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Para la CC del PE, cuyo informe final ha tenido en consideración las opiniones de lasComisiones de Desarrollo, y de Libert...
La CC se muestra crítica, aunque no carga en absoluto las tintas, ante el hecho de queningún Estado miembro haya ratificad...
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reforzar el control de las fronteras exteriores de la UE y al mismo tiempo “simplificarmás los cruces fronterizos para las...
La política de movilidad requiere de una política común de visados de la UE y laComisión destaca la importancia que ha ten...
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pero que la política de inmigración ha de ir mucho más allá de una crisis y requiere deun planteamiento global, ya abordad...
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1. La entrada en vigor el pasado 30 de junio Real Decreto 557/2011 de 30 de abril(corrección de errores incluida) que desa...
B) Por otra parte, también es obligada una referencia al Primer Informe del SistemaContinuo de Reportes sobre Migración In...
y por un plazo estrictamente limitados, y teniendo en cuenta la necesidad de poderreaccionar en casos urgentes. Ello no af...
los asuntos de interior y de 455 millones EUR para la protección civil y la Capacidad deReacción Urgente para el período 2...
A 1 de enero de 2009 residían un total de 31,9 millones de personas, el 6,4 % del totalde la población. 11,9 millones, es ...
medidas para fomentar y apoyar la acción de los Estados miembros destinada apropiciar la integración de los nacionales de ...
por razones de estudio, y un 14 % están agrupados en otros motivos. Pornacionalidades, los permisos concedidos en España f...
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Documentación Máster de integración europea UAB. 22 de marzo de 2012.

  1. 1. Máster oficial de Integración Europea. Universidad Autónoma de Barcelona.Documentación de estudio sobre la política internacional y de la Unión Europea enmateria de inmigración.22 de marzo de 2012.Eduardo Rojo Torrecilla.Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la UniversidadAutónoma de Barcelona.NOTA PREVIA: El presente texto recoge las entradas dedicadas a la políticainternacional y de la Unión Europea sobre inmigración que he publicado en mi bloghttp://eduardorojoblog.blogspot.com/ durante el período comprendido entre los mesesde marzo de 2011 y enero de 2012. Algunos textos han sido revisados para suprimiraquellas partes de su contenido que no guardan directa relación con la materia objeto deestudio.I. 13 de marzo de 2011La inmigración y el empleo en el Consejo europeo extraordinario del 11 de marzo.1. El Consejo Europeo celebrado el pasado viernes ha sido más conocido, y citado, porla adopción del llamado “Pacto por el euro”, aunque el título íntegro incluye la menciónal “refuerzo de la coordinación de la política económica para la competitividad y laconvergencia”, y mucho menos por su declaración sobre los acontecimiento en Libia “ylos países vecinos del Sur”, en la que se fijan las orientaciones y prioridades de lapolítica de la UE ante la nueva situación política en dicho ámbito territorial.3. En el segundo documento, la inmigración merece especial atención (exactamente 3 delos 17 apartados están dedicados a la misma), y se pone de manifiesto la preocupacióneuropea por el impacto que puede tener la conflictividad política sobre la políticamigratoria de los países afectados (Túnez. Egipto, Libia,…) y sus repercusiones tanto ensu interior como, y aquí está la preocupación principal europea, hacia el exterior, esdecir hacia los Estados de la UE, señaladamente aquellos geográficamente más cercanos(el número de inmigrantes que llegan a la isla italiana de Lampedusa se ha incrementadosensiblemente desde el inicio del conflicto tunecino).De ahí que la actuación de la UE se propugne en una doble dirección: por una parte,adopción de medidas políticas que permitan estabilizar la situación de los Estadosafectados y establecimiento de una nueva “asociación para la democracia y laprosperidad compartida en el Mediterráneo occidental”, con apoyo a las economías dedichos Estados para su recuperación y fortalecimiento; de otra, y dicho con claridad, unmayor control de fronteras y de gestión de los flujos migratorios, así como adopción demedidas que faciliten el retorno de los inmigrantes a sus países de origen. 1
  2. 2. En los citados tres párrafos (números 10, 11, y 12) es claramente perceptible lapreocupación de los jefes de Estado y de gobierno de la UE por un posible descontrol dela situación en el norte de África y sus secuelas sobre la llegada de un mayor número deinmigrantes a las costas italianas (de momento). De ahí que en la declaración se inste alos Estados miembros a que faciliten más recursos humanos y técnicos a Frontex “enfunción de las necesidades” (dicho más claramente, que pueda disponer de más ymejores medios para llevar a cabo sus tareas de control y vigilancia de las fronterasexteriores de la UE); que se acuerde mantener consultas con los Estados afectados por lacrisis política para saber las posibilidades de acordar los apoyos financieros y técnicosque sean necesarios y que se destinen “a mejorar el control y la gestión de las fronterasy aquellas medidas que faciliten el regreso de los migrantes a sus países de origen”,previendo además la necesidad, en cualquier caso, de elaborar antes del próximoConsejo Europeo del mes de junio, “un plan de desarrollo de capacidades para gestionarlas migraciones y los flujos de refugiados”, una forma eufemística de reconocer que lasituación puede ser conflictiva a medio plazo si no se estabiliza la situación política ysocial en los países afectados por el cambio democrático.Por fin, la nueva realidad (ciertamente temporal, pero no se sabe por cuánto tiempo) dela inmigración lleva a la UE a plantear la conveniencia de propiciar un enfoque integralde la política de migración que sea compatible con el enfoque global de la UE, cobrandoaquí importancia las asociaciones de movilidad con aquellos países con proceso dereformas avanzados y la actuación conjunta “en la lucha contra el tráfico de sereshumanos y la inmigración”.¿Alguien se atreve a negar, después de leer la declaración, que la UE está preocupadapor las consecuencias sociales del conflicto político en el norte de África sobre el accesode los inmigrantes africanos (o que lleguen vía África) a Europa? Me parece que no,aunque en aquello que casi seguro no habrá acuerdo, más allá de la declaración genéricadel día 11, es cómo gestionar esta nueva realidad. Buen trabajo, buenas ideas, buenaspropuestas y buenas formas de actuación, ya que no sobra nada en estos momentosII. Martes 29 de marzo de 2011Flujos migratorios e inestabilidad política.La Comisión de Asuntos Constitucionales del Parlamento Europeo ha aprobado el día16 de marzo un interesante informe sobre los flujos migratorios provocados por lainestabilidad política, social y económica, en el que se plantea cuál debe ser el ámbitode aplicación y el papel de la política exterior de la Unión Europea. El texto pasa ahoraal Plenario del PE para su aprobación como Resolución en una próxima sesión. Destacoen esta entrada del blog algunas de las tesis e ideas que me parecen más relevantes deldocumento cuya lectura íntegra recomiendo, así como también la lectura de un recientee interesante artículo de Carmen González, investigadora del Real Instituto Elcano,sobre los cambios políticos y las migraciones en el mundo árabe, en el que la autoraanaliza la variedad de situaciones respecto a la migración que existe en los paísessacudidos por revueltas políticas. 2
  3. 3. Para la CC del PE, cuyo informe final ha tenido en consideración las opiniones de lasComisiones de Desarrollo, y de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior, lainestabilidad política, social y económica, la falta de seguridad, la represión política ylos regímenes autoritarios “son las principales fuerzas motrices de la inmigración”, asícomo también se pone de manifiesto que el cambio climático y la degradación delmedio ambiente “son cada vez más una causa común de migración”. La CC, en unamuestra de equilibrismo político, manifiesta que la migración es un fenómeno a escalamundial que contribuye al intercambio de ideas pero que también “ha entrañado retos entérminos de integración de los inmigrantes en las sociedades de acogida”, y es delparecer que la UE necesita “una inmigración controlable pero ordenada”, debido alproceso de envejecimiento de la población europea y de otros retos sociales yeconómicos a los que la UE debe hacer frente.De ahí que se considere necesario que la UE decida hasta dónde desea abrir susfronteras a los flujos migratorios en los próximos años, y en qué medida combina estapolítica con la puesta en marcha de una agenda económica centrada en la inversión y elempleo para los países de los que proviene buena parte de la inmigración y que permitatambién evitar la fuga de cerebros en sectores claves como el sanitario o educativo (laComisión de Desarrollo destacó en su Opinión que los países en desarrollo pierdenhasta un 70 % del personal sanitario, “lo que tiene consecuencias financieras negativas,porque se pierde el dinero invertido en formación, puede llevar al desgaste de sistemassanitarios en su totalidad y dificulta enormemente la puesta en marcha de las iniciativassanitarias mundiales”). O por decirlo en parecidos términos, la cuestión a debate escómo conseguir un enfoque equilibrado “entra la promoción de la migración legal a laUE y las garantías a su capacidad para acoger e integrar satisfactoriamente a losmigrantes”.Por ello, no es extraño que se pida por una parte el reforzamiento del papel deFRONTEX para poder controlar mejor los flujos migratorios, y por otra que se potencieel desarrollo social y económico de los países vecinos para que sus nacionales “no sevean obligados a emigrar”, y también que los nacionales de terceros Estados tengan unbuen conocimiento de los canales de migración legal hacia los Estados de la UE,poniendo como buen ejemplo “la experiencia adquirida con el proyecto piloto deBamako, Mali (CIGEM)”. En el bien entendido, y deseo subrayarlo, que la crisis delnorte de África no puede resolverse, ni mucho menos, con medios de control defronteras, ya que conviene hacer frente a las causas que motivan esos conflictos tanto enel terreno político como social y económico, y hay que adoptar por otra parte medidasque (estoy pensando en la isla italiana de Lampedusa) permitan el reparto de cargasentre los Estados miembros con el fin de ayudar al reasentamiento de refugiados de laregión, y para ello se dispone de la Directiva 2001/55/CE del Consejo, de 20 de julio de2001.La Comisión pone como ejemplo de política “eficiente y sensata de migración, a la quedeben mirar la UE y sus Estados miembros, las de Canadá, Australia o Nueva Zelanda,pero es consciente al mismo tiempo que la inestabilidad política de muchos paísesubicados geográficamente en regiones vecinas de la UE “pone en peligro la creación dedicha política de migración”. 3
  4. 4. La CC se muestra crítica, aunque no carga en absoluto las tintas, ante el hecho de queningún Estado miembro haya ratificado aún la Convención de las Naciones Unidas de1990 sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de susfamiliares, y es del parecer que es el mejor instrumento internacional para regular losderechos de las personas migrantes. Se destaca la importancia de la migración legal,regular y ordenada, y se alerta sobre los riesgos que para la cohesión social de unasociedad de acogida puede tener la inmigración irregular, ya que esta plantea tantoproblemas de gestión como de integración para los países de acogida y en ocasionestambién para los de tránsito. Nuevamente con un lenguaje cuidado en las formas, perocreo que claro en el fondo, se expone que la irregularidad “puede trastornar en los paísesde tránsito la sostenibilidad y las perspectivas de desarrollo de los mercados laboraleslocales y exacerbar la inestabilidad”. Como no podía ser de otra forma, a mi parecer, laCC insiste en la aplicación del Enfoque Global de la Migración, la mejora de susinstrumentos, y la necesidad de situar los objetivos de la política de migración “en elcentro del diálogo político con los países de origen y tránsito”.Como conclusión de esta nota, reproduzco el número 34 de la propuesta de Resolución,que creo que condensa en pocas palabras el largo texto aprobado: la CC pide elestablecimiento “de una política europea global de inmigración que esté vinculada atodas las estrategias e instrumentos de desarrollo y se base en un elevado nivel desolidaridad política y operativa, confianza mutua, transparencia, colaboración,responsabilidad compartida y esfuerzos conjuntos a partir de principios comunes y deacciones concretas, así como en los valores consagrados en el Tratado de Lisboa”.III. Jueves 14 de abril de 2011Inmigración y personas. El conflicto entre Italia y la UE por los desplazados delNorte de África.1. Voy a formular algunas consideraciones, de carácter esencialmente jurídico, sobre unconflicto que encuentra su razón de ser en el cambio político en algunos países del nortede África y que llega ahora a Italia, de momento, y quizás al resto de la Unión Europeaen poco tiempo, en forma de personas que desean acceder a las mismas condiciones devida y de trabajo que los ciudadanos europeos. ¿Son refugiados? ¿Son inmigranteseconómicos? ¿Son simplemente personas que desean vivir mejor que en sus países?¿Cuál es la regulación jurídica aplicable a su situación? ¿Se trata de conflictossemejantes a los vividos en la antigua Yugoslavia y en Kosovo, que merecieron laaprobación de una Directiva por parte de la UE? ¿Actúa correctamente Italiaconcediendo permisos temporales con los que, se afirma por el gobierno italiano,quienes dispongan de los mismos pueden desplazarse libremente por el territorioeuropeo? ¿Tiene razón Francia, país que más se ha significado en el rechazo a ladecisión italiana aunque también otros países de la UE se han manifestado en idénticosentido, al negarse a aceptar en su territorio a las personas que provengan de Italia y quedispongan de un permiso temporal de estancia concedido por las autoridades italianas,alegando que la normativa de la UE le permite verificar que tales persona deben cumplirotros requisitos, como por ejemplo el disponer de recursos suficientes y de alojamiento?¿Es conforme a derecho el rechazo por la mayor parte de países de la UE a la aplicaciónde la Directiva de 2001, con el argumento de que se trata en su gran mayoría de 4
  5. 5. inmigrantes económicos y que, de aceptar su aplicación y las tesis del gobierno italiano,se estaría abriendo la puerta a la llegada masiva de inmigrantes desde los paísesafectados por los conflictos políticos y sociales en el norte de África? ¿Tiene que actuarItalia por sí sola ante la situación en la que se encuentra, haciendo de gendarme europeofrente a los “invasores” africanos, aún cuando pueda contar también con la ayuda deFrontex, y devolver a todas las personas que llegan a Lampedusa a sus países de origen,esencialmente Túnez?Sigo con las preguntas. ¿Hay una política de inmigración, y de asilo, en el ámbitoeuropeo que pueda jurídica y políticamente dar adecuada respuesta a la situación queestamos viviendo en Italia? ¿La Europa social se resquebraja ante este conflicto ymuestra su cara más insolidaria, o simplemente la UE está aplicando la política deinmigración que tiene su fundamento en el Tratado de funcionamiento de la UniónEuropea, en el programa de Estocolmo 2010 – 2014 y en su plan de acción, que ponenel acento en la potenciación de la inmigración regular y ordenada, y en la lucha contra lainmigración irregular y el tráfico de personas? ¿Las personas que llegan a las costasitalianas, y que ahora ya se encuentran repartidas por todo el territorio italiano, sonmerecedoras jurídicamente del derecho de asilo, o son personas que han incumplido lasreglas de acceso regular a un país de la UE y a las que, por consiguiente, puedenaplicárseles las reglas de devolución/expulsión al país de origen? ¿Cuáles son lasrespuestas, y propuestas, que esta situación social ha merecido para las organizacionessindicales y para las organizaciones sociales que actúan a favor de las personasdesfavorecidas?Como pueden comprobar los lectores y lectoras de este blog, se trata de tantaspreguntas, y con tan diverso contenido, que su respuesta debería implicar a estudiosos yprácticos del mundo jurídico (en sus distintas vertientes del derecho internacional, de lapolítica europea y de las normas nacionales de los distintos Estados), económico(agentes sociales) y social (entidades que trabajan con personas inmigrantes, tanto ensus países de origen – como potenciales emigrantes – como en los de acogida – realesrefugiados o inmigrantes). No se lea lo anterior en descargo de responsabilidades sobrelo que diré a continuación, sino simplemente como un recordatorio de la complejidaddel problema vivido y sufrido.2. He ido dado cuenta en mi twitter de las declaraciones de las autoridades italianasdesde que se inició el éxodo de refugiados/inmigrantes tunecinos y libios a las costasitalianas, así como también de diferentes propuestas formuladas desde ámbitossindicales y sociales, y a ella me remito ahora. Mi punto de inicio de este comentarioparte del Decreto del presidente del Consejo de Ministros italiano de 5 de abril sobremedidas de protección temporal para los ciudadanos extranjeros llegados de paísesnorteafricanos, del que no he encontrado ninguna comentario técnico en la blogosferaespañola y sí algunas referencias jurídicas de interés en la italiana. La norma toma comopunto de referencia la normativa italiana sobre extranjería, en concreto el Decretolegislativo de 25 de julio de 1998 que regula las disposiciones relativas a la disciplina dela inmigración y las normas sobre la condición del extranjero. Su artículo 20 trata de lasmedidas extraordinarias de acogida para eventos excepcionales y permite adoptarmedidas de protección temporal “por significativas exigencias humanitarias, conocasión de conflictos, desastres naturales u otros eventos de particular gravedad enpaíses no pertenecientes a la Unión Europea”. Con esta base jurídica, el ejecutivo 5
  6. 6. italiano cree necesario adoptar medidas “de protección temporal en materia deasistencia y estancia de ciudadanos extranjeros”, dado el importante número de personasllegadas desde el norte de África a Italia. El texto sólo tiene 4 artículos, si bien cada unode ellos plantea interesantes cuestiones jurídicas, a las que probablemente no se darárespuesta en su integridad por tener que abordarse el conflicto de forma inmediata.A) El artículo 1 lleva por título medidas humanitarias de protección temporal, título queno es casual sino que, creo, es elegido por querer marcar de entrada la normativaeuropea, y no sólo la italiana, que debe ser de aplicación a una situación como la que seestá viviendo especialmente desde mediados de febrero, y marca igualmente un ámbitode aplicación geográfico y otro temporal; el primero, es el de ciudadanos“pertenecientes a países del Norte de África”, y el segundo quienes hayan llegado aterritorio italiano “desde el 1 de enero de 2011 a la medianoche del 5 de abril de 2011”.No creo que jurídicamente sea acertada, otra cosa es la consideración política, lareferencia a una zona geográfica y no a países concretos, porque cabría plantearse quées, y qué países comprende, el “norte de África”, aunque es obvio que la norma tiene ensu punto de mira Túnez y Libia, dado que según los datos facilitados por el Ministro delInterior R. Maroni, el pasado día 12, durante este año han desembarcado en Italia28.000 ciudadanos extracomunitarios, de los que 23.000 son tunecinos y 4.680“prófugos de Libia”. He consultado la wikipedia para ver cómo se define “Norte deÁfrica” y esta es la definición: “Tradicionalmente se ha llamado Magreb a la región delNorte de África que comprende los países de Marruecos, Túnez y Argelia, aunque másmodernamente se incluye también a Mauritania, Sáhara Occidental y Libia. Este últimopaís es, geográfica y culturalmente, puente entre el Mashreq y el Magreb con Túnez,aunque políticamente se encuadra en aquel”.Sobre esta cuestión, cabe destacar el parecer de Gianfranco Schiavone, de la direcciónde la Asociación de Estudios Jurídicos sobre la Inmigración (ASGI), en una entrevistapublicada el 9 de abril en el periódico Il Manifesto,que efectúa una valoración crítica dela referencia al “Norte de África” y pone de manifiesto que “es una expresiónexcesivamente genérica, un decreto de este tipo debería contener una declaración másprecisa”.Respecto al límite temporal de aplicación de las medidas de protección humanitaria,creo que la norma es mucho más que un puro texto legal y tiene un mensaje políticoindudablemente importante: ante un conflicto social que se convierte en un problemapolítico, el ejecutivo italiano trata de dar respuesta a la situación de las personas que“ya” están en Italia, y trata de cerrar las puertas a todos aquellos que intenten llegar apartir de esa fecha, y así efectivamente lo está haciendo, de forma silenciosa en unasocasiones y menos en otras, mediante repatriación de quienes están llegando a partir deesa fecha y con acuerdos con el gobierno tunecino de ayuda económica y dereforzamiento del control de sus fronteras. Muy probablemente quepa incluir también enesta estrategia política, de prevención ante nuevos y futuro conflictos que puedanproducirse en países del Norte de África, y pensando en especial en el agravamiento delconflicto de Libia y sus secuelas en términos de desplazamientos forzosos de miles depersonas, tanto a países africanos cercanos como a territorio europeo, el Decreto delPresidente del Consejo de Ministros de 7 de abril, publicado el pasado lunes en elBoletín oficial, de declaración del estado de emergencia humanitaria en el norte deÁfrica “per consentire un efficace contrasto” a la excepcional llegada de ciudadanos 6
  7. 7. extracomunitarios.B) El artículo 2 regula las condiciones de acogida en el territorio nacional. La concesiónde un permiso de estancia, de una duración de 6 meses, “por motivos humanitarios”, seconcederá a los ciudadanos “que pertenezcan a países del Norte de África” una vez quese haya verificado debidamente por las autoridades competentes de dónde provienen yla nacionalidad de los interesados (normativa que, en este caso, incentivará a laspersonas llegadas a probar su nacionalidad, a diferencia de aquello que ocurre enmuchas ocasiones con la llegada en España de ciudadanos de algunos países africanos).El precepto legal excluye la concesión del permiso a quienes no hayan llegado en lasfechas indicadas en el artículo 1, o a quienes se vean afectados por procedimientos deexpulsión, hayan cometido delitos o pertenezcan a alguna de las “categorías socialmentepeligrosas” tipificadas en la legislación italiana. Para poder obtener ese permiso, lapersona interesada debe solicitarlo, sin coste económico alguno, en un plazo máximo de8 días a partir de la publicación de la norma en el Boletín Oficial, plazo que finaliza eldía 16 ya que le norma se publicó en la Gazzetta Ufficiale del día 8 (quiero pensar queel gobierno italiano ha adoptado todas las medidas posibles, en términos de publicidadde la norma, para que haya llegado a conocimiento de sus destinatarios, dado que dudomucho que los afectados lean habitualmente el boletín oficial italiano, y más cuandomuy probablemente dispongan de conocimiento del idioma francés pero mucho menosdel italiano). Además, se permite la conversión de otros permisos de estanciareconocidos por otros títulos jurídicos, en especial el de protección internacional, al deestancia temporal por motivos humanitarios.El núcleo central del conflicto jurídico se encuentra en el número 3 del artículo 2, y es elque suscitado la tensión entre el gobierno italiano y los de otros Estados de la UE,conflicto que se ha manifestado de forma clara y contundente en la reunión de Ministrosde Justicia y de Interior de la UE el pasado día 11, con su negativa a la aplicación de laDirectiva de 2001 a la que en seguida me referiré. Dicho precepto dispone lo siguiente:“El permiso de estancia permite al interesado, titular de un documento de viaje, la librecirculación en los países de la Unión Europea, conforme a las previsiones de laConvención de aplicación del Acuerdo de Schengen de 14 de junio de 1995 y de lanormativa comunitaria”. Volveré sobre este precepto una vez concluya la explicación delos dos restantes preceptos de la norma, pero incorporo ya aquí dos reflexiones, una decarácter jurídico y otra del alcance mucho más político. La primera, de GianfrancoSchiavone, en la entrevista antes citada, en la que expone que “este inciso no tieneninguna razón de ser, ya que no depende de la normativa italiana sino que se trata deuna materia regulada por las directivas europeas”; la segunda, a cargo de la que fueraMinistra francesa de justicia, Rachida Dati, que afirmaba en una entrevista publicada elpasado martes en Il Corriere della Sera, que la concesión de permisos temporales porparte del gobierno italiano no había sido una buena idea, ya que “pone en cuestión todala política migratoria europea. Cada vez que los tunecinos tengan más la sensación quehay posibilidades de llegar, y en especial de permanecer, a Europa, más tratarán dellegar por cualquier medio”, enfatizando que “la misma existencia de los permisos envíauna señal de disponibilidad a aceptar clandestinos”.C) El artículo 3 trata sobre las actividades de ayuda y asistencia a favor de losciudadanos llegados del Norte de África y a los que se les haya concedido el permisotemporal de estancia, que serán concretadas “de acuerdo con las regiones interesadas”, 7
  8. 8. es decir con quienes tienen competencias en la materia (gobierno del Estado, regiones yprovincias autónomas, y entes locales), concreción y acuerdo que se alcanzó el 6 deabril. En síntesis, el acuerdo implica que el gobierno del Estado asume la obligación dedirigirse a la UE para pedir la aplicación de la Directiva de 2001, los ciudadanosextracomunitarios serán distribuidos por todo el territorio nacional, y se presentará enun plazo de 10 días un plan para la acogida de los “prófugos” que establecerá lasobligaciones a cargo de cada Región y la financiación necesaria para poder llevar a cabolas tareas de ayuda y asistencia. No cabe olvidar las reticencias habidas y manifestadaspor muchas autoridades políticas para la aceptación de este acuerdo, y está por ver cuálserá el grado real de aplicación, en el bien entendido que formalmente existe el acuerdoy que en su introducción se afirma que todas las instituciones de la República “seempeñan en afrontar esta emergencia humanitaria con espíritu de leal colaboración ysolidaridad. Ello obliga a todos los ámbitos políticos de la República a ser coherentes yconsecuentes con esta decisión política”.D) Por último, el artículo 4 convalida todas las actuaciones llevadas a cabo hasta laentrada en vigor de la norma y que hayan ido en la misma línea de intervenciónhumanitaria de la misma, o más concretamente “los actos adoptados, las actividadesdesarrolladas y las prestaciones efectuadas”.3. Decía con anterioridad que el conflicto jurídico se ha centrado en el valor deldocumento emitido por las autoridades italianas en todo el territorio de la UE y no sóloen el italiano, y también en el debate político-jurídico sobre la aplicación a esta difícilsituación social, que el gobierno italiano califica de “humanitaria”, de la Directiva2001/55/CE del Consejo de 20 de julio de 2001, “relativa a las normas mínimas para laconcesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadasy a medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros paraacoger a dichas personas y asumir las consecuencias de su acogida”. Además, y creoque por encima de todo ello, se encuentra el debate sobre la adecuación de la decisiónitaliana a la normativa sobre política de inmigración recogida en el Tratado defuncionamiento de la Unión Europea, artículos 77 a 80, de los que deseo destacarespecialmente el número 1 del artículo 79 (“1. La Unión desarrollará una política comúnde inmigración destinada a garantizar, en todo momento, una gestión eficaz de los flujosmigratorios, un trato equitativo de los nacionales de terceros países que residanlegalmente en los Estados miembros, así como una prevención de la inmigración ilegaly de la trata de seres humanos y una lucha reforzada contra ambas”) y el artículo 80(“Las políticas de la Unión mencionadas en el presente capítulo y su ejecución seregirán por el principio de solidaridad y de reparto equitativo de la responsabilidad entrelos Estados miembros, también en el aspecto financiero. Cada vez que sea necesario, losactos de la Unión adoptados en virtud del presente capítulo contendrán medidasapropiadas para la aplicación de este principio”).4. Pero antes de ir a la normativa de la UE, tanto la Directiva de 20 de julio de 2001como el Reglamento (CE) nº 562/2006 de 15 de marzo de 2006 (modificado en 2008 y2010) “por el que se establece un Código comunitario de normas para el cruce defronteras (Código de fronteras Shengen)”, quiero referirme a la actuación jurídica delgobierno francés como inmediata respuesta a la decisión del gobierno italiano deconcesión de permisos que, siempre según su parecer, permitirían la libre circulaciónpor el territorio europeo. El 6 de abril, es decir un día después de la aprobación de la 8
  9. 9. norma por el gobierno italiano y antes de su publicación en el Boletín Oficial, elMinisterio del interior, de ultramar, de las colectividades territoriales y de lainmigración, dirigió una instrucción a todas las autoridades policiales relativa a lasautorizaciones de estancia concedidas a ciudadanos de terceros países por los Estadosmiembros de Schengen, y en la que su primer párrafo deja meridianamente claro que esaquello que se pretende: “la actualidad me lleva a recordar las reglas aplicables a la librecirculación, en el territorio Schengen, de ciudadanos de terceros países provistos de undocumento provisional de estancia facilitado por un Estado miembro de este espacio. Lapresente Instrucción tiene por finalidad precisar la conducta de los serviciosoperacionales cuando un ciudadano de un tercer país disponga de ese documento”. Acontinuación, el texto se remite a la Convención de aplicación de Schengen y explicaque en cualquier hipótesis, los títulos de estancia y de autorización provisionalconcedidos por un Estado miembro solo serán aceptados como válidos “cuando hayansido notificados a la Comisión Europea por el Estado-miembro emisor”, y que ademáslos interesados que dispongan del permiso deberán en cualquier caso “poder justificar elobjeto y las condiciones de su estancia en Francia”. Más alto quizás, pero no más claro,¿verdad? Y, si por si hubiera alguna duda, la Instrucción recuerda que los ciudadanos deterceros Estados que pretendan acceder a Francia desde Italia deberán cumplir diversascondiciones, y no sólo disponer de la autorización: documento de viaje, documento deestancia y recursos suficientes, correspondiendo al funcionario encargado del control“interrogar al extranjero sobre la duración de su estancia y las condiciones dealojamiento, y de pedirle que justifique disponer de los recursos económicoscorrespondientes” (31 euros por día y persona si ya dispone de alojamiento, y de 62euros en caso contrario). Y, para concluir, si no se cumplen todas las condiciones losextranjeros afectados “serán devueltos al Estado miembro del que provengan”.No hay duda de que el gobierno francés era consciente de la importancia cuantitativa delos desplazados desde el Norte de África y a los que el gobierno italiano quieredistribuir no sólo en su territorio sino también en el de los restantes Estados de la UE, yque también es bien conocedor de la normativa Schengen, más exactamente elReglamento de 2006, cuyo artículo 5 regula las condiciones de entrada para losnacionales de terceros países para una estancia que no exceda de tres meses dentro deun período de seis meses, de las que me interesa destacar “estar en posesión de undocumento o documentos de viaje válidos que permitan el cruce de fronteras”, y “estaren posesión de documentos que justifiquen el objeto y las condiciones de la estanciaprevista y disponer de medios de subsistencia suficientes, tanto para el período deestancia previsto como para el regreso al país de origen o el tránsito hacia un tercer paísen el que su admisión esté garantizada, o estar en condiciones de obtener legalmentedichos medios”. Ahora bien, aún cuando no se cumplan los requisitos citados, y otrosque prevé el número 1 del artículo 5, todo Estado miembro podrá autorizar la entrada ensu territorio nacional a nacionales de terceros países “por motivos humanitarios, deinterés nacional o por obligaciones internacionales”.5. El conflicto jurídico estaba servido, y creo que lo seguirá estando si no se adoptanmedidas a escala europea que permitan redistribuir a los ciudadanos tunecinos y libiospor todo el territorio europeo, al amparo de la Directiva de 20 de julio de 2001, y en esalínea se ha manifestado los sindicatos italianos y también la Conferencia EpiscopalItaliana, pero esta tesis de momento ha sido desechada por los restantes Estados de laUE al considerar que el problema es básicamente italiano, que estamos en presencia de 9
  10. 10. una inmigración en gran medida por razones económicas y no humanitarias, y que hayque aplicar medidas de retorno de esa población a su país de origen, medidas que debenir acompañadas, y en esto estuvieron de acuerdo todos los Estados en la reunión del JAIdel 11 de abril, del refuerzo de Frontex y de apoyo económico y logístico a los países deproveniencia de la inmigración, pero siempre sin cuestionar la lucha contra lainmigración irregular y su impacto negativo sobre la cohesión social en territorioeuropeo.En efecto, los sindicatos italianos han pedido a la Confederación Europea de sindicatos,el 8 de abril, que solicite a la Comisión Europea que presente una iniciativa urgente paragarantizar la protección de los ciudadanos desplazados, con aplicación de la Directivade 20 de julio de 2001, que les permita “vivir y trabajar en todos los países del áreaSchengen”. Las razones humanitarias y de solidaridad se mezclan con otras máspragmáticas y que permitirían la reducción del número de desplazados en Italia, muyespecialmente de tunecinos, ya que no puede entenderse de otra la manifestación de quela decisión europea permitiría a los ciudadanos que han partido de países del norte deÁfrica “que tengan familia o parientes en otros países europeos llegar a ellos sin ningúnobstáculo en las fronteras”. Desde el ámbito eclesial, se recordaba el 7 de abril que lasituación política del norte de África lleva a presagiar que puede haber un incrementoimportante de personas que se dirijan hacia la costa norte del Mediterráneo, que se tratade ver cómo puede acompañarse a este flujo cada vez más creciente de personas, y quesu gestión “es un problema que debe ser afrontado con la colaboración de todo el país,pero aún más con la participación de la Unión Europea”. Solidaridad era también lapalabra utilizada por el presidente del Comité Económico y Social Europeo en el día deayer, llamando a la asunción de responsabilidades por parte de todos los países de la UEpara la distribución del flujo de inmigrantes del norte de África, ya que "es algo queconcierne a todos los Estados miembros de la UE".6. No son del mismo parecer, al menos hasta el momento en que redacto esta entrada, nila Comisión Europea ni los Estados miembros por lo que respecta a la aplicación de laDirectiva de 20 de julio de 2001,que encuentra su razón de ser más cercana en el éxodohumano de desplazados procedentes de Kosovo, directiva de la que se predica sucarácter excepcional y que tiene por objeto, según dispone el artículo 5, “establecernormas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masivade personas desplazadas procedentes de terceros países que no pueden volver a suspaíses de origen y fomentar un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros paraacoger a dichas personas y asumir las consecuencias de su acogida”. En el escritoremitido por la Comisaria Europea Cecilia Malmstron, y del que se informaampliamente el día 10 en el diario La Repúbblica, se expone que no existen “por elmomento” las condiciones para activar la Directiva de 2001 y que hay que seguiractuando con las medidas ya adoptadas desde el inicio del conflicto para reforzar laactuación de Frontex y para dotar de fondos económicos para adoptar las medidas, en sucaso, de repatriación. De forma muy clara, y en definitiva como manifestación de queno se está de acuerdo por la Comisión con el valor jurídico otorgado por el gobiernoitaliano al permiso temporal, se afirma que carece de “automaticidad legal” ya que deberespetar las normas y condiciones en vigor en la normativa Shengen, y por otra parte, seargumenta, incluso con referencia a declaraciones de los propios responsables políticositalianos, que aquellas personas que han accedido de forma irregular al territorio italiano“son en su gran mayoría migrantes económicos que no requieren de asilo y que son 10
  11. 11. susceptibles de ser reenviados a Túnez en un breve período de tiempo”, mientras que ladirectiva de 2001, que solicita su activación el gobierno italiano “tiene por finalidadtutelar los desplazados de terceros países que no pueden retornar a sus países deorigen”.De ser activada la Directiva, cosa poco probable en estos momentos, el Consejo deberíaadoptar una decisión por mayoría cualificada, que permitiría el reparto de la poblacióndesplazada, la concesión de un permiso de residencia temporal de un año, prorrogablepor otro más, y la obligación para los Estados miembros de autorizar durante eseperíodo “a ejercer una actividad retribuida por cuenta propia o ajena…”, si bien losEstados, por razones de política de mercado laboral, podrán dar prioridad “a losciudadanos de la UE y a los ciudadanos de los Estados partes en el Acuerdo sobre elespacio económico europeo, así como a los residentes legales con nacionalidad deterceros países que perciban subsidios por desempleo”. Para añadir un elemento dedebate al conflicto jurídico entre Italia y la Comisión, repárese que el artículo 5.4 de laDirectiva dispone que para adoptar la decisión de su aplicación, el Consejo debe basarseen: a) el examen de la situación y la magnitud de los movimientos de personasdesplazadas; b) la valoración de la conveniencia de establecer la protección temporal,teniendo en cuenta las posibilidades de ayuda de urgencia y de acciones in situ o suinsuficiencia; c) La información comunicada por los Estados miembros, la Comisión, elACNUR y otras organizaciones internacionales”.7. Concluyo. Estamos en presencia de un conflicto esencialmente político, con ampliasconsecuencias sociales y al que hay que dar respuestas jurídicas. Nos jugamos buenaparte de los valores europeos que informaron el Tratado de Roma y siguen informandoel Tratado de la Unión Europea. Cómo combinar el respeto a esos valores con políticassociales y de inmigración que pongan el acento en el acceso regular y ordenado deciudadanos de terceros países a territorio Schengen es uno de los retos más importantesque tienen ante sí, y que aún no han resuelto, los poderes públicos de la UE y de losEstados miembros.IV. Sábado 28 de mayo de 2011La política de inmigración de la Unión Europea. El impacto del conflicto del nortede África.1. El mes de mayo que está a punto de terminar ha sido muy intenso en actividad de laComisión Europea para presentar documentos en los que se plantean propuestas deactuación para tratar de adecuar, no me atrevo a utilizar la palabra cambiar porque nosería correcta, la política de inmigración de la UE a los retos planteados por losconflictos políticos acaecidos en varios países del norte de África desde hace variosmeses y que han tenido como una de sus consecuencias la llegada a las costas italianasde un número importante de ciudadanos provenientes de Túnez y en menor medida, almenos hasta ahora, de Libia (35.000 inmigrante según los datos facilitados en unos losdocumentos objeto de mi estudio por la propia Comisión).En una entrada anterior del blog analicé el conflicto jurídico suscitado por la decisióndel gobierno italiano de conceder un permiso a quienes hubieran llegado antes del 5 deabril a Lampedusa que les permitía, siempre según las autoridades transalpinas, el 11
  12. 12. desplazamiento por todo el territorio Schengen, y la inmediata respuesta de lasautoridades francesas estableciendo de facto un control de las fronteras internas, enespecial entre Mentón y Ventimiglia, con impacto que llegó a las instancias europeas yque se han visto obligadas a adoptar decisiones para garantizar la libre circulación depersonas en dicho territorio pero al mismo tiempo reforzar los controles de las fronterasexteriores y abrir la puerta para, ya lo adelanto, restringir el acceso de ciudadanos deterceros países en determinados supuestos, sin olvidar el impacto que para la políticaeuropea de inmigración tuvo el anuncio del gobierno danés de introducir/reforzar,… loscontroles de su fronteras internas y que podría significar una revisión de la normativaSchengen. Concluía mi entrada con una frase que creo que sigue teniendo plenavigencia y que por ello me permito reproducir: “Estamos en presencia de un conflictoesencialmente político, con amplias consecuencias sociales y al que hay que darrespuestas jurídicas. Nos jugamos buena parte de los valores europeos que informaronel Tratado de Roma y siguen informando el Tratado de la Unión Europea. Cómocombinar el respeto a esos valores con políticas sociales y de inmigración que pongan elacento en el acceso regular y ordenado de ciudadanos de terceros países a territorioSchengen es uno de los retos más importantes que tienen ante sí, y que aún no hanresuelto, los poderes públicos de la UE y de los Estados miembros”.Pero no adelantemos acontecimientos. El propósito de esta nueva entrada es analizar losdocumentos emanados de los órganos de dirección de la UE para poner en marcha unapolítica de inmigración adaptada al nuevo marco político y social del Norte de África. Atal efecto, hay varios textos de interés: en primer lugar, la Comunicación sobremigración presentada el 4 de mayo sobre la que girará gran parte de mi exposición porser el texto más importante; en segundo término, tres documentos presentados el pasadodía 24: el informe anual 2010 sobre inmigración y asilo, presentado de acuerdo a loprevisto en el Pacto europeo de inmigración y asilo de 2008, al que acompaña undocumento de trabajo de la Comisión en el que se informe detalladamente de todas lasactuaciones de la UE y de los Estados miembros en materia de inmigración durante esteaño; una nueva Comunicación que lleva por título “Un diálogo para las migraciones, lamovilidad y la seguridad con los países del Sur del Mediterráneo”; en fin, la propuestade modificación del Reglamento (CE) nº 539/2001 del Consejo relativo a la lista deterceros países cuyos ciudadanos están exentos, en unos caso, y en otros estánobligados, de disponer de visado para poder acceder a territorio europeo. Tampocodeseo olvidarme en mi exposición de dos cartas dirigidas por el Presidente de laComisión, José Manuel Barroso: la primera dirigida a los presidentes francés e italianocomo consecuencia del conflicto entre ambos países y que ya analicé en el blog; lasegunda, dirigida al presidente danés tras el comunicado de su gobierno de reforzar loscontroles de sus fronteras. Además, y en estrecha relación con el conflicto abierto conDinamarca, hay que hacer referencia a las Conclusiones del Consejo de Ministros deJusticia e Interior en la reunión celebrada el 12 de mayo. Toda la documentaciónreferenciada ha de servir para un amplio debate sobre la política de inmigración y asiloen la UE que deberá celebrarse con ocasión del Consejo Europeo del día 24 de junio,festividad de San Juan.3. Me refiero en primer lugar a la carta dirigida por el Presidente de la Comisión a lospresidentes francés e italiano, como respuesta a la que ellos le habían dirigido el 26 deabril. Del escrito del Sr. Barroso, que apunta claramente las líneas futuras de actuaciónde la Comisión y que se plasmarán en los documentos más arriba mencionados, destaco 12
  13. 13. algunas de sus manifestaciones: la necesidad de establecer un partenariado reforzadocon los países del Norte de África, que debería implicar un apoyo económico de la UE asu reconstrucción económica y que implicaría la readmisión de los inmigrantesirregulares llegados a territorio europeo, así como también “una clara manifestación deesos países de asumir sus responsabilidades en materia de inmigración irregular” (esdecir, añado yo ahora, un control estricto de sus propias fronteras para evitar la salida desus ciudadanos); el reforzamiento del sistema de asilo europeo y la puesta en práctica deuna política de solidaridad real y efectiva entre los Estado de la UE ante situacionescomo las vividas estos meses; una mayor capacidad de actuación, y de suscompetencias, de FRONTEX; en fin, y esto es lo más importante y que obviamentemereció mayor atención mediática, la posibilidad de estudiar “el restablecimientotemporal de las fronteras”, siempre de acuerdo a “criterios específicos y biendeterminados”. En conclusión, para el Presidente de la Comisión la política deinmigración no debe tender a una visión más basada en la seguridad pero tampoco serdemasiado laxa en el respeto de la normativa , y se trata de gestionarla mejor, de manera“mas coordinada, más reforzada, más solidaria, y en especial más común”.La correspondencia escrita con el presidente danés fue algo menos suave y másenérgica, como consecuencia de la decisión del gobierno presidido por éste deestablecer controles en las fronteras internas, según se afirmaba, para combatir el crimeninternacional y la evasión fiscal. En la carta enviada el 13 de mayo, difundida conmucha rapidez por los servicios de prensa de la Comisión, el Sr. Barroso recordaba elmarco normativo vigente en la UE y la obligación de respetarlo por todos los Estadosmiembros, en especial la libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas, letransmitía las dudas jurídicas manifestadas por los servicios jurídicos de la Comisiónsobre la conformidad a la normativa de la UE de las actuaciones que pretendía llevar acabo el gobierno danés, y le solicitaba formalmente que se abstuviera de adoptar“cualquier decisión unilateral” antes de debatirlas con la Comisión Europea paragarantizar que se ajustarían a las normas de la UE, terminando su escrito con una frasecontundente y de previsión de un hipotético incumplimiento por parte de Dinamarca dela normativa de la UE: “Debo recordar que, si es necesario, adoptaremos las medidasnecesarias para garantizar el pleno respeto de la normativa”.Muy probablemente, la contundencia del presidente Barroso era una rápida respuesta alas muchas críticas formuladas en los países de la UE a las tímidas conclusiones delConsejo de Ministros de Interior celebrado el día anterior, en las que formalmente nohabía ninguna observación o comentario sobre la decisión danesa, y los Estados selimitaba a manifestar su “unánime parecer” sobre la libre circulación de personas comouno de los principales logros del acervo comunitario y que debe ser preservado, pero sinentrar en mayores detalles.4. El primer documento fruto de los acontecimientos políticos y sociales vividos durantelos primeros meses de este año ha sido la Comunicación sobre inmigración, de 4 demayo, y en su explicación iré integrando los contenidos más destacados de los textoshechos públicos el día 24 de este mes.Más que un documento completamente nuevo y con propuestas totalmente distintas delas que lleva formulando la Comisión desde hace varios años, se trata a mi parecer de untexto que recoge todo aquello que se ha hecho hasta ahora, a la par que formula algunas 13
  14. 14. propuestas para adaptarse a la nueva realidad, en el bien entendido que se trata de unaaportación que debe leerse, y así se dice expresamente en el propio texto, con las quehan sido presentadas veinte días más tarde; no obstante, no de está de más apuntar yaque la seguridad adquiere un papel de primera importancia en las propuestas de laComisión, algo que se comprueba si se repara en las frases que se utilizan y en lapreocupación claramente puesta de manifiesto por evitar la llegada de “grandescantidades de inmigrantes irregulares”, y por consiguiente disponer de “un entornoseguro” y “una gestión eficaz de las fronteras”, con implicación muy estrecha de lospaíses de origen de la inmigración en la “gestión de los flujos irregulares”, vinculandolas ayudas de la UE al “principio de condicionalidad”. Pero todo ello, y esta es la otracara de la moneda, recordando nuevamente que la inmigración (preferentementecualificada) es necesaria para los países de la UE, y que hay que poner en marcha unapolítica de inmigración “basada en procedimientos comunes de admisión y que concedaun trato justo a los ciudadanos de terceros países” para contribuir a la futura prosperidadde la UE.Por consiguiente, la Comisión enfatiza que los textos que ahora se presentan se centranen las regiones que plantean los problemas más inmediatos, pero que la política demigración de la UE “tiene un planteamiento geográfico global”. En la presentaciónpública de la Comunicación, la Comisaria responsable de asuntos de Interior, la suecaCecilia Malmström, destacó que la Comisión pretendía seguir avanzando y marcar unalínea de actuación clara a largo plazo de la política de inmigración de la UE, poniendode manifiesto que el documento era “un catálogo de iniciativas a desarrollar. Cuando sepongan en marcha, si así ocurre, podemos verdaderamente hablar de una políticaeuropea de inmigración”, con rechazo de planteamientos tanto populistas comosimplistas, y afirmando que la UE necesita “claridad, responsabilidad y solidaridad”.A) La Comunicación pasa revista en primer lugar a las medidas a corto plazo que se hanadoptado para afrontar las crisis producidas en varios países norteafricanos. Si hay unaidea clara en el documento que conviene destacar es la preocupación de la Comisión pordiferenciar con claridad dos situaciones que pueden y se están dando: la de aquellaspersonas que están llegando a Europa y que son emigrantes económicos que intentanacceder a la UE por vías no permitidas por la normativa vigente, y para los que eldocumento comunitario afirma con rotunda claridad que “deben ser devueltos a suspaíses de origen”, y la de quienes pueden ser refugiados, posibles solicitantes de asilo ydesplazados temporalmente (en gran mayoría quienes provienen de Libia),a quienes hayque facilitar acceso a los mecanismos legales existentes que permitan permanecer enEuropa si se cumplen las condiciones para ello. La Comisión constata en este punto lasdificultades de índole práctica existentes para poder ayudar rápidamente a los países,como ha sido el caso de Italia o la situación de Grecia y sus problemas con la fronteraturca, que se encuentran más expuestos a movimientos migratorios masivos, y demandala adopción de medidas que impliquen la adaptación de la financiación de la UE “deforma que pueda movilizarse con mucha mayor rapidez y flexibilidad también en paísesterceros”.Constatada la dificultad de la situación que se está viviendo en algunos países (pero sinolvidar, añado yo, la más que difícil situación vivida hace varios años en la Europacentral, y en especial en Alemania, con la llegada masiva de refugiados de la antiguaYugoslavia) la Comisión llama a la adopción de medidas que permitan de una parte 14
  15. 15. reforzar el control de las fronteras exteriores de la UE y al mismo tiempo “simplificarmás los cruces fronterizos para las personas con derecho a entrar, respetandoplenamente los derechos fundamentales de éstas”, y ello pasa, se insiste nuevamente,por actualizar el marco jurídico de FRONTEX y reforzar su capacidad de operar en lasfronteras exteriores.B) Sobre la “patata caliente”, o más técnicamente “la gobernanza de Schengen”, o másclaramente la introducción legal de más limitaciones al cruce de fronteras interioresentre Estados de la UE, posibilidad señalada por el Presidente Barroso tal como heexplicado con anterioridad, la Comunicación apunta ya algo que será concretado en lapropuesta de modificación del Reglamento sobre visados: para evitar actuaciones por unsolo Estado, como Dinamarca, puede ser necesario introducir un mecanismo quepermita decidir a escala europea, y por ello no por un solo Estado, “cuáles serán losEstados miembros que volverán a introducir con carácter excepcional el control en lafrontera interior y por cuánto tiempo”, poniendo de manifiesto que la utilización de estemecanismo de control sólo debería utilizarse en situaciones “verdaderamente críticas”.Volveré sobre esta importante medida propuesta más adelante.El control de fronteras, la ayuda a los países afectados por los conflictos, tanto de origencomo de acogida, va de la mano en las propuestas comunitarias con la prevención de lainmigración irregular, y aquí se puede decir más alto pero no más claro: además de laaplicación efectiva de todas las Directivas aprobadas por la UE en los últimos años(sobre sanciones a empresarios que contraten a trabajadores en situación irregular, luchacontra la trata de seres humanos, retorno de ciudadanos en situación irregular), laComisión afirma que la UE y los Estados miembros han de mostrarse, para que lapolítica de inmigración y movilidad europea sea creíble, “firmes y eficaces en eltratamiento de la inmigración irregular”; firmeza y eficacia que pasa por reforzar, yampliar a otros Estados, los acuerdos de readmisión, pero situándolo en una perspectivamás global de la política migratoria y que no se concentre sólo en la readmisión, ya queello dificulta su aceptación, de tal manera que lo que habría que procurar, según laComisión, es “incluir obligaciones de readmisión reforzadas en los acuerdos marcocelebrados con países terceros”.C) La Comunicación dedica una buena parte de su contenido a las políticas de gestiónde la movilidad, agrupadas bajo el rótulo genérico de “trasladarse a un espacio sinfronteras interiores y vivir en él”, recordando que cada semana (datos de septiembre de2009) 12,6 millones de personas cruzan las fronteras, de las que “un 73,5 % sonciudadanos de la UE o personas que gozan de derecho a la libre circulación dentro de laUnión…, 15,2 % son ciudadanos de terceros países que no necesitan visado…, y el 11,3% son ciudadanos de países terceros titulares de un visado”. La Comisión apuesta,prudentemente, por utilizar al máximo las posibilidades que ofrecen las nuevastecnologías, con la puesta en marcha de un sistema que permita registrar las entradas ysalidas de territorio europeo (dicho sea incidentalmente, tal posibilidad está recogida enla normativa española de extranjería) y que completaría el sistema de información devisados. De esta manera, siempre según la Comisión, se controlaría mejor la estancia delos titulares de visado y se evitarían las estancias superiores al plazo autorizado, queson, resalta la Comisión, “contrariamente a lo que suele suponerse, la principal fuentede inmigración irregular a la UE”. 15
  16. 16. La política de movilidad requiere de una política común de visados de la UE y laComisión destaca la importancia que ha tenido su puesta en marcha y la mejora de lagestión de la movilidad. Ahora bien, puede ocurrir que la exención de visado puedaprovocar un riesgo para la seguridad, dar lugar a abusos o al incremento de lainmigración irregular, y esa ha sido la queja de algunos Estados de la UE con laactuación de algunos países balcánicos, de tal manera que la UE se propone, y antes yalo he apuntado, incorporar una clausula de salvaguardia en el Reglamento de visados,que permitiría reintroducir temporalmente la obligación de visado para ciudadanos deterceros Estados que están exentos (la Comisión cita concretamente a Albania, Bosnia yHerzegovina, Antigua República Yugoslava de Macedonia, Montenegro y Serbia).Ahora bien, la dureza por una parte debe ir acompañada por otra de mayor accesibilidada los servicios consulares, planteándose la hipótesis de creación de “centros comunes desolicitud de visados” de los países de la UE.En concreto, en la propuesta de modificación del Reglamento (CE) nº 539/2001 seplantea la posibilidad de introducir una cláusula de salvaguardia que lleve a lasuspensión de la exención de visado para ciudadanos de algunos países (con unaintervención muy activa de la Comisión que será la que adopte la decisión final) enestos tres supuestos: un incremento repentino de cómo mínimo el 50 %, en un períodode 6 meses, de ciudadanos de Estados exceptuados de la obligación de presentar visadoy declarados en situación de estancia irregular en el territorio de un Estado miembro, enrelación con los seis meses anteriores; incremento repentino, de cómo mínimo el 50 %(en los mismos períodos ya referenciados) de las peticiones de demanda de asilodepositadas por ciudadanos de un tercer Estado y que eran inferiores al 3 % del totaldurante los seis meses anteriores; en fin, incremento repentino de cómo mínimo el 50%, en los mismos períodos, del número de de peticiones de readmisión rechazadas queun Estado de la UE ha transmitido a un tercer país para sus propios ciudadanos, enrelación con los seis meses precedentes.D) No aporta especialmente nada nuevo, a mi parecer, la Comunicación respecto acómo debe ser la política de inmigración de la UE para facilitar el acceso al mercado detrabajo de ciudadanos de terceros países en situación regular. Se insiste una vez más, enun pragmatismo puro y duro, que la inmigración es necesaria desde una perspectivaeconómica, ya que hay puestos de trabajo en los distintos Estados que sus nacionales“no pueden o no quieren ocupar”, y además que la aportación de los inmigrantes“contribuyen a solucionar los problemas demográficos que se plantean a la Unión”; ydesde otra perspectiva, pero claramente complementaria, se defiende la incorporaciónde la inmigración a sectores y puestos de trabajo en los que hay carencia de mano deobra y de cualificaciones profesionales, tales como el sector sanitario, profesionales delas tecnologías de la información y comunicación, investigadores en sectores de futuro yemergentes, etc., pero todo ello con una llamada de atención, que debería ser muy clara,nítida y precisa en su aplicación, de que las políticas de la UE sean muy respetuosaspara evitar “una fuga de cerebros de los países en desarrollo”.Por consiguiente, la UE sigue apostando, y cada vez más, por una inmigración regularvinculada a las necesidades y carencias del mercado de trabajo europeo, y para poner enmarcha tal política parece necesario avanzar en el debate jurídico y posterior aprobaciónde los proyectos de Directivas pendientes, en el bien entendido que esta política sóloserá válida a mi parecer si establece un núcleo mínimo de derechos para todos los 16
  17. 17. ciudadanos de terceros países, con independencia de cuál sea la Directiva que puedaafectarles en razón de su estatus laboral (trabajadores estacionales, desplazados por susempresas, altamente cualificados, etc.), que permita que todas las personas que deseanmigrar tengan un adecuado conocimiento de la realidad del mercado de trabajo de losEstados de la UE, y que permita la reagrupación familiar en términos que favorezcan, yno desincentiven, el acceso de los ciudadanos de terceros Estados y que respeten losTratados y Convenciones internacionales.En el informe anual sobre inmigración y asilo se constata que una política deinmigración legal y de integración bien organizada, con el fundamento jurídico delTFUE y de acuerdo al programa de Estocolmo, “debe jugar un papel centralgarantizando la competitividad de la UE a largo plazo, y también de su modelo social”,informando de la publicación por parte de la Comisión en 2012 de un libro verde sobrecómo cubrir las carencias de mano de obra en los Estados de la UE por la inmigración,pidiendo un mejor (yo más bien diría que más rápido) reconocimiento de lascompetencias y cualificaciones profesionales obtenidas en los países de origen o detránsito, y facilitando la movilidad geográfica de tal manera que un trabajadorextracomunitario puede trasladarse a otro Estado miembro, con respeto al derecho deresidencia en el primer país de acogida.E) Inmigración e integración también deben unir inseparablemente unidas, desde laperspectiva bidireccional como se reclama por la UE desde hace varios años enmúltiples documentos e informes de trabajo, y de ahí que no sorprenda que se sigainsistiendo en su importancia y se recuerde el valor de posibilitar el acceso al estudio yaprendizaje de las lenguas y de la normativa legal, el acceso a los sistemas sanitarios yeducativos, y el acceso al mundo laboral mediante los correspondientes y previosprocesos formativos. La Comisión recuerda la importancia de diseñar “móduloseuropeos de integración” para que puedan adaptarse después a las necesidades propias yespecíficas de cada Estado, y dentro de cada uno de ellos de sus diferentes estructurasterritoriales.No se olvida, ya lo he apuntado antes, la Comunicación de dedicar un apartado arecordar la importancia de facilitar protección internacional a las personas que lonecesitan, a través del sistema europeo común de asilo (se presentaron 257.800solicitudes en 2010) que es necesario acabar de completar para que sea plenamenteoperativo, a la par que potenciar los programas regionales de protección con los paísesafectados por la crisis y con la colaboración de ACNUR, y tener una política dereasentamiento coherente que debería convertirse, afirma el documento, “en parteintegrante de la política de asilo de la UE”. Por su parte, el Informe anual sobreinmigración y racismo constata con preocupación las actitudes de un sector de lapoblación europea que puede llevar a la discriminación de las personas extranjera. “auncuando los sentimientos antiinmigración están a menudo desconectados de lasrealidades de la inmigración y de su impacto sobre la economía”, demandando a lospoderes públicos de la UE una “estrategia proactiva de información y de comunicación”a escala europea y también de los Estados miembros y de los poderes locales, “paramaximizar las percepciones positivas de la inmigración”.F) La Comisión ya había expuesto que el documento que es objeto de mi comentario sededica fundamentalmente a los países más recientemente afectados por crisis sociales, 17
  18. 18. pero que la política de inmigración ha de ir mucho más allá de una crisis y requiere deun planteamiento global, ya abordado en otros texto de la Comunicación desde 2005 y alos que he dedicado atención en mi blog. De ahí que no me sorprenda leer que hay queavanzar en el planteamiento global y definir más claramente sus objetivos, al objeto demejorar los tres ámbitos principales de intervención estratégica y que son “organizar lainmigración legal, reforzar la lucha contra la inmigración irregular, potenciar al máximolos beneficios mutuos de la inmigración para el desarrollo”. Pero quizás lo másnovedoso del documento comunitario sobre otros anteriores que han abordado elplanteamiento global es que hay que reforzar las prioridades estratégicas de la UE enmateria de inmigración, de las que se constata que hasta el presente se han centrado deforma prioritaria en África y en el este y sudeste de Europa, y que ahora deben revisarse“basándose en los intereses comunes de la UE y de los países terceros, a la vista de losrecientes acontecimientos en Oriente Medio y en el Norte de África”.El partenariado con los países del sur del Mediterráneo es necesario para abordar lacrisis con perspectiva de futuro, abriendo por una parte la posibilidad de un mayoracceso de ciudadanos de países afectados por la crisis al territorio europeo yapoyándolos económicamente para mejorar los niveles educativos y las cualificacionesprofesionales de gran parte de su población, pero al mismo tiempo (principio decondicionalidad) fijando unas claras reglas del juego respecto a la obligación de estosterceros Estados de readmitir a los ciudadanos llegados de forma irregular a la UE yadoptando medidas eficaces de control de sus fronteras que refuercen la lucha contra lainmigración irregular. En el informe anual sobre inmigración y racismo, se planteatambién la necesidad ineludible de adoptar un enfoque global de la migración para elpróximo futuro, con diálogo y partenariado con terceros países, debiendo cooperar muyestrechamente la UE y sus Estados miembros “para anticipar e impedir los flujosmigratorios repentinos de un amplio número de personas, gracias a un mecanismosólido basado sobre el principio de solidaridad y partenariado con terceros países”.Si hubiera que resumir en muy pocas palabras la Comunicación de 24 de mayo relativaal diálogo para las migraciones, la movilidad y la seguridad con los países del sur delMediterráneo, yo diría que se pide a los países africanos más control de sus ciudadanosy de sus fronteras a cambio de más dinero, de más ayuda económica por parte de la UE.El texto desarrolla más concretamente las líneas maestras esbozadas en laComunicación de 4 de mayo, y pone de manifiesto que la política de inmigraciónguarda también conexión con la política europea de relaciones con países vecinos y queha sido objeto de una importante Comunicación presentada el día 25 de mayo.La política propuesta por la UE tiene como punto de referencia inicial los países deTúnez, Marruecos y Egipto, y con carácter más general se pretende adaptar cadapartenariado a la situación concreta de cada país, afirmándose de forma clara ycontundente que el principio de condicionalidad será eje fundamental del acuerdo, odicho con las palabras del documento, el acuerdo deberá tomar en consideración losprogresos realizados por el Estado africano en los ámbitos de las migraciones,movilidad y seguridad, así como también en materia de gobernanza. Si el Estado dedonde proviene la inmigración “hace sus deberes”, podrá estudiarse por la UE y susEstados miembros la apertura de canales legales de migración para sus ciudadanos ypara las necesidades existentes en el mercado de trabajo europeo, acompañado demedidas que favorezcan la puesta en marcha de políticas adecuadas de empleo en los 18
  19. 19. países de emigración, de tal manera que en ambos casos, y preferentemente en elsegundo, mejoraría el nivel de empleabilidad y las perspectivas de los ciudadanos dedichos países, con atención especial para algunos colectivos específicos como son losestudiantes, investigadores y empresarios así como también para los supuestos demigraciones circulares. Ese partenariado podría incluir también medidas de apoyoeconómico para los trabajadores extracomunitarios que retornen a su país de origen, asícomo el reconocimiento de las competencias y cualificaciones profesionales yuniversitarias obtenidas en el país de origen para que tengan validez en el de acogida ycon el que se suscribe el acuerdo de partenariado5. Por último, hago referencia a algunos datos estadísticos de interés. Del primerinforme anual sobre inmigración y asilo, datado de 2009 y elaborado en virtud de lodispuesto en el pacto europeo de inmigración y asilo suscrito en 2008, hay que destacaralgunas cifras significativas: en el año anterior se expidieron 1,62 millones de primerospermisos de residencia, de los que 35 % fueron por razones de migración familiar, 33 %por empleo remunerado, 14 % por estudios, y el resto por diversas razones (protecciónhumanitaria, residencia sin derecho a trabajar, etc.). Otros datos que conviene resaltar esel de 608.000 decisiones de expulsión, de las que 241.000 fueron ejecutadas.Del segundo Informe anual, presentado el día 24, deseo destacar también algunos datosestadísticos que nos sirvan para entender mejor, sin falsos estereotipos, la realidad de lainmigración en la UE, un territorio que en 2010 tenía casi 501 millones de habitantes, dela que no más del 4 %, 20,1 millones, eran ciudadanos de terceros países (siendomayoría los ciudadanos de Marruecos y de Albania). Pues bien, según datos deEUROSTAT de 2009, la emigración ha sido “el principal motor de la evolucióndemográfica de la UE, ya que las 857.000 personas que pueden considerarseinmigración neta representaban el 63 % del crecimiento demográfico total durante esteaño. En el año anterior se expidieron cerca de dos millones de permisos de residencia,de los que el 27 % fueron por razones de migración familiar, 24 % por empleoremunerado, 22 % por estudios, y el resto por diversas razones (protección humanitaria,residencia sin derecho a trabajar, etc.).6. Concluyo como empecé mi análisis de los documentos de la UE: no se trata de unanueva política de inmigración, sino de su adaptación al un nuevo marco político y socialen países cercanos territorialmente a la UE y que podría implicar la llegada de unnúmero importante de ciudadanos, ya fuere en el intento de buscar una mejor vidalaboral en Europa o bien como solicitante de asilo por los riesgos políticos derivados detener que volver al país de origen. Habrá que esperar al Consejo europeo de 24 de juniopara saber si se acogen plenamente las propuestas presentadas por la Comisión, y miparecer es que ello será así porque no se trata de cambios sustanciales con respecto almarco normativo vigente. Seguridad, libre circulación e integración deberían serpalabras o términos que tuvieran igual valor en los documentos examinados, pero desdeluego la primera tiene con toda claridad un papel mucho más destacado.V. Viernes 15 de julio de 2011Sobre la puesta en marcha del Reglamento de extranjería. Un nuevo repaso a lapolítica de inmigración española e internacional. 19
  20. 20. 1. La entrada en vigor el pasado 30 de junio Real Decreto 557/2011 de 30 de abril(corrección de errores incluida) que desarrolla la Ley Orgánica 4/2000 tras su últimamodificación por la LO 2/2009 de 11 de diciembre, es una excelente oportunidad paraefectuar un repaso a los cambios más relevantes operados en la política española,internacional y europea en los últimos tiempos en materia de inmigración, con especialatención a las instrucciones dictadas para concretar el RD, y este es el objetivo delpresente texto.2. En efecto, en el ámbito internacional, de la Unión Europea y de algunos de susEstados miembros, también se han producido noticias importantes sobre la inmigración,ya sea en forma de publicaciones, de conclusiones políticas, o de aprobación de normascon entrada en vigor inmediata o diferida a su concreción y desarrollo reglamentario.A) Del ámbito internacional hay que hacer referencia a la edición de este año de laOrganización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) sobre lasperspectivas de las migraciones internacionales, publicada el 12 de julio, de la que cabeahora destacar que la migración en la zona geográfica que incluye a todos los Estadosde dicha organización ha disminuido en un 7 % en 2009 con respecto al año anterior, yque los primeros datos disponibles para 2010 ponen de manifiesto que continúa eldescenso de la población inmigrada. Otros datos especialmente relevantes son lossiguientes: la migración laboral de carácter temporal ha descendido un 17 % en 2009;por sectores de actividad, los trabajadores de la construcción, del sector financiero y delpequeño comercio se han visto especialmente afectados en sentido negativo, mientrasque se ha producido un incremento del número de personas inmigrantes que prestan susservicios en los sectores de educación, salud, cuidados a personas dependientes y en elhogar familiar; los jóvenes, al igual que ha ocurrido en España como he explicado conanterioridad, han sufrido fuertemente las consecuencias de la crisis, mientras que se haproducido un incremento de la participación femenina inmigrante en el mercado detrabajo para intentar compensar las pérdidas de empleo de sus parejas masculinas; enfin, como dato especialmente importante, sigue en aumento el número de estudiantes deterceros países, que ha alcanzado la cifra de 2,3 millones en 2008 (de ellos un 20 % sonoriginarios de China), calculándose en el estudio de la OCDE que un 25 % permaneceráen el país de acogida y se incorporará al mundo laboral como personal cualificado.Al objeto de lograr una adecuada gestión de los flujos migratorios, la OCDErecomienda luchar contra los estereotipos y poner en conocimiento de toda laciudadanía que la población inmigrante está bien integrada, en su mayor parte, en laseconomías y las sociedades de los países que integran la organización; ampliar lacooperación con los países de origen de la inmigración y también entre los agentessociales, al objeto de fortalecer los canales de migración regular, reducir el flujo deinmigración clandestina y contribuir al desarrollo económico de los países en desarrollo;reforzar los programas de integración en los países de acogida, considerándolos, y lapropuesta me parece muy acertada “como una inversión a largo plazo y no como uncoste inmediato”; en fin, dar a todos los ciudadanos la posibilidad de alcanzar resultadosfavorables en su vida personal y profesional, para lo que se propone facilitar laadquisición de la nacionalidad y llevar a cabo una política que garantice la igualdad dederechos para todas las personas. 20
  21. 21. B) Por otra parte, también es obligada una referencia al Primer Informe del SistemaContinuo de Reportes sobre Migración Internacional en las Américas (SICREMI),elaborado por la OCDE y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe(CEPAL) y que fue presentado el pasado día 6, en el que se constata con caráctergeneral que sigue la tendencia a emigrar y que aún no se han registrado movimientosimportantes que impliquen el retorno a los países de origen de inmigrantes que viven enEstados afectados por la crisis. El Informe constata que en el periodo comprendido entre2003 y 2009 casi 950.000 personas emigraron anualmente desde las Américas haciapaíses de la OCDE, “donde cerca de la mitad de estos movimientos fueron haciaEstados Unidos y una cuarta parte hacia España”; igualmente, se pone de manifiesto lamayor participación femenina en la fuerza de trabajo, ligada en gran medida a la pérdidade empleo de su pareja masculina como también se pone de manifiesto en el estudio dela OCDE referenciado con anterioridad, y la afectación de la crisis económica sobre ladisminución de la migración por motivos laborales, argumentándose que ello ocurre“tanto porque los empleadores realizan menos solicitudes de contratación desde elexterior como consecuencia de los menores niveles de demanda, como también porquelas personas en regímenes de movimiento libre o facilitado permanecen en su país enlugar de arriesgarse a un mercado de trabajo incierto en el exterior”. Por cierto, el datode la inmigración hacia países de la OCDE no debe hacer olvidar, y así lo destaca elInforme, que existe en las Américas “una emigración intrarregional entre países vecinosa través del tiempo y de magnitud moderada pero en progresivo ascenso”, destacándoseque los países principales receptores de migrantes son Argentina, Costa Rica yVenezuela, y más recientemente Chile.3. Me refiero a continuación a la política de inmigración de la Unión Europea.A) Cabe dejar constancia, en primer lugar, de las conclusiones aprobadas por el Consejoeuropeo celebrado los días 23 y 24 de junio, que sustancialmente acogen las propuestaselaboradas en Comunicaciones previas presentadas por la Comisión, o propuestas demodificaciones normativas, siendo probablemente las más importante la de establecerun mecanismo para hacer frente a circunstancias excepcionales que puedan poner enpeligro el funcionamiento general de la cooperación de Schengen, sin menoscabar elprincipio de libre circulación de las personas que forma parte del acervo fundamental dela UE. El texto literal de la conclusión que hace referencia a esa posibilidad, o algo másque posibilidad, es el siguiente:“Se debería establecer un mecanismo para hacer frente a circunstancias excepcionalesque pusieran en peligro el funcionamiento general de la cooperación de Schengen, sinmenoscabar el principio de libre circulación de las personas. El mecanismo de la UEdebería incluir una serie de medidas de aplicación gradual, diferenciada y coordinadapara ayudar a un Estado miembro que sufra fuertes presiones en las fronteras exteriores.Entre ellas se podrían incluir visitas de inspección, respaldo técnico y económico, asícomo asistencia, coordinación e intervención de FRONTEX.En última instancia, y dentro de ese mecanismo, se podría establecer una cláusula desalvaguardia, para autorizar el restablecimiento excepcional de los controles fronterizosinternos, en una situación auténticamente grave en la que un Estado miembro ya nopudiera cumplir las obligaciones impuestas por las normas de Schengen. Esta medida setomaría con arreglo a unos criterios objetivos y a una evaluación común, con un alcance 21
  22. 22. y por un plazo estrictamente limitados, y teniendo en cuenta la necesidad de poderreaccionar en casos urgentes. Ello no afectaría los derechos de las personas a las que losTratados otorgan la libertad de circulación. Se invita a la Comisión a que presente enseptiembre una propuesta de ese mecanismo.”B) Pocos días después, el 1 de julio, Polonia asumía la presidencia semestral de la UE, yen su programa encontramos unas breves referencias la política de inmigración, que seráprevisiblemente muy continuista con respecto a las de las presidencias anteriores, encuanto que se propone seguir trabajando en la elaboración de instrumentos que faciliteny dirijan la migración regular de acuerdo con las líneas básicas recogidas en laEstrategia Europa 2020; igualmente, su atención se centrará en tener la capacidad deadoptar las medidas oportunas para gestionar el impacto migratorio consecuencia de lacrisis política, económica y social, de varios países del Norte de África, y continuar eldebate sobre la elaboración de una aproximación global a la política migratoria dirigidaa los países de Europa de Este y Asia Central. El control de la inmigración irregularpasará por un reforzamiento de los sistemas de control por vía aérea, terrestre ymarítima y por la mejora de la normativa del control de fronteras (“Código Shengen”), yen el terreno de su aplicación efectiva la presidencia polaca apuesta por una política queincentive el retorno y readmisión de inmigrantes que se encontraran en situaciónirregular en territorio europeo, fundamentalmente por la vía del regreso voluntario y conpleno respeto de los derechos fundamentales de las personas migrantes. El programa dela presidencia polaca es lógicamente semejante al programa aprobado para los próximos18 meses por Polonia y los dos países, Dinamarca y Chipre, que asumirán la presidenciaen el año 2012.C) La política de inmigración ha de tener siempre presente la realidad del mercado detrabajo europeo. Sobre el importante datos de la tasa de empleo de las personas de 20 a64 años, la última encuesta 2010 sobre las fuerzas del trabajo en la UE, conocida el 29de junio, pone de relieve el descenso de la tasa global y de las mujeres con respecto alaño anterior – 68,6 y 62,1 % - , y el incremento del de la población de 55 a 645 años,que alcanza el 46,3 %); hay que prestar también un especial interés a la problemática delos trabajadores desplazados temporalmente de uno a otro país, aportando el dato elComisario responsable de empleo, L. Andor, en su intervención en la conferencia sobrederechos sociales y desplazamiento de trabajadores en el marco del mercado únicoeuropeo, celebrada el 27 de junio, que entre 2007 y 2009 la disminución de su númerofue sólo del 5-6%, cifra muy inferior a la disminución de la migración laboral según losdatos del Informe de la OCDE referenciado con anterioridad.D) En el marco europeo hemos de referirnos igualmente a la importante Comunicaciónpresentada por la Comisión el 29 de junio y que lleva por título “Un presupuesto paraEuropa 2020”, en la que se presentan las líneas globales de actuación del marcofinanciero plurianual para el período 2014-2020 y en la que se dedica un apartadoespecífico que trata sobre como “dar respuestas a los retos de la migración”, cuya tesisfundamental es la simplificación de la estructura de los instrumentos de gasto con lareducción de los programas existentes para concentrarlos en “un Fondo para lamigración y asilo y un Fondo para la Seguridad Interior”, y una programación decarácter plurianual para reducir la carga de trabajo de todas las instituciones. LaComisión propone la asignación “la asignación de 8.200 millones EUR en el ámbito de 22
  23. 23. los asuntos de interior y de 455 millones EUR para la protección civil y la Capacidad deReacción Urgente para el período 2014- 2020”.F) No menos importante, desde otra perspectiva, es el reciente Informe de la Agencia delos Derechos Fundamentales de la Unión Europea, presentado el 5 de julio, sobre losderechos fundamentales de los trabajadores irregulares que trabajan como personal delservicio doméstico en la UE y en la que se demanda una mejora sustancial de suprotección legal, en línea con el recientemente aprobado Convenio número 189 de laOIT, y la extensión de las inspecciones de trabajo a dicho sector. En síntesis, el Informedemanda “la adopción para todos los trabajadores del servicio doméstico de unasnormas inequívocas que: impongan límites a los pagos en especie; garanticen que,cuando se establezca un salario mínimo en la legislación nacional, éste también seaplique a los trabajadores del servicio doméstico; garanticen los períodos de descanso ylas bajas por enfermedad; y creen condiciones de trabajo saludables y seguras”.G) El Parlamento Europeo aprobó una importante Resolución el pasado 6 de julio sobrela crisis financiera, económica y social, con inclusión de numerosas recomendacionessobre las medidas e iniciativas que deberán adoptarse para hacer frente a la misma. LaResolución dedica un apartado a la movilidad y migración, en el que se insiste una vezen la importancia de una política común europea en materia de inmigración, y muchomás después de los acontecimientos políticos en Túnez, Libia y Egipto, defendiendo lalibre circulación de trabajadores comunitarios en el seno de la UE y apostandofirmemente por la salvaguardia del acuerdo de Schengen y la evitación de medidasunilaterales por parte de algún Estado miembro para debilitar su contenido.Como propuestas generales, el PE pide el fomento de una mayor facilidad de acceso alos mercados de trabajo y a una mayor movilidad en el seno de la UE, en especial paraciudadanos de terceros países, y para ello considera necesario “el reconocimiento decapacitaciones y títulos profesionales en toda la UE, además de la posibilidad detransferir las prestaciones de Seguridad Social y de jubilación a fin de fortalecer elmercado único europeo”, además de una ampliación de los trabajos y profesiones quepermiten acceder a la “tarjeta azul” en la UE, y una regulación del trabajo estacional (lapropuesta de Directiva está en fase de discusión en el PE) que proporcione unascondiciones de trabajo digna a los trabajadores y que les proporcione “una situaciónjurídica segura para protegerles contra la explotación”.Por cierto, con respecto a los títulos, la Comisión Europea ha presentado el pasado 22de junio el Libro Verde que lleva por título “Modernizar la Directiva sobre lascualificaciones profesionales”, en el que se invita a presentar aportaciones hasta el 20 deseptiembre a las preguntas que se formulan en el texto para poder modificar la Directiva2005/36/CE de 7 de septiembre de 2005 relativa al reconocimiento de cualificacionesprofesionales a fin y efecto de mejorar la movilidad profesional en el seno de la UE, yaque “el reconocimiento de las cualificaciones obtenidas en otro Estado miembro se haconvertido… en un elemento fundamental del mercado único”, proponiendo, entre otrasmedidas, la instauración de una tarjeta profesional europea.H) Por último, parece obligado referirse a los datos estadísticos sobre la poblaciónextranjera, ya sea de otros países de la UE o de terceros países, que residen en territoriocomunitario. 23
  24. 24. A 1 de enero de 2009 residían un total de 31,9 millones de personas, el 6,4 % del totalde la población. 11,9 millones, es decir el 37 %, eran ciudadanos de otros Estados de laUE. La población extranjera se concentraba en más del 75 % en sólo cinco países:Alemania (7,2 millones), España (5,7 millones), Reino Unido (4 millones según datosde 2008), Italia (3,9 millones) y Francia (3,7 millones), siendo la media de edadsignificantemente menor entre los extranjeros (34,3 años, que se reducía a 33 si setomaba en consideración sólo a los ciudadanos extracomunitarios) que entre losnacionales (41,2 años). Es importante también destacar que durante el período 2001-2008 se incrementó el número de ciudadanos extranjeros en la UE en 10,2 millones, yque durante el mismo período 5,5 millones adquirieron la nacionalidad de un Estado dela UE. Las diez comunidades extranjeras más importante en la UE al iniciarse el año2009 eran las siguientes: Turquía (7,5 % del total de extranjeros); Rumania (6,2 %),Marruecos (5,8 %), Polonia (4,6 %), Italia (4,0 %), Albania (3,2 %), Portugal (3,1 %),Reino Unido (2,9 %), Alemania (2,5 %) y China (2,1 %).Datos más recientes, correspondientes al año 2010 y publicados el 14 de julio,incrementan la cifra de población extranjera residente en los Estados de la UE en670.000 personas, hasta los 32,5 millones, es decir el 6,5 % del total de la población. Deellos, 20,2 millones son nacionales de terceros países, mientras que 12,3 millones sonciudadanos de otros Estados miembros de la UE. Al igual que en 2009 más del 75 % dedicha población se concentra en Alemania (7,1 millones), España (5,6 millones), ReinoUnido (4,3 millones), Italia (4,2 millones) y Francia (3,7). La media de edad de lapoblación que vive en la UE es de 34,5 años, siete años inferior a la media únicamentede los nacionales, 41,5. Las diez comunidades extranjeras más importantes de tercerospaíses en la UE eran las siguientes: Turquía (más de dos millones), Marruecos, Albania,China, Ucrania, Rusia, Argelia, India, Ecuador y Serbia-Montenegro. Respecto a losciudadanos de Estados de la UE que residen en otro territorio, destaca especialmenteRumania (más de dos millones de personas), seguida de Polonia e Italia con más de unmillón de sus ciudadanos viviendo fuera de su territorio.VI. 2 de octubre de 2. 011.Facilitar la integración de los inmigrantes en la UE. Examen de la nueva Agendade Integración y de otros documentos europeos.I. Introducción.La Comisión Europea presentó el pasado 20 de julio una importante Comunicaciónsobre la política de integración, con el título “Agenda Europea para la integración de losnacionales de terceros países”. El objeto de esta entrada del blog es analizar las líneasmaestras de este texto, publicado inicialmente en versiones inglesa, francesa y alemana,y que ya puede encontrarse desde mediados de septiembre en versión española en lapágina web de la UE, en el apartado de “Trabajos preparatorios (EUR-Lex)”, así comotambién de otros documentos de interés sobre esta materia en el ámbito territorial de laUE. La Comunicación se publicó conjuntamente con un eurobarómetro sobreintegración, y el texto encuentra su punto de apoyo jurídico en el artículo 79.4 delTratado de funcionamiento de la UE, en el que se dispone que “El Parlamento Europeoy el Consejo podrán establecer, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, 24
  25. 25. medidas para fomentar y apoyar la acción de los Estados miembros destinada apropiciar la integración de los nacionales de terceros países que residan legalmente ensu territorio, con exclusión de toda armonización de las disposiciones legales yreglamentarias de los Estados miembros”.En la presentación del documento, la Comisaria europea para asuntos de interior,Cecilia Malmström, manifestó su preocupación por los problemas existentes para laintegración y solicitó un esfuerzo mayor tanto por parte de las sociedades de acogidacomo de los propios inmigrantes para conseguirla, destacando, tal como se expone en eldocumento, que “aprender la lengua del país de acogida, tener acceso al empleo y laeducación y contar con la capacidad socioeconómica necesaria para mantenerse a símismos son elementos cruciales para una buena integración”. En la misma línea, losresultados del eurobarómetro citado ponen de manifiesto que el conocimiento de lalengua del país de acogida, disponer de un empleo, la comprensión de la cultura local yencontrarse en situación regular, son elementos importantes para facilitar la integración,mientras que “la falta de competencias lingüísticas y la segregación de inmigrantes enbarrios desfavorecidos se perciben como los principales obstáculos a la integración”.II. Datos estadísticos sobre población extranjera en la UE.Acerquémonos en primer lugar, con brevedad, a los datos disponibles más recientessobre la población extranjera en la UE, facilitados por la oficina estadística Eurostat.A 1 de enero de este año la población de la UE-27 era de 502,5 millones de personas,con un incremento de 1,4 millones sobre el año anterior. Este crecimiento se componede un mayor número de población extranjera (854.400) y del incremento natural de lapoblación (nacimientos – defunciones, 514.400); es decir, el saldo migratorio positivosupone cerca del 62 % del incremento. En la zona euro de 17 Estados, la población esde 332 millones, con un incremento de 1 millón respecto a 2010, cantidad quemayoritariamente proviene del incremento de la inmigración (704.600 personas) y enmenor medida del crecimiento natural (329.100). Los cuatro países que han tenido unmayor crecimiento de la inmigración, en cifras absolutas, son Italia (311.700), ReinoUnido (163.100), Alemania (130.200) y España (63.200). Me parece importantedestacar para nuestro país, por el cambio que supone con respecto a períodos anteriores,que el crecimiento natural (100.700 personas) ha sido superior al migratorio.Otro dato de especial interés es el número de permisos de residencia concedidos aciudadanos de terceros países para posibilitar la reunificación familiar, el acceso alempleo o a la educación. Los últimos datos disponibles son de 2009, año en el que seconcedieron un total de 2.300.000 permisos, 200.000 menos que el año anterior. El 28,2% (660.000) fueron por motivos de reagrupación familiar (27,0 % en 2008), 27,5 %(646.000) por razones de empleo (31,0 % en 2008, es decir 142.000 menos), 21,8 %(510.000) por motivos de estudio (18,0 % en 2008) y 22,5 % por otros motivos (24 %en 2008). Los cuatro países que concedieron más permisos fueron Reino Unido(671.000), Italia (507.000), España (291.000) y Francia (193.000). Por razón del motivode la expedición, el número más elevado de permisos por reagrupación familiarcorrespondió a ciudadanos marroquíes (78.000), por estudios a chinos (73.000) y pormotivos laborales a indios (65.000). Para nuestro país, el 43,1 % de los permisos seconcedieron por reunificación familiar, el 35,3 % por motivos de empleo, sólo el 7,6 % 25
  26. 26. por razones de estudio, y un 14 % están agrupados en otros motivos. Pornacionalidades, los permisos concedidos en España fueron dirigidos en primer lugar aciudadanos marroquíes (22,0 %), seguidos a bastante distancia por bolivianos (9,7 %),colombianos (7,7 %), ecuatorianos (5,8 %) y chinos (5,3 %).III. Los recursos económicos. El Fondo europeo para la integración de nacionales deterceros países.1. La integración requiere no sólo de voluntades sino también de recursos económicos.De ahí la importancia de la aprobación en el año 2007 de la Decisión del Consejo de 25de junio por la que se creó el Fondo Europeo para la integración de nacionales deterceros países para el período 2007-2013 como parte del programa general“Solidaridad y gestión de los flujos migratorios”.La norma tiene como objetivo primordial la integración de los nacionales de tercerospaíses, y más en concreto de los recientemente llegados, en los Estados miembros,como forma de promover la cohesión económica y social, que era un objetivofundamental de la Comunidad Europea y estaba recogido en su Tratado, como lo sigueestando para la UE a partir de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa; es decir, setrata de "acoger la integración de los nacionales de terceros países en las sociedades deacogida de los Estados miembros en el marco de los principios básicos comunes". Lanorma forma parte de un amplio conjunto de medidas instrumentadas entonces en sedecomunitaria y que tenían como objetivo "abordar la cuestión del reparto equitativo deresponsabilidades entre Estados miembros que se deriva de la introducción de unagestión integrada de las fronteras exteriores de la Unión Europea y la ejecución depolíticas comunes de asilo e inmigración".Según dispone el artículo 2, el objetivo general del Fondo Europeo será facilitar losprocesos de integración de los nacionales de terceros países recién llegados, de formaque se facilite la integración de personas "con diferentes orígenes económicos, sociales,culturales, religiosos, lingüísticos y étnicos", siempre teniendo como punto dereferencia, afirmado de forma clara en todos los documentos comunitarios aprobados apartir del programa de La Haya de noviembre de 2004, que la integración es un procesobidireccional que requiere la adaptación mutua de todos los inmigrantes y residentes delos Estados miembros.En el artículo 3 se listan los objetivos específicos y en el artículo 4 las accioneselegibles en los Estados miembros. Con respecto al amplísimo elenco de acciones quepueden ser apoyadas financieramente por el Fondo, deseo destacar algunas que, a miparecer, son especialmente relevantes: la realización de cursos de capacitaciónprofesional, lingüística y de conocimiento de la orientación cívica del país de acogidapara los ciudadanos que desean emigrar; las acciones específicas para jóvenesinmigrantes recién llegado que se encuentren con dificultades sociales y culturalesrelacionadas con cuestiones identitarias; la mejora del acceso de los nacionales deterceros países a los bienes y servicios públicos y privados, y para ello se requierefacilitar los servicios de intermediación y de traducción e interpretación, así comotambién la mejora de las capacidades interculturales del personal; la creación deplataformas de diálogo intercultural, interconfesional e interreligioso; en fin, la apuestapor la formación intercultural que posibilite una mejor gestión de la diversidad por parte 26

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