación “no tienen nada que ver”
con los acuerdos de 2005 que han sido anulados. Por último, cabe hacer referencia a las
declaraciones del vicepresidente andaluz, Diego Valderas, que afirmó el mismo lunes
que no se había leído las sentencias, pero que no creía que el TS hubiera anulado las
subvenciones, sino que estaba mostrando “otra forma de verlas”, y que “ha venido a
decir que debe operarse de otra forma y que debe abrirse más el campo de la
participación en el terreno de las subvenciones de la Junta a las organizaciones
sindicales”.

En cualquier caso, sería bueno, conveniente y necesario que cualquier responsable
político, empresarial o sindical, y también cualquier periodista que informe de
resoluciones judiciales, se lea el texto de las mismas, y no sólo el fallo de las sentencias,
antes de manifestarse al respecto, pero ya está comprobado suficientemente que esta
tesis que defiendo no encuentra aplicación en la mayor parte de las ocasiones, muy
desgraciadamente a mi parecer.
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5. Como he indicado con anterioridad, he dedicado especial atención en mi actividad
investigadora, y en concreto en las páginas de este blog, a cuáles son, o pueden ser, los
sujetos sindicales, que pueden solicitar subvenciones, que criterios rigen para dicha
solicitud en cuanto a la exigencia, o no, de mayor representatividad o sólo
representatividad (es decir presencia de representantes elegidos en los procesos
electorales) para poder acceder a los fondos públicos. Mi atención se ha centrado tanto
en las normas como en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y la relación de
esta cuestión con el derecho fundamental de libertad sindical del art. 28.1 de la
Constitución, desde su primer pronunciamiento en el lejano año de 1985, así como
también en la jurisprudencia de la sala de lo Contencioso-Administrativo del TS, con
muchos vaivenes pero que ahora parece que quiere cerrar el debate jurídico, a la espera
de lo que diga en su día el TC, con el rechazo al criterio de la mayor representatividad
para el acceso a fondos públicos de formación, aunque sólo sea a una parte de los
mismos. Por ello, me ha parecido útil reordenar los diversos comentarios que he ido
haciendo desde febrero de 2010 y publicarlos de forma conjunta, porque creo que
ayudará a los lectores y lectoras del blog a tener una idea global y de conjunto de una
cuestión jurídica que tanto debate ha suscitado, y de una cuestión que también es
política en cuanto que versa sobre el destino de fondos públicos y su utilización. Los
artículos y comentarios se recogen en la segunda parte de este texto.

6. Pero antes, dejo claro que las sentencias del TSJ y del TS no cuestionan en modo
alguno la concertación social. Para el primero, “compartimos con la demandada la
consideración de que es perfectamente constitucional la limitación de la participación
institucional de las organizaciones más representativas; no puede exigirse,
jurídicamente, que en este tipo de acuerdos, de naturaleza política, hayan de estar
absolutamente todos los agentes sociales. El criterio de mayor representatividad, a estos
efectos es válido y por ello no hay reproche que hacer a la suscripción del acuerdo de
concertación entre la administración y las entidades más representativas de los sectores
afectados”, mientras que para el segundo “digamos ya, en consonancia con cuanto
llevamos expuesto, que no es contrario a la ley suscribir un acuerdo político con una o
varias fuerzas sociales; en este caso, las más representativas”.

Por consiguiente, aquello que se cuestiona, en concreto en la sentencia de 13 de
noviembre, es el uso que se ha hecho de recursos públicos que pudieran vincularse a la
firma del acuerdo de concertación. Para el TS, en la sentencia del 7 de noviembre, es
claro que “mientras sí es constitucionalmente válida la diferenciación que significa
limitar o reconocer aquella representación institucional solamente a los sindicatos más
representativos, no es lícito excluir del acceso a las subvenciones a los restantes
sindicatos que no ostentan esa condición de mayor representatividad”.

Desde luego, tras leer esta sentencia de 13 de noviembre, creo que hay un problema que
no queda suficientemente resuelto ni por el TSJ ni por el TS: los acuerdos parece que
van vinculados a la firma de los acuerdos, y así lo afirman ambos tribunales tras el
análisis gramatical y lógico de los mismos, pero no es menos cierto que encuentran
también, y sobre todo, su origen, en normas que no han tenido tacha alguna de
ilegalidad. Quizás, y es una manifestación que puede realizarse sólo después de leer la

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sentencia y las resoluciones cuestionadas, el deseo de la Junta y de los agentes sociales
de vincular tan estrechamente los acuerdos a la concertación social, al margen de que la
razón jurídica de los primeros descanse en normas y no en un acuerdo político, es lo que
ha llevado a los tribunales a la manifestación de que aquellos no son conformes a
derecho, aun cuando sigue estando en pie el análisis de su no conformidad a derecho por
vulnerar el derecho a la libertad sindical por el establecimiento de criterios
diferenciados y discriminatorios sobre la mayor representatividad requerida para el
acceso a las subvenciones económicas.

Para el TS, en la sentencia de 13 de noviembre, “En sentencias muy recientes de esta
Sala y Sección, como la de 2 de octubre de 2012 , 5 de Junio de 2012, entre otras
muchas, hemos dicho que el criterio de la mayor representatividad de las organizaciones
sindicales o patronales no puede significar exclusión de la acción sindical, entendida
como esencia misma del derecho fundamental a promover intereses económicos y
sociales ( artículo 1 LOLS ), siendo que se reconoce que aquellos que ostenten la
condición de más representativos gozarán de una singular posición ( artículo 6 LOLS )”.
El TS (sentencia de 7 denoviembre) reitera la conocida doctrina del TC desde su
primera sentencia de 1985: “la limitación de subvenciones a unos sindicatos, los más
representativos, incide en el orden competitivo entre ellos, con lo que se les sitúa en una
posición superior a los demás para ofrecer mejores servicios a los trabajadores, con lo
que se puede producir una inducción o presión indirecta para la afiliación de los
trabajadores a determinados sindicatos, vulnerando así la libertad establecida en el
artículo 28.1 de la C.E. (STC 26/1985). Y si lo anterior es así, en general, cuánto más
puede decirse que lo es cuando las subvenciones están dirigidas a las acciones
formativas: función bien específica de los sindicatos y vivero natural de afiliaciones
nuevas en la medida en que el trabajador percibe las bondades de la entidad sindical
que, eventualmente, imparte esas acciones formativas….. Y es que, en efecto, la mayor
representatividad es criterio objetivo pero que no puede comportar la exclusión de los
agentes que no lo sean, para que, proporcionalmente a su implantación y
representatividad, puedan verse beneficiados de la acción de fomento de los poderes
públicos en materia propia y genuina de los sindicatos, u organizaciones patronales en
su caso”.

SEGUNDA PARTE.

1. La formación de oferta y los sujetos sindicales que pueden solicitar subvenciones
en planes intersectoriales y sectoriales de ámbito estatal. 9 de febrero de 2010.

1. Es objeto de comentario en esta nueva entrada del blog una importante modificación
operada en la regulación de cuáles son los sujetos sindicales que podrán solicitar en
2.010 planes de formación de oferta, y que ya adelanto que puede implicar nueva
litigiosidad jurídica en relación a los ámbitos de actuación de las organizaciones
sindicales en defensa de los intereses de los trabajadores y más específicamente de sus
afiliados. Además, está por ver cuál será el grado de afectación de la nueva norma en las
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convocatorias que aprueben para el año en curso las Comunidades Autónomas al
amparo de sus competencias en materia de formación.

2. El Boletín Oficial del Estado de hoy martes, 9 de febrero, pública la “Resolución de 1
de febrero de 2010, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se aprueba la
convocatoria para la concesión, con cargo al ejercicio presupuestario de 2010, de
subvenciones públicas para la ejecución de planes de formación mediante convenios, de
ámbito estatal, dirigidos prioritariamente a los trabajadores ocupados, en aplicación de
la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, por la que se regula la formación de oferta y se
establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas
a su financiación”.

En su introducción se efectúa una referencia a la “jurisprudencia sentada en la materia,
entre otras, en la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de julio de 2009”, que en el
texto articulado se concretará en el apartado relativo a la determinación de las
organizaciones sindicales que pueden solicitar planes de formación de oferta en el
ámbito estatal e intersectorial. Sobre la importante sentencia del TS y la doctrina del
alto tribunal, que sigue al Tribunal Constitucional, en la delimitación de las
competencias de los sindicatos más representativos y de todos los demás, me detendré
más adelante.

El artículo 10 regula los requisitos y acreditación que deben cumplir las entidades que
soliciten subvenciones para financiar la ejecución de los distintos tipos de planes de
formación de oferta señalados en el artículo 9. Me interesa, a los efectos de este
comentario, destacar que podrán solicitar planes de formación intersectoriales, según
dispone la letra a), “las organizaciones empresariales y sindicales de ámbito estatal y
carácter intersectorial representativas en dicho ámbito”.

También conviene hacer mención de los planes de formación sectoriales, regulados en
la letra d), que podrán solicitar “las Organizaciones Empresariales y Sindicales de
ámbito estatal representativas en el correspondiente sector en dicho ámbito, así como
los entes paritarios creados o amparados en el marco de la negociación colectiva
sectorial estatal, a que se refiere el artículo 24.2 del Real Decreto 395/2007, de 23 de
marzo”.

3. Para comprobar el importante cambio legal operado en la nueva norma es necesario
confrontar el texto con la regulación vigente durante 2.009, es decir la “Resolución de 7
de noviembre de 2008, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se aprueba la
a su financiación”, publicada en el BOE del día 18 del mismo mes.

En la introducción, a diferencia del nuevo texto, no hay ninguna referencia a la
jurisprudencia del TS. Si bien es obvio que no podía hacerse mención, por inexistente, a
la sentencia de 14 de julio de 2009 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, sí
había ya resoluciones judiciales que hubieran podido dirigir la norma, a mi parecer, en
6

la misma dirección que la Resolución publicada hoy en el BOE. En cualquier caso, no
fue así y por consiguiente sólo encontramos la referencia a la “previa consulta a las
Organizaciones empresariales y sindicales más representativas”.

El artículo 9 regulaba los requisitos y acreditación que debían cumplir los sujetos
solicitantes. Respecto a los planes de formación estatal intersectorial, la letra a) disponía
que podían solicitarlos “las organizaciones empresariales y sindicales más
representativas en el ámbito estatal”. En idéntica dirección apuntaba la regulación de los
planes de formación sectoriales, referenciados en la letra d), ya que podían solicitarlos
“las Organizaciones Empresariales y Sindicales más representativas o las
representativas en el correspondiente sector a nivel estatal, así como los entes paritarios
creados o amparados en el marco de la negociación colectiva sectorial estatal, a que se
refiere el artículo 24.2 del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo. …”.

4. En definitiva, la modificación operada en la norma de 2010 con respecto a la de 2009
(y también de años anteriores) es la supresión a la referencia de la mayor
representatividad de las organizaciones sindicales de ámbito estatal solicitantes de los
planes de formación de oferta, y su sustitución por la mención a la representatividad de
las organizaciones sindicales que los soliciten, con lo que la cuestión a debate jurídico
que surge a continuación es qué debe entenderse por representatividad y que criterios
deberán tomar en consideración las autoridades públicas competentes para resolver
sobre las solicitudes presentadas, cuestión que, insisto, creo que es de especial interés
tanto en el ámbito estatal como en los autonómicos.

5. La sentencia del TS de 14 de julio sintetiza de forma clara cuáles son las diferencias
que pueden admitirse, o dicho en otros términos, que más competencias pueden
asumirse, entre las organizaciones sindicales más representativas, que lo son por
cumplir los requisitos previstos en los artículos 6 y 7 de la Ley Orgánica 11/2005 de 2
de agosto, de Libertad Sindical, las que sean representativas en un ámbito territorial y
sectorial específico (es decir, puede ser, pero no necesariamente, el ámbito estatal) y
reguladas en el artículo 7.2 de la LOLS, y las restantes organizaciones sindicales
legalmente reconocidas y que, añado yo ahora para una mayor claridad de la doctrina
del TC y del TS, hayan obtenido representantes en los procesos electorales para elegir
representantes de los trabajadores. La sentencia recuerda que la distinción entre las
actividades de representación institucional y al acceso a determinadas subvenciones, y
sobre qué sindicatos pueden llevar a cabo las primeras y acceder a la segundas, ha sido
abordada ya con anterioridad por el propio TS, con cita expresa de las de 11 de octubre
de 2004, 14 de julio de 2005, 5 de julio de 2006 y 19 de diciembre de 2.007, y con cita
de jurisprudencia del TC en la misma dirección. Una buena síntesis de la doctrina del
TS se encuentra en la frase de que “mientras sí es constitucionalmente válida la
diferenciación que significa limitar o reconocer aquella representación institucional
solamente a los sindicatos más representativos, no es lícito excluir del acceso a las
subvenciones a los restantes sindicatos que no ostentan esa condición de mayor
representatividad”.

6. Pero antes de seguir con el comentario de la sentencia del TS es conveniente recordar
que el TC se ha pronunciado en varias ocasiones sobre la razón de ser y la viabilidad
constitucional, al mismo tiempo que sus límites, del concepto de mayor
representatividad. Por su interés, transcribo unos párrafos de la STC 147/2001 de 27 de
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junio, también citada en la resolución del TS.

“El concepto de mayor representatividad es, por tanto, un criterio objetivo y, por ello,
constitucionalmente válido. Ahora bien, ello no significa que cualquier regulación
apoyada en el mismo haya de reputarse como constitucionalmente legítima (SSTC
9/1986, de 21 de enero, y 7/1990, de 18 de enero), pues ha de reunir, además, los
restantes requisitos exigibles y, singularmente, el de proporcionalidad. Requisitos muy
determinados por la finalidad y efectos de la medida considerada y que han llevado a
considerar conforme con las exigencias constitucionales algunas facultades de las que
tan sólo gozan los sindicatos más representativos. Así, en coherencia con el origen del
concepto de representatividad, consignado en el art. 3.5 de la Constitución de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT), el criterio de la mayor representatividad
se considera objetivo y razonable para establecer la participación de los representantes
de los trabajadores en los organismos internacionales y desarrollar tareas de
representación institucional (Informe 36, caso núm. 190, párrafo 195 del Comité de
Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT y SSTC 53/1982, de 22 de
julio, y 65/1982, de 10 de noviembre) y constituye un criterio válido para constatar la
significación de las organizaciones que aspiren a desarrollar actividades que produzcan
efectos más allá de sus afiliados, como la negociación colectiva de eficacia general
(SSTC 73/1984, de 27 de junio, 98/1985, de 29 de julio). Asimismo, otras facultades de
las organizaciones más representativas, tales como la posibilidad de promover
elecciones sindicales (STC 164/1993, de 18 de mayo), gozar del derecho de excedencia
forzosa para los trabajadores que desempeñen cargos sindicales (STC 263/1994, de 3 de
octubre) o contar con delegados sindicales en determinadas condiciones (STC
188/1995, de 18 de diciembre), también se han declarado justificadas por este Tribunal
y no lesivas del derecho de libertad sindical.

Pero la mayor representatividad exige la correspondencia entre la conformación técnica
de la representatividad y el tipo de función sindical, el nivel de ejercicio o las
características de los intereses colectivos en juego, sin que pueda emplearse con
cualquier propósito, de suerte que no toda utilización que de ella se haga es
constitucionalmente aceptable, y no lo es aquella que utiliza los criterios selectivos para
establecer un trato diferente respecto de materias que no guardan ninguna relación con
ellos (SSTC 9/1986, de 21 de enero, FJ 3, y 7/1990, de 18 de enero, FJ 2). De ahí, por
ejemplo, que este Tribunal haya considerado improcedente la utilización del criterio de
la mayor representatividad como regla para excluir a sindicatos que no son más
representativos pero que, sin embargo, están implantados en un ámbito concreto (por
ejemplo, SSTC 184/1987, de 18 de noviembre, y 217/1988, de 21 de noviembre).

De este modo, es razonable que se asegure la presencia en cada concreto ámbito de
actuación de los intereses generales y del conjunto de los trabajadores y que se examine
en cada caso la finalidad de la norma o dela representación institucional (como ocurrió
en las SSTC7/1990, de 18 de enero, 32/1990, de 26 de febrero, y 183/1992, de 16 de
noviembre).

La tensión entre el principio de igualdad de trato entre los sindicatos y la promoción de
algunos de ellos en virtud de los criterios objetivos antes expuestos, también se ha
manifestado en materia de subvenciones a centrales sindicales. El Comité de Libertad
Sindical de la OIT ha declarado que los diversos sistemas de subvenciones a las
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organizaciones de trabajadores producen consecuencias diferentes según la forma que
revistan, el espíritu conforme al que hayan sido concebidas y aplicadas, y la medida en
que tales subvenciones se concedan, en virtud de textos legales precisos o dependan
exclusivamente de la discreción de los poderes públicos, precisando que las
repercusiones que dicha ayuda financiera tenga sobre la autonomía de las
organizaciones sindicales dependerán esencialmente de las circunstancias, sin que
puedan ser apreciadas a la luz de principios generales, al tratarse de una cuestión de
hecho que debe ser examinada en cada caso y habida cuenta de las circunstancias de ese
caso (Informe 19, caso núm. 121,párrafo 180, e Informe 75, caso núm. 341, párrafo
101).

Este Tribunal tuvo ocasión de abordar el problema en las SSTC 20/1985, de 14 de
febrero, 26/1985, de 22de febrero, y en la 72/1985, de 13 de junio, en un supuesto
donde la Ley de Presupuestos otorgaba la totalidad de la subvención a los sindicatos
más representativos y excluía de las subvenciones a centrales sindicales minoritarias
que, sin embargo, habían obtenido suficiente número de representantes sindicales como
para participar en negociaciones de convenios colectivos en ámbitos provinciales e,
incluso, nacionales en determinadas ramas de la producción. En ellas se declaraba que
conculca la libertad sindical el criterio de la mayor representatividad como criterio
exclusivo y excluyente para determinar el acceso de las organizaciones sindicales a unas
subvenciones públicas cuya finalidad era susceptible de incardinarse dentro de los fines
de defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que se atribuyen por la
Constitución Española a todos los sindicatos sin distinción. Y ello, porque este tipo de
subvenciones tiene incidencia en el orden competitivo entre los sindicatos, de modo que
si fueren destinadas en exclusiva a los situados en el vértice según los resultados en las
elecciones, situaría a éstos en una posición superior a los demás para ofrecer mejores
servicios a los trabajadores, más allá de los medios propios de que dispongan y de
cualquier criterio que tome en consideración la proporcionalidad de los resultados de las
elecciones o los costes que puede suponerles la participación en el ejercicio de
funciones públicas o cualquier otro extremo que se justifique como no discriminatorio,
produciéndose, además, una inducción o presión indirecta para la afiliación de los
trabajadores a determinados sindicatos”.

7. Con el apoyo de la doctrina del TC, vuelvo al comentario de la sentencia del TS de
14 de julio de 2009, en la que se enfatiza que la representación institucional ante
órganos administrativos puede atribuirse con exclusividad a las organizaciones
sindicales más representativas, pero no ocurre lo mismo cuando se trate de concesión de
subvenciones para fines sindicales “que lo son de todos los sindicatos”, ya que esa
limitación, bajo la aparente cobertura de la mayor representatividad, vulnera el derecho
fundamental de libertad sindical a juicio del TS. El alto tribunal recupera la doctrina
sentada en su sentencia de 14 de julio de 2005 y rechaza la exclusión “de los restantes
sindicatos” de la posibilidad de acceder a la solicitud de subvenciones, en cuanto que si
se actuara de esta forma por los poderes públicos se les privaría de una herramienta
básica de actuación como organización sindical interesada en la mejora de los derechos
(formativos, respecto a aquello que me interesa ahora analizar) de los trabajadores en
general y de sus afiliados en particular, argumentando de forma clara y contundente que
“dicha exclusión afecta igualmente a la propia libertad sindical, al favorecerse desde la
Administración la actividad de los sindicatos más representativos en perjuicio de los
que no han alcanzado esa condición, más allá incluso del nivel de representación que
9

ostentan”.

La actividad formativa por parte sindical se incluye, en definitiva, dentro de las
actividades de promoción de los intereses económicos y sociales atribuidas por la
Constitución en su artículo 7 a las organizaciones sindicales, y no debe existir diferencia
de trato entre quienes acrediten mayor representatividad y las restantes organizaciones
sindicales que prueben su presencia en la vida laboral por disponer de representantes de
los trabajadores en las empresas y centros de trabajo. En suma, para el TS, “una cosa es
la especial legitimación que de esa mayor representatividad pueda derivarse en orden a
la negociación colectiva o a la representación institucional, y otra diferente el derecho
que corresponde a cualquier sindicato a no ser excluido del acceso a las subvenciones
que hayan sido establecidas en relación a actividades dirigidas a la defensa de intereses
que son propios de todos los sindicatos”.

8. ¿Qué conclusiones cabe extraer del cambio normativo objeto de explicación en esta
entrada del blog?

A) La norma dispone que podrán solicitar subvenciones para financiar la ejecución de
planes de formación intersectoriales, las organizaciones empresariales y sindicales de
ámbito estatal y carácter intersectorial “representativas” en dicho ámbito. Si se efectúa
una interpretación coherente con la jurisprudencia del TS y del TC, el término
"representativas" debe referirse a todas las organizaciones sindicales estatales e
intersectoriales que tengan presencia en dichos ámbitos geográficos y productivos por
haber obtenido representación en los procesos electorales para elegir a representantes de
los trabajadores.

B) A mi parecer, hubiera sido más coherente de acuerdo con la jurisprudencia del TS y
del TC referirse simplemente a "las organizaciones empresariales y sindicales de ámbito
estatal".

Por lo que respecta a las convocatorias que deben aprobarse próximamente por las
Comunidades Autónomas en sus respectivos ámbitos territoriales, sugiero que la
referencia a qué organizaciones sindicales pueden solicitar planes de formación
intersectoriales vaya referida a las que su ámbito territorial de actuación sea el de toda la
autonomía, así como también a las que hayan obtenido representantes en los diferentes
territorios de la Comunidad Autónoma. De esta manera, se garantizaría la posible
participación de todas las organizaciones sindicales legalmente reconocidas y al mismo
tiempo se garantizaría también la representatividad (en mayor o menor grado) en todo el
territorio al que se extienden las acciones formativas.

No obstante, supongo que el segundo argumento expuesto puede suscitar críticas
jurídicas en un hipotético caso de laboratorio (no tengo conocimiento de que se haya
producido hasta el presente) cuando una organización sindical tuviera presencia en la
mayor parte del territorio pero, por los motivos que fueren, no la tuviera en una parte del
mismo. Convendrá reflexionar más tranquilamente sobre esta duda que dejo aquí
planteada (de momento, insisto, a los únicos efectos de una consideración teórica), y
que también puede ser objeto de planteamiento en el ámbito estatal, aún cuando en este
supuesto ya se ha visto en el párrafo anterior que no he hecho referencia al mismo, aún
cuando quizás pueda tomarse en consideración, y la doctrina del TC lo acepta, para el
10

reparto de los fondos económicos entre las distintas solicitudes presentadas, de la misma
forma que también podría serlo, en su caso, en ámbitos autonómicos.

C) Una interpretación restrictiva del concepto de organizaciones "representativas"
puede llevar a cualquier sindicato de ámbito territorial estatal, y estoy pensando
fundamentalmente en la Unión Sindical Obrera que es el sindicato que estuvo en el
origen de la sentencia del TS de 14 de julio de 2009, a interponer nuevamente acciones
judiciales. Es posible, igualmente, que alguna organización sindical estatal interponga
recurso contencioso-administrativo contra la nueva norma por entender que la inclusión
del término "representativas" vulnera la doctrina del TS y del TC, aunque me inclino a
pensar que el recurso se interpondría contra la denegación de la solicitud de subvención
para llevar a cabio el plan de formación.

D) Por consiguiente, y con ello concluyo esta reflexión sobre el nuevo marco normativo
para solicitar planes de formación intersectoriales, creo que la administración pública
estatal competente debe ser muy prudente y respetuosa con la jurisprudencia del TC y
del TS en el momento de resolver sobre las solicitudes presentadas, y que esa misma
prudencia debe predicarse de las administraciones públicas autonómicas cuando
resuelvan en su ámbito territorial y de acuerdo con la norma que dicten al respecto.

2. Nuevamente sobre la formación de oferta y los sujetos sindicales que pueden
solicitar subvenciones. 25 de febrero de 2010.

1. En una anterior entrada del blog ya me referí de forma detallada a esta cuestión y
analicé la Resolución de 1 de febrero de 2010, del Servicio Público de Empleo Estatal,
por la que se aprueba la convocatoria para la concesión, con cargo al ejercicio
presupuestario de este año, de subvenciones públicas para la ejecución de planes de
formación mediante convenios, de ámbito estatal, dirigidos prioritariamente a los
trabajadores ocupados,

El artículo 10 regula los requisitos y acreditación que deben cumplir las entidades que
soliciten subvenciones para financiar la ejecución de los distintos tipos de planes de
formación de oferta señalados en el artículo 9. Podrán solicitar planes de formación
intersectoriales, según dispone la letra a), “las organizaciones empresariales y sindicales
de ámbito estatal y carácter intersectorial representativas en dicho ámbito”. Con
respecto a los planes de formación sectoriales, podrán solicitarlos “las Organizaciones
Empresariales y Sindicales de ámbito estatal representativas en el correspondiente
sector en dicho ámbito, así como los entes paritarios creados o amparados en el marco
de la negociación colectiva sectorial estatal, a que se refiere el artículo 24.2 del Real
Decreto 395/2007, de 23 de marzo”.

La modificación operada en la norma de 2010 con respecto a la de 2009 (y también de
años anteriores) es la supresión a la referencia de la mayor representatividad de las
organizaciones sindicales de ámbito estatal solicitantes de los planes de formación de
oferta, y su sustitución por la mención a la representatividad de las organizaciones
sindicales que los soliciten, con lo que la cuestión a debate jurídico que surge a
continuación es qué debe entenderse por representatividad y que criterios deberán tomar
en consideración las autoridades públicas competentes para resolver sobre las
11

solicitudes presentadas.

2. ¿Qué conclusiones cabe extraer del cambio normativo? Recojo aquí algunas de las
expuestas en la anterior entrada:

A) La norma dispone que podrán solicitar subvenciones para financiar la ejecución de
una interpretación coherente con la jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal
Constitucional, el término "representativas" debe referirse a todas las organizaciones
sindicales estatales e intersectoriales que tengan presencia en dichos ámbitos
geográficos y productivos por haber obtenido representación en los procesos electorales
para elegir a representantes de los trabajadores.

B) Es posible que alguna organización sindical estatal interponga recurso contencioso-
administrativo contra la nueva norma por entender que la inclusión del término
"representativas" vulnera la doctrina del TS y del TC, aunque me inclino a pensar que el
recurso se interpondría contra la denegación de la solicitud de subvención para llevar a
cabio el plan de formación.

C) Creo que la administración pública estatal competente debe ser muy prudente y
respetuosa con la jurisprudencia del TC y del TS en el momento de resolver sobre las
solicitudes presentadas, y que esa misma prudencia debe predicarse de las
administraciones públicas autonómicas cuando resuelvan en su ámbito territorial y de
acuerdo con la norma que dicten al respecto.

3. He reabierto el examen de la cuestión de la representatividad sindical después de leer
un debate parlamentario que tuvo lugar ayer en el Congreso de los Diputados, pero muy
especialmente por las dudas que me suscitan los criterios aprobados de metodología de
financiación de convenios para este año aprobados por el SPEE en cumplimiento de lo
dispuesto en el artículo 16 de la Resolución de 1 de febrero.

En la sesión de control parlamentario del Congreso, la diputada del grupo mixto, del
Bloque Nacionalista Galego, Sra. Fernández Dávila formuló una pregunta al Ministro
de Trabajo e Inmigración, Sr. Corbacho Chaves sobre las medidas a adoptar por el
Ministerio a raíz de una sentencia de la Audiencia Nacional que aula los criterios de
reparto de fondos de la Fundación Tripartita para el Empleo durante el período 2002-
2008. En su respuesta, el Ministro indicó que la normativa aprobada para este año ya
respeta la doctrina del TS, en concreto de 14 de julio de 2009, y que la distribución de
fondos no tomará en consideración únicamente a las organizaciones sindicales y
empresariales más representativas del ámbito estatal, fundamentando su argumentación
en la Resolución de 1 de febrero a la que me he referido con anterioridad. Por su interés,
reproduzco el debate entre la Sra. Fernández y el Sr. Corbacho.

“La señora Fernández Dávila: Señor ministro, en el año 2003 el Gobierno del Partido
Popular decide a través de un real decreto impedir el acceso a las centrales sindicales
más representativas de Galicia y Euskadi a los fondos de formación estatal.
Evidentemente, esta arbitraria y antidemocrática decisión tiene contestación en las
reclamaciones presentadas por las centrales que tienen la condición de más
12

representativas, más del 15 por ciento de los votos en una comunidad autónoma, la CIG
concretamente el 30 por ciento.

Este Gobierno del que usted forma parte, en vez de rectificar al anterior, responde a
estas reclamaciones con un nuevo real decreto en el que se determina que, aun teniendo
la condición de más representativas, si no dispone de representación en más de una
comunidad quedan excluidas de los fondos. En dirección contraria al Gobierno responde
el Juzgado Central de lo Contencioso- administrativo número 6 de la Audiencia
Nacional y la Abogacía del Estado en abril y octubre pasados respectivamente. Por eso,
señor ministro, le hacemos esta pregunta.

El señor Ministro de Trabajo e Inmigración: Señoría, imagino que usted se refiere en
realidad a la sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo de esa
fecha, aunque aún es más relevante la del Tribunal Supremo, de 14 de julio del año
2009. Como no puede ser de otra manera, el Gobierno ha acatado el fallo judicial. En la
sentencia de 29 de abril del año 2009 el Juzgado Central de lo Contencioso-
administrativo rechazó una de las cuestiones planteadas por la Confederación
Intersindical Galega y atendió otra. Rechazó la pretensión del citado sindicato de que se
anulara la convocatoria de subvenciones públicas para la realización de planes de
formación al reconocer expresamente que el Estado, a través del Servicio Público de
Empleo Estatal, es competente para ello. En cambio, la sentencia sí anuló la referencia
que hacía la convocatoria a las organizaciones sindicales más representativas.

Como le decía antes, el Tribunal Supremo también estimó en julio del año 2009 la falta
de conformidad a derecho de ese mismo inciso. El Gobierno, tras solicitar los informes
jurídicos pertinentes, ha procedido a acatar el fallo y a asumir este criterio. Así, el
pasado 1 de febrero el Servicio Público de Empleo Estatal ha dictado una resolución por
la que se aprueba la convocatoria de subvenciones públicas para la ejecución de planes
de formación, y en ella el artículo 10 especifica que las entidades empresariales y
sindicales que pueden acogerse a estas subvenciones son las consideradas
representativas en los ámbitos correspondientes, eliminándose, por tanto, la referencia a
las más representativas a las que usted aludía y que constan en el Decreto de
convocatoria.

La señora Fernández Dávila: Señor ministro, muchas gracias por la información que nos
acaba de aportar. Entendemos que usted nos está diciendo que el Gobierno a partir de
este momento, el 1 de febrero, como usted acaba de decir, va a reconocer el derecho a
las centrales sindicales nacionalistas, independientemente de que no tengan
representación en otros territorios del Estado —como en el caso de la CIG en Galicia—,
van a formar parte también de los fondos de la formación continua. Creemos que el
Gobierno resuelve este contencioso de tantos años que discriminaba arbitrariamente a
unas centrales sindicales tan representativas como es el caso de la Confederación
Intersindical Galega, que ya en diferentes ocasiones hemos expuesto a su ministerio en
concreto y a usted en particular, en la medida en que efectivamente durante muchos
años estuvo actuando de manera arbitraria en esta cuestión.
13

Esperamos, señor ministro, que a partir de ahora esto se solucione y definitivamente se
mantenga una actitud democrática y además dentro de la legalidad, porque nosotros
entendemos que hasta este momento no era así.

El señor Ministro de Trabajo e Inmigración: Señora diputada, no le quepa la menor
duda de que las decisiones que se han adoptado anteriormente han sido democráticas.
Estamos ante una situación jurídica, por lo tanto, el Gobierno ya ha corregido —como
le decía antes— aquello que ha sido objeto de anulación por parte de una sentencia y en
la actual convocatoria que el ministerio ha llevado a término ese extremo, que es el que
fue recurrido, ya no existe”.

4. Ya he dicho antes que la Resolución de 1 de febrero me suscita varias dudas respecto
al estricto cumplimiento de la sentencia del TS de 14 de julio de 2009, pero puede
aceptarse a efectos dialécticos el razonamiento del Ministro de Trabajo e Inmigración en
cuanto a su voluntad de respetar la doctrina jurisprudencial. Ahora bien, no me parece
que vaya en la misma dirección la metodología de financiación de convenios 2010 que
ha sido publicada en la página web de la Fundación Tripartita para la Formación en el
Empleo.

Según se dispone en la página 4, segundo párrafo, del citado documento, "la condición
de organización representativa se acredita a través de la negociación colectiva
intersectorial estatal". Es decir, aquellos sindicatos más representativos, según disponen
los artículos 6 y 7 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical son los únicos que
legalmente pueden negociar convenios colectivos de eficacia general, que me imagino
que son a los que se refiere el texto ahora objeto de comentario. Por consiguiente, es el
pez que se muerde la cola: puedo negociar porque soy, legalmente, más representativo,
y soy (ahora ya no se utiliza el término "más") representativo porque puedo negociar.

El segundo párrafo también permite acreditar la representatividad por otra vía; es decir,
serán considerados representativos los agentes sociales (organizaciones empresariales y
sindicales) que reúnan "el 10 % o más de representatividad en sus respectivos ámbitos,
sindical y empresarial, a nivel estatal". Una primera lectura podría inducir a pensar que
se reconoce la representatividad en un ámbito sectorial específico y territorial estatal o
inferior (esa noción de representatividad está recogida en el artículo 7.2 de la LOLS), y
que por esa vía tuvieran cabida sindicatos como USO u otros que tengan esa condición
en algún ámbito sectorial. Ahora bien una interpretación gramatical del texto me lleva a
descartar esta tesis, ya que el 10 % de representatividad debe ser en todo el Estado y
además cuando se utiliza el término "ámbitos" no se está refiriendo a sector de actividad
sino a la condición del sujeto representativo, es decir que sea un sindicato o una
organización empresarial.

Con relación al último párrafo de la página 4, se fija un criterio de distribución de los
14

fondos destinados a planes de formación intersectoriales en función de la
representatividad de cada solicitante, a lo que no tengo nada que objetar por parecerme
constitucional y legalmente conforme a derecho, así como también que aquellas
organizaciones que tengan mayor representatividad (que los restantes sindicatos que
puedan presentarse) tengan "un mayor peso en la distribución presupuestaria global".

5. Concluyo. A mi parecer, la metodología de financiación no se ajusta a lo dispuesto en
la Resolución de 1 de febrero de 2010, ya que se vuelve a la utilización del criterio de la
mayor representatividad para la concesión de subvenciones, aunque se pretende
enmascarar bajo la referencia a la negociación colectiva intersectorial estatal o con la
supresión de la palabra "más"• antes de representativas. En cuanto a los criterios de
distribución de las subvenciones me parecen correcto siempre y cuando se respete la
presentación de solicitudes por parte de todos los sindicatos que puedan hacerlo con
arreglo a la doctrina del TC y del TS. Auguro que seguirá existiendo litigiosidad
jurídica sobre la distribución de los fondos destinados a la formación continua.

3. Nuevas reflexiones sobre la formación de oferta y los sujetos sindicales. El
posible impacto del auto del TS de 28 de octubre de 2010. 15 de enero de 2011.

1. Con fecha 28 de octubre de 2010 la sección séptima de la Sala de lo Contencioso-
Administrativo del Tribunal Supremo dictó un auto, ya publicado en el repertorio del
CENDOJ, por el que anula su Sentencia de 14 de julio de 2009, aceptando los
incidentes de nulidad de actuaciones interpuestos por CC OO y UGT, organizaciones
sindicales que gozan de la condición jurídica de más representativas. Recordemos que la
sentencia citada anuló el inciso “más representativas” que en relación con las
organizaciones sindicales aparecía en el artículo 4 de la Orden de 14 de junio de 2006,
de la Conselleria de Economía, Hacienda y Empleo, de la Generalitat Valenciana “por
la que se convocan subvenciones públicas mediante contratos-programa para la
formación de trabajadores, en desarrollo del Real Decreto 1.046/2003, de 1 de agosto,
por el que se regula el subsistema de formación profesional continua”.

El TS considera que la norma impugnada encuentra su origen directo en la Orden
TAS/2783/2004 de 30 de julio, por la que se establecen las bases reguladoras para la
concesión de subvenciones públicas mediante contratos programa para la formación de
trabajadores (cuyo apartado quinto dispone que serán entidades beneficiarias para la
concesión de subvenciones públicas para la ejecución de planes de formación continua
“para los contratos programa de ejecución de planes de formación intersectoriales,
previstos en el apartado segundo, uno, letra a de la presente Orden, las organizaciones
empresariales y sindicales más representativas”, y “para los contratos programa de
ejecución de planes de formación sectoriales, previstos en el apartado segundo, uno,
letra b de esta Orden, las entidades creadas al amparo de la negociación colectiva
sectorial, así como las organizaciones empresariales o sindicales más representativas o
representativas en el sector”) y que esta se dicta en desarrollo de lo previsto en el Real
Decreto 1046/2003 de 1 de agosto por el que se regula el subsistema de formación
continua (cuyo artículo 14.1, relativo al ámbito de aplicación, dispone que “el INEM,
previo informe del Patronato de la Fundación Estatal para la Formación en el Empleo,
podrá conceder ayudas para planes de formación a las confederaciones empresariales
y/o sindicales más representativas en el nivel estatal, mediante la suscripción de
15

contratos programa, cuando éstos afecten a más de una comunidad autónoma. Estos
planes tendrán por objeto la formación de los trabajadores en competencias
transversales y horizontales a varios sectores de la actividad económica”).

En este auto de indudable importancia, el TS es del parecer que la anulación de la
norma autonómica imponía pronunciarse también sobre la conformidad a derecho de las
normas estatales antes referenciadas de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 29/1998 de
13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (Artículo 27 “2. Cuando el
Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto fundado en la
invalidez de una disposición general lo fuere también para conocer del recurso directo
contra ésta, la sentencia declarará la validez o nulidad de la disposición general. 3. Sin
necesidad de plantear cuestión de ilegalidad, el Tribunal Supremo anulará cualquier
disposición general cuando, en cualquier grado, conozca de un recurso contra un acto
fundado en la ilegalidad de aquella norma”), por lo que al no haber resuelto de esta
manera en la sentencia de 14 de julio de 2009 procede declarar su nulidad; igualmente,
la nulidad encuentra su razón de ser, según el TS, en el hecho de no haber sido
emplazadas CC OO y UGT para que formularan sus alegaciones sobre la posible
nulidad de las disposiciones estatales antes citadas, entendiéndose por el alto tribunal
que aún cuando se trate de disposiciones normativas de carácter general las normas
objeto de conflicto tienen en el apartado relativo a posibles beneficiarios de las
subvenciones “un concreto círculo de destinatarios que está constituido por dichos
sindicatos (es decir CC OO y UGT), y, consiguientemente, impone considerar a estos
como directamente afectados en su nulidad”.

En el razonamiento jurídico tercero encontramos una argumentación de la Sala que sin
duda es de especial interés para el análisis de cuáles son los sujetos sindicales que
pueden acceder a las subvenciones y las consecuencias de la ampliación, en su caso, de
los mismos, tal como hacía la Sentencia de 14 de julio de 2009; frente al argumento de
la Unión Sindical Obrera de Comunidad Valenciana de la no afectación de la sentencia
a los derechos de los sindicatos más representativos “porque lo que fue objeto de
discusión fue el derecho de otros sindicatos a participar de las subvenciones para la
formación continua de los trabajadores”, la sala afirma que sí afecta a tales intereses ya
que la nulidad del precepto de la Orden autonómica “significará que el montante
económica de las subvenciones litigiosas habrán de compartirlo con otros sindicatos (lo
que significa una diferencia con el caso que fue abordado en el auto de esta Sala de 14
de diciembre de 2005 que es invocado)”.

Ahora bien, la importancia mayor de este auto radica en que el TS “se para” en la
(nueva) resolución del conflicto suscitado sobre el derecho de sindicatos que no tienen
la condición de sindicatos más representativos al acceso a las ayudas para formación, a
la espera de que el Tribunal Constitucional resuelva los conflictos positivos de
competencias suscitados por varias Comunidades Autónomas contra el Real Decreto
1046/2003 y posteriormente contra la Orden TAS/2783/2004, al objeto de “evitar que,
sobre la validez definitiva del Real Decreto, puedan dictarse por el Tribunal
Constitucional y el Tribunal Supremo resoluciones contradictorias”. De esta forma se
acoge la petición formulada en el escrito presentado por la C.S. de CC OO.

Por último, el TS entiende que el derecho a la tutela judicial efectiva de la USO,
afectada ahora por la anulación de la sentencia de la que derivaba su derecho a
16

participar en el reparto de la asignación de los fondos dedicados a la financiación de la
formación continua, queda salvado con la posibilidad prevista en la LJCA de instar la
ejecución provisional de la sentencia de instancia, en concreto sobre la no aplicación de
la Orden autonómica de la Comunidad Valenciana de 14 de junio de 2006 (“Artículo
91.1. La preparación del recurso de casación no impedirá la ejecución provisional de la
sentencia recurrida. Las partes favorecidas por la sentencia podrán instar su ejecución
provisional. Cuando de ésta pudieran derivarse perjuicios de cualquier naturaleza,
podrán acordarse las medidas que sean adecuadas para evitar o paliar dichos perjuicios.
Igualmente podrá exigirse la presentación de caución o garantía para responder de
aquéllos. No podrá llevarse a efecto la ejecución provisional hasta que la caución o la
medida acordada esté constituida y acreditada en autos. 2. La constitución de la caución
se ajustará a lo establecido en el artículo 133.2. 3. El Juez o Tribunal denegará la
ejecución provisional cuando pueda crear situaciones irreversibles o causar perjuicios de
difícil reparación”).

La sentencia del TS de 14 de julio de 2009, ahora anulada, sintetizaba de forma clara
cuáles son las diferencias que pueden admitirse, o dicho en otros términos, que más
competencias pueden asumirse, entre las organizaciones sindicales más representativas,
que lo son por cumplir los requisitos previstos en los artículos 6 y 7 de la Ley Orgánica
11/2005 de 2 de agosto, de Libertad Sindical, las que sean representativas en un ámbito
territorial y sectorial específico (es decir, puede ser, pero no necesariamente, el ámbito
estatal) y reguladas en el artículo 7.2 de la LOLS, y las restantes organizaciones
sindicales legalmente reconocidas y que, añado yo ahora para una mayor claridad de la
doctrina del TC y del TS, hayan obtenido representantes en los procesos electorales para
elegir representantes de los trabajadores. La sentencia recordaba que la distinción entre
las actividades de representación institucional y al acceso a determinadas subvenciones,
y sobre qué sindicatos pueden llevar a cabo las primeras y acceder a la segundas, había
sido abordada ya con anterioridad por el propio TS, con cita expresa de las de 11 de
octubre de 2004, 14 de julio de 2005, 5 de julio de 2006 y 19 de diciembre de 2.007, y
con cita de jurisprudencia del TC en la misma dirección. Una buena síntesis de la
doctrina del TS se encuentra en la frase de que “mientras sí es constitucionalmente
válida la diferenciación que significa limitar o reconocer aquella representación
institucional solamente a los sindicatos más representativos, no es lícito excluir del
acceso a las subvenciones a los restantes sindicatos que no ostentan esa condición de
mayor representatividad”.

2. Recapitulemos ahora sobre lo ocurrido en la convocatoria de 2010, por si puede ser
de utilidad para entender qué puede ocurrir en el año en curso. El Boletín Oficial del
Estado de 9 de febrero publicó la “Resolución de 1 de febrero de 2010, del Servicio
Público de Empleo Estatal, por la que se aprueba la convocatoria para la concesión, con
cargo al ejercicio presupuestario de 2010, de subvenciones públicas para la ejecución de
planes de formación mediante convenios, de ámbito estatal, dirigidos prioritariamente a
los trabajadores ocupados, en aplicación de la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, por
la que se regula la formación de oferta y se establecen las bases reguladoras para la
concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación”.

En su introducción se efectuaba una referencia a la “jurisprudencia sentada en la
materia, entre otras, en la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de julio de 2009”, que
en el texto articulado se concretaba en el apartado relativo a la determinación de las
17

organizaciones sindicales que podían solicitar planes de formación de oferta en el
ámbito estatal e intersectorial. El artículo 10 regulaba los requisitos y acreditación que
debían cumplir las entidades que solicitara subvenciones para financiar la ejecución de
los distintos tipos de planes de formación de oferta señalados en el artículo 9. Me
interesa, a los efectos de este comentario, destacar que podían solicitar planes de
formación intersectoriales, según disponía la letra a), “las organizaciones empresariales
y sindicales de ámbito estatal y carácter intersectorial representativas en dicho ámbito”.
También conviene hacer mención de los planes de formación sectoriales, regulados en
la letra d), que podían solicitarlos “las Organizaciones Empresariales y Sindicales de
ámbito estatal representativas en el correspondiente sector en dicho ámbito, así como
los entes paritarios creados o amparados en el marco de la negociación colectiva
sectorial estatal, a que se refiere el artículo 24.2 del Real Decreto 395/2007, de 23 de
marzo”.

Para comprobar el importante cambio legal operado en la norma de 2010 es necesario

En la introducción, a diferencia del texto de 2010, no había ninguna referencia a la
jurisprudencia del TS. Si bien es obvio que no podía hacerse mención, por inexistente, a
la sentencia de 14 de julio de 2009 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, sí
había ya resoluciones judiciales que hubieran podido dirigir la norma, a mi parecer, en
la misma dirección que la Resolución del pasado año. En cualquier caso, no fue así y
por consiguiente sólo encontramos la referencia a la “previa consulta a las
Organizaciones empresariales y sindicales más representativas”.

representativas en el ámbito estatal”. En idéntica dirección apuntaba la regulación de los
planes de formación sectoriales, referenciados en la letra d), ya que podían solicitarlos
“las Organizaciones Empresariales y Sindicales más representativas o las
representativas en el correspondiente sector a nivel estatal, así como los entes paritarios
creados o amparados en el marco de la negociación colectiva sectorial estatal, a que se
refiere el artículo 24.2 del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo. …”.

En definitiva, la modificación operada en la norma de 2010 con respecto a la de 2009 (y
también de años anteriores) fue la supresión a la referencia de la mayor
representatividad de las organizaciones sindicales de ámbito estatal solicitantes de los
planes de formación de oferta, y su sustitución por la mención a la representatividad de
las organizaciones sindicales que los solicitaran, con lo que la cuestión a debate jurídico
que surgía a continuación es qué debía entenderse por representatividad y que criterios
deberían tomar en consideración las autoridades públicas competentes para resolver
18

sobre las solicitudes presentadas.

La norma disponía que podían solicitar subvenciones para financiar la ejecución de
una interpretación coherente con la jurisprudencia del TS y del TC, el término
"representativas" debe referirse a todas las organizaciones sindicales estatales e
intersectoriales que tengan presencia en dichos ámbitos geográficos y productivos por
haber obtenido representación en los procesos electorales para elegir a representantes de
los trabajadores. A mi parecer, hubiera sido más coherente de acuerdo con la
jurisprudencia del TS y del TC referirse simplemente a "las organizaciones
empresariales y sindicales de ámbito estatal".

Una interpretación restrictiva del concepto de organizaciones "representativas" podría
llevar a cualquier sindicato de ámbito territorial estatal, y estoy pensando
fundamentalmente en la Unión Sindical Obrera que es el sindicato que estuvo en el
origen de la sentencia del TS de 14 de julio de 2009, a interponer nuevamente acciones
judiciales. Es posible, igualmente, que alguna organización sindical estatal pudiera
interponer recurso contencioso-administrativo contra la norma por entender que la
inclusión del término "representativas" vulnera la doctrina del TS y del TC, aunque me
inclino a pensar que el recurso se interpondría contra la denegación de la solicitud de
subvención para llevar a cabio el plan de formación.

3. No estoy seguro precisamente de que los términos de la Resolución de 1 de febrero
de 2010 se respetaran escrupulosamente en los criterios aprobados de metodología de
financiación de convenios aprobados por el SPEE en cumplimiento de lo dispuesto en el
artículo 16 de la citada Resolución y que fueron publicados en la página web de la
Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo.

Según se disponía en la página 4, segundo párrafo, del citado documento, "la condición
de organización representativa se acredita a través de la negociación colectiva
intersectorial estatal". Es decir, aquellos sindicatos más representativos, según disponen
los artículos 6 y 7 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical son los únicos que
legalmente pueden negociar convenios colectivos de eficacia general, que me imagino
que son a los que se refiere el texto ahora objeto de comentario. Por consiguiente, es el
pez que se muerde la cola: puedo negociar porque soy, legalmente, más representativo,
y soy (ahora ya no se utiliza el término "más") representativo porque puedo negociar.

El segundo párrafo también permitía acreditar la representatividad por otra vía; es decir,
serían considerados representativos los agentes sociales (organizaciones empresariales y
sindicales) que reunieran "el 10 % o más de representatividad en sus respectivos
ámbitos, sindical y empresarial, a nivel estatal". Una primera lectura podría inducir a
pensar que se reconocía la representatividad en un ámbito sectorial específico y
territorial estatal o inferior (esa noción de representatividad está recogida en el artículo
7.2 de la LOLS), y que por esa vía tuvieran cabida sindicatos como USO u otros que
tuvieran esa condición en algún ámbito sectorial. Ahora bien una interpretación
gramatical del texto llevaba a descartar esta tesis, ya que el 10 % de representatividad
19

debería ser en todo el Estado y además cuando se utilizaba el término "ámbitos" no se
estaba refiriendo a sector de actividad sino a la condición del sujeto representativo, es
decir que fuera un sindicato o una organización empresarial.

Con relación al último párrafo de la página 4, se fijaba un criterio de distribución de los
fondos destinados a planes de formación intersectoriales en función de la
representatividad de cada solicitante, a lo que no había nada que objetar por parecer
constitucional y legalmente conforme a derecho, así como también que aquellas
organizaciones que tuvieran mayor representatividad (que los restantes sindicatos que
pudieran presentarse) tuvieran también "un mayor peso en la distribución presupuestaria
global".

A mi parecer, los criterios por los que se aprobó la metodología de financiación no se
ajustaban a lo dispuesto en la Resolución de 1 de febrero de 2010, si bien no tengo
conocimiento de que fueran impugnados, ya que se volvía a la utilización del criterio de
la mayor representatividad para la concesión de subvenciones, aunque se pretendía
enmascarar bajo la referencia a la negociación colectiva intersectorial estatal o con la
supresión de la palabra "más" antes de representativas. En cuanto a los criterios de
distribución de las subvenciones me parecían correctos siempre y cuando se respetara la
presentación de solicitudes por parte de todos los sindicatos que pudierann hacerlo con
arreglo a la doctrina del TC y del TS.

4. ¿Cuál será el impacto del auto del TS de 28 de octubre de 2010 en la determinación
de los sujetos sindicales beneficiarios de las ayudas para llevar a cabo acciones de
formación continua en el año 2011? ¿Qué decisión adoptará el Servicio Público de
Empleo Estatal en la convocatoria de este año? ¿Volverá a regular el acceso a esas
ayudas sólo para las organizaciones sindicales (y empresariales, no se olvide) “más
representativas”, a la espera de se pronuncie el TC sobre la normativa estatal de 2003 y
2004, arriesgándose a una inmediata (estoy seguro de ello) impugnación de la
Resolución por parte de alguna organización sindical que no tenga tal condición?
¿Mantendrá la regulación recogida en la norma del año 2010, que acogió la tesis de la
sentencia ahora anulada del TS (“entre otras”) y suprimió la referencia a la condición de
más representativas ampliando de tal forma la posibilidad de acceso a otras
organizaciones, con el parecer contrario de CC OO y UGT y asumiendo el hipotético
riesgo de que la sentencia del TC declare la conformidad a derecho del RD 1046/2003 y
la Orden TAS/2783/2004 (riesgo por otra parte menor, a mi parecer, si el TC es
coherente con las resoluciones sobre esta materia dictadas desde su sentencia número
95/2002 de 25 de abril)?

No es fácil, ciertamente, la decisión para los responsables del SEPE, ya que cualquier
decisión que adopten será jurídicamente controvertida. Ahora bien, lo que no deberían
olvidar los gestores públicos a mi parecer es que ya existe una consolidada
jurisprudencia del TC sobre el derecho de las organizaciones sindicales, sin exclusión
por razón de su mayor o menor representatividad, a tener acceso a las ayudas y
subvenciones económicas que los poderes públicos dedican a la formación, y que el
propio TS se ha pronunciado en otras ocasiones a favor de la no discriminación de las
organizaciones sindicales “menores” en el acceso a estos fondos.
20

En efecto, cabe citar recientemente la sentencia de 15 de febrero de 2010, que
ciertamente se refiere a la sentencia anulada pero también a muchas otras del TS, y en la
que se expone lo siguiente: “En ellas se ha analizado la validez de las funciones y
prerrogativas reconocidas a los sindicatos más representativos desde el patrón que
significa la necesaria observancia del principio de libertad sindical e igualdad de trato
de los sindicatos (derivado de los artículos 28.1 y 14 CE ), y a este respecto se ha
distinguido entre, de una parte, las actividades de representación institucional y, de otra,
el acceso a determinadas subvenciones. En esa distinción se ha sostenido que, mientras
sí es constitucionalmente válida la diferenciación que significa limitar o reconocer
aquella representación institucional solamente a los sindicatos más representativos, no
es lícito excluir del acceso a las subvenciones a los restantes sindicatos que no ostentan
esa condición de mayor representatividad. Pronunciamiento que tiene su precedente en
las STS de 14 de julio de 2005 y STC de 27 de junio de 2001 y que se reitera en la STS
de 3 de octubre de 2007, recurso de casación 5527/2002. Línea similar han mantenido
las SSTS de 11 de octubre de 2004, rec. de casación 7552/2000 y la citada por ésta de
20 de diciembre de 2002, rec. de casación 1542/2000 , cuya doctrina reproduce y aplica
la Sala de instancia al declarar que el art. 28 en relación con el art. 14 CE prohíbe que
los Sindicatos sean objeto de una discriminación como la apreciada por la sentencia de
instancia. Deslinda, por tanto el criterio de mayor representatividad, en orden a la
negociación colectiva o a la representación sindical, del derecho que corresponde a
cualquier sindicato a no ser excluido del acceso a las subvenciones que hayan sido
establecidas en relación a actividades dirigidas a la defensa de intereses que son propios
de todos los sindicatos”) a favor de la no discriminación de las organizaciones
sindicales menores en el acceso a esos fondos.

Dicho de otra forma, la anulación de la sentencia de 14 de junio de 2009 y la prudencia
manifestada por el TS de esperar a la sentencia del TC no debería ser motivo a mi
parecer para el cambio de criterio operado por el SEPE en la convocatoria de 2010
respecto a la de años anteriores, ya que su apoyo no radica sólo en la sentencia citada
del TS sino en la jurisprudencia del TC sobre el derecho de las organizaciones
sindicales en relación con la formación y el acceso a las ayudas económicas. Aunque
sea retrotraernos muchos años tras, no conviene olvidar las históricas sentencias del TC
números 20 y 26 de 1985, de 14 y 22 de febrero, respectivamente; en el fundamento
jurídico tercero de la primera sentencia se decía, insisto que hace ya 25 años, que la
subvención situaría a juicio del TC a unas organizaciones sindicales “en una posición
superior a las demás para ofrecer mejores servicios a los trabajadores, más allá de los
medios propios de que dispongan y de cualquier criterio que tome en consideración la
proporcionalidad del resultado de las elecciones o de los costes que pueda suponerles el
participar en el ejercicio de funciones públicas…. “, y que se podría producir “una
presión indirecta para la afiliación de los trabajadores a determinados sindicatos”.

Por último, es conveniente recordar que el TC se ha pronunciado en varias ocasiones
sobre la razón de ser y la viabilidad constitucional, al mismo tiempo que sus límites, del
concepto de mayor representatividad. Por su interés, y con ello termino, transcribo unos
párrafos de la STC 147/2001 de 27 de junio.

“El concepto de mayor representatividad es, por tanto, un criterio objetivo y, por ello,
constitucionalmente válido. Ahora bien, ello no significa que cualquier regulación
21

apoyada en el mismo haya de reputarse como constitucionalmente legítima (SSTC
9/1986, de 21 de enero, y 7/1990, de 18 de enero), pues ha de reunir, además, los
restantes requisitos exigibles y, singularmente, el de proporcionalidad. Requisitos muy
determinados por la finalidad y efectos de la medida considerada y que han llevado a
considerar conforme con las exigencias constitucionales algunas facultades de las que
tan sólo gozan los sindicatos más representativos. Así, en coherencia con el origen del
concepto de representatividad, consignado en el art. 3.5 de la Constitución de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT), el criterio de la mayor representatividad
se considera objetivo y razonable para establecer la participación de los representantes
de los trabajadores en los organismos internacionales y desarrollar tareas de
representación institucional (Informe 36, caso núm. 190, párrafo 195 del Comité de
Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT y SSTC 53/1982, de 22 de
julio, y 65/1982, de 10 de noviembre) y constituye un criterio válido para constatar la
significación de las organizaciones que aspiren a desarrollar actividades que produzcan
efectos más allá de sus afiliados, como la negociación colectiva de eficacia general
(SSTC 73/1984, de 27 de junio, 98/1985, de 29 de julio). Asimismo, otras facultades de
las organizaciones más representativas, tales como la posibilidad de promover
elecciones sindicales (STC 164/1993, de 18 de mayo), gozar del derecho de excedencia
forzosa para los trabajadores que desempeñen cargos sindicales (STC 263/1994, de 3 de
octubre) o contar con delegados sindicales en determinadas condiciones (STC
188/1995, de 18 de diciembre), también se han declarado justificadas por este Tribunal
y no lesivas del derecho de libertad sindical.

Pero la mayor representatividad exige la correspondencia entre la conformación técnica
de la representatividad y el tipo de función sindical, el nivel de ejercicio o las
características de los intereses colectivos en juego, sin que pueda emplearse con
cualquier propósito, de suerte que no toda utilización que de ella se haga es
constitucionalmente aceptable, y no lo es aquella que utiliza los criterios selectivos para
establecer un trato diferente respecto de materias que no guardan ninguna relación con
ellos (SSTC 9/1986, de 21 de enero, FJ 3, y 7/1990, de 18 de enero, FJ 2). De ahí, por
ejemplo, que este Tribunal haya considerado improcedente la utilización del criterio de
la mayor representatividad como regla para excluir a sindicatos que no son más
representativos pero que, sin embargo, están implantados en un ámbito concreto (por
ejemplo, SSTC 184/1987, de 18 de noviembre, y 217/1988, de 21 de noviembre).

De este modo, es razonable que se asegure la presencia en cada concreto ámbito de
actuación de los intereses generales y del conjunto de los trabajadores y que se examine
en cada caso la finalidad de la norma o dela representación institucional (como ocurrió
en las SSTC7/1990, de 18 de enero, 32/1990, de 26 de febrero, y 183/1992, de 16 de
noviembre).

La tensión entre el principio de igualdad de trato entre los sindicatos y la promoción de
algunos de ellos en virtud de los criterios objetivos antes expuestos, también se ha
manifestado en materia de subvenciones a centrales sindicales. El Comité de Libertad
Sindical de la OIT ha declarado que los diversos sistemas de subvenciones a las
organizaciones de trabajadores producen consecuencias diferentes según la forma que
revistan, el espíritu conforme al que hayan sido concebidas y aplicadas, y la medida en
que tales subvenciones se concedan, en virtud de textos legales precisos o dependan
exclusivamente de la discreción de los poderes públicos, precisando que las
22

repercusiones que dicha ayuda financiera tenga sobre la autonomía de las
organizaciones sindicales dependerán esencialmente de las circunstancias, sin que
puedan ser apreciadas a la luz de principios generales, al tratarse de una cuestión de
hecho que debe ser examinada en cada caso y habida cuenta de las circunstancias de ese
caso (Informe 19, caso núm. 121,párrafo 180, e Informe 75, caso núm. 341, párrafo
101).

Este Tribunal tuvo ocasión de abordar el problema en las SSTC 20/1985, de 14 de
febrero, 26/1985, de 22de febrero, y en la 72/1985, de 13 de junio, en un supuesto
donde la Ley de Presupuestos otorgaba la totalidad de la subvención a los sindicatos
más representativos y excluía de las subvenciones a centrales sindicales minoritarias
que, sin embargo, habían obtenido suficiente número de representantes sindicales como
para participar en negociaciones de convenios colectivos en ámbitos provinciales e,
incluso, nacionales en determinadas ramas de la producción. En ellas se declaraba que
conculca la libertad sindical el criterio de la mayor representatividad como criterio
exclusivo y excluyente para determinar el acceso de las organizaciones sindicales a unas
subvenciones públicas cuya finalidad era susceptible de incardinarse dentro de los fines
de defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que se atribuyen por la
Constitución Española a todos los sindicatos sin distinción. Y ello, porque este tipo de
subvenciones tiene incidencia en el orden competitivo entre los sindicatos, de modo que
si fueren destinadas en exclusiva a los situados en el vértice según los resultados en las
elecciones, situaría a éstos en una posición superior a los demás para ofrecer mejores
servicios a los trabajadores, más allá de los medios propios de que dispongan y de
cualquier criterio que tome en consideración la proporcionalidad de los resultados de las
elecciones o los costes que puede suponerles la participación en el ejercicio de
funciones públicas o cualquier otro extremo que se justifique como no discriminatorio,
produciéndose, además, una inducción o presión indirecta para la afiliación de los
trabajadores a determinados sindicatos”.

4. ¿Regreso al pasado? La mayor representatividad como requisito para planes de
formación de oferta intersectoriales. 2 de abril de 2011.

1. El Boletín Oficial del Estado del pasado miércoles, 30 de marzo, publicó dos
Resoluciones de las que no he encontrado hasta ahora ninguna reseña o comentario en
las páginas web de aquellas organizaciones que pueden estar interesadas en sus
contenidos, tanto desde una perspectiva positiva como negativa. Se trata de la
“Resolución de 18 de marzo de 2011, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que
se aprueba la convocatoria para la concesión, con cargo al ejercicio presupuestario de
2011, de subvenciones públicas para la ejecución de planes de formación, de ámbito
estatal, dirigidos prioritariamente a las personas ocupadas, en aplicación de la Orden
TAS/718/2008, de 7 de marzo, por la que se regula la formación de oferta y se
a su financiación”, y de la “Resolución de 21 de marzo de 2011, del Servicio Público de
Empleo Estatal, por la que se aprueba la convocatoria para la concesión, con cargo al
ejercicio presupuestario 2011, de subvenciones públicas para la ejecución de planes de
formación, de ámbito territorial exclusivo de Ceuta y de Melilla, dirigidos
prioritariamente a las personas ocupadas, en aplicación de la Orden TAS/718/2008, de 7
de marzo, por la que se regula la formación de oferta y se establecen las bases
reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación”.
23

El título de esta entrada del blog guarda relación con el cambio operado con respecto a
las Resoluciones aprobadas en 2010 sobre cuáles pueden ser los sujetos que pueden
solicitar subvenciones para la ejecución de planes de formación intersectoriales, que se
concreta ahora en “las organizaciones empresariales y sindicales más representativas en
el ámbito estatal”, y las que tengan la misma condición en los territorios de Ceuta y
Melilla, respectivamente.

2. En una entrada anterior del blog, y en relación con la formación de oferta, planteé la
siguiente cuestión: “¿Cuál será el impacto del auto del TS de 28 de octubre de 2010 en
la determinación de los sujetos sindicales beneficiarios de las ayudas para llevar a cabo
acciones de formación continua en el año 2011? ¿Qué decisión adoptará el Servicio
Público de Empleo Estatal en la convocatoria de este año? ¿Volverá a regular el acceso
a esas ayudas sólo para las organizaciones sindicales (y empresariales, no se olvide)
“más representativas”, a la espera de que se pronuncie el TC sobre la normativa estatal
de 2003 y 2004, arriesgándose a una inmediata (estoy seguro de ello) impugnación de la
Resolución por parte de alguna organización sindical que no tenga tal condición?
¿Mantendrá la regulación recogida en la norma del año 2010, que acogió la tesis de la
sentencia ahora anulada del TS (“entre otras”) y suprimió la referencia a la condición de
más representativas ampliando de tal forma la posibilidad de acceso a otras
organizaciones, con el parecer contrario de CC OO y UGT y asumiendo el hipotético
riesgo de que la sentencia del TC declare la conformidad a derecho del RD 1046/2003 y
la Orden TAS/2783/2004 (riesgo por otra parte menor, a mi parecer, si el TC es
coherente con las resoluciones sobre esta materia dictadas desde su sentencia número
95/2002 de 25 de abril)?"

2. El Boletín Oficial del Estado de 9 de febrero publicó la “Resolución de 1 de febrero
de 2010, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se aprueba la convocatoria
para la concesión, con cargo al ejercicio presupuestario de 2010, de subvenciones
públicas para la ejecución de planes de formación mediante convenios, de ámbito
estatal, dirigidos prioritariamente a los trabajadores ocupados, en aplicación de la Orden
TAS/718/2008, de 7 de marzo, por la que se regula la formación de oferta y se
a su financiación”.

En su introducción se efectuaba una referencia a la “jurisprudencia sentada en la
materia, entre otras, en la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de julio de 2009”, que
en el texto articulado se concretaba en el apartado relativo a la determinación de las
organizaciones sindicales que podían solicitar planes de formación de oferta en el
ámbito estatal e intersectorial. El artículo 10 regulaba los requisitos y acreditación que
debían cumplir las entidades que solicitara subvenciones para financiar la ejecución de
los distintos tipos de planes de formación de oferta señalados en el artículo 9. Me
interesa, a los efectos de este comentario, destacar que podían solicitar planes de
formación intersectoriales, según disponía la letra a), “las organizaciones empresariales
y sindicales de ámbito estatal y carácter intersectorial representativas en dicho ámbito”.

3. Para comprobar el importante cambio legal operado en la norma de 2010 es necesario
24


representativas en el ámbito estatal”. La modificación operada en la norma de 2010 con
respecto a la de 2009 (y también de años anteriores) fue la supresión a la referencia de
la mayor representatividad de las organizaciones sindicales de ámbito estatal solicitantes
de los planes de formación de oferta, y su sustitución por la mención a la
representatividad de las organizaciones sindicales que los solicitaran, con lo que la
cuestión a debate jurídico que surgía a continuación es qué debía entenderse por
representatividad y que criterios deberían tomar en consideración las autoridades
públicas competentes para resolver sobre las solicitudes presentadas.

4. 2011 vuelve a 2009, a la espera de que el TC se pronuncie sobre los conflictos
positivos de competencia interpuestos contra el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo,
por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo. El SPEE se
acoge a la declaración de nulidad de actuaciones de la sentencia del TS de 14 de junio
de 2009 efectuada por el auto de 28 de octubre del mismo tribunal (sección séptima de
la Sala de lo contencioso-administrativo) y que mereció mi especial atención en una
anterior entrada del blog. El tiempo, dirá, como siempre, si los gestores de las políticas
públicas de formación han acertado con esta decisión de regreso al pasado. Mi parecer,
crítico, ya quedó suficientemente explicado en el blog y a él me remito ahora.

5. Subvenciones públicas para financiación de planes de formación de oferta en
Cataluña. 22 de mayo de 2.011.

La Resolución EMO/1195/2011, de 5 de mayo, aprueba la convocatoria de este año para
la concesión de subvenciones públicas para la financiación de planes de formación de
oferta de carácter intersectorial, específicos para la economía social y de carácter
sectorial, destinados a trabajadores prioritariamente ocupados, que promueve el
Consorcio para la Formación Continua de Cataluña. La norma se publicó en el Boletín
Oficial autonómico del 18 de mayo y entró en vigor al día siguiente de su publicación, y
más exactamente regula la convocatoria de subvenciones para planes de formación a
ejecutar entre el 1 de enero de 2011 y el 30 de septiembre de 2012.

En concreto, se trata de planes dirigido prioritariamente a trabajadores ocupados y que
pueden tener carácter intersectorial, sectorial (13 ámbitos de referencia), o dirigidos
específicamente a trabajadores y socios de la economía social. La presencia de
trabajadores desempleados en los planes de formación de oferta deberá situarse entre el
20 y 40 % en relación con las personas que inicien el plan. El artículo 5.3 fija los
colectivos a los que se concede prioridad para participar en los planes, en concreto las
personas con baja cualificación, y en este colectivo a su vez habrá que dar prioridad a
jóvenes menores de 30 años, mayores de 45 años y personas afectadas por expedientes
25

de regulación de empleo; además, otros colectivos prioritarios son las mujeres, personas
con discapacidad y trabajadores de pymes.

En los planes de formación intersectoriales podrán solicitar subvenciones las
organizaciones empresariales y sindicales intersectoriales de la Comunidad Autónoma y
con ámbito de actuación en toda ella, añadiéndose el requisito para los sindicatos de la
acreditación de disponer de delegados de personal o miembros de Comités de Empresa
en las cuatro provincias catalanas, y para la parte empresarial la acreditación de su
implantación sectorial y territorial en toda Cataluña. En planes de economía social, la
solicitud corresponderá a confederaciones y federaciones de cooperativas y sociedades
laborales con suficiente implantación autonómica, cuya comprobación, se indica en la
norma, “será comprobada de oficio por el Consorcio para la formación continua de
Cataluña ante la Dirección general de economía cooperativa y creación de empresa”. En
fin, también tendrán la condición de solicitantes las organizaciones citadas que se
agrupen con entidades vinculadas a ellas y que tengan entre sus fines el desarrollo de
actividades formativas.

Me parece importante destacar el criterio mantenido sobre la participación de las
organizaciones sindicales y empresariales en los planes de formación, que se diferencia
del aplicado en la normativa estatal y que impone la mayor representatividad como
requisito para planes de formación de oferta intersectoriales, criterio que ha sido objeto
de crítica por mi parte en una entrada anterior del blog y a la que me remito ahora.

Respeto a los planes de formación sectoriales, la posibilidad de solicitar subvenciones
se extiende a las organizaciones empresariales y sindicales que tengan la condición de
representativas en los respectivos sectores, y los entes creados al amparo de la
negociación colectiva sectorial autonómica. Al igual que en el supuesto anterior,
también tendrán la condición de solicitantes las organizaciones citadas que se agrupen
con entidades vinculadas a ellas y que tengan entre sus fines el desarrollo de actividades
formativas.

La partida presupuestaria asignada es de 58.468.160,84 euros. De ellos, un total de 27
millones se destina a planes de formación sectoriales, pudiendo beneficiarse los
trabajadores que prestan sus servicios en diferentes ramas de actividad económica
agrupadas en 13 ámbitos sectoriales de referencia (aquel al que se dedica una mayor
partida económica es el de comercio, seguido por servicios financieros, administrativos
y de seguros, construcción y metal); para los planes intersectoriales la cuantía asignada
es de 30.418.160,84, mientras que 1.050.000 euros se reservan a la economía social.

La tramitación se efectuará en régimen de concurrencia competitiva, y el plazo para la
presentación de solicitudes será de 20 días naturales a partir del día siguiente al de la
publicación de esta norma para planes de formación intersectorial específicos y los de
economía social, que se amplía hasta 1 mes para los planes de formación sectoriales. La
autoridad administrativa laboral (director del Servicio autonómico de empleo) dispone
de un período máximo de 6 meses para dictar resolución, y en caso de no hacerlo se
entenderá desestimada la solicitud.

6. Cataluña. Subvenciones para formación de oferta, dirigidas prioritariamente
para trabajadores ocupados. 23 de julio de 2.012.
26

La Orden EMO/212/2012, de 13 dejulio, regula el desarrollo del subsistema de
formación profesional para el empleo, en materia de formación de oferta dirigida
prioritariamente a trabajadores ocupados, establecen las bases reguladoras para la
concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación, y abre la convocatoria
para el año en curso.

La norma, que fue publicada en el Boletín Oficial autonómico del día 16 y que entró en
vigor el mismo día de su publicación, tiene por finalidad aprobar las bases reguladoras
de las subvenciones destinadas a la financiación de los planes de formación de oferta
dirigidos prioritariamente a trabajadores ocupados (como mínimo, el 60 % del total de
los trabajadores formados y en relación con el total de personas que inicien la
formación) y que son promovidos, al amparo de los títulos competenciales autonómicos,
por el Consorcio para la formación continua de Cataluña, que asume también la
financiación.

La norma desarrolla en el ámbito autonómico el Real Decreto 395/2007 de 23 de marzo,
y además se ajusta a las líneas generales de la Estrategia Europa 2020, las orientaciones
del Consejo Catalán de Formación profesional, y el Plan general de empleo de
Cataluña-Estrategia catalana para el empleo 2012-2020, destacándose de este último en
la introducción de la norma que “establece los criterios, las directrices y las prioridades
de la política ocupacional de Cataluña, y tiene como objetivo central mejorar la
empleabilidad de las personas y la competitividad de las empresas catalanas”.

La formación de oferta regulada por esta norma pretende facilitar a los trabajadores una
formación válida para su promoción profesional y desarrollo personal, al tiempo que
también responda a las necesidades empresariales de productividad y competitividad en
un entorno económico cada vez más necesitados de una mano de obra bien cualificada.

Los planes de formación pueden ser de carácter intersectorial o sectorial. Los primeros
pueden ir dirigidos a todos los trabajadores, a los trabajadores y socios de la economía
social y siempre que aporten actividad económica. Los segundos van dirigidos a los
trabajadores de un sector productivo concreto y con acciones formativas de interés para
el mismo, así como también pueden dirigirse al reciclaje y recualificación de
trabajadores procedentes de sectores en crisis.

Por lo que respecta a las entidades solicitantes, en los planes de formación
intersectoriales generales lo serán las organizaciones sindicales y empresariales
intersectoriales de Cataluña y con ámbito de actuación en todo el territorio catalán,
quedando acreditada en el supuesto de organizaciones sindicales cuando dispongan de
representantes del personal en las cuatro demarcaciones territoriales, y refiriéndose la
norma de forma genérica al mundo empresarial que deberá acreditar “su implantación
intersectorial y territorial en toda Cataluña”. En los de economía social, las federaciones
y confederaciones de ese ámbito con suficiente implantación en el territorio
autonómico. En los planes sectoriales intervendrán los sindicatos y patronales
27

La devaluación del criterio de mayor representatividad sindical para el acceso a la actividad formativa. A propósito de las sentencias de 7 y 13 de noviembre de 2012 del Tribunal Supremo. .

La devaluación del criterio de mayor representatividad sindical para el acceso a la actividad formativa. A propósito de las sentencias de 7 y 13 de noviembre de 2012 del Tribunal Supremo. .

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