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Análisis del programa PREPARA y de las últimas modificaciones. Del Real Decreto-Ley 1/2011, de 11 de enero, al Real Decreto-Ley 23/2012, de 24 de agosto.
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Análisis del programa PREPARA y de las últimas modificaciones. Del Real Decreto-Ley 1/2011, de 11 de enero, al Real Decreto-Ley 23/2012, de 24 de agosto.

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  • 1. Análisis del programa PREPARA y de las últimas modificaciones. Del RealDecreto-Ley 1/2011 de 11 de enero al Real Decreto-Ley 23/2012 de 24 de agosto.Eduardo Rojo Torrecilla.Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la UniversidadAutónoma de Barcelona.26 de agosto de 2012.Texto publicado en el blog del autor http://www.eduardorojotorrecilla.es/I. Introducción.Hoy entra en vigor el Real Decreto-Ley 23/2012, de 24 de agosto, aprobado por elConsejo de Ministros celebrado este día, “por el que se prorroga el programa derecualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo”,publicado ayer sábado en el Boletín Oficial del Estado.El propósito de esta entrada del blog es analizar el programa PREPARA desde su origenhasta las modificaciones introducidas por el RDL 23/2012 al prorrogarlo por terceravez. En la primera parte estudiaré el RDL 1/2011 y sus dos primeras prórrogas, y en lasegunda me centraré en el contenido del RDL 23/2012, sin olvidar ciertamente algunasmenciones al debate social que se ha generado en España durante los meses de julio yagosto alrededor de esta medida, algo que no es de extrañar si se repara en la muy difícilsituación económica en que se encuentran buena parte de los españoles que sonpotenciales perceptores de la ayuda económica del programa.I. El Real Decreto-Ley 1/2011 de 11 de enero. Programa de recualificaciónprofesional de las personas que agoten su protección por desempleo.1. La parte Primera, apartado III, del AcuerdoEconómico y Social suscrito el 2 defebrero de 2011 por el gobierno, CEOE-CEPYME, CC OO y UGT, incluyó el “Acuerdosobre políticas activas de empleo y otras materias de índole laboral”. Entre las medidasde carácter coyuntural para el período 2011-2012 se incluía la futura regulación de un“Programa de recualificación profesional de las personas que hayan agotado suprotección por desempleo”. El programa sería de carácter nacional (corriendo sufinanciación a cargo de los presupuestos estatales), e incluiría de forma conjuntamedidas de política activa de empleo y ayudas económicas de acompañamiento. Que elprograma era de ámbito estatal, al igual que lo fue el anterior “Programa Temporal deProtección por Desempleo eInserción” (PRODI) quedaba meridianamente claro en elASE, al disponer que “el Servicio Público de Empleo Estatal será el encargado de lagestión y pago de estas ayudas económicas de acompañamiento”.En el acuerdo se disponía que serían beneficiarias del nuevo programa las personas queagotaran su protección por desempleo a partir del 16 de febrero de 2011 “y no cumplanlos requisitos de acceso a la Renta Activa de Inserción” (recuérdese que la RAI vadirigida a desempleados de 45 o más años y en paro de larga duración, personas con 1
  • 2. discapacidad, emigrantes retornados con 45 o más años de edad, y víctimas de violenciade género o violencia doméstica).El acuerdo reconocía el derecho de las personas que pudieran participar en el nuevoprograma a “realizar un itinerario individualizado y personalizado de inserción, quecontemple el diagnóstico sobre su empleabilidad, así como las medidas de políticaactiva de empleo dirigidas a mejorarla; participar en medidas de política activa deempleo encaminadas a la recualificación y/o reinserción profesional necesarias para queestas personas puedan incorporarse a nuevos puestos de trabajo, especialmente ensectores emergentes y con mayor potencial de crecimiento; recibir una ayuda económicade acompañamiento del 75% del Indicador Público de Rentas de Efectos Múltiples(IPREM) mensual, hasta un máximo de 6 meses, cuando la persona beneficiaria carezcade rentas superiores al 75% del Salario Mínimo Interprofesional”. Es decir, la cuantía dela prestación sería ligeramente inferior a la del PRODI (80 % del IPREM). Para 2011 laLey 39/2010, de 22 de diciembre, dePresupuestos Generales del Estado fijó la cuantíadel IPREM en 532,51 euros mensuales, idéntica a la del año 2010.Dado que había dos administraciones públicas implicadas en el programa, aquellaresponsable del pago de la ayuda económica (estatal) y la que asumía la obligación deponer en marcha las medidas formativas y de búsqueda de empleo de las personas quepudieran acogerse a aquel (autonómica), el acuerdo hacía un llamamiento a ambas paraque establecieran (si bien la dicción del texto era más taxativa, ya que se decía que“establecerán”, no dejaba de ser una petición a las administraciones para que estasactuaran dentro de sus ámbitos competenciales respectivos de forma coordinada) “losmecanismos necesarios para la coordinación e intercambio de información” (algo quedebe predicarse de cualquier programa, acción o medida en que estén implicadas dosadministraciones con competencias en materia de políticas activas de empleo).Igualmente era taxativa la manifestación contenida en el acuerdo de que lasComunidades Autónomas “destinarán el número de orientadores y promotores deempleo necesario para la atención individualizada de las personas beneficiarias, yprogramarán las acciones de recualificación y/o reinserción profesional que aseguren elacceso y participación de las mismas en estas acciones”, aún cuando seguirían siendolas autoridades autonómicas las que decidirían, en su ámbito competencial, qué medidasadoptar para posibilitar el éxito del nuevo programa en cuanto a la realización deacciones formativas y de búsqueda de empleo por el sujeto desempleado, pues no seolvide que por mucho que un acuerdo entre el gobierno estatal y los agentes socialesmarque las líneas de actuación en este campo, ha de ser la normativa, tanto estatal comoautonómica y cada una de ella con estricto respecto a los ámbitos competencialesestatales y autonómicos, la que fije y concrete de qué forma se arbitran las medidasadecuadas de acompañamiento de los sujetos desempleados.Por último, quedaba claro en el ASE que el programa era de carácter temporal yextraordinario, ya que se fijaba su duración en seis meses (igual, por cierto, que lainicial del PRODI, aunque posteriormente hubo dos prórrogas), si bien parecía que sequisiera dejar la puerta abierta a una posible prórroga, ya que no cabía entender de otraforma la afirmación de que antes que concluyera la duración inicial prevista “seprocederá a una evaluación de su aplicación”.2. El desarrollo normativo de este apartado del ASE se produjo por el artículo 2 delRDL 1/2011, procediendo a regular el nuevo programa PREPARA. La norma disponía 2
  • 3. que podrían acogerse al nuevo programa las personas desempleadas que a partir del 16de febrero hubieran agotado la prestación por desempleo de nivel contributivo y notuvieran derecho a cualquiera de los subsidios por desempleo establecidos en la ley, obien hubieran agotado alguno de estos subsidios, incluidas sus prórrogas. No podríanacceder ni a la prestación económica ni a las medidas de acompañamiento quienes ya sehubieran beneficiado del programa anterior (PRODI), o bien que hubieran agotado, oque tuvieran derecho a solicitarla, la RAI, la renta agraria o el subsidio por desempleopara los trabajadores eventuales del REASS.Se permitía la compatibilidad con la percepción de las rentas mínimas de inserción, osimilares, que regulan las CC AA hasta alcanzar el límite de la ayuda estatal, y en talcaso se deduciría de esta ayuda la cuantía de la prestación abonada por el SPEE encuanto que superara el 75 % del SMI mensual.La norma reprodujo el texto del ASE sobre los derechos de las personas beneficiarias arealizar un itinerario individualizado y personalizado de inserción, participar en medidasde política activa de empleo y que potenciaran su reincorporación al mercado laboral, ensectores emergentes y con mayor potencial de crecimiento, y al percibo de la ayudaeconómica, fijada en el 75 % del IPREM mensual. La norma se ajustó a los términos dela anterior regulación del PRODI y a lo dispuesto en la Ley General de la SeguridadSocial, y concretó que el sujeto tendría derecho a la percepción económica en elsupuesto de carecer de rentas superiores en cómputo mensual al 75 % del SMI, conexclusión de dos pagas extras. Además, concretó cómo debía entenderse la carencia derentas cuando la persona posible beneficiaria de la ayuda formara parte de una unidadfamiliar, de tal manera que se produciría el supuesto tipificado de carencia de rentascuando la suma de las rentas de todos los integrantes de la unidad familiar, incluida lapersona solicitante, dividida por el número de miembros que la componen, no superarael 75% SMI, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias, y para ladeterminación de que debían considerarse rentas había que estar a lo dispuesto en elartículo 215.3.2 de la LGSS.Para dar cumplimiento a lo dispuesto en el ASE sobre el carácter nacional del programa,la norma estipuló que era el Servicio Público de Empleo Estatal el que asumía laobligación del pago de las ayudas, con cargo a sus presupuestos. Dado que son las CCAA las que ponen en marcha las medidas de PAE, la norma estableció la necesidad deque las mismas dispusieran del número de orientadores y promotores de empleonecesarios para la atención individualizada de las personas beneficiarias, y para laprogramación de las acciones de recualificación y/o reinserción profesional queasegurara el acceso y participación de las mismas; en idéntico sentido, la norma hizo unllamamiento a las dos administraciones competentes para que establecieran losmecanismo necesarios de coordinación e intercambio de información que facilitaran ehicieran posible el éxito del programa.Como conclusión, a mi parecer el nuevo programa era necesario por la difícil situacióneconómica en que se encontraban en el momento de su aprobación (y se siguenencontrando en la actualidad) muchas personas desempleadas, y por la necesidad deponer en marcha medidas tendentes a facilitar la reincorporación al mercado de trabajode estos colectivos. Pero, no podían esperarse milagros en cuanto a las tasas de éxito delprograma, dada la difícil situación del empleo no sólo para colectivos másdesfavorecidos sino también para gran parte de personas que consideramos “no 3
  • 4. desfavorecidas” y que se encontraban expulsadas del mercado laboral por la crisis. Sussucesivas prórrogas demuestran que sigue siendo grave, y cada vez más, la situación demuchas personas que están fuera del mercado de trabajo y han agotado las prestacionespor desempleo.3. Por Resolución de 15 de febrero, del SPEE, se determinó la forma y plazos depresentación de solicitudes y de tramitación para la concesión las de ayudas económicasde acompañamiento por la participación en el programa PREPARA.La norma procedió a desarrollar el procedimiento de concesión y pago de las ayudasprevistas en el programa de recualificación profesional regulado en el Real Decreto-Ley1/2011, reproduciendo sustancialmente los términos de la citada norma. El artículo 2reguló el régimen de concesión de las ayudas económicas por acompañamiento; elartículo 3 concretó qué personas eran las beneficiarias de las ayudas, en concretoaquellas que hubieran agotado las prestaciones y, en su caso, subsidios por desempleo, ycarecieran de rentas, por sí solas o como miembros de una unidad familiar, superiores al75 % del SMI (con exclusión de dos pagas extras), con la indicación expresa de quesólo podrían percibirse por una vez mientras estuviera vigente el programa; el artículo 4trataba sobre las obligaciones de las personas beneficiarias, de las que cabe destacar lade participar en “un itinerario individualizado y personalizado de inserción, quecontemple el diagnóstico sobre su empleabilidad, así como en las acciones de políticasactivas y de búsqueda de empleo que les propongan los Servicios Públicos de Empleo yaceptar la colocación adecuada que les sea ofrecida”.El artículo 5 concretaba la cuantía de la ayuda económica, el 75 % del IPREM vigente ypor un máximo de 6 meses; el artículo 6 abordaba la solicitud de la citada ayuda, quedebía producirse en un plazo máximo de 2 meses desde que se hubiera agotado elderecho a prestaciones y subsidios por desempleo; el artículo 7 fijaba la documentaciónque debía presentarse para poder obtener la ayuda, siendo básicamente la de los ingresosobtenidos en el mes anterior a la solicitud (del solicitante y, en su caso, del cónyuge ehijos), con una cláusula abierta que permitía solicitar “cualquier otra documentación quepueda requerir el Servicio Público de Empleo Estatal”; el artículo 8 se refería a lainstrucción y resolución del procedimiento, que correspondería a la dirección provincialdel SPEE, debiendo dictarse y notificarse la resolución en un plazo máximo de 3 mesesa partir de la fecha de solicitud de la ayuda, y en caso de no hacerlo se entenderíadesestimada.El pago de la subvención (nóminas mensuales por meses vencidos de 30 días), lapérdida del derecho en caso de incumplimiento injustificado de las obligaciones, y elreintegro de las cantidades se regulaban en los artículos 9, 10 y 11. Por fin, ladisposición adicional única versaba sobre el control, seguimiento y evaluación delprograma, debiéndose destacarse (dada la estrecha relación entre las competenciasestatales y autonómicas en materia de empleo, en sus vertientes de políticas pasivas yactivas) que el SPEE establecería “los mecanismos necesarios de coordinación eintercambio de información con los Servicios Públicos de Empleo de las ComunidadesAutónomas”.4. La primera prorroga del programa PREPARA se aprobó por el Real Decreto-Ley10/2011 de 26de agosto, de medidas urgentes para la promoción del empleo de los 4
  • 5. jóvenes, el fomento de la estabilidad en el empleo y el mantenimiento del programa derecualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo.El capítulo III llevaba por título “medidas para favorecer la formación y protección delas personas desempleadas”, e incluía un solo artículo en el que se regulaba la prórrogadel programa PREPARA por un período de seis meses, La partida presupuestariadestinada al efecto (suplemento de crédito al presupuesto del Ministerio de Trabajo eInmigración, y más concretamente ampliación de crédito en el presupuesto del SPEEEstatal) era de 50 millones de eurosEn el preámbulo de la norma encontramos los argumentos que justificaban, al parecerdel anterior gobierno, dicha prórroga, así como también las razones de la aprobación porla vía normativa del RDL para el que se requiere, según dispone en el artículo 86.1 de laConstitución, una extraordinaria y urgente necesidad. En primer lugar, el acuerdoalcanzado en sede parlamentaria el 30 de junio de 2011 con ocasión del debate sobre elestado de la Nación que llevó a la aprobación de la Resolución número 1, que con eltítulo genérico de “Impulso de políticas sociales para garantizar la cohesión social”incluyó un apartado específico, el número 4, en el que se instaba al Gobierno a“Mantener los programas de recualificación profesional para las personas que agoten suprestación o subsidio por desempleo, que incluye un itinerario de inserción, laparticipación en las distintas medidas de política activa de empleo, así como la ayudaeconómica de acompañamiento”.En segundo lugar, el Gobierno había realizado la evaluación del programa PREPARAcon anterioridad a su finalización, tal como disponía el apartado 10 del artículo 2 RDL1/2011 (“Con el fin de analizar los resultados obtenidos por la aplicación de estamedida, se procederá a una evaluación de la misma, con anterioridad a la fecha definalización de su vigencia”), del que se habían beneficiado, según los datosgubernamentales, 105.000 personas. Con este datos y con las previsiones económicasque llevaron a pensar con fundamento de causa que seguiría habiendo en los próximosmeses un número importante de personas desempleadas que agotarían las prestacionescontributivas o subsidios a los que tuvieran derecho, el Gobierno consideraba queseguían existiendo las razones y motivos que justificaron la creación del programaPREPARA, y por ello acordó la prórroga semestral, con entrada en vigor el 16 deagosto (al día siguiente de la finalización del primer semestre de aplicación delprograma PREPARA) y finalización el 15 de febrero de 2012. El RDL mantuvo losrequisitos previstos en el RDL 1/2011 para poder solicitar el acogimiento al programa;es decir, al tratarse de una prestación extraordinaria, sólo podían solicitarla lostrabajadores que extinguieran sus prestaciones contributivas o asistenciales pordesempleo.La justificación de su regulación por la vía de un RDL se argumentó tanto por laconveniencia como por la necesidad de que no existieran vacios en la protecciónextraordinaria de las personas desempleadas entre la finalización del primer semestre deaplicación del programa PREPARA y su prórroga, y para que pudieran acogerse almismo, tanto para participar en programas de políticas activas de empleo como parapercibir la ayuda económica de acompañamiento, las personas que, cumpliendo losrequisitos legales, se encontraran sin trabajo y carecieran de otros recursos, “sin loscuales existe el peligro de pasar a la situación de exclusión social”. 5
  • 6. 5. Por fin, cabe reseñar que la segunda prórroga del programa PREPARA se reguló enel primer Real Decreto-Ley del gobierno del Partido Popular, número 20/2011, de 30dediciembre, “de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financierapara la corrección del déficit público”, y no incorporó modificaciones en la normativavigente, salvo lógicamente el período de agotamiento de las prestaciones y que abría elderecho a solicitar la ayuda.En su preámbulo se exponía que a juicio del gobierno subsistían las circunstanciaseconómicas y sociales que motivaron la prórroga por primera vez del programaPREPARA el mes de agosto de 2011. De acuerdo a lo previsto en la disposiciónadicional decimotercera, dicha prórroga beneficiaría a quienes agotaran las prestacionespor desempleo (contributivas y asistenciales) entre el 15 de febrero y el 15 de agosto de2012. Dado el carácter extraordinario del programa no podían acogerse las personas quefueron, o pudieron serlo, perceptoras del PRODI o del PREPARA, ni tampoco “las quehubieran agotado o pudieran tener derecho a la renta activa de inserción, ni las quehubieran agotado la renta agraria o el subsidio por desempleo, ambos en favor de lostrabajadores eventuales del Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social”.Las dificultades económicas habidas, por el incremento del número de perceptores de laayuda, durante esta segunda prórroga, ha obligado al gobierno a la aprobación en elConsejo de Ministros del pasado viernes, es decir el mismo en el que se ha aprobado lareforma del programa, de la autorización de un suplemento de créditoen el presupuestodel SPEE por importe de 153.748.909,72 euros “para atender la insuficiencia prevista enla dotación que financia la prórroga del programa…entre los días 15 de febrero y 15 deagosto de 2012.”II. La tercera prórroga del PREPARA y las importantes modificacionesintroducidas por el RDL 23/2012.1. Durante el mes de julio y agosto ha habido en España un buen debate mediático y conimpacto social sobre la prórroga, o no, del programa PREPARA, dada la finalización dela segunda prórroga el 15 de agosto, y es de destacar que el PSOE lanzó una ampliacampaña pidiendo aquella. Finalmente, y después de guardar un mutismo total durantemucho tiempo sobre la cuestión, el Presidente del Gobierno anunció el día 14 que iba aprorrogarse con algunas modificaciones.Remito a las hemerotecas informáticas de los medios de comunicación, y a las redessociales, para seguir el debate habido desde ese día hasta la aprobación de la prórroga, omás exacto sería decir de la modificación, del programa PREPARA el pasado viernes.Sólo deseo destacar cómo fueron filtrándose las informaciones de forma deliberadasobre la “necesidad” de dedicar los recursos económicos a “quienes tienen másnecesidades”, y cómo se fue explicando por parte de fuentes gubernamentales que losjóvenes que viven con sus padres tienen “menos necesidades” que otras personas(obviamente, añado yo ahora, si los padres disponen de sustento económico), pero no seexplicaron otras características del nuevo texto, ni siquiera, y esto ya me parece másgrave, en la comparecencia en rueda de prensa de la Ministra de Empleo y SeguridadSocial, Fátima Báñez (recomiendo su visionado, ya que el vídeo se encuentrapublicadoen la página web del MEySS) ni en el documento publicado en la referenciaoficial del Consejo. 6
  • 7. Si la Ministra se atuvo al guión del documento, más los ejemplos que le habíanpreparado para justificar los cambios (“glorioso”, y pasará a la historia de losdespropósitos políticos, el ejemplo de los padres que ingresan 8.000 euros mensuales ytienen los dos hijos en paro, por lo que estos podrían cobrar la ayuda económica, y mepregunto – nos hemos preguntado muchas personas en la redes sociales – si la Sra.Ministra y su equipo pueden decirnos, por favor, en cuantos hogares españoles lospadres ingresan 8.000 euros mensuales), era comprensible que no se refiriera a dosnuevas obligaciones impuestas a los posibles perceptores de la ayuda en cuanto a labúsqueda activa de empleo y la aportación de documentación complementaria parasolicitar la ayuda, aunque mucho me temo que la Ministra no tenía un conocimientodetallado de los cambios, al igual que tampoco los tenía de la reforma laboral tal comose demostró en su presentación tras la aprobación del RDL 3/2012 de 10 de febrero.No parece, esta vez, que haya habido modificaciones “de última hora” en el textoaprobado por el Consejo de Ministros, es decir tras su aprobación y antes de lapublicación en el BOE, porque ciertamente algunas modificaciones se encuentranenumeradas en la referencia oficial del Consejo, aunque no en el documento explicativode los cambios, como por ejemplo, y cito textualmente, “que el solicitante acreditehaber buscado activamente trabajo o haber realizado actuaciones para incrementar suempleabilidad durante el mes que transcurre hasta la pérdida de otras prestaciones hastala solicitud, con el objetivo de reforzar el seguimiento de actividad”. En efecto, estaexplicación no se encuentra en el documento en power point en el que se explica el“Nuevo plan PREPARA para elempleo” y en el que hubiera costado muy poco a miparecer añadir otra presentación en el contenido que recogiera dos modificaciones: lacitada más arriba, y la necesidad de demostrar que no se perciben rentas de inserciónautonómicas o locales.No obstante, el documento es muy interesante porque apunta directamente loscolectivos que no deberían beneficiarse del nuevo o renovado PREPARA, aunque no sediga de esta forma sino mediante una fórmula indirecta al explicar la evaluación delprograma; según se afirma en la página 5, “el diseño de las condiciones de acceso”(Nota mía: del programa aprobado por el RDL 1/2011) permite que beneficie aciudadanos con grados de necesidad muy diferentes: desempleados de corta duración;desempleados que conviven en núcleos familiares solventes; desempleados queperciben otro tipo de rentas asistenciales y tienen rentas familiares por encima del 75 %del SMI”.Son esos colectivos los que saldrán del ámbito de los futuros beneficiarios de la ayudaeconómica del PREPARA a partir de la redacción del RDL 23/2012, explicadasintéticamente en la página 9 del documento, en la que se afirma que el nuevo textootorga prioridad a “los más vulnerables, de tal manera que “los beneficiarios deberánacreditar cargas familiares o ser parados de larga duración (12 meses durante losúltimos 18 meses) y que también “se mejora la consideración de la renta familiar” (megustaría saber qué entiende el redactor de la norma por “mejora”), ya que “se tendrá encuenta la renta del núcleo familiar que convive con el solicitante, incluyendo a laspadres (renta individual menor del 75 % del SMI)” con cita en letra negrita de lareferencia a la inclusión paterna para enfatizar el cambio.2. La lectura del documento referenciado en la nota de prensa del Consejo, de la propianota oficial en el apartado dedicado al programa PREPARA, y también algunas 7
  • 8. referencias de la introducción del RDL 23/2012 permiten conocer la evaluación delprograma y los resultados obtenidos.Bienvenida sea la transparencia, aunque no deja de ser como mínimo chocante que unaampliainformación de dicha evaluación disponible por el MEySS, y que ha sidoutilizada en los documentos referenciados, no se publicara hasta el mismo día, 14 deagosto, en el que el Presidente del Gobierno anunció la prórroga. Dicha informaciónestadística no incluye, salvo error u omisión por mi parte, la más publicitada por elgobierno para justificar la necesidad de introducir modificaciones en el programa, cuales la contenida en la página 4 del documento de presentación, en el que se destaca queha habido muy poca formación para los perceptores de la ayuda (“93 % de la accionesdirigidas a actividades de formación; menos del 8 % asiste a cursos de formación para larecualificación; menos de un 2 % de las acciones se han destinado a impulsar elemprendimiento), y que ha mostrado una “reducida eficacia en la inserción”, con el datorelevante de que “el 70 % de los 307.029 beneficiarios que ya concluyeron su programano se ha reinsertado en el mercado laboral”.Por ello, en la introducción de la norma se expone (pero de verdad que no ha sabidoencontrar su concreción en el texto articulado) que “dada la insatisfactoria tasa deinserción de los beneficiarios de los programas anteriores se articulan mecanismos parafortalecer la vinculación entre las políticas activas y pasivas, que contribuyan apotenciar el carácter de programa para el empleo” y que las modificaciones”…pretenden centrar los esfuerzos de los servicios de empleo en aquellos desempleadosque se enfrentan a condiciones más favorables”.En la introducción se deja la puerta abierta a la intervención del sector privado en laactividad formativa y de recualificación de las personas perceptoras de la ayuda, aúncuando no se concreta esa participación, por lo que habrá que estar atentos al desarrolloreglamentario, al afirmar que el programa “debe servir de instrumento eficaz en labúsqueda de empleo y para ello deben utilizarse todos los medios, tanto públicos comoprivados, de los que disponen los Servicios Públicos de Empleo”. Cabe pensar que lanorma está refiriéndose a las agencias de colocación, con la inclusión, recuérdese por lamodificación operada por la Ley 3/2012 de 6 de julio, de las empresas de trabajotemporal que decidan también actuar como agencias.3. Paso a continuación a exponer, por el orden que aparecen en el texto, los contenidosmás destacados a mi parecer del RDL 23/2012 que suponen modificación del programavigente hasta el día de ayer, sin dejar primero de reseñar que la justificación del uso delinstrumento jurídico del RDL, por motivos de “extraordinaria y urgente necesidad”, essustancialmente semejante al utilizado por el gobierno socialista al aprobar el programay también por el gobierno popular al aprobar la segunda prórroga en diciembre de 2011:se trata de medidas que requieren de inmediata aplicación, tanto por la situación delmercado de trabajo como por la finalización del programa anterior el 15 de agosto. Paraquien desee comparar el texto del RDL 1/2011 y del RDL 23/2012 me remito aldocumento que ahora enlazo.4. La norma tiene un único artículo que incluye 14 apartados, dos (importantes)disposiciones finales y cuatro disposiciones finales. Destaco que su financiación serealizará con los créditos habilitados al efecto del presupuesto del SPEE, pero que enningún caso (se puede decir más alto, pero más claro imposible) que “en ningún caso 8
  • 9. esta medida podrá afectar al cumplimiento de los objetivos de estabilidadpresupuestaria”. También, se aprovecha la oportunidad para modificar un anterior RDL,el núm. 20/2012 para subsanar el ¿olvido? de no haber incluido de forma expresa en lanueva regulación (restrictiva) de las percepciones económicas en caso de incapacidadtemporal al personal del régimen especial de la Seguridad Social de los trabajadores delmar.A) A partir de hoy, 26 de agosto, ya no bastará con cumplir los requisitos anteriormenterequeridos para poder solicitar acogerse al programa, en el bien entendido que siguesiendo obligatorio el cumplimiento de estar desempleado por extinción de una relaciónlaboral, inscrito como demandante de empleo, y agotar (ahora entre el 16 de agosto deeste año y el 15 de febrero de 2013) la prestación contributiva y, en su caso, lossubsidios por desempleo a que pudiera tener derecho. Habrá que cumplir “además” unade estas dos condiciones:a) Estar inscrito como demandante de empleo “al menos doce los últimos dieciochomeses”. Sobre su carácter ininterrumpido o no, la norma no concreta, por lo quedebemos concluir, tanto en este supuesto como en otros varios de la norma (el caso dedefinición de “colocación adecuada” sería el más significativo) que hay que acudir a lodispuesto en la Ley General de la Seguridad Social. Recuérdense las importantesmodificaciones que se han operado en varios de sus preceptos dedicados a lasprestaciones por desempleo por el RDL 20/2012, a las que dediqué especial atención enuna anterior entrada del blog. El largo período de inscripción, combinado con losrequisitos anteriores, permite pensar que se restringe el acceso de buena parte dejóvenes al programa, restricción que se completa, si no se diera por esta vía, con elsegundo supuesto recogido en la norma.b) Tener responsabilidades familiares. Al respecto hay que acudir al artículo 215.2 de laLGSS, que conceptúa como tales “tener a cargo al cónyuge, hijos menores de veintiséisaños o mayores incapacitados, o menores acogidos, cuando la renta del conjunto de launidad familiar así constituida, incluido el solicitante, dividida por el número demiembros que la componen, no supere el 75% del salario mínimo interprofesional,excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias”.Pero…, la unidad familiar es una cosa a efectos de concretar las “responsabilidadesfamiliares” y otra, según la nueva norma, para determinar las rentas de la misma. Trasrecordar que el solicitante debe carecer (no hay novedad) de rentas superiores encomputo mensual al 75 % del SMI (con exclusión de pagas extras), la norma modificael cómputo de las rentas de la unidad familiar para incluir aquí el supuesto deconvivencia del solicitante con los padres, de tal manera que los ingresos de estoscomputarán a todos los efectos para determinar la cuantía total de las rentas de la unidadfamiliar, y por ello el requisito de carencia de rentas les incluirá a partir de hoy, por loque contarán para determinar, o no, si la suma de rentas, con inclusión de las percibidaspor el solicitante, “dividida por el número de miembros que la componen, no supere el75 % del SMI, excluida la parte proporcional de dos pagas extras”.Esta novedad, avanzada a cuentagotas desde el inicio de las reuniones oficiales delgobierno para preparar la prórroga, mereció especial atención de la Ministra F. Báñez enla rueda de prensa y también en los medios de comunicación que han explicado muchossupuestos que pueden darse y a los ahora me remito. En cualquier caso, no deja de ser 9
  • 10. llamativo que se dedique tanto tiempo, y esfuerzo, al análisis de esta cuestión, y se pasede puntillas sobre otras medidas cuyo impacto sobre las arcas públicas es mucho,muchísimo, más importante, como es la evasión fiscal.En fin, será interesante seguir de ahora en adelante los cambios en el empadronamientoque puedan producirse, ya que de acuerdo con la norma, y tal como dije ayer en mitwitter, padres e hijos podrán desayunar, comer y cenar juntos, pero no convivirjurídicamente si ello impacta negativamente en la percepción de la ayuda. Laintroducción de la norma justifica lo que califica de “redefinición” de la composición dela unidad familiar “en coherencia con otros programas de análoga finalidad”, pero nosquedamos sin saber cuáles son. En definitiva, mientras que el programa persigue desdesu inicio en 2011, y no hay modificación en el nuevo texto, “un tratamientoindividualizado y personalizado” de la persona solicitante para lograr su inserción en elmercado de trabajo, la ayuda económica se vincula a un concepto más amplio de unidadfamiliar del que se utiliza para otras prestaciones sociales reguladas en el ordenamientojurídico español, lo que no deja de ser ciertamente desconcertante si no fuera porque deaquello que realmente se trata, y desde luego no se oculta en la norma, es de redistribuirlos recursos económicos existentes.B) Otra modificación muy publicitada ha sido el incremento de la cuantía de la ayudapara quienes tengan familiares a cargo. En la nota de prensa del MEySS del día21 seapuntaba como “principal novedad de la reforma” que “para los nuevos beneficiariosque tengan, al menos, dos miembros de la unidad familiar a su cargo, además delcónyuge o pareja de hecho se incrementará la cuantía de la prestación del 75 al 85% delIPREM. Es decir, pasarán a recibir 450 euros mensuales frente a los 399 eurosactuales”. En efecto, el apartado 5 c) así lo recoge pero con mejor técnica jurídica y conmayor claridad, ya que la persona solicitante ha de tener a su cargo, en el momento de lasolicitud, “al menos, a tres miembros de la unidad familiar”, sin que haya esa expresamención al cónyuge o pareja de hecho a la que se refería la nota de prensa.Para las restantes personas perceptoras, la ayuda económica (que ha dejado dedenominarse, sin explicación del motivo, “de acompañamiento) seguirá siendo del 75 %del IPREM mensual por un máximo de seis meses. Su reconocimiento sigue vinculadoal inicio del “itinerario individualizado y personalizado” al que me referiré másadelante, y la percepción de la ayuda a la participación en el mismo.C) La normativa anterior disponía que en el supuesto de que la persona solicitantetuviera derecho “a percibir los salarios sociales, rentas mínimas de inserción o ayudasanálogas de asistencia social concedidas por las Comunidades Autónomas”, la ayudaeconómica del PREPARA sumada al importe de aquéllas no podía superar el 75 % delSMI, y si se superara este límite se descontaría de la ayuda el importe que excediera dedicha cantidad.EL RDL introduce dos cambios que creo que complicarán la tramitación de la solicitud,salvo que las administraciones autonómicas y locales cumplan rápidamente con loprevisto en el texto, y lo justifica, según se expone en la introducción, para conseguirque el SPEE tenga acceso a toda la información necesaria para comprobar la posibleincompatibilidad, basándose en una Resolución del Tribunal de Cuentasde 2 de marzode 2010, que se refería al informe de fiscalización del programa de gestión del programade la RAI. 10
  • 11. En dicho Informe, publicado en el BOE del 5 de mayo de ese año, el Tribunal acuerdainstar al SPEE a que: “1. Desarrolle un proceso de mejora continua de susprocedimientos de gestión y aplicaciones informáticas que garantice la correctapercepción de la renta activa de inserción y la disposición de la máxima informaciónsobre el colectivo de personas beneficiarias de la prestación. 2. En coordinación con elInstituto Social de la Marina y los diferentes servicios de las Comunidades Autónomasque se responsabilizan de la concesión de rentas mínimas o ayudas análogas, y laAgencia Estatal de Administración Tributaria, se disponga de una información completay precisa que evite posible concurrencia de ayudas, y el incumplimiento de losrequisitos establecidos para acceder a las mismas”. El Tribunal insta igualmente a lasCC AA a que “3. Faciliten al Servicio Público de Empleo Estatal, para la gestión de lasprestaciones por desempleo y especialmente en el caso de la Renta Activa de Inserción,información referente a los salarios, rentas mínimas o ayudas análogas concedidas porlas mismas, destinadas a colectivos en situación de necesidad y con problemas deinserción laboral”.a) En primer lugar, dentro de las ayudas compatibles hasta el límite del 75 % del SMI seincluyen las de las Administraciones locales, no contempladas de forma expresa en lanormativa hoy derogada.b) En segundo término, se obliga al solicitante a la aportación, junto con la solicitud, decertificado emitido por la administración autonómica o entidad local correspondiente“donde se haga constar la percepción o no de dichas ayudas y de su cuantía, por elsolicitante y/o su unidad familiar” (habrá que esperar a saber cómo se articula larelación entre el SPEE y las CC AA para “facilitar la vida administrativa” alsolicitante).c) En fin, esta nueva obligación burocrática, y que casa muy mal con la predicada, ypracticada, línea de flexibilidad en la tramitación administrativa de presentación dedocumentos en otras normas aprobadas por el actual gobierno, desaparecerá, segúndispone el apartado 6, cuando las CC AA y las Administraciones Locales inscriban esasayudas en el Registro de Prestaciones Sociales Públicas. A tal efecto, la disposiciónadicional segunda modifica la norma reguladora del registro de tales prestaciones(creado por el artículo 30 de la Ley 42/1994, de30 de diciembre, de medidas fiscales,administrativas y de orden social), el RD397/1996 de 1 de marzo, para añadir dosnuevas letras al artículo 3, de tal manera que su ámbito de aplicación también incluirá“los salarios sociales, rentas mínimas de inserción o ayudas análogas reconocidas porlas Comunidades Autónomas y entidades locales”, y “la Renta Activa de Inserciónconcedida por el Servicio Público de Empleo Estatal”.D) No hay novedades con respecto a los derechos reconocidos en la nueva normativa alas personas beneficiarias del programa con respecto a los existentes en la hoy derogada,siendo idéntica la redacción del apartado correspondiente, en el que se reconoce el de“a) Realizar un itinerario individualizado y personalizado de inserción, que contemple eldiagnóstico sobre su empleabilidad, así como las medidas de política activa de empleodirigidas a mejorarla”, y “b) Participar en medidas de política activa de empleoencaminadas a la recualificación y/o reinserción profesional necesarias para que puedanincorporarse a nuevos puestos de trabajo, especialmente en sectores emergentes y conmayor potencial de crecimiento”. 11
  • 12. Tampoco hay ningún cambio sobre la competencia de los Servicios Públicos deEmpleo, por razón del ámbito territorial de las políticas activas que se pongan enmarcha, para programar y gestionar las medidas, pero sí hay un cambio significativoderivado de los ajustes, recortes, restricciones presupuestarias… que losPresupuestosGenerales del Estado para 2012 han significado para las políticas activasde empleo, y uno de ellos, no de menor importancia, es la supresión de la partidadestinada al pago de nóminas de 1.500 promotores de empleo a partir del mes de julio,salvo en aquellas CC AA que hayan decidido utilizar sus recursos para mantenerloshasta final de año. Por consiguiente, con esta medida puede entenderse fácilmente quehaya desaparecido del RDL 23/2012 la referencia contenida en el RDL 1/2011indicando que los Servicios Públicos de Empleo “destinarán el número de orientadores,promotores de empleo y personal propio necesario para la atención individualizada delas personas beneficiarias, y programarán las acciones de recualificación y/o reinserciónprofesional que aseguren el acceso y participación de las mismas en estas acciones”.No sólo por estas medidas de 2012, sino también por el gran impacto de la crisis sobrela disminución del número de puestos de trabajo disponible, pueden entenderse lasdificultades de inserción laboral de colectivos más vulnerables, que ahora pretendecorregir el gobierno mediante la reordenación de las partidas presupuestarias y laexpulsión del programa de aquellos sujetos (básicamente jóvenes que viven con suspadres) que considera “más solventes” o “menos vulnerables”.En otros apartados de la norma encontramos medidas que pueden ponerse en marchapara mejorar el grado de inserción de los beneficiarios del programa, que a mi parecerinnovan muy poco con respecto al marco jurídico anteriormente vigente y más engeneral con respecto a la coordinación que debe haber entre quien tiene lascompetencias en materia de abono de la prestación (SPEE en los términos fijados en losapartados 11 y 12) y quien gestiona las políticas activas de empleo (CC AA). La normahabilita al SPEE a establecer “los mecanismos necesarios de coordinación e intercambiode información con los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas”(¿es que no se puede hacer ya ahora?), y a proponer por el gobierno en la ConferenciaSectorial de Empleo y Relaciones Laborales que, una vez conocidos los resultados de laevaluación de esta nueva prórroga, “sean tenidos en cuenta en la distribución de fondosdestinados a políticas activas a distribuir a las Comunidades Autónomas”, que tampococreo que innove nada con respecto a los criterios ya establecidos en la normativavigente.Por ello, me sorprende que la norma, y los documentos del Consejo de Ministros,destaquen la importancia de estas medidas, enfatizando que las reformas “tratan deincrementar la eficiencia del programa en sus objetivos de empleo, incrementando suvinculación a las políticas activas de empleo” (introducción), y que el objetivo de lanueva prórroga es “intensificar la coordinación con las CC.AA, para fortalecer lavinculación entre políticas activas y pasivas de empleo” (documento del Consejo deMinistros, también publicado en la página web del MEySS); no obstante, sí parecelógico que la introducción haga una clara manifestación de la importancia que debeconcederse a esta Conferencia para coordinar todas las actuaciones a realizar y teniendoen consideración el plan anual de política de empleo, aunque otra cosa bien distinta esque los recortes presupuestarios hayan debilitado mucho la posibilidad de llevar a cabopolíticas activas de empleo por las CC AA, y a título de empleo véase el 12
  • 13. artículopublicado hoy domingo en la edición gallega de El País, en una comunidadgobernada por el Partido Popular, sobre el impacto de tales recortes en ese territorio.E) Ha merecido especial atención en los medios de comunicación, y ha sido objeto yade críticas políticas y sindicales, la novedad del RDL 23/2012 sobre la nueva obligacióndel solicitante durante el período de tiempo del que dispone para pedir la ayuda, quesigue siendo de dos meses desde que finalizó la percepción de la prestación o subsidiopor desempleo.La nueva norma incorpora la obligación de realizar durante un período mínimo detreinta días (a computar dentro de los sesenta) “acciones de búsqueda activa de empleo”,incluyendo entre ellas de forma expresa, y sin esperar al desarrollo reglamentario, laprestación de un trabajo por cuenta propia o ajena durante dicho período (¿todo oparte?). El solicitante deberá acreditar que ha realizado tales acciones en el momento enque presente la solicitud, si bien el RDL remite al desarrollo reglamentario paraconcretar la manera de su acreditación.Por cierto, una interpretación literal de la norma, que no se corresponde con la finalidadde la misma de facilitar una ayuda económica a la persona que ha extinguido otrasprestaciones y a partir del momento de la extinción, llevaría a concluir que sólo puedesolicitarse la ayuda después de haber buscado activamente empleo durante los treintadías posteriores al agotamiento de las anteriores prestaciones contributivas oasistenciales, es decir al partir del trigésimo primer día desde el agotamiento de lasanteriores prestaciones. Pero aún si acogemos la interpretación finalista de la norma,esta provoca dudas jurídicas que difícilmente el desarrollo reglamentario podrá resolver,porque si se presenta la solicitud el día vigésimo noveno no hay ninguna obligación dejustificar la búsqueda activa de empleo, mientras que si la presentación es el díatrigésimo primero sí la hay.Repárese por otra parte en la dificultad de presentar la solicitud durante los primerosdías si hay que obtener el certificado de la administración autonómica o local del nopercibo de prestación. En fin, muchas dudas jurídicas que dejo aquí planteadas a laespera de poder debatirlas con tranquilidad con personas bien conocedoras de latramitación administrativa de los programas de políticas activas de empleo.Esperaremos, pues, al desarrollo reglamentario, pero la sopa de ajo ya está inventada(permítanme la expresión coloquial) y el concepto de búsqueda activa de empleotambién como es bien sabido por todas las personas conocedoras de las políticas deempleo, ya que dicho concepto se utiliza a efectos estadísticos para determinar cuándouna persona tiene la consideración de activa (empleada o desempleada) o inactiva, y seencuentra en el Reglamento nº 1897/2000 de la Comisión, de 7 de septiembre de 2000.Según dicho Reglamento, y tal como se explica muy pedagógicamente en la página webdelInstituto Nacional de Estadística, se consideran métodos activos de búsqueda deempleo, en las cuatro semanas anteriores a la entrevista, los siguientes: “Estar encontacto con una oficina pública de empleo con el fin de encontrar trabajo, cualquieraque sea la parte que haya tomado la iniciativa (la renovación de la inscripción porrazones puramente administrativas no constituye un planteamiento activo); estar encontacto con una oficina privada (oficina de empleo temporal, empresa especializada encontratación, etc.) con el fin de encontrar trabajo; enviar una candidatura directamente a 13
  • 14. los empleadores; indagar a través de relaciones personales, por mediación de sindicatos,etc.; anunciarse o responder a anuncios de periódicos; estudiar las ofertas de empleo;participar en una prueba, concurso o entrevista, en el marco de un procedimiento decontratación; buscar terrenos, locales o material; realizar gestiones para obtenerpermisos, licencias o recursos financieros”.F) La disponibilidad para participación en acciones de política de empleo era obligatoriaen la normativa anterior para poder seguir percibiendo la ayuda económica, y lo siguesiendo en la normativa vigente a partir de hoy.Ahora bien, lo que ha hecho el RDL 23/2012 es trasladar a la normativa del PREPARAla modificación operada en la LGSS por el RDL 20/2012. La preocupacióngubernamental por un mayor control del desempleado se concretó en la modificacióndel artículo 231, sobre obligaciones de los beneficiarios de las prestaciones pordesempleo, invirtiendo la carga de la prueba en cuanto que deberá ser el sujeto quebusca empleo el que “acredite” todas las actuaciones llevadas a cabo para buscaractivamente empleo, reinsertarse laboralmente o mejorar su empleabilidad, de talmanera que “la no acreditación tendrá la consideración de incumplimiento delcompromiso de actividad”, y podrá llevar aparejada la imposición de sanciones desuspensión o extinción del derecho a las prestaciones.Esa obligación de acreditar la disponibilidad se contempla también en el nuevoprograma PREPARA, pudiendo los Servicios Públicos de Empleo “exigir suacreditación en cualquier momento”, suponiendo la pérdida de la ayuda no poderllevarlo a cabo debidamente. En cuanto a la obligación de aceptar una oferta decolocación adecuada, ya sea del Servicio Público o de una agencia de colocación, hayque estar a lo dispuesto en el artículo 231.3 de la LGSS sobre qué debe entenderse portal, es decir “la profesión demandada por el trabajador y también aquella que secorresponda con su profesión habitual o cualquier otra que se ajuste a sus aptitudesfísicas y formativas. En todo caso, se entenderá por colocación adecuada la coincidentecon la última actividad laboral desempeñada siempre que su duración hubiese sido igualo superior a tres meses”, sin olvidar las matizaciones y concreciones que se contienenen párrafos posteriores del mismo apartado del precepto.5. Concluyo… de momento, a la espera del desarrollo reglamentario de la norma.¿Habrá más letra pequeña? O, ¿habrá una corrección de errores que diga algo distinto deaquello que dice el texto publicado ayer en el BOE? Todo es posible. De momento,buena y tranquila lectura del RDL 23/2012, de 24 de agosto. 14