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El programa PREPARA. De su origen (Real Decreto Ley 1/2011, de 11 de enero) a la prórroga automática prevista en el RDL 1/2013, de 25 de enero (Resolución de 1 de agosto de 2013 del  SPEE)
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El programa PREPARA. De su origen (Real Decreto Ley 1/2011, de 11 de enero) a la prórroga automática prevista en el RDL 1/2013, de 25 de enero (Resolución de 1 de agosto de 2013 del SPEE)

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  • 1. 1 El programa PREPARA. De su origen (Real Decreto-Ley 1/2011 de 11 de enero) a la prórroga automática prevista en el RDL 1/2013 de 25 de enero (Resolución de 1 de agosto de 2013 del SPEE). Eduardo Rojo Torrecilla. Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Autónoma de Barcelona. 17 de agosto de 2013. Texto publicado en el blog del autor http://www.eduardorojotorrecilla.es/ I. Introducción. El propósito de texto es analizar el programa PREPARA http://bit.ly/15RIVrh desde su origen hasta la Resolución de 1 de agosto de 2013 del Servicio Público de Empleo Estatal http://bit.ly/374mw5 , “por la que se determina la forma y plazos de presentación de solicitudes y de tramitación de las ayudas económicas de acompañamiento incluidas en el programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo prorrogado por el Real Decreto-ley 1/2013, de 25 de enero” http://bit.ly/17ugfHt . De esta manera, actualizo materiales anteriores publicados en el blog. En primer lugar estudiaré el RDL 1/2011 http://bit.ly/fvQnEH y sus dos primeras prórrogas, a continuación me centraré en el contenido del RDL 23/2012 http://bit.ly/Pievb2 , y finalmente me referiré al RDL 1/2013 http://bit.ly/WYloSK y la regulación de la prórroga automática del programa “siempre que la tasa de desempleo sea superior al 20 por ciento según la última Encuesta de Población Activa publicada con anterioridad a la fecha de la prórroga”. I. El Real Decreto-Ley 1/2011 de 11 de enero. Programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo. 1. La parte Primera, apartado III, del Acuerdo Económico y Social suscrito el 2 de febrero de 2011 por el gobierno, CEOE-CEPYME, CC OO y UGT http://bit.ly/hluPdA , incluyó el “Acuerdo sobre políticas activas de empleo y otras materias de índole laboral”. Entre las medidas de carácter coyuntural para el período 2011-2012 se incluía la futura regulación de un “Programa de recualificación profesional de las personas que hayan agotado su protección por desempleo”. El programa sería de carácter nacional (corriendo su financiación a cargo de los presupuestos estatales), e incluiría de forma conjunta medidas de política activa de empleo y ayudas económicas de acompañamiento. Que el programa era de ámbito estatal, al igual que lo fue el anterior “Programa Temporal de Protección por Desempleo e Inserción” (PRODI) quedaba meridianamente claro en el ASE, al disponer que “el Servicio Público de Empleo Estatal
  • 2. 2 será el encargado de la gestión y pago de estas ayudas económicas de acompañamiento”. En el acuerdo se disponía que serían beneficiarias del nuevo programa las personas que agotaran su protección por desempleo a partir del 16 de febrero de 2011 “y no cumplan los requisitos de acceso a la Renta Activa de Inserción” (recuérdese que la RAI va dirigida a desempleados de 45 o más años y en paro de larga duración, personas con discapacidad, emigrantes retornados con 45 o más años de edad, y víctimas de violencia de género o violencia doméstica). El acuerdo reconocía el derecho de las personas que pudieran participar en el nuevo programa a “realizar un itinerario individualizado y personalizado de inserción, que contemple el diagnóstico sobre su empleabilidad, así como las medidas de política activa de empleo dirigidas a mejorarla; participar en medidas de política activa de empleo encaminadas a la recualificación y/o reinserción profesional necesarias para que estas personas puedan incorporarse a nuevos puestos de trabajo, especialmente en sectores emergentes y con mayor potencial de crecimiento; recibir una ayuda económica de acompañamiento del 75% del Indicador Público de Rentas de Efectos Múltiples (IPREM) mensual, hasta un máximo de 6 meses, cuando la persona beneficiaria carezca de rentas superiores al 75% del Salario Mínimo Interprofesional”. Es decir, la cuantía de la prestación sería ligeramente inferior a la del PRODI (80 % del IPREM). Para 2011 la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado fijó la cuantía del IPREM en 532,51 euros mensuales, idéntica a la del año 2010. Dado que había dos administraciones públicas implicadas en el programa, aquella responsable del pago de la ayuda económica (estatal) y la que asumía la obligación de poner en marcha las medidas formativas y de búsqueda de empleo de las personas que pudieran acogerse a aquel (autonómica), el acuerdo hacía un llamamiento a ambas para que establecieran (si bien la dicción del texto era más taxativa, ya que se decía que “establecerán”, no dejaba de ser una petición a las administraciones para que estas actuaran dentro de sus ámbitos competenciales respectivos de forma coordinada) “los mecanismos necesarios para la coordinación e intercambio de información” (algo que debe predicarse de cualquier programa, acción o medida en que estén implicadas dos administraciones con competencias en materia de políticas activas de empleo). Igualmente era taxativa la manifestación contenida en el acuerdo de que las Comunidades Autónomas “destinarán el número de orientadores y promotores de empleo necesario para la atención individualizada de las personas beneficiarias, y programarán las acciones de recualificación y/o reinserción profesional que aseguren el acceso y participación de las mismas en estas acciones”, aún cuando seguirían siendo las autoridades autonómicas las que decidirían, en su ámbito competencial, qué medidas adoptar para posibilitar el éxito del nuevo programa en cuanto a la realización de acciones formativas y de búsqueda de empleo por el sujeto desempleado, pues no se olvide que por mucho que un acuerdo entre el gobierno estatal y los agentes sociales marque las líneas de actuación en este campo, ha de ser la normativa, tanto estatal como autonómica y cada una de ella con estricto respecto a los ámbitos competenciales
  • 3. 3 estatales y autonómicos, la que fije y concrete de qué forma se arbitran las medidas adecuadas de acompañamiento de los sujetos desempleados. Por último, quedaba claro en el ASE que el programa era de carácter temporal y extraordinario, ya que se fijaba su duración en seis meses (igual, por cierto, que la inicial del PRODI, aunque posteriormente hubo dos prórrogas), si bien parecía que se quisiera dejar la puerta abierta a una posible prórroga, ya que no cabía entender de otra forma la afirmación de que antes que concluyera la duración inicial prevista “se procederá a una evaluación de su aplicación”. 2. El desarrollo normativo de este apartado del ASE se produjo por el artículo 2 del RDL 1/2011, procediendo a regular el nuevo programa PREPARA. La norma disponía que podrían acogerse al nuevo programa las personas desempleadas que a partir del 16 de febrero hubieran agotado la prestación por desempleo de nivel contributivo y no tuvieran derecho a cualquiera de los subsidios por desempleo establecidos en la ley, o bien hubieran agotado alguno de estos subsidios, incluidas sus prórrogas. No podrían acceder ni a la prestación económica ni a las medidas de acompañamiento quienes ya se hubieran beneficiado del programa anterior (PRODI), o bien que hubieran agotado, o que tuvieran derecho a solicitarla, la RAI, la renta agraria o el subsidio por desempleo para los trabajadores eventuales del REASS. Se permitía la compatibilidad con la percepción de las rentas mínimas de inserción, o similares, que regulan las CC AA hasta alcanzar el límite de la ayuda estatal, y en tal caso se deduciría de esta ayuda la cuantía de la prestación abonada por el SPEE en cuanto que superara el 75 % del SMI mensual. La norma reprodujo el texto del ASE sobre los derechos de las personas beneficiarias a realizar un itinerario individualizado y personalizado de inserción, participar en medidas de política activa de empleo y que potenciaran su reincorporación al mercado laboral, en sectores emergentes y con mayor potencial de crecimiento, y al percibo de la ayuda económica, fijada en el 75 % del IPREM mensual. La norma se ajustó a los términos de la anterior regulación del PRODI y a lo dispuesto en la Ley General de la Seguridad Social, y concretó que el sujeto tendría derecho a la percepción económica en el supuesto de carecer de rentas superiores en cómputo mensual al 75 % del SMI, con exclusión de dos pagas extras. Además, concretó cómo debía entenderse la carencia de rentas cuando la persona posible beneficiaria de la ayuda formara parte de una unidad familiar, de tal manera que se produciría el supuesto tipificado de carencia de rentas cuando la suma de las rentas de todos los integrantes de la unidad familiar, incluida la persona solicitante, dividida por el número de miembros que la componen, no superara el 75% del SMI, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias, y para la determinación de que debían considerarse rentas había que estar a lo dispuesto en el artículo 215.3.2 de la LGSS.
  • 4. 4 Para dar cumplimiento a lo dispuesto en el ASE sobre el carácter nacional del programa, la norma estipuló que era el SPEE el que asumía la obligación del pago de las ayudas, con cargo a sus presupuestos. Dado que son las CC AA las que ponen en marcha las medidas de PAE, la norma estableció la necesidad de que las mismas dispusieran del número de orientadores y promotores de empleo necesarios para la atención individualizada de las personas beneficiarias, y para la programación de las acciones de recualificación y/o reinserción profesional que asegurara el acceso y participación de las mismas; en idéntico sentido, la norma hizo un llamamiento a las dos administraciones competentes para que establecieran los mecanismo necesarios de coordinación e intercambio de información que facilitaran e hicieran posible el éxito del programa. Como conclusión, a mi parecer el nuevo programa era necesario por la difícil situación económica en que se encontraban en el momento de su aprobación (y se siguen encontrando en la actualidad) muchas personas desempleadas, y por la necesidad de poner en marcha medidas tendentes a facilitar la reincorporación al mercado de trabajo de estos colectivos. Pero, no podían esperarse milagros en cuanto a las tasas de éxito del programa, dada la difícil situación del empleo no sólo para colectivos más desfavorecidos sino también para gran parte de personas que consideramos “no desfavorecidas” y que se encontraban expulsadas del mercado laboral por la crisis. Sus sucesivas prórrogas, y ahora su carácter permanente mientras la tasa de desempleo sea superior al 20 %, demuestran que sigue siendo grave, y cada vez más, la situación de muchas personas que están fuera del mercado de trabajo y han agotado las prestaciones por desempleo. 3. Por Resolución de 15 de febrero, del SPEE http://bit.ly/hlUxY9 , se determinó la forma y plazos de presentación de solicitudes y de tramitación para la concesión las de ayudas económicas de acompañamiento por la participación en el programa PREPARA. La norma procedió a desarrollar el procedimiento de concesión y pago de las ayudas previstas en el programa de recualificación profesional regulado en el Real Decreto-Ley 1/2011, reproduciendo sustancialmente los términos de la citada norma. El artículo 2 reguló el régimen de concesión de las ayudas económicas por acompañamiento; el artículo 3 concretó qué personas eran las beneficiarias de las ayudas, en concreto aquellas que hubieran agotado las prestaciones y, en su caso, subsidios por desempleo, y carecieran de rentas, por sí solas o como miembros de una unidad familiar, superiores al 75 % del SMI (con exclusión de dos pagas extras), con la indicación expresa de que sólo podrían percibirse por una vez mientras estuviera vigente el programa; el artículo 4 trataba sobre las obligaciones de las personas beneficiarias, de las que cabe destacar la de participar en “un itinerario individualizado y personalizado de inserción, que contemple el diagnóstico sobre su empleabilidad, así como en las acciones de políticas activas y de búsqueda de empleo que les propongan los Servicios Públicos de Empleo y aceptar la colocación adecuada que les sea ofrecida”.
  • 5. 5 El artículo 5 concretaba la cuantía de la ayuda económica, el 75 % del IPREM vigente y por un máximo de 6 meses; el artículo 6 abordaba la solicitud de la citada ayuda, que debía producirse en un plazo máximo de 2 meses desde que se hubiera agotado el derecho a prestaciones y subsidios por desempleo; el artículo 7 fijaba la documentación que debía presentarse para poder obtener la ayuda, siendo básicamente la de los ingresos obtenidos en el mes anterior a la solicitud (del solicitante y, en su caso, del cónyuge e hijos), con una cláusula abierta que permitía solicitar “cualquier otra documentación que pueda requerir el Servicio Público de Empleo Estatal”; el artículo 8 se refería a la instrucción y resolución del procedimiento, que correspondería a la dirección provincial del SPEE, debiendo dictarse y notificarse la resolución en un plazo máximo de 3 meses a partir de la fecha de solicitud de la ayuda, y en caso de no hacerlo se entendería desestimada. El pago de la subvención (nóminas mensuales por meses vencidos de 30 días), la pérdida del derecho en caso de incumplimiento injustificado de las obligaciones, y el reintegro de las cantidades se regulaban en los artículos 9, 10 y 11. Por fin, la disposición adicional única versaba sobre el control, seguimiento y evaluación del programa, debiéndose destacarse (dada la estrecha relación entre las competencias estatales y autonómicas en materia de empleo, en sus vertientes de políticas pasivas y activas) que el SPEE establecería “los mecanismos necesarios de coordinación e intercambio de información con los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas”. 4. La primera prorroga del programa PREPARA se aprobó por el Real Decreto-Ley 10/2011 de 26 de agosto http://bit.ly/oAU9Mk , de medidas urgentes para la promoción del empleo de los jóvenes, el fomento de la estabilidad en el empleo y el mantenimiento del programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo. El capítulo III llevaba por título “medidas para favorecer la formación y protección de las personas desempleadas”, e incluía un solo artículo en el que se regulaba la prórroga del programa PREPARA por un período de seis meses, La partida presupuestaria destinada al efecto (suplemento de crédito al presupuesto del Ministerio de Trabajo e Inmigración, y más concretamente ampliación de crédito en el presupuesto del SPEE Estatal) era de 50 millones de euros En el preámbulo de la norma encontramos los argumentos que justificaban, al parecer del anterior gobierno, dicha prórroga, así como también las razones de la aprobación por la vía normativa del RDL para el que se requiere, según dispone en el artículo 86.1 de la Constitución, una extraordinaria y urgente necesidad. En primer lugar, el acuerdo alcanzado en sede parlamentaria el 30 de junio de 2011 con ocasión del debate sobre el estado de la Nación que llevó a la aprobación de la Resolución número 1, que con el título genérico de “Impulso de políticas sociales para garantizar la cohesión social” incluyó un apartado específico, el número 4, en el que se instaba al Gobierno a
  • 6. 6 “Mantener los programas de recualificación profesional para las personas que agoten su prestación o subsidio por desempleo, que incluye un itinerario de inserción, la participación en las distintas medidas de política activa de empleo, así como la ayuda económica de acompañamiento”. En segundo lugar, el Gobierno había realizado la evaluación del programa PREPARA con anterioridad a su finalización, tal como disponía el apartado 10 del artículo 2 RDL 1/2011 (“Con el fin de analizar los resultados obtenidos por la aplicación de esta medida, se procederá a una evaluación de la misma, con anterioridad a la fecha de finalización de su vigencia”), del que se habían beneficiado, según los datos gubernamentales, 105.000 personas. Con este datos y con las previsiones económicas que llevaron a pensar con fundamento de causa que seguiría habiendo en los próximos meses un número importante de personas desempleadas que agotarían las prestaciones contributivas o subsidios a los que tuvieran derecho, el Gobierno consideraba que seguían existiendo las razones y motivos que justificaron la creación del programa PREPARA, y por ello acordó la prórroga semestral, con entrada en vigor el 16 de agosto (al día siguiente de la finalización del primer semestre de aplicación del programa PREPARA) y finalización el 15 de febrero de 2012. El RDL mantuvo los requisitos previstos en el RDL 1/2011 para poder solicitar el acogimiento al programa; es decir, al tratarse de una prestación extraordinaria, sólo podían solicitarla los trabajadores que extinguieran sus prestaciones contributivas o asistenciales por desempleo. La justificación de su regulación por la vía de un RDL se argumentó tanto por la conveniencia como por la necesidad de que no existieran vacios en la protección extraordinaria de las personas desempleadas entre la finalización del primer semestre de aplicación del programa PREPARA y su prórroga, y para que pudieran acogerse al mismo, tanto para participar en programas de políticas activas de empleo como para percibir la ayuda económica de acompañamiento, las personas que, cumpliendo los requisitos legales, se encontraran sin trabajo y carecieran de otros recursos, “sin los cuales existe el peligro de pasar a la situación de exclusión social”. 5. La segunda prórroga del programa PREPARA se reguló en el primer Real Decreto- Ley del gobierno del Partido Popular, número 20/2011, de 30 de diciembre, “de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público” http://bit.ly/tLyKo7 , y no incorporó modificaciones en la normativa vigente, salvo lógicamente el período de agotamiento de las prestaciones y que abría el derecho a solicitar la ayuda. En su preámbulo se exponía que a juicio del gobierno subsistían las circunstancias económicas y sociales que motivaron la prórroga por primera vez del programa PREPARA el mes de agosto de 2011. De acuerdo a lo previsto en la disposición adicional decimotercera, dicha prórroga beneficiaría a quienes agotaran las prestaciones por desempleo (contributivas y asistenciales) entre el 15 de febrero y el 15 de agosto de
  • 7. 7 2012. Dado el carácter extraordinario del programa no podían acogerse las personas que fueron, o pudieron serlo, perceptoras del PRODI o del PREPARA, ni tampoco “las que hubieran agotado o pudieran tener derecho a la renta activa de inserción, ni las que hubieran agotado la renta agraria o el subsidio por desempleo, ambos en favor de los trabajadores eventuales del Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social”. II. La tercera prórroga del PREPARA y las importantes modificaciones introducidas por el RDL 23/2012. 1. Durante el mes de julio y agosto de 2012 hubo en España un buen debate mediático y con impacto social sobre la prórroga, o no, del programa PREPARA, dada la finalización de la segunda prórroga el 15 de agosto, y es de destacar que el PSOE lanzó una amplia campaña pidiendo aquella. Finalmente, y después de guardar un mutismo total durante mucho tiempo sobre la cuestión, el Presidente del Gobierno anunció el día 14 de agosto que iba a prorrogarse con algunas modificaciones. Remito a las hemerotecas informáticas de los medios de comunicación, y a las redes sociales, para seguir el debate habido desde ese día hasta la aprobación de la prórroga, o más exacto sería decir de la modificación, del programa PREPARA. Sólo deseo destacar cómo fueron filtrándose las informaciones de forma deliberada sobre la “necesidad” de dedicar los recursos económicos a “quienes tienen más necesidades”, y cómo se fue explicando por parte de fuentes gubernamentales que los jóvenes que viven con sus padres tienen “menos necesidades” que otras personas (obviamente, añado yo ahora, si los padres disponen de sustento económico), pero no se explicaron otras características del nuevo texto, ni siquiera, y esto ya me parece más grave, en la comparecencia en rueda de prensa de la Ministra de Empleo y Seguridad Social, Fátima Báñez ni en el documento publicado en la referencia oficial del Consejo del día 24 http://bit.ly/SBg09o . No hubo modificaciones “de última hora” en el texto aprobado por el Consejo de Ministros, es decir tras su aprobación y antes de la publicación en el BOE, porque ciertamente algunas modificaciones se encontraban enumeradas en la referencia oficial del Consejo, aunque no en el documento explicativo de los cambios, como por ejemplo, y cito textualmente, “que el solicitante acredite haber buscado activamente trabajo o haber realizado actuaciones para incrementar su empleabilidad durante el mes que transcurre hasta la pérdida de otras prestaciones hasta la solicitud, con el objetivo de reforzar el seguimiento de actividad”. En efecto, esta explicación no se encontraba en el documento en power point en el que se explicaba el “Nuevo plan PREPARA para el empleo” y en el que hubiera costado muy poco a mi parecer añadir otra presentación en el contenido que recogiera dos modificaciones: la citada más arriba, y la necesidad de demostrar que no se perciben rentas de inserción autonómicas o locales.
  • 8. 8 No obstante, el documento era muy interesante porque apuntaba directamente los colectivos que no deberían beneficiarse del nuevo o renovado PREPARA, aunque no se dijera de esta forma sino mediante una fórmula indirecta al explicar la evaluación del programa; según se afirmaba en la página 5, “el diseño de las condiciones de acceso” (Nota mía: del programa aprobado por el RDL 1/2011) permite que beneficie a ciudadanos con grados de necesidad muy diferentes: desempleados de corta duración; desempleados que conviven en núcleos familiares solventes; desempleados que perciben otro tipo de rentas asistenciales y tienen rentas familiares por encima del 75 % del SMI”. Son esos colectivos los que salen del ámbito de los beneficiarios de la ayuda económica del PREPARA a partir de la redacción del RDL 23/2012, explicada sintéticamente en la página 9 del documento, en la que se afirma que el nuevo texto otorga prioridad a “los más vulnerables, de tal manera que “los beneficiarios deberán acreditar cargas familiares o ser parados de larga duración (12 meses durante los últimos 18 meses) y que también “se mejora la consideración de la renta familiar” (me gustaría saber qué entiende el redactor de la norma por “mejora”), ya que “se tendrá en cuenta la renta del núcleo familiar que convive con el solicitante, incluyendo a las padres (renta individual menor del 75 % del SMI)” con cita en letra negrita de la referencia a la inclusión paterna para enfatizar el cambio. 2. La lectura del documento referenciado en la nota de prensa del Consejo, de la propia nota oficial en el apartado dedicado al programa PREPARA, y también algunas referencias de la introducción del RDL 23/2012 permiten conocer la evaluación del programa y los resultados obtenidos. Bienvenida sea la transparencia, aunque no deja de ser como mínimo chocante que una amplia información de dicha evaluación disponible por el MEySS, y que fue utilizada en los documentos referenciados, no se publicara hasta el mismo día, 14 de agosto, en el que el Presidente del Gobierno anunció la prórroga http://bit.ly/TCykgo . Dicha información estadística no incluía, salvo error u omisión por mi parte, la más publicitada por el gobierno para justificar la necesidad de introducir modificaciones en el programa, cual era la contenida en la página 4 del documento de presentación, en el que se destacaba que había habido muy poca formación para los perceptores de la ayuda (“93 % de la acciones dirigidas a actividades de formación; menos del 8 % asiste a cursos de formación para la recualificación; menos de un 2 % de las acciones se han destinado a impulsar el emprendimiento), y que había mostrado una “reducida eficacia en la inserción”, con el dato relevante de que “el 70 % de los 307.029 beneficiarios que ya concluyeron su programa no se ha reinsertado en el mercado laboral”. Por ello, en la introducción de la norma se exponía (pero de verdad que no supe encontrar su concreción en el texto articulado) que “dada la insatisfactoria tasa de inserción de los beneficiarios de los programas anteriores se articulan mecanismos para fortalecer la vinculación entre las políticas activas y pasivas, que contribuyan a
  • 9. 9 potenciar el carácter de programa para el empleo” y que las modificaciones”… pretenden centrar los esfuerzos de los servicios de empleo en aquellos desempleados que se enfrentan a condiciones más favorables”. En la introducción se dejaba la puerta abierta a la intervención del sector privado en la actividad formativa y de recualificación de las personas perceptoras de la ayuda, aún cuando no se concretaba esa participación, al afirmar que el programa “debe servir de instrumento eficaz en la búsqueda de empleo y para ello deben utilizarse todos los medios, tanto públicos como privados, de los que disponen los Servicios Públicos de Empleo”. Cabe pensar que la norma estaba refiriéndose a las agencias de colocación, con la inclusión, recuérdese por la modificación operada por la Ley 3/2012 de 6 de julio, de las empresas de trabajo temporal que decidan también actuar como agencias. 3. Paso a continuación a exponer, por el orden que aparecen en el texto, los contenidos más destacados a mi parecer del RDL 23/2012 que suponen modificación del programa anteriormente vigente, sin dejar primero de reseñar que la justificación del uso del instrumento jurídico del RDL, por motivos de “extraordinaria y urgente necesidad”, es sustancialmente semejante al utilizado por el gobierno socialista al aprobar el programa y también por el gobierno popular al aprobar la segunda prórroga en diciembre de 2011: se trata de medidas que requieren de inmediata aplicación, tanto por la situación del mercado de trabajo como por la finalización del programa anterior el 15 de agosto. 4. La norma tiene un único artículo que incluye 14 apartados, dos (importantes) disposiciones finales y cuatro disposiciones finales. Destaco que su financiación se realizará con los créditos habilitados al efecto del presupuesto del SPEE, pero que en ningún caso (se puede decir más alto, pero más claro imposible) que “en ningún caso esta medida podrá afectar al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria”. También, se aprovecha la oportunidad para modificar un anterior RDL, el núm. 20/2012 para subsanar el ¿olvido? de no haber incluido de forma expresa en la nueva regulación (restrictiva) de las percepciones económicas en caso de incapacidad temporal al personal del régimen especial de la Seguridad Social de los trabajadores del mar. A) A partir del 26 de agosto de 2012 ya no bastará con cumplir los requisitos anteriormente requeridos para poder solicitar acogerse al programa, en el bien entendido que sigue siendo obligatorio el cumplimiento de estar desempleado por extinción de una relación laboral, inscrito como demandante de empleo, y agotar (ahora entre el 16 de agosto de este año y el 15 de febrero de 2013) la prestación contributiva y, en su caso, los subsidios por desempleo a que pudiera tener derecho. Habrá que cumplir “además” una de estas dos condiciones: a) Estar inscrito como demandante de empleo “al menos doce los últimos dieciocho meses”. Sobre su carácter ininterrumpido o no, la norma no concreta, por lo que
  • 10. 10 debemos concluir, tanto en este supuesto como en otros varios de la norma (el caso de definición de “colocación adecuada” sería el más significativo) que hay que acudir a lo dispuesto en la Ley General de la Seguridad Social. Recuérdense las importantes modificaciones que se han operado en varios de sus preceptos dedicados a las prestaciones por desempleo por el RDL 20/2012. El largo período de inscripción, combinado con los requisitos anteriores, permite pensar que se restringe el acceso de buena parte de jóvenes al programa, restricción que se completa, si no se diera por esta vía, con el segundo supuesto recogido en la norma. b) Tener responsabilidades familiares. Al respecto hay que acudir al artículo 215.2 de la LGSS, que conceptúa como tales “tener a cargo al cónyuge, hijos menores de veintiséis años o mayores incapacitados, o menores acogidos, cuando la renta del conjunto de la unidad familiar así constituida, incluido el solicitante, dividida por el número de miembros que la componen, no supere el 75% del salario mínimo interprofesional, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias”. Pero…, la unidad familiar es una cosa a efectos de concretar las “responsabilidades familiares” y otra, según la nueva norma, para determinar las rentas de la misma. Tras recordar que el solicitante debe carecer (no hay novedad) de rentas superiores en computo mensual al 75 % del SMI (con exclusión de pagas extras), la norma modifica el cómputo de las rentas de la unidad familiar para incluir aquí el supuesto de convivencia del solicitante con los padres, de tal manera que los ingresos de estos computarán a todos los efectos para determinar la cuantía total de las rentas de la unidad familiar, y por ello el requisito de carencia de rentas les incluirá a partir de hoy, por lo que contarán para determinar, o no, si la suma de rentas, con inclusión de las percibidas por el solicitante, “dividida por el número de miembros que la componen, no supere el 75 % del SMI, excluida la parte proporcional de dos pagas extras”. La introducción de la norma justifica lo que califica de “redefinición” de la composición de la unidad familiar “en coherencia con otros programas de análoga finalidad”, pero nos quedamos sin saber cuáles son. En definitiva, mientras que el programa persigue desde su inicio en 2011, y no hay modificación en el nuevo texto, “un tratamiento individualizado y personalizado” de la persona solicitante para lograr su inserción en el mercado de trabajo, la ayuda económica se vincula a un concepto más amplio de unidad familiar del que se utiliza para otras prestaciones sociales reguladas en el ordenamiento jurídico español, lo que no deja de ser ciertamente desconcertante si no fuera porque de aquello que realmente se trata, y desde luego no se oculta en la norma, es de redistribuir los recursos económicos existentes. B) Otra modificación muy publicitada ha sido el incremento de la cuantía de la ayuda para quienes tengan familiares a cargo. En la nota de prensa del MEySS del día 21 se apuntaba como “principal novedad de la reforma” que “para los nuevos beneficiarios que tengan, al menos, dos miembros de la unidad familiar a su cargo, además del cónyuge o pareja de hecho se incrementará la cuantía de la prestación del 75 al 85% del
  • 11. 11 IPREM. Es decir, pasarán a recibir 450 euros mensuales frente a los 399 euros actuales”. En efecto, el apartado 5 c) así lo recoge pero con mejor técnica jurídica y con mayor claridad, ya que la persona solicitante ha de tener a su cargo, en el momento de la solicitud, “al menos, a tres miembros de la unidad familiar”, sin que haya esa expresa mención al cónyuge o pareja de hecho a la que se refería la nota de prensa. Para las restantes personas perceptoras, la ayuda económica (que ha dejado de denominarse, sin explicación del motivo, “de acompañamiento) seguirá siendo del 75 % del IPREM mensual por un máximo de seis meses. Su reconocimiento sigue vinculado al inicio del “itinerario individualizado y personalizado” al que me referiré más adelante, y la percepción de la ayuda a la participación en el mismo. C) La normativa anterior disponía que en el supuesto de que la persona solicitante tuviera derecho “a percibir los salarios sociales, rentas mínimas de inserción o ayudas análogas de asistencia social concedidas por las Comunidades Autónomas”, la ayuda económica del PREPARA sumada al importe de aquéllas no podía superar el 75 % del SMI, y si se superara este límite se descontaría de la ayuda el importe que excediera de dicha cantidad. EL RDL introduce dos cambios que creo que complicarán la tramitación de la solicitud, salvo que las administraciones autonómicas y locales cumplan rápidamente con lo previsto en el texto, y lo justifica, según se expone en la introducción, para conseguir que el SPEE tenga acceso a toda la información necesaria para comprobar la posible incompatibilidad, basándose en una Resolución del Tribunal de Cuentas de 2 de marzo de 2010, que se refería al informe de fiscalización del programa de gestión del programa de la RAI http://bit.ly/14UzzPo . En dicho Informe, publicado en el BOE del 5 de mayo de ese año, el Tribunal acuerda instar al SPEE a que: “1. Desarrolle un proceso de mejora continua de sus procedimientos de gestión y aplicaciones informáticas que garantice la correcta percepción de la renta activa de inserción y la disposición de la máxima información sobre el colectivo de personas beneficiarias de la prestación. 2. En coordinación con el Instituto Social de la Marina y los diferentes servicios de las Comunidades Autónomas que se responsabilizan de la concesión de rentas mínimas o ayudas análogas, y la Agencia Estatal de Administración Tributaria, se disponga de una información completa y precisa que evite posible concurrencia de ayudas, y el incumplimiento de los requisitos establecidos para acceder a las mismas”. El Tribunal insta igualmente a las CC AA a que “3. Faciliten al Servicio Público de Empleo Estatal, para la gestión de las prestaciones por desempleo y especialmente en el caso de la Renta Activa de Inserción, información referente a los salarios, rentas mínimas o ayudas análogas concedidas por las mismas, destinadas a colectivos en situación de necesidad y con problemas de inserción laboral”.
  • 12. 12 a) En primer lugar, dentro de las ayudas compatibles hasta el límite del 75 % del SMI se incluyen las de las Administraciones locales, no contempladas de forma expresa en la normativa derogada. b) En segundo término, se obliga al solicitante a la aportación, junto con la solicitud, de certificado emitido por la administración autonómica o entidad local correspondiente “donde se haga constar la percepción o no de dichas ayudas y de su cuantía, por el solicitante y/o su unidad familiar”. c) En fin, esta nueva obligación burocrática, y que casa muy mal con la predicada, y practicada, línea de flexibilidad en la tramitación administrativa de presentación de documentos en otras normas aprobadas por el actual gobierno, desaparecerá, según dispone el apartado 6, cuando las CC AA y las Administraciones Locales inscriban esas ayudas en el Registro de Prestaciones Sociales Públicas. A tal efecto, la disposición adicional segunda modifica la norma reguladora del registro de tales prestaciones (creado por el artículo 30 de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social), el RD 397/1996 de 1 de marzo, para añadir dos nuevas letras al artículo 3, de tal manera que su ámbito de aplicación también incluirá “los salarios sociales, rentas mínimas de inserción o ayudas análogas reconocidas por las Comunidades Autónomas y entidades locales”, y “la Renta Activa de Inserción concedida por el Servicio Público de Empleo Estatal”. D) No hay novedades con respecto a los derechos reconocidos en la nueva normativa a las personas beneficiarias del programa con respecto a los existentes en la hoy derogada, siendo idéntica la redacción del apartado correspondiente, en el que se reconoce el de “a) Realizar un itinerario individualizado y personalizado de inserción, que contemple el diagnóstico sobre su empleabilidad, así como las medidas de política activa de empleo dirigidas a mejorarla”, y “b) Participar en medidas de política activa de empleo encaminadas a la recualificación y/o reinserción profesional necesarias para que puedan incorporarse a nuevos puestos de trabajo, especialmente en sectores emergentes y con mayor potencial de crecimiento”. Tampoco hay ningún cambio sobre la competencia de los Servicios Públicos de Empleo, por razón del ámbito territorial de las políticas activas que se pongan en marcha, para programar y gestionar las medidas, pero sí hay un cambio significativo derivado de los ajustes, recortes, restricciones presupuestarias… que los Presupuestos Generales del Estado para 2012 han significado para las políticas activas de empleo, y uno de ellos, no de menor importancia, es la supresión de la partida destinada al pago de nóminas de 1.500 promotores de empleo a partir del mes de julio, salvo en aquellas CC AA que hayan decidido utilizar sus recursos para mantenerlos hasta final de año. Por consiguiente, con esta medida puede entenderse fácilmente que haya desaparecido del RDL 23/2012 la referencia contenida en el RDL 1/2011 indicando que los Servicios Públicos de Empleo “destinarán el número de orientadores, promotores de empleo y personal propio necesario para la atención individualizada de las personas beneficiarias,
  • 13. 13 y programarán las acciones de recualificación y/o reinserción profesional que aseguren el acceso y participación de las mismas en estas acciones”. No sólo por estas medidas de 2012, sino también por el gran impacto de la crisis sobre la disminución del número de puestos de trabajo disponible, pueden entenderse las dificultades de inserción laboral de colectivos más vulnerables, que ahora pretende corregir el gobierno mediante la reordenación de las partidas presupuestarias y la expulsión del programa de aquellos sujetos (básicamente jóvenes que viven con sus padres) que considera “más solventes” o “menos vulnerables”. En otros apartados de la norma encontramos medidas que pueden ponerse en marcha para mejorar el grado de inserción de los beneficiarios del programa, que a mi parecer innovan muy poco con respecto al marco jurídico anteriormente vigente y más en general con respecto a la coordinación que debe haber entre quien tiene las competencias en materia de abono de la prestación (SPEE en los términos fijados en los apartados 11 y 12) y quien gestiona las políticas activas de empleo (CC AA). La norma habilita al SPEE a establecer “los mecanismos necesarios de coordinación e intercambio de información con los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas”, y a proponer por el gobierno en la Conferencia Sectorial de Empleo y Relaciones Laborales que, una vez conocidos los resultados de la evaluación de esta nueva prórroga, “sean tenidos en cuenta en la distribución de fondos destinados a políticas activas a distribuir a las Comunidades Autónomas”. Me sorprende que la norma, y los documentos del Consejo de Ministros, destaquen la importancia de estas medidas, enfatizando que las reformas “tratan de incrementar la eficiencia del programa en sus objetivos de empleo, incrementando su vinculación a las políticas activas de empleo” (introducción), y que el objetivo de la nueva prórroga es “intensificar la coordinación con las CC.AA, para fortalecer la vinculación entre políticas activas y pasivas de empleo” (documento del Consejo de Ministros, también publicado en la página web del MEySS); no obstante, sí parece lógico que la introducción haga una clara manifestación de la importancia que debe concederse a esta Conferencia para coordinar todas las actuaciones a realizar y teniendo en consideración el plan anual de política de empleo, aunque otra cosa bien distinta es que los recortes presupuestarios hayan debilitado mucho la posibilidad de llevar a cabo políticas activas de empleo por las CC AA. E) Ha merecido especial atención en los medios de comunicación, y ha sido objeto de críticas políticas y sindicales, la novedad del RDL 23/2012 sobre la nueva obligación del solicitante durante el período de tiempo del que dispone para pedir la ayuda, que sigue siendo de dos meses desde que finalizó la percepción de la prestación o subsidio por desempleo.
  • 14. 14 La norma incorpora la obligación de realizar durante un período mínimo de treinta días (a computar dentro de los sesenta) “acciones de búsqueda activa de empleo”, incluyendo entre ellas de forma expresa, y sin esperar al desarrollo reglamentario, la prestación de un trabajo por cuenta propia o ajena durante dicho período (¿todo o parte?). El solicitante deberá acreditar que ha realizado tales acciones en el momento en que presente la solicitud, si bien el RDL remite al desarrollo reglamentario para concretar la manera de su acreditación. Por cierto, una interpretación literal de la norma, que no se corresponde con la finalidad de la misma de facilitar una ayuda económica a la persona que ha extinguido otras prestaciones y a partir del momento de la extinción, llevaría a concluir que sólo puede solicitarse la ayuda después de haber buscado activamente empleo durante los treinta días posteriores al agotamiento de las anteriores prestaciones contributivas o asistenciales, es decir al partir del trigésimo primer día desde el agotamiento de las anteriores prestaciones. Pero aún si acogemos la interpretación finalista de la norma, esta provoca dudas jurídicas que difícilmente el desarrollo reglamentario podrá resolver, porque si se presenta la solicitud el día vigésimo noveno no hay ninguna obligación de justificar la búsqueda activa de empleo, mientras que si la presentación es el día trigésimo primero sí la hay. Repárese por otra parte en la dificultad de presentar la solicitud durante los primeros días si hay que obtener el certificado de la administración autonómica o local del no percibo de prestación. En fin, muchas dudas jurídicas que dejo aquí planteadas. La sopa de ajo ya está inventada (permítanme la expresión coloquial) y el concepto de búsqueda activa de empleo también como es bien sabido por todas las personas conocedoras de las políticas de empleo, ya que dicho concepto se utiliza a efectos estadísticos para determinar cuándo una persona tiene la consideración de activa (empleada o desempleada) o inactiva, y se encuentra en el Reglamento nº 1987/2000 de la Comisión, de 7 de septiembre de 2000 http://bit.ly/147BOPz . Según dicho Reglamento, y tal como se explica muy pedagógicamente en la página web del Instituto Nacional de Estadística http://bit.ly/18BQ2be , se consideran métodos activos de búsqueda de empleo, en las cuatro semanas anteriores a la entrevista, los siguientes: “Estar en contacto con una oficina pública de empleo con el fin de encontrar trabajo, cualquiera que sea la parte que haya tomado la iniciativa (la renovación de la inscripción por razones puramente administrativas no constituye un planteamiento activo); estar en contacto con una oficina privada (oficina de empleo temporal, empresa especializada en contratación, etc.) con el fin de encontrar trabajo; enviar una candidatura directamente a los empleadores; indagar a través de relaciones personales, por mediación de sindicatos, etc.; anunciarse o responder a anuncios de periódicos; estudiar las ofertas de empleo; participar en una prueba, concurso o entrevista, en el marco de un procedimiento de contratación; buscar terrenos, locales o material; realizar gestiones para obtener permisos, licencias o recursos financieros”.
  • 15. 15 F) La disponibilidad para participación en acciones de política de empleo era obligatoria en la normativa anterior para poder seguir percibiendo la ayuda económica, y lo sigue siendo en la normativa vigente. Ahora bien, lo que ha hecho el RDL 23/2012 es trasladar a la normativa del PREPARA la modificación operada en la LGSS por el RDL 20/2012 http://bit.ly/M8i2KO . La preocupación gubernamental por un mayor control del desempleado se concretó en la modificación del artículo 231, sobre obligaciones de los beneficiarios de las prestaciones por desempleo, invirtiendo la carga de la prueba en cuanto que deberá ser el sujeto que busca empleo el que “acredite” todas las actuaciones llevadas a cabo para buscar activamente empleo, reinsertarse laboralmente o mejorar su empleabilidad, de tal manera que “la no acreditación tendrá la consideración de incumplimiento del compromiso de actividad”, y podrá llevar aparejada la imposición de sanciones de suspensión o extinción del derecho a las prestaciones. Esa obligación de acreditar la disponibilidad se contempla también en el nuevo programa PREPARA, pudiendo los Servicios Públicos de Empleo “exigir su acreditación en cualquier momento”, suponiendo la pérdida de la ayuda no poder llevarlo a cabo debidamente. En cuanto a la obligación de aceptar una oferta de colocación adecuada, ya sea del Servicio Público o de una agencia de colocación, hay que estar a lo dispuesto en el artículo 231.3 de la LGSS sobre qué debe entenderse por tal, es decir “la profesión demandada por el trabajador y también aquella que se corresponda con su profesión habitual o cualquier otra que se ajuste a sus aptitudes físicas y formativas. En todo caso, se entenderá por colocación adecuada la coincidente con la última actividad laboral desempeñada siempre que su duración hubiese sido igual o superior a tres meses”, sin olvidar las matizaciones y concreciones que se contienen en párrafos posteriores del mismo apartado del precepto. III. El primer Real Decreto-Ley de 2013 y su desarrollo. Medidas urgentes para protección económica de los desempleados. 1. El 27 de enero entró en vigor el Real Decreto-ley 1/2013, de 25 de enero, por el que se prorrogó el programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo y se adoptaron otras medidas urgentes para el empleo y la protección social de las personas desempleadas. Mejor dicho, entró en vigor pero el precepto que hacía referencia a la reposición de las prestaciones por desempleo surtió efectos desde el 1 de enero. La norma se dicta al amparo de los títulos competenciales de competencia exclusiva del Estado en materia de legislación laboral, y de legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social (artículos 149.1.7ª y 17ª, de la Constitución respectivamente), y deja la puerta abierta a la modificación por vía reglamentaria de las normas que ahora lo han sido por RDL y que tienen rango jurídico de Reglamento, en la misma línea que en
  • 16. 16 textos legislativos anteriores, en cuanto que la disposición final tercera estipula que “Las determinaciones incluidas en normas reglamentarias que son objeto de modificación por este real decreto-ley podrán ser modificadas en el futuro por normas del rango reglamentario correspondiente a la norma en que figuran”. Como siempre que se publica un RDL debemos preguntarnos por la extraordinaria y urgente necesidad que lo justifica para dar debido cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 86.1 de la CE. El fundamento de la norma es la grave situación de crisis social que se concreta en el importante, y muy preocupante número de personas desempleadas, un buen número de las cuales corren el riesgo de perder el acceso a prestaciones o subsidios si no se adoptaran las medidas ahora recogidas en el RDL, en concreto los posibles perceptores del plan PREPARA y los trabajadores eventuales agrarios de Extremadura y Andalucía. 2. El artículo 1 procede a la prórroga del Plan PREPARA, es decir el programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo, surtiendo efectos las norma para los supuestos que se produzcan en el período comprendido desde el 16 de febrero (una vez finalizada la prórroga vigente del programa el 15 de febrero) hasta el 15 de agosto de este año, en los términos en que era ya aplicable, es decir según lo dispuesto en el RDL 1/2011 de 11 de febrero y con las modificaciones introducidas en el mismo por el RDL 23/2012 de 24 de agosto, en el bien entendido que la financiación de este programa, a cargo del presupuesto del Servicio Público de Empleo Estatal, “en ningún caso podrá afectar al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria”. Además, y este es un dato importante, se otorga carta de estabilidad jurídica al programa, en cuanto que su mantenimiento, por sucesivos períodos de seis meses, será automática siempre que la tasa de desempleo de la última encuesta de población activa con anterioridad a la fecha de la prórroga sea superior al 20 % (el grupo socialista del Congreso había solicitado también dicha estabilidad, pero hasta que la tasa de desempleo se sitúe por debajo del 15 %). Dada la situación actual del mercado de trabajo español, con una tasa de desempleo del 26,2 % según la EPA del cuarto trimestre de 2012, es de prever que el programa se mantendrá durante bastante tiempo, por lo que sería aconsejable a mi entender plantearse de qué forma está prestación asistencial podría relacionarse con la renta activa de inserción y plasmarse esta relación en una única norma que recogiera todas las situaciones de necesidad que dan derecho al percibo de una prestación vinculada a la búsqueda de empleo y a la mejora de la cualificación profesional. Dado que el RDL 1/2013 es una mera prórroga del programa PREPARA, y que no modifica la normativa vigente en cuanto a su contenido, me remito a la amplia explicación realizada con anterioridad del RDL 23/2012. 3. Por Resolución de 13 de febrero de 2013, del SPEE http://bit.ly/15h1Xuq , se determina la forma y plazos de presentación de solicitudes y de tramitación de las
  • 17. 17 ayudas económicas de acompañamiento incluidas en el programa PREPARA, prorrogado, como he explicado con anterioridad, por el RDL 1/2013. En su introducción se explica que el programa ha sido prorrogado en tres ocasiones, por el RDL 10/2011, de 26 de agosto, por el RDL 20/2011, de 30 de diciembre, y por el RDL 23/2012, de 24 de agosto, normas todas ellas que han sido objeto ya de explicación anterior, y a continuación se recuerda que el RDL 1/2013, de 25 de enero, prorroga por seis meses más el programa, y que además, se introduce la prórroga automática de este programa “siempre que la tasa de desempleo sea superior al 20 por 100 según la última Encuesta de Población Activa publicada con anterioridad a la fecha de la prórroga y se reúnan, dentro del periodo prorrogado que corresponda, los requisitos establecidos por el Real Decreto-ley 23/2012, de 24 de agosto”. La norma no introduce ninguna modificación (a salvo del período en el que puede reconocerse la ayuda económica, del 16 de febrero al 15 de agosto) con respecto a la normativa anteriormente explicada, por lo que me remito a su lectura. 4. Finalmente, el BOE de ayer viernes, 16 de agosto, publicaba la Resolución de 1 de agosto de 2013, del SPEE http://bit.ly/17ugfHt , “por la que se determina la forma y plazos de presentación de solicitudes y de tramitación de las ayudas económicas de acompañamiento incluidas en el programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo prorrogado por el Real Decreto-ley 1/2013, de 25 de enero”, con efectos desde la misma fecha. Tras recordar el carácter automático de la prórroga del programa acordado por el RDL 1/2013 por periodos sucesivos de seis meses, “siempre que la tasa de desempleo sea superior al 20 por ciento según la última Encuesta de Población Activa publicada con anterioridad a la fecha de la prórroga”, el texto constata, supongo que a efectos de justificar la adopción de la prórroga, algo que es bien sabido, que el desempleo en el segundo trimestre de este año, según datos EPA, es de 26,26 %, y nos recuerda, supongo que con carácter “pedagógico” que estamos mejor que en el primer trimestre (una mejora porcentual de 0’9 puntos) pero que aún estamos por encima del 20 % (sí, en efecto, ya nos habíamos dado cuenta”. Por consiguiente, se procede a esa prórroga automática del programa, que afectará a quienes pueden solicitar la ayuda durante el período comprendido entre el 16 de agosto de 2013 y el 15 de febrero de 2014, sin introducir ninguna modificación en la normativa vigente. 5. Concluyo. Me gustaría que este material actualizado fuera el último, es decir la última ocasión en que deba hacerlo, porque ello sería una excelente señal para nuestro mercado de trabajo, al haber bajado del 20 % de tasa de desempleo. Me gustaría mucho equivocarme, pero creo que el 16 de febrero de 2014 deberé añadir una mínima actualización diciendo que se prorroga el programa porque, ¿va a reducirse seis puntos la tasa de desempleo? Sin comentarios.
  • 18. 18