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Análisis de la Estrategia española de activación para el empleo 2014-2016 y del Plan anual de política de empleo 2014. ¿Una nueva reforma o simple adaptación del marco normativo vigente con cambio de palabras? 
Eduardo Rojo Torrecilla. Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Autónoma de Barcelona. 
27 de septiembre de 2014. 
Texto publicado en el blog del autor http://www.eduardorojotorrecilla.es/ 
1. Con pausa y sin prisas. A diferencia de la rapidez que mereció la modificación de la Ley de Empleo, incorporada en el Real Decreto-Ley 8/2014 que en la actualidad se está tramitando como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia pero en el que no se han incorporados modificaciones de importancia al texto original, la aprobación de la Estrategia Española de Activación para el Empleo 2014-2016 (EEAE) y del Plan anual de política de empleo 2014 (PAPE 2014) se ha hecho de forma tranquila, aunque dicha aprobación se había anunciado desde hacía varias meses por lo que se refiere a la EEAE. En efecto, ha sido necesario esperar al Consejo de Ministros del día 5 de este mes para que fueran aprobados ambos textos, y su envío al Boletín Oficial del Estado parece que ha llevado un ritmo bastante lento, o puede ocurrir simplemente que su publicación no se consideraba prioritaria, o quizás se han incorporado retoques después de la aprobación, pues de otra forma no se entiende que hayan debido transcurrir 18 días para la publicación de la EEAE y 19 para el PAPE 2014. Recuerdo que algo parecido ocurrió con el PAPE 2013, que fue aprobado por el Consejo de Ministros de 2 de agosto y que no vio la luz pública del BOE hasta el 10 de septiembre. 
El objeto de esta entrada es analizar los contenidos más relevante de ambos documentos, en el bien entendido que el PAPE 2014 tiene muchos puntos de conexión con el del año anterior tal como he podido comprobar tras la lectura de aquel y revisar el comentario que realicé del PAPE 2013 en una entrada anterior del blog. Por otra parte, la EAEE parece formalmente un texto nuevo, en la medida que procede a la derogación de la Estrategia Española de Empleo (una de las últimas aportaciones del gobierno socialista, aprobada por RD 1542/2011 de 31 de octubre) (EAE), pero en realidad no lo es tanto como he comprobado nuevamente tras la lectura de aquella y del comentario que realicé en su momento a la EAE. Bueno, matizo la afirmación anterior, ya que sí hay un cambio importante, a peor, respecto a la asignación de recursos presupuestarios para llevar a cabo y poner en marcha las medidas aprobadas. Ya podemos encontrar en las redes sociales un primer comentario de los aspectos más destacados de la EAEE a cargo de la profesora de la UAM, y miembro del equipo Augusto Plató, Laura Pérez Ortiz, en el que se efectúa una (comprensible) crítica a la fecha de publicación y entrada en vigor (al día siguiente de aparecer en el BOE), por el poco tiempo que resta para finalizar 2014, afirmando que “con esto, la sensación que queda es que la realización de estas estrategias y políticas sigue las pautas dictadas desde Europa, pero sin ánimo de lograr los objetivos. Se hacen los documentos para cumplir y recibir fondos, pero no es creíble que a estas alturas del año se establezcan objetivos y medidas para cumplir ¡en este mismo año!
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2. La EAAE se aprueba por el RD 751/2014 de 5 de septiembre, se publica en el BOE el día 23 y entra en vigor el día 24. La denominación se diferencia (aunque lo importante no es el nombre o denominación, sino el contenido) del texto recibido de la “herencia socialista”, la EAE, pareciendo al menos formalmente que se quiere poner el acento en las políticas de activación (también se ponía en la EAE aunque no apareciera la referencia expresa en el título). Por cierto, en el PAPE 2013 ya se hacía referencia a la futura Estrategia que había de sustituir a la aprobada en 2011, si bien en aquel momento se utilizaba la expresión “Estrategia española de políticas activas de empleo”. En la introducción del RD se hace un sucinto repaso de medidas anteriores adoptadas por el actual gobierno para mejorar la situación del mercado de trabajo, obviamente desde su perspectiva, y se destaca la importancia de la reforma laboral y de la normativa sobre estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, con las obligadas críticas a la “herencia recibida” del anterior gobierno, medidas ambas que han sido fuertemente cuestionadas en el ámbito social como he ido explicando en el blog. La crítica llega también a la EAE porque “no incluía la evaluación como un aspecto reforzado del diseño, planificación, programación, ejecución y control de los resultados de las políticas de activación para el empleo”, de tal manera que ya en 2013 el gobierno se puso manos a la obra para poner en marcha aquello que se califica, y permítanme que sea bastante escéptico al respecto, “un nuevo modelo de políticas activas de empleo”, consistente según se afirma en la citada introducción en “pasar desde un modelo de financiación y gestión articulado en torno a programas establecidos centralizadamente a un nuevo marco acorde con las competencias de las comunidades autónomas en políticas activas, en el marco de la unidad de mercado, basado en la evaluación”. Por cierto, el documento parece “descoordinado” en los datos, y me explico: quizás hubiera sido necesaria una última y tranquila lectura de todo el texto para tener un punto de referencia común para todos los datos estadísticos utilizados, ya que en ocasiones se hace referencia, con buen y actualizado criterio, a los datos del segundo semestre de este año, mientras que en otras se utilizan los del año 2013. No tiene especial importancia este desajuste ya que no se trata de abordar de forma directa su impacto en el empleo y un hipotético cambio normativo, pero repito que no estaría de más que el último borrador de un documento como este pudiera ser objeto de una lectura detenida y detallada que permitiera pulir esos lógicos desajustes que se pueden encontrar en textos que han venido preparándose, y de los que han existido varios borradores, durante bastantes meses. 
No creo precisamente que la política del gobierno actual haya potenciado las competencias de las Comunidades Autónomas en materia laboral y de empleo, tal como expuse en mi comparecencia ante la subcomisión deempleo juvenil del Congreso de los Diputados el 7 de septiembre, en la que afirmé que “Debemos prestar atención a la recentralización de competencias en materia de políticas activas de empleo, con apoyo ciertamente en una determinada jurisprudencia del TC (véase la sentencia núm. 22/2014 de 13 de febrero, con ocasión del Recurso de inconstitucionalidad interpuesto el 18 de marzo de 2004 por el Parlamento de Cataluña en relación con diversos preceptos de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de empleo). Me pregunto si no corremos el riesgo de un vaciamiento de las competencias ejecutivas de las Comunidades Autónomas, y también que margen de actuación les queda para la elaboración de políticas propias que atiendan a su realidad territorial”.
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La nueva EEAE acoge según sus redactores las recomendaciones formuladas para España por el Consejo de la UE, y se articula alrededor de seis ejes que han sido consensuado entre las autoridades estatales y las de las Comunidades Autónomas (no me consta que las de Cataluña, País Vasco y Andalucía hayan dado el visto bueno al conjunto de tales cambios): “orientación, formación, oportunidades de empleo, igualdad de oportunidades en el acceso al empleo, emprendimiento y mejora del marco institucional del Sistema Nacional de Empleo”; sin olvidar, la estrecha relación que debe existir entre la nueva EAAE y otra estrategia aprobada el año anterior, la de emprendimiento y empleo joven 2013-2016, completada recientemente (al menos en el plano teórico) por la puesta en marcha del sistema de garantía juvenil y la creación de un fichero propio que mereció mis críticas en la citada comparecencia en la Cámara Baja, en la que formulé las siguientes preguntas: “¿Qué aporta el fichero del SGJ? ¿Cómo se computarán los jóvenes que se inscriban en el fichero y no en los servicios públicos de empleo? ¿Quién llevará a cabo las distintas medidas educativas, formativas y laborales para los jóvenes? ¿Tiene sentido que deba ser el joven el que se inscriba en el fichero, so pena de no poder acceder a las distintas medidas, o no sería más lógico que fueran los poderes públicos, a partir de los registros disponibles, los que hicieran una primera lista de las personas a las que debe dirigirse las medidas y que después cada joven ratificara en su caso su incorporación?”. 
El RD 751/2014 dispone de un solo artículo, una disposición transitoria (a efectos de justificación de determinadas cantidades por parte de las Comunidades Autónomas), otra derogatoria, y tres disposiciones finales, además, obviamente, de incorporar el texto íntegro de la EAAE, configurada como “el marco normativo para la coordinación y ejecución de las políticas activas de empleo e intermediación laboral en el conjunto del Estado”. A lo largo y ancho de toda la EAAE los términos “activación” y en especial el de “intermediación” serán el santo y seña de la diferencia con la EAE, siendo, repito, comunes muchos de sus contenidos. Al respecto, la EAE era configurada por el RD 1542/2011, de 31 de octubre, como “el marco normativo para la coordinación y ejecución de las políticas activas de empleo en el conjunto del Estado”. 3. La primera parte de la EEAE, con argumentaciones que encontraremos repetidas en el PAPE 2014, sitúa el marco en el que se va a poner en marcha, con referencias concretas a la Estrategia Europea de 2020, las directrices comunitarias sobre el empleo y el programa nacional de reformas. Para quienes somos lectores obligados de todas las normas laborales, y de aquellas con incidencia sobre el mundo laboral, dictadas desde la toma de posesión del gobierno surgido de las elecciones del 20 de noviembre de 2011, y para quienes también somos lectores (en este caso no obligados sino porque creemos que es necesario para el desarrollo de nuestra actividad docente e investigadora) de los debates parlamentarios, esta primera parte es archisabida y conocida respecto a sus contenidos, ya que destaca fundamentalmente los logros de la política económica y laboral del gobierno y critica una vez más la “herencia recibida” del gobierno anterior, además de manifestar su satisfacción porque sus normas y reformas han sido avaladas por los gurús, perdón, organismos internacionales como la OCDE, el FMI, la UE… y sin olvidar por supuesto en el ámbito estatal al Banco de España (que hayan sido avaladas por el conjunto de la población que sufre las consecuencias de las mismas ya sería harina de otro costal).
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Resulta tedioso repetir las críticas formuladas por el gobierno a la normativa laboral y de protección social existente en 2011, pero me parece necesario recordarlas para quienes no estén familiarizados con los debates políticos y técnicos: las “debilidades estructurales” de nuestro mercado de trabajo y que la reforma laboral (reformas laborales, dicho más correctamente, por la cantidad de normas aprobadas desde diciembre de 2011 hasta el momento en que redacto esta entrada) iba a corregir, derivaban básicamente de “la excesiva rigidez en la regulación de las condiciones internas de trabajo, la segmentación en las condiciones laborales entre trabajadores temporales e indefinidos y una estructura de negociación colectiva alejada de las necesidades reales de empresas y trabajadores…”. Parece que los objetivos a corto plazo de dicha reforma se fueron transformando de forma gradual y paulatina, si hacemos caso a las declaraciones de responsables gubernamentales, en objetivos a medio … y largo plazo, o al menos eso es lo que ahora se dice, como quien no quiere la cosa, en esta primera parte de la EEAE, que vincula la reforma de 2012 con la de las políticas de empleo de 2014, afirmando que “La reforma del mercado de trabajo es una reforma de naturaleza estructural y como tal solo desplegará plenamente sus efectos en el largo plazo”, y que “precisamente por ello, se hace especialmente importante contar con unas políticas de activación eficaces, capaces de reforzar la empleabilidad de los trabajadores y dotarles, así, de herramientas para hacer frente a la situación que atraviesa el mercado de trabajo español”. Más allá de este planteamiento, el texto es útil para recordar (en especial para quienes tenemos la memoria desgastada por el paso de los años) el importante número de normas (no se citan todas) aprobadas desde julio de 2012 y que han tenido según el gobierno “la finalidad de favorecer la activación e inserción de las personas en desempleo”, siendo la última referenciada el RDL 8/2014, que en pocas fechas se convertirá en Ley (sin cambios de impacto en la materia abordada en esta entrada) tras la formal tramitación parlamentaria (y digo formal porque el número de enmienda aceptadas por el grupo popular a los restantes grupos parlamentarios ha sido mínimo). 
Además, esta primera parte recoge los aspectos más importantes del Plan Nacional de Reformas 2014, y concluye que la EEAE es imprescindible para poder aplicar y poner en marcha las recomendaciones de la UE, el propio PNR y por supuesto el nuevo marco normativo (supongo que el resultante de la reforma de la Ley de Empleo por el RDL 8/2014, justificado precisamente en la exposición de motivos de dicha norma por la puesta en marcha de un nuevo modelo de políticas activas de empleo que requería lo siguiente: “En primer lugar, es necesario llevar a cabo la reorganización y sistematización de las actuaciones de políticas activas. En segundo lugar, se requiere cambiar la terminología de las «medidas» y «acciones» de políticas activas, distinguiéndose ahora entre «servicios» y «programas». Y, por último, se da forma y contenido a la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo contenida en la ley, pero no desarrollada”). Dicho sea de paso, el desarrollo de la reforma operada por el RDL 8/2014 y por la EEAE requiere de tres Reglamentos, con lo que la puesta en marcha real de la reforma sigue desarrollándose a ritmo lento (si es que realmente es una reforma). 
En fin, la nueva EEAE se asienta sobre unas determinadas bases que parece que no existieran en la regulación anterior y que son las que el actual gobierno ha utilizado
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machaconamente en todas su intervenciones públicas para justificar los cambios, esto es “el seguimiento de las medidas que se llevan a cabo, la evaluación de resultado y la toma de decisiones sobre una base fundamentada”. Aceptemos, como mera hipótesis de trabajo, que el seguimiento y evaluación pudieran ser manifiestamente mejorables, pero afirmar implícitamente que la toma de decisiones de los gobiernos socialistas en materia de empleo no tenían “una base fundamentada” me parece, por decirlo de forma suave, un poco fuerte ¿no les parece? Podrá decirse, y argumentarse, que la fundamentación no es acertada, pero de ahí a negar su existencia media un largo trecho. 4. La segunda parte de la EEAE nos explica cuál es la situación y cuáles son las tendencias del mercado de trabajo en España, y quienes sigan regularmente los informes del Banco de España, de la OCDE, de la UE y del FMI, ya saben qué dice el documento del gobierno. El análisis de la mejora de la situación de nuestro mercado laboral (por cierto, ¿estamos ante un crecimiento del empleo o ante un reparto del empleo en atención al cada vez mayor número de personas trabajadoras ocupadas a tiempo parcial?) va acompañado de la necesidad apuntada por organizaciones internacionales (echo en falta referencias a la OIT en el texto, y no sé si será simplemente porque no dispone de documentos que interesen al gobierno o quizás porque algunos de sus planteamientos no son del agrado de aquel) de adoptar medidas adicionales para abordar la situación de colectivos especialmente afectados por la crisis (afectación, no se olvide, derivada de las políticas de austeridad prácticadas en la mayor parte de Estados de la UE en esta década), con cita expresa con carácter general de los jóvenes (menores de 25 años) y trabajadores mayores (no me queda claro si se refiere a los de más de 45 años, o sólo a los de 55 años en adelante, si bien parece que es el segundo colectivo por las referencias posteriores al mismo en el documento), y con carácter más específico de las personas desempleadas de larga duración, las que carecen de empleo y tienen un nivel bajo de cualificación como consecuencia del abandono temprano del sistema escolar, sin olvidar situaciones que pueden afectar a colectivos indiferenciados (aunque con especial impacto para jóvenes) como son, como consecuencia de la crisis, “el reducido ritmo al que se produce la entrada en el empleo desde el paro o la inactividad”. 
A continuación, el documento pasa repaso a la situación laboral de los jóvenes, poniendo el acento en el descenso de la población extranjera, algo que no debe extrañar (“-13,2 % anual en el segundo trimestre de 2014”) si se repara en los cambios acaecidos en nuestro mercado de trabajo y el importante impacto sobre la población extranjera en términos de abandono del mismo y también de España. Hay una buena recopilación de datos estadísticos que avalarían el incremento de la actividad de los jóvenes en 2013 y 2014, con referencias al contrato para la formación y el aprendizaje, los contratos en prácticas tras la reforma de 2013 y su regulación incentivada para menores de 30 años con nula o muy reducida experiencia laboral, y la mayor incorporación como trabajadores por cuenta propia, para lo que se han articulado ciertamente muchas medidas de apoyo (el debate sobre si son verdaderos o falsos autónomos es nuevamente una cuestión que queda para otro momento). No obstante, y en relación con este optimismo gubernamental sería bueno contrastar estos datos con el descenso que se ha dado en el número de jóvenes ocupados con contrato indefinido y a tiempo completo. Sobre los mayores de 55 años se destaca el incremento constante de su participación en el mercado de trabajo desde hace diez años pero con una presencia mucho más reducida entre la población ocupada, con especial preocupación, que comparto, por el desempleo
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de larga duración y las dificultades para mantener o reincorporar al mercado laboral a quienes tienen baja cualificación. 5. Dentro de esta segunda parte de la EEAE se incluye un amplio apartado dedicado a las tendencias actuales del mercado de trabajo y al examen, a partir de explotación cuantitativa de datos del Sistema Nacional de Empleo y información cualitativa “procedente de los principales actores sociales del área de empleo”, de “actividades económicas y ocupaciones con mejores perspectivas para el empleo”. Bueno, más exactamente ese es el título, ya que más adelante, y antes de entrar en ese análisis, se efectúa el de la situación actual de las actividades económicas, diferenciándolas, a partir de la explotación cualitativa realizada, entre las que no tiene buenas perspectivas, las que muestran indicadores positivos, y las que “han resistido la crisis y muestran buenas perspectivas”. Entre las primeras, y con todos los matices que requeriría hacer tras una manifestación muy general, se encuentran la construcción y el comercio, aunque en ambos sectores se atisban señales positivas vinculadas a trabajos que requieren mayor cualificación. En las segundas, nos encontramos con los servicios sociales, la automoción y las industrias del calzado y del textil, aunque no deja de ser ciertamente triste, y una muestra clara del impacto de la crisis y de las decisiones gubernamentales, que el posible crecimiento de los servicios sociales, en concreto de las actividades relacionadas con la salud y calidad de vida, se dé como consecuencia de que “se está convirtiendo en campo de acción para la iniciativa privada ante el retroceso de la iniciativa pública”. Por fin, entre las actividades que resisten la crisis y que tienen buenas perspectivas los expertos incluyen, con las necesarias mejoras de cualificación tecnológica de las empresas y de sus trabajadores, el sector agroalimentario, la actividad turística, la actividad logística vinculada al comercio y a las exportaciones, los servicios avanzados a las empresas y las industrias químicas y farmacéuticas. 
Algunos medios de comunicación han hecho un análisis bastante más crítico de las bondades planteadas por el gobierno, y sirva como ejemplo este titular de un artículo publicado en el diario El Mundo el pasado 2 de septiembre: “España sale de la crisis: 'Se busca camarero por 9.000 eurosanuales' ¿muy gráfico, verdad? En efecto, en la EEAE se destaca que las ocupaciones con mejores perspectivas de empleo “están relacionadas con los sectores y actividades económicas que muestran mayor dinamismo: el turismo, hostelería, ocio y restauración”. Si bien se reconoce que son ocupaciones que tienen una alta estacionalidad (en términos laborales significa contratos fijos discontinuos – en disminución – contratos temporales y contratos a tiempo parcial), se afirma que “pertenecen a unos sectores consolidados por el volumen de empleo y se considera que tienen todavía potencial de crecimiento a corto plazo, para lo que necesitan modernizarse, innovar y profesionalizarse dada la creciente competencia internacional”. Hay además expectativas positivas según el gobierno en las ocupaciones del sector agroalimentario, las relacionadas con el comercio exterior, técnicos comerciales, las relacionadas con las instalaciones, reparaciones y mantenimiento de viviendas, o con los ámbitos tecnológicos (no deja de ser curioso que se siga hablando de “nuevas tecnologías de la comunicación”, algo que demuestra probablemente que la redacción del texto no se ha hecho precisamente por un joven que ya ha nacido con lo que quienes tenemos una edad avanzada todavía tenemos tendencia a denominar “nuevas” (¿) tecnologías).
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Otra curiosidad, con impacto jurídico ciertamente, es que el crecimiento previsible en el ámbito de las ocupaciones relacionadas con la atención a las personas mayores, ya sean o no dependientes, se vincule “a los cambios introducidos en el sistema de ayudas a la dependencia” (yo diría más bien restricciones y recortes públicos de las ayudas que llevan al incremento del sector privado) y al “incremento de la contratación legal de trabajadores”, manifestación clara e indubitada de la amplitud de la prestación irregular laboral que afectaba a muchos trabajadores y que desde luego aún no ha desaparecido. Sobre las necesidades formativas vinculadas a la mayor parte de las ocupaciones pero en especial a las de mejores perspectivas, siguen siendo importantes, dentro de las llamadas “necesidades transversales”, los idiomas y la informática, el trabajo en equipo, las habilidades sociales, etc, y dentro de las “sectoriales” hay que prestar atención a cada sector, remitiendo a las personas interesadas a la lectura del documento en este punto. 
6. ¿He hablado hasta ahora de la EEAE? En puridad sí, ya que estoy analizando el documento que lleva su nombre, pero en realidad muy poco ya que hemos de esperar, y ya hemos llegado, a la tercera parte para conocer cuáles son sus principios de actuación y objetivos, nuevamente tras pasar por un marco general en el que se nos recuerda algo que ya era sabido por la Ley de Empleo (tras las reformas de 2011) y por la EEE, como es que la Estrategia, llámese española de empleo o ahora de activación para el empleo, es el “primer instrumento de coordinación del Sistema Nacional de Empleo”, y que está configurada como “como el marco normativo plurianual para la coordinación y ejecución de las políticas de activación para el empleo, incluyendo las políticas activas de empleo y de intermediación laboral, en el conjunto del Estado”. Tan sabida y conocida como difícil de instrumentar en la práctica, y mucho más en una situación de crisis y de recortes de plantillas en el sector público, es la tesis de que un aspecto clave del papel vertebrador de las políticas activas de empleo por la Estrategia es “su capacidad de reforzar la vinculación efectiva entre las políticas activas y pasivas, mejorando el encaje entre las dos vertientes de la protección frente al desempleo”. Para comparar qué cambia realmente, y no sólo nominativamente, con respecto a la EEE, sugiero a los lectores y lectoras del blog la comparación de ambos documentos, o si quieren una síntesis más resumida de la EEE que acudan a la lectura de mi comentario realizado a finales de 2011. Podrán comprobar que hay bastantes parecidos, y que una de las diferencias, si así se puede denominar, es la insistencia con que aparece la palabra “activación” en el documento actual. Los principios de actuación serán comunes para todas las políticas instrumentadas por los servicios públicos de empleo, “sin perjuicio de las competencias que les corresponden a las Comunidades Autónomas”, una frase que no dice nada más ni nada menos que aquello ya sabido por el texto constitucional y los estatutos de autonomía, por lo que habrá que estar a la aplicación concreta de la EEAE y de sus normas de desarrollo (PAPE 2014 y futuros RD) para saber si se respeta la frase (y lo que hay jurídicamente detrás de ella) o se plantean nuevamente conflictos competenciales. 
De los diez principios rectores, y por las hipotéticas modificaciones que pueden implicar respecto a la EEE, destaco el énfasis puesto en “la orientación a resultados”, “la evaluación del resultado de las acciones y del cumplimiento de objetivos”, la “garantía de atención a los jóvenes sin ocupación que no cursan formación en los términos de la garantía juvenil” (¿se diferencia a los jóvenes, me pregunto, según el fichero al que pertenezcan, es decir como desempleados en las oficinas de empleo o
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como inscritos, sean demandantes de empleo o no, en el fichero del sistema de garantía juvenil?), el reforzamiento, antes ya indicado, de la vinculación entre políticas activas y pasivas de empleo “como aspectos complementarios de la misma política de protección frente al desempleo”, la atención de las políticas activas de empleo “a la realidad del territorio en que se apliquen” (algo con lo que estoy plenamente de acuerdo dadas las grandes diferencias existentes entre las diferentes Comunidades Autónomas, y dentro de las mismas en distintos ámbitos locales), y la participación de sujetos, tanto públicos como privados, en la aplicación de las políticas activas de empleo, con mención expresa entre esos sujetos a “las agencias de colocación”. Respecto a los objetivos, el documento los separa por razón de su carácter global o específico. El global, repitiendo con una cierta tediosidad argumentos ya expuestos con anterioridad, es el de “la coordinación, para identificar y canalizar de forma ordenada los esfuerzos que realizan los distintos agentes del sistema para mejorar la eficacia y eficiencia de las políticas a favor de la activación para el empleo. En definitiva, la Estrategia tiene por objeto la modernización de los Servicios Públicos de Empleo y del propio marco institucional del Sistema Nacional de Empleo”. En cuanto a los específicos se recogerán en los PAPE (al examinar el de 2014 me detendré con más detalle), podrán ser de carácter estratégico o estructurales, siendo los primeros los que se aplican en un momento (período anual) determinado y en razón de las circunstancias concretas del mercado de trabajo, mientras que los segundos son los considerados como permanentes y que se mantendrán, con mayor o menor intensidad a lo largo del tiempo. Los primeros, para el período de la EEAE, son cinco: en primer lugar, poner el acento en la mejora laboral de los jóvenes, mejorando su empleabilidad (acciones formativas) y cumplir con lo dispuesto en la normativa sobre la garantía juvenil, algo no ciertamente fácil si se repara en el importante número de jóvenes que cumplen los requisitos para poder acceder a las medidas contempladas; en segundo término, favorecer que puedan reincorporarse al mercado de trabajo personas desempleadas que requieren de una mejora de su empleabilidad, tales como los desempleados de larga duración , las personas mayores de 55 años y quienes son beneficiarios del Plan Prepara (dicho sea incidentalmente, cada vez es más necesario ordenar y reconstruir el sistema de protección social en cuanto a la cobertura de las personas desempleadas); aunque se cite en cuarto lugar, el objetivo de vincular más estrechamente políticas activas y pasivas guarda estrecha relación con los dos primeros, no siendo tampoco ajeno a los tres anteriores el de mejorar la calidad de la formación profesional para el empleo, siendo el quinto y último, tan querido por los responsables del MEySS, impulsar el emprendimiento. Respecto a los objetivos estructurales se han determinado un total de 29, agrupados (en la EAAE y también en el PAPE 2014) en seis grandes ejes, ya recogidos en la reforma de la LE operada por el RDL 8/2014 y que ahora se concretan algo más, pero no mucho, en el documento examinado, cuales son los de orientación, formación, oportunidades de empleo, igualdad de oportunidades de acceso al empleo, emprendimiento y mejora del marco institucional del Sistema nacional de Empleo. 
¿Hay novedades con respecto a documentos y normas anteriores que he analizado en el blog? Pocas con sinceridad, al menos en el terreno teórico. De la lectura detallada de los contenidos de cada eje me quedo con estos apuntes: en la orientación, la importancia de
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la gestión de itinerarios individuales personalizados; de la formación, la promoción de un mejor ajuste a las necesidades del mercado laboral y la de una atención especial a los colectivos que tienen “mayores dificultades de inserción laboral”; en el eje de las oportunidades de empleo, y en estrecha relación con lo anterior, una específica atención a algunos colectivos, tales como las personas con discapacidad, las personas en situación de exclusión social, las víctimas del terrorismo y las mujeres víctimas de violencia de género, e igualmente una atención especial a la inserción de los perceptores de prestaciones por desempleo “antes del agotamiento de las prestaciones”, siendo loable la intención pero que en cualquier caso debería extenderse a mi parecer a todas las personas desempleadas; en el eje de igualdad de oportunidades para el acceso al empleo se incluyen, de una forma un tanto inconexa a mi entender las medidas que faciliten el acceso al trabajo de la mujer, con detallada atención a las políticas de conciliación, y las que deberían remover los obstáculos que facilitar la movilidad funcional y geográfica de los trabajadores; en cuanto al emprendimiento, pasa por potenciar el trabajo autónomo y la economía social, prestando especial atención a los territorios donde puede desarrollarse en mayor medida; por último, en cuanto a la mejora del marco institucional del Sistema Nacional de Empleo, que guarda estrecha relación con los cinco restantes, cabe destacar la mejora de la gestión, colaboración, coordinación y comunicación en su seno, y en especial el impulso de la colaboración público- privada (no es ajeno en absoluto a esta tesis el mayor ámbito de actuación reconocido en normas recientes a las empresas de trabajo temporal para que puedan actuar no sólo como agencias de selección sino también llevando a cabo tareas de formación y asesoramiento). 7. La cuarta parte de la EEAE versa sobre los instrumentos a través de los que se lleva a la práctica, siendo sin duda el más importante el de los planes anuales de política de empleo, cuya regulación se contempla en la Ley de Empleo, en concreto en el art. 4 ter y en la redacción modificada por el RDL 8/2014 (“1. Los Planes Anuales de Política de Empleo concretarán, con carácter anual, los objetivos de la Estrategia Española de Activación para el Empleo a alcanzar en el conjunto del Estado y en cada una de las distintas Comunidades Autónomas, así como los indicadores que se utilizarán para conocer y evaluar anualmente el grado de cumplimiento de los mismos. Asimismo, para alcanzar estos objetivos, contendrán la previsión de los servicios y programas de políticas activas de empleo y de intermediación laboral que se proponen llevar a cabo, tanto las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias de ejecución en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación profesional para el empleo, como el Servicio Público de Empleo Estatal en su ámbito competencial. Los servicios y programas incluidos en cada Plan Anual podrán ser excepcionalmente modificados por el Servicio Público de Empleo Estatal, a petición justificada de la correspondiente Comunidad Autónoma, cuando necesidades de carácter extraordinario sobrevenidas lo hagan necesario para la adecuada gestión y ejecución del Plan. 2. Los Planes Anuales de Política de Empleo se elaborarán por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social, teniendo en cuenta las previsiones formuladas por las Comunidades Autónomas y el Servicio Público de Empleo Estatal en el seno de la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, se informará por el Consejo General del Sistema Nacional de Empleo, regulado en el artículo 7.b), y se aprobará por el Consejo de Ministros). 
Quedamos a la espera de la aprobación del Reglamento de servicios de los SPE para conocer cuáles serán los “servicios comunes o compartidos”, esto es aquellos que
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compartirán todos los miembros del SNE, y cuáles serán los “aspectos básicos de los servicios propios” (cada vez que aparece esta terminología me suscita duda respecto a la invasión de competencias autonómicas) que se prestarán en su ámbito propio por cada uno de los miembros del SNE. También habrá que esperar a la aprobación de dos Reglamentos más, los de empleo y formación, cuáles serán “los aspectos esenciales de los «programas comunes», que podrán ser aplicados, y en, su caso, desarrollados en sus aspectos no esenciales, por todos los integrantes del Sistema Nacional de Empleo”. Para el documento, y no me consta que sean del mismo parecer Comunidades Autónomas tan importantes como Cataluña y el País Vasco, “la estructura en Ejes, junto con las posibilidades de financiación establecidas en la respectiva normativa, conforman un marco flexible que, permite a las Comunidades Autónomas adaptar el diseño de sus programas y servicios a sus necesidades propias”. No obstante, la EEAE ya avanza una parte importante del contenido de los tres futuros reglamentos, con una mención expresa para el Reglamento de Empleo (y que demuestra la importancia e incidencia del sector sobre el gobierno) a la inclusión de un marco normativo de programas estatales de políticas activas de empleo para las personas con discapacidad y que “establecerá los contenidos mínimos que serán de aplicación en el conjunto del Estado”. Sobre la gestión por competencias, hay una remisión al reglamento de formación para el empleo pero ya partiendo de la base de que las competencias profesionales deben ser un elemento central de los servicios y programas instrumentados por los SPE, y que en el caso concreto de aquellas que estén debidamente acreditadas y registradas deberán recogerse “en la cuenta formación de los trabajadores”. 
Los conflictos acaecidos recientemente sobre el uso de los fondos destinados a la formación tiene acogida indirecta en la Estrategia, que insiste, al igual que se recoge en el acuerdo entre el gobierno y losagentes sociales de 29 de julio, que aquella estará abierta “a todos los proveedores de formación y evaluación acordados en la Mesa del Diálogo Social, con objeto de permitir a los ciudadanos tener conocimiento del destino y uso de los fondos utilizados”. En cuanto a los “elementos vertebradores”, o más bien a mi entender medidas de apoyo para obtener los resultados previstos, el documento cita los programas de buenas prácticas inspirados en el proceso de aprendizaje mutuo existente en el ámbito europeo, el acuerdo marco con los agencias de colocación para la colaboración con los SPE, el portal único de empleo (no me consta que hayan desaparecido los portales de empleo propio de las comunidades autónomas, o como mínimo de un importante número de ellas), y la puesta en marcha del sistema de información necesario para la implantación de la garantía juvenil. 
8. La quinta parte del documento está dedicada al seguimiento y evaluación de la EEAE, con explicación de las grandes líneas de actuación respecto a la evaluación del cumplimiento de objetivos y al seguimiento y evaluación de los servicios y programas, destacando que los indicadores elaborados en 2013, y que se recogen de forma muy detallada en el PAPE 2014, han sido “determinantes” para el reparto de un 40 % de los fondos distribuidos en la Conferencia sectorial de empleo y asuntos laborales,
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porcentaje que se incrementará hasta el 60 % en el reparto de los fondos de 2015 una vez que se haya procedido a la evaluación del cumplimiento de los objetivos del año en curso. 9. Por último, y no menos importante desde luego, llegamos al marco presupuestario, en el bien entendido que en la EEAE se fijan las fuentes de financiación y no las cantidades concretas, que sí aparecen en el PAPE 2014 y que obviamente se incluyen en los presupuestos generales del Estado, por lo que habrá que estar muy atentos al contenido del proyecto de presupuestos aprobados el viernes 26 de septiembre para 2015. Las citadas fuentes de financiación son precisamente los fondos procedentes de los PGE, además de los propios que se aporten por las Comunidades Autónomas y los que procedan del Fondo Social Europeo, tanto de los remanentes del período 2007-2013 como de los previstos para el período de programación 2014-2020. Por último, se regula la gestión de los fondos procedentes de los PGE por las CC AA, y la determinación y repercusión de responsabilidades por incumplimientos en el ámbito del Fondo Social Europeo. Conviene recordar que cuando de la actuación autonómica se derive la imposibilidad para el MEySS o el SPEE de recibir importes procedentes del FSE, “se podrá limitar el abono de cantidades a favor de la Comunidad Autónoma que haya dado origen a esta situación, aplicando en todo caso el principio de proporcionalidad”. . 
10. En desarrollo de la EEAE y de acuerdo a lo previsto en el art. 4 ter de la Ley de Empleo se aprobó el PAPE 2014 en el mismo Consejo de Ministros en que se aprobó la EEAE, para posteriormente la Resolución de del día 16 de la Secretaría General de Empleo acordar su publicación en el BOE, circunstancia que se produjo el día 24. El punto de referencia normativo es el art. 4 ter de la Ley 56/2003 de 16 de diciembre, de Empleo (modificada en numerosas ocasiones, la última por el RDL 8/2014), en el que se dispone que el PAPE establecerá “los objetivos de la Estrategia Española de Activación para el Empleo a alcanzar en el conjunto del Estado y en cada una de las distintas Comunidades Autónomas, así como los indicadores que se utilizarán para conocer el grado de cumplimiento de los mismos”, y que contendrá “los servicios y programas de políticas activas de empleo que se proponen llevar a cabo, tanto las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias de ejecución en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación profesional para el empleo, como el Servicio Público de Empleo Estatal en su ámbito competencial”, añadiendo a continuación (¿control estatal de las competencias autonómicas?) que los servicios y programas incluidos en cada PAPE “podrán ser excepcionalmente modificados” por el SPEE “a petición justificada de la correspondiente Comunidad Autónoma, cuando necesidades de carácter extraordinario sobrevenidas lo hagan necesario para la adecuada gestión y ejecución del Plan”. 
Las diferencias con respecto al PAPE 2013 radican en el cambio terminológico de “acciones y medidas” por “servicios y programas”, y en la inclusión expresa de esa posibilidad (¿limitación?) de petición de modificación por una o más CC.AA. Por cierto, quien lea el texto del Acuerdo por el que se aprueba el PAPE 2014 se sorprenderá, si ha leído antes la reforma de la Ley de Empleo y la EEAE, con el énfasis que ambos textos ponen en la importancia de los “servicios y programas” a través de los que deberán instrumentarse las PAE, porque en el primer y tercer párrafo se sigue
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hablando de la “herencia recibida”, es decir de las “acciones y medidas”, no siendo hasta el cuarto párrafo, y se repite en otros posteriores, que la referencia concreta a las “acciones” se acompaña de un paréntesis en donde se incluye el término “servicios”, y la mención expresa a las medidas también se acompaña de otro paréntesis en el que se incorpora la palabra “programas”. ¿Cambios de fondo en las PAE o cambios nominales? Mi sensación, después de haber leído con detenimiento todos los textos referenciados, es la segunda y de ahí el título de la presente entrada. La mayor parte del acuerdo por el que se aprueba el PAPE reproduce el mismo contenido que la EEAE sobre la realidad económica y laboral de España que presenta el gobierno, por lo que me remito a los comentarios efectuados con anterioridad, no sin dejar de señalar que parece que con este Plan y con la EAEE el gobierno haya “cumplido los deberes” que se marcó al inicio de la legislatura, ya que manifiesta que “a partir de la experiencia y resultados obtenidos de los Planes Anuales de Política de Empleo para 2012 y 2013, culmina la transición hacia un nuevo modelo basado en la programación, evaluación y financiación de las políticas activas de empleo orientado hacia la consecución de objetivos, siguiendo directrices y ejes prioritarios de actuación”. Quien no conozca la historia de las políticas de empleo en España podría llegar a pensar que lo único que se ha hecho en la etapa histórica anterior al anterior gobierno (incluidos todos los gobiernos, y por tanto también los del Partido Popular desde 1996 a 2004) ha sido gastar y gastar sin ningún control, evaluación ni efectividad. La realidad es mucho más compleja, con aciertos y errores por parte de todos esos gobiernos, pero desde luego muy alejada de ese “blanco o negro” con el que se plantea por parte del gobierno actual, y esto es bueno, y necesario, recordarlo. 
11. Dado que la EEAE y el PAPE 2014 encuentran su punto de referencia en la Ley de Empleo, y más concretamente en las modificaciones incorporadas por el RDL 8/2014, conviene recordar sus contenidos más relevantes, ya que no han sido modificados en la tramitación parlamentaria que llevará en pocos días a convertir el RDL en Ley, por lo que únicamente habría que proceder al cambio de la denominación de la norma. Hay que recordar además que ha sido presentado, y admitido ya a trámite por el TC, un recurso deinconstitucionalidad (n.º 5099-2014), promovido por más de cincuenta Diputados de los Grupo Parlamentarios Socialista; IU, ICV-EUiA, CHA: La Izquierda plural; y Unión Progreso y Democracia. El capítulo II del Título IV lleva por título “medidas en materia de políticas activas de empleo” y significa una modificación sustancial de la Ley de Empleo. La modificación se justifica en el preámbulo por la próxima aprobación y puesta en marcha de la EEAE, y requiere, según los redactores de la norma, modificar la LE “básicamente en tres aspectos”: en primer lugar se considera necesario “llevar a cabo la reorganización y sistematización de las actuaciones de políticas activas”; en segundo término, hay que cambiar “la terminología de las «medidas» y «acciones» de políticas activas, distinguiéndose ahora entre «servicios» y «programas»”; en tercer y último lugar, con la reforma ahora aprobada “se da forma y contenido a la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo contenida en la ley, pero no desarrollada”. 
¿Cuál es, según el preámbulo la extraordinaria y urgente necesidad que justifica acudir a un RDL para modificar la LE? Es “la importancia de que el nuevo modelo de políticas activas de empleo despliegue cuanto antes todos sus efectos”, y dicha circunstancia “hace imprescindible que, con carácter previo, su marco normativo deba, obligatoriamente, ser coherente y se adapte a las previsiones contenidas en ella”.
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Repárese en que con esta fundamentación cualquier reforma mínimamente relevante de la normativa de empleo puede hacerse por la vía del RDL y hurtar el debate en sede parlamentaria, no contribuyendo precisamente a la calidad democrática del sistema, pero esta no deja de ser una opinión personal, y aquí la única que vale es la del TC y su extraordinaria amplitud a la hora de aceptar que el gobierno utilice la vía del RDL. EL RDL suprime el art. 3.3, da nueva redacción a los arts 4 bis, 4 ter, letras d) y e) del apartado 1 del art. 6, 7 bis, letras d) y h) del art. 13, apartado 2 del art. 14, apartados 3 y 4 del art. 17, 19 bis, 19 ter, suprime los arts. 19 quater i 19 quinquies, da nueva redacción al apartado 1 del art. 19 sexies, apartado 1 del art. 19 octies, 23 y 25 de la LE. Algunas modificaciones son de cambio de denominación del marco en el que incardina la política de empleo, que hasta ahora era la EEE (terminología coherente con la europea, “Estrategia Europea de Empleo”) y que ahora pasa a denominarse EEAE. Por ello, todas las referencias a las políticas activas de empleo pasan ahora a ser a las “políticas de activación para el empleo”, y en varios preceptos se hace expresa mención a las políticas de intermediación laboral (si bien no estaba expresamente recogida dicha mención en los artículos modificados, no tengo duda de que una interpretación integradora de cada uno de ellos permitía incluir tales políticas en sus contenidos). Otras, son de contenido aparentemente más sustancial, como la del art. 4 bis y la concreción de qué elementos incluirá la EEAE, en el bien entendido que los ejes sobre los que asentará no son distintos, en términos generales, de los incorporados a la EEE, ya que se trata de los ejes de orientación, formación, oportunidades de empleo, igualdad de oportunidades en el acceso al empleo, emprendimiento y mejora del marco institucional, y tampoco me parece especialmente novedoso que se pretenda prestar mayor atención, al objeto de disponer de oportunidades de empleo, a los colectivos con mayores dificultades para acceder o permanecer en el mercado laboral, con cita expresa de “la situación de las personas con discapacidad, de las personas en situación de exclusión social, de las personas con responsabilidades familiares, de las víctimas del terrorismo y de las mujeres víctimas de violencia de género”. 
Está por ver si se trata de un cambio sólo cosmético o realmente sustancial la modificación de todo lo relativo al “catálogo de servicios a la ciudadanía” recogido en el texto anteriormente vigente de la LE por la nueva regulación de una “Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo”, en el bien entendido que el RDL 8/2014 remite la regulación de dicha Cartera a un posterior desarrollo reglamentario, que parece inminente, por lo que será prudente esperar a conocer el Real Decreto que se apruebe definitivamente. No obstante, y de la lectura del borrador de RD que he podido efectuar no creo que los cambios sean de calado con respecto al marco normativo anterior. En su art. 1 se dispone que “se regulan los principios y requisitos mínimos a los que deben ajustarse los servicios que conforman la Cartera, con el fin de asegurar el cumplimiento de sus funciones y garantizar condiciones de calidad e igualdad en la atención a los usuarios de los Servicios Públicos de Empleo en el conjunto del territorio nacional y se establecen los requisitos y procedimientos necesarios para el adecuado seguimiento de la prestación de los servicios de la Cartera por los Servicios Públicos de Empleo y para su evaluación”. Por otra parte, se dispone en su art. 13 que “1. Los Servicios Públicos de Empleo, en el ámbito de sus competencias, podrán aprobar sus respectivas Carteras de Servicios, que incluirán, en todo caso, la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo, la cual debe garantizarse a todos los usuarios. 2. Los Servicios
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Públicos de Empleo podrán incorporar en sus carteras de servicios aquellos servicios complementarios y actividades no contemplados en la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo, para lo cual establecerán los recursos adicionales necesarios. En todo caso, estos servicios complementarios deberán cumplir los principios de la prestación de servicios establecidos en el artículo 4 de este real decreto y en la Estrategia Española de Activación para el Empleo vigente”. 
Sí es cierto que parece observarse en algunas de las modificaciones propuestas un espíritu recentralizador, también observado a mi parecer en algunas recientes sentencia del TC dictadas en conflicto entre el Estado y la CC AA de Cataluña (núm. 27/2014, de 12 defebrero y 22/2014 de 13 de febrero sobre la normativa de empleo, como es por ejemplo la modificación incorporada al art. 23, que regula el “concepto de políticas activas de empleo” (y también en el art. 25 que regula su desarrollo), en cuanto que se hace mención expresa, no recogida en la normativa anterior, a que las políticas activas de empleo deberán desarrollarse en todo el Estado teniendo en cuenta “los contenidos comunes establecidos en la normativa estatal de aplicación”. Con sinceridad, no sé que aporta esta frase, salvo que se trata de una clara demostración de que las CC AA deben respetar en la elaboración de sus políticas de empleo esos contenidos comunes, algo que por otra parte ya se venía haciendo sin necesidad de tal “aclaración”, en cuanto que el problema no es la existencia de esos contenidos comunes sino hasta dónde pueden llegar a los efectos de no vaciar las competencias autonómicas en materia de empleo. 
12. Regreso al PAPE 2014, estructurado en ocho bloques y acompañado de cinco anexos. La introducción reitera lo ya explicado y recogido en la EEAE sobre las PAE y las “nuevas líneas” marcadas a partir de 2013 (remito a mi comentario del PAPE 2013 para el análisis de documentos del SPEE que fueron tenidos presentes en su redacción y que siguen inspirando el plan del año en curso). Desde la perspectiva de las competencias autonómicas en materia de empleo y formación sí me interesa destacar la afirmación, que parece validar y reforzar tales competencias, eso sí dentro del marco general o paraguas de las normas de ámbito estatal, dado que afirma que las CC AA “han podido optar por realizar servicios (acciones) y programas (medidas) de ámbito estatal reguladas en la normativa estatal vigente o bien realizar servicios (acciones) y programas (medidas) de políticas activas de empleo propias, distintas de las anteriores, adaptadas a la realidad de las personas desempleadas y del tejido productivo de su ámbito territorial, que establezcan las Comunidades Autónomas”. 
Tras la introducción se procede al análisis de la situación actual del mercado de trabajo, siendo obligada repetir la crítica formulada a la EAEE, es decir una cierta desconexión de los datos utilizados, con referencias a fechas distintas según cuál sea la materia de atención a la que se dirige (cuarto trimestre de 2013, julio 2014, segundo trimestre 2014,…). A continuación se procede a la explicación del marco estratégico en el que se ubica el PAPE 2014, es decir el PNR, la EEAE y el Plan nacional de implantación de la garantía juvenil, con repetición de lo ya dicho en el segundo documento citado. Sobre el PNR realicé un análisis crítico en una anterior entrada del blog, de la que ahora recupero el apartado dedicado a las PAE. “D) La cuarta línea prioritaria de actuación es la más importante a efectos de mi comentario y lleva por título “luchar contra el desempleo y las consecuencias sociales de la crisis”, más concretamente su Eje 1, dedicado a l mercado de trabajo y las políticas activas de empleo, mientras que el eje 2 se dedica a las políticas de inclusión social.
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… Se nos informa de un texto de próxima aprobación y en el que se plasmarán la experiencia y los resultados obtenidos en los planes anuales de políticas de empleo de 2012 y 2013, que lleva por título “Estrategia española de activación para el empleo 2014- 2016” y con la que, según los redactores del Programa que parecen ser amantes de las grandes frases, “culminará la transición hacia un sistema de evaluación y orientación a resultados de las políticas activas de empleo”. Para conocer con más detalle la valoración gubernamental de los PAPE 2012 y 2013 y de las medidas a incorporar en la nueva Estrategia me permito remitir a los lectores y lectoras del blog a la intervención de la Secretaria de Estado de Empleo, Sra. Engracia Hidalgo, en su comparecencia ante la Comisión de Empleo y Seguridad Social del Congreso de los Diputados el 24 de septiembre de 2013, intervención que no mereció precisamente los parabienes de los grupos parlamentarios, con la lógica excepción del grupo popular. Los objetivos estratégicos comunes que se marcan a largo plazo no me parece que difieran de aquellos que ya están presentes desde hace muchos años en las políticas de empleo estatales y autonómicas, ya que se está actuando desde hace mucho tiempo (con resultados dispares según las medidas adoptadas y el ámbito territorial de afectación) para mejorar la empleabilidad de los jóvenes, aunque no se dispusiera de la nueva garantía para el empleo juvenil; para mejorar la empleabilidad de colectivos especialmente afectados por el desempleo como son los mayores de 55 años y las personas desempleadas de larga duración; la mejora de la calidad de la formación profesional para el empleo; el reforzamiento de la vinculación entre las políticas activas y pasivas (con nombres de las dos que siguen sin gustarme, y lo digo desde hace mucho tiempo, porque parecen compartimentos separados cuando debe haber una estrecha relación entre ambas); en fin, el impulso del emprendimiento. A la espera de la aprobación de la Estrategia, el gobierno ya nos “amenaza” con sus desarrollos normativos, tanto en el terreno de esa mayor vinculación de ambas políticas (y al que habrá que prestar mucha atención para saber si se dirige en el sentido de mejorar el acceso al empleo y la formación de los desempleados o bien en el de establecer más restricciones y limitaciones al acceso a las prestaciones económicas mientras dure su situación), como en el de reordenación más general de las políticas de empleo y que me lleva a pensar que quizás aquí también el gobierno pretenda introducir las medidas recentralizadoras propuestas por la CORA, aunque de momento se queden en un desarrollo normativo muy borroso e impredecible, ya que en el Programa sólo se habla de los desarrollos reglamentarios de la Ley de Empleo para “para concretar los instrumentos y programas a utilizar para alcanzar los objetivos comunes de los distintos servicios públicos de empleo mejor los objetivos comunes de los diversos servicios públicos de empleo, y las medidas e instrumentos prioritarios para conseguir tales objetivos”. Para poner en marcha las “nuevas” políticas de empleo el gobierno dispondrá, además de las partidas presupuestarias propias, de los 3.901 millones de euros del Fondo Social Europeo, y en el marco del objetivo temático número 8 cuál es el de “promover la sostenibilidad y la calidad del empleo y favorecer la movilidad laboral”, para el que también podrá disponer de una dotación de 62,8 millones de euros del FEDER”. 
13. Tampoco hay, lógicamente, diferencias entre la EEAE y el PAPE con respecto a la estructura y objetivos del Plan, conteniendo este último los cinco objetivos estratégicos a los que deben dirigirse las servicios y programas (acciones y medidas) del segundo, a desarrollar, y que deberán estar permanente actualizados, enmarcados en los seis ejes ya
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conocidos de orientación, formación, oportunidades de empleo, igualdad de oportunidades en el acceso al empleo, emprendimiento y mejora del marco institucional del Sistema Nacional de Empleo. Las pocas, si las hay, diferencias con el Plan anterior se ponen de manifiesto en la afirmación contenida en el apartado 5, dedicado a los criterios de elaboración, de que “con el fin de reforzar la coherencia interna del Plan anual de política de empleo 2014, el marco conceptual utilizado es el mismo que el del Plan 2013 y que sistematiza la Estrategia Española de activación para el empleo 2014- 2016”, e igualmente se mantienen en el PAPE 2014 “los criterios de idoneidad definidos el pasado año, que debían cumplir las acciones y medidas para su inclusión en el Plan”, ya poniéndose de manifiesto que una parte de los programas o medidas deben ejecutarse este año (sería poco coherente asignar partidas presupuestarias para el año en curso que no pudieran ejecutarse) y sin perjuicio, añado yo ahora si hay disponibilidad presupuestaria, “de que la medida pueda continuar desarrollándose en años posteriores”. Todas las acciones y medidas dirigidas al logro y cumplimiento de los objetivos estratégicos se enmarcan dentro de los seis ejes enunciados con anterioridad y se recogen de forma detallada en este apartado 4 al mencionar cada eje. Sin ningún ánimo de exhaustividad, ya que remito a las personas interesadas a la lectura íntegra del documento, apunto que en el eje 1 de orientación se incluye el ámbito de orientación profesional; en el eje 2 de formación se incluyen los ámbitos de formación y recualificación, y los de oportunidades de empleo y formación; en el eje 3 de oportunidades de empleo se incluyen los ámbitos de oportunidades de empleo y fomento de la contratación, de oportunidades para colectivos con especiales dificultades, y de proyectos integrados; en el eje 4 de igualdad de oportunidades en el acceso al empleo se incluyen los ámbitos de fomento de la igualdad de oportunidades en el empleo, y de fomento de la movilidad; en el eje 5 de emprendimiento se incluyen los ámbitos de autoempleo y creación de empresas, y de promoción del desarrollo y la actividad económica; en fin, el eje 6, de mejora del marco institucional del Sistema Nacional de Empleo, se considera “un eje de carácter transversal que afecta a todos los ámbitos”. Las acciones y medidas, o servicios y programas, son un total de 422 para el año 2014, distinguiendo entre los servicios y programas comunes de aplicación a todo el Estado y compartido por todos los integrantes del SNE, y los servicios y programas propios que serán los aquellos instrumentados y aplicados en una Comunidad Autónoma y dirigidos “a su ámbito propio de aplicación”. 
Como complemento del apartado 5, el siguiente número 6 incluye las acciones y medidas de PAE, estatales y autonómicas, desglosadas en los anexos. Baste indicar ahora que en el eje 1 (orientación) hay 69 servicios y programas (7 comunes o estatales y 62 no comunes o autonómicas, destacando en las primera los programas de colaboración con las agencias de colocación); en el eje 2 (formación) hay un total de 101 (9 comunes y 92 no comunes, en cuyo primer bloque destacaría los programas dirigidos a personas “con necesidades formativas especiales o que tengan dificultades para su inserción o recualificación profesional); el eje 3 (oportunidades de empleo), incluye 100 (6 comunes y 94 no comunes), el eje 4 (igualdad de oportunidades en el acceso al empleo), tiene 29 acciones y medidas (3 comunes y 26 no comunes, y destaco de las primeras el apoyo a programas de formación o de prácticas en otros países); el eje 5 (emprendimiento), ha reducido el número de servicios y programas con respecto al año anterior, pasando de 79 a 67 (5 comunes y 62 no comunes, incluyendo en los
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primeros a los agentes de empleo y promoción local); por último, el eje 6 (mejora del mercado institucional del Sistema Nacional de Empleo) incluye un total de 56 (sólo 5 comunes, y las restantes 51 de carácter autonómico, y entre las primeras cabe destacar, por su importancia, la formalización conjunta del Acuerdo Marco “para la contratación de servicios que faciliten la intermediación laboral”). 14. Sobre la financiación se manifiesta el apartado 7, y se detalla en el anexo IV, siendo la partida presupuestada para distribución a las CC AA de manera territorializada de un total de 1.260.960,85 euros (en 2013 fue de 1.342.581,25 euros). La dotación total asignada en los PGE 2014 ha sido de 4.104.552.21 miles de euros, que incluye la cuota de formación profesional para el empleo (1.777.650,00 miles de euros), las aportaciones del FSE (500.000,00 miles de euros) y las del Estado (1.826.902,21 miles de euros). La especificación de la cuantía global por ámbitos se incluye en el anexo 4. Tales cantidades no incluyen las aportaciones de la UE para el nuevo período de programación 2014-2015, “ya que se estima que los primeros reembolsos se recibirán en el año 2015”. En el PAPE 2014 se destacan como novedades respecto a años anteriores, y dentro de la partida territorializada, las cantidades de 24.650,00 miles de euros destinados a la ejecución de programas para el fomento del empleo autónomo y las entidades de economía social, “que no se financian con cargo al presupuesto del Servicio Público de Empleo Estatal, como venía siendo habitual en años anteriores, sino con cargo a fondos procedentes de los presupuestos del Ministerio de Empleo y Seguridad Social”, y la inclusión de 25.000,00 miles de euros “para financiar la colaboración de los Servicios Públicos de Empleo Autonómicos con agencias de colocación”. La partida total asignada en los Presupuestos generales del Estado para 2013 fue de 3.803.958,44 miles de euros. 15. El apartado 8 está dedicado a la evaluación que será necesario realizar, y con qué criterios e indicadores, de los 29 objetivos estructurales y 5 estratégicos del PAPE 2014, insistiéndose mucho en el documento, al igual que ya se hacía en el Plan de 2013, en la importancia de “la orientación a resultados”. Han sido objeto de selección 26 indicadores (Anexo 5), buena parte de los cuales están constituidos por varios componentes, de tal manera que se proponen un total de 57 de ellos, curándose en salud el documento, en previsión de la dificultad de obtener todos los datos necesitados para dicha evaluación, al afirmar que “es necesario continuar avanzando en la mejora de los sistemas de información comunes para todo el Estado, tanto en el ámbito del empleo como de la formación”. Remito a la lectura del citado anexo V para quien desea conocer y analizar con exhaustividad los distintos componentes de los indicadores. Destaco dos que me han llamado la atención entre los objetivos estructurales. 
En el indicador D, sobre mejora de la vinculación de las políticas activas y pasivas de empleo, un primer componente es “Valorar el esfuerzo en la sanción de incumplimientos que no tengan su origen en la no renovación de la demanda”, si bien se ha “matizado” la redacción del Plan actual con respecto al del año 2013, ya que en este último se afirmaba que “ Dado que el número de sanciones que se imponen en la actualidad por estas causas es muy inferior al que correspondería, se estimula la realización de un esfuerzo que podría producir mejoras significativas”, mientras que en el del 2014 se argumenta que aquello que se pretende es impulsar mejoras “tanto en
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aquellas áreas en las que se parte de cifras inicialmente bajas como en aquellas otras en las que estas son actualmente satisfactorias”. Por consiguiente, se tomará en consideración, a los efectos de valorar si se han alcanzado o no los objetivos marcados, el “número total de resoluciones sancionadoras dictadas por el SPEE y la Comunidad Autónoma durante el período considerado, por incumplimientos de compromisos adquiridos al participar en medidas de políticas activas de empleo, dividido por el número de beneficiarios de prestaciones”, redacción diferente de la de 2013 en la que sólo se hacía referencia al incumplimiento de compromisos adquiridos “distintos de la no renovación de la demanda”. En lenguaje más claro, un mayor control y más sanciones tendrán premio económico para la administración competente (al igual que se ha previsto una medida semejante para las agencias de colocación que suscriban acuerdo con las administraciones y detecten irregularidades en los desempleados para los que gestiones formación, asesoramiento, orientación y contratación). En cuanto al indicador de fomento y apoyo a colectivos en dificultad, en concreto a personas con discapacidad, mayores de 45 años y menores de 30, que se consideran conjuntamente “dada la dificultad que tendría intentar desagregarlos” (¿) tendrá la consideración de inserción el supuesto de que la persona afectada “hubiera firmado un contrato durante el año actual o los dos años anteriores, sin que hubiera vuelto a inscribirse como demandante en ninguno de los tres años”. Creo que sería necesario referirse a la duración del contrato, porque presumo que el redactor del texto da por sentando que el hecho de que no se vuelva a inscribir como demandante de empleo significa que sigue en el mercado de trabajo, pero dado que se trata de colectivos desfavorecidos no necesariamente, ni mucho menos, será siempre así. 
16. Concluyo aquí estos comentarios de la EEAE y del PAPE 2014, pero no la explicación de las políticas activas de empleo incorporadas en los mismos, ya que será necesario en su momento conocer si los objetivos marcados en el primer documento pueden llevarse a cabo con las partidas presupuestarias de los años 2015 y 2016, y para este último tras elecciones legislativas, y también los futuros Reglamento de concreción y desarrollo de la Ley de Empleo, EEAE y PAPE 2014. De momento sólo disponemos, cuando redacto esta entrada, de las líneas generales del proyecto de ley parael próximo año, presentadas ayer en el Consejo de Ministros por los responsables de las carteras ministeriales de economía y competitividad, Luis de Guindos, y de hacienda y administraciones públicas, Cristóbal Montoro, muy optimistas respecto a la creación de empleo y la reducción del desempleo. 
Habrá que esperar al próximo martes para conocer todos los datos del presupuesto, pero mucho menos optimista que los ministros es la UGT que realiza una valoración negativa del descenso del presupuesto destinado al SPEE (3.671 millones de euros, un 10,8 % sobre el del año en curso), y muy en especial de la importante disminución de la partida destinada originariamente al pago de prestaciones por desempleo, reducida en 4.426 millones de euros, un 15,04 % respecto al presupuesto inicial de 2014, reducción que encuentra buena parte de su razón de ser, señalo, en el dato de la progresiva reducción del número de personas que han agotado las prestaciones contributivas y asistenciales, y que pone nuevamente sobre la mesa el debate sobre la necesidad de establecer mecanismos de cobertura de las personas carentes de recursos, así como también el de
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reorganizar todo el mapa de las prestaciones para lograr el objetivo de garantizar cobertura a toda aquella persona que lo necesite. La UGT es igualmente crítica con respecto a la composición del gasto destinado a políticas activas de empleo, que ciertamente se incrementa en un 16,8 % hasta llegar a 4.764 millones pero con el aumento concentrado en dos partidas, las destinadas a agencias de colocación (de 30 millones de 2014 pasa a 140 en 2015) y la dedicada a incentivos a la contratación por bonificaciones en las cotizaciones empresariales a la Seguridad Social con un crecimiento de 22,75 %, medidas que a su juicio ponen de manifiesto que el presupuesto “no está orientado a itinerarios de inserción y a mejorar la empleabilidad de las personas, sino a subvencionar al sector privado”. Buena lectura de los documentos. Continuará…

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Análisis de la Estrategia española de activación para el empleo 2014-2016 y del Plan anual de política de empleo 2014. ¿Una nueva reforma o simple adaptación del marco normativo vigente con cambio de palabras?

  • 1. 1 Análisis de la Estrategia española de activación para el empleo 2014-2016 y del Plan anual de política de empleo 2014. ¿Una nueva reforma o simple adaptación del marco normativo vigente con cambio de palabras? Eduardo Rojo Torrecilla. Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Autónoma de Barcelona. 27 de septiembre de 2014. Texto publicado en el blog del autor http://www.eduardorojotorrecilla.es/ 1. Con pausa y sin prisas. A diferencia de la rapidez que mereció la modificación de la Ley de Empleo, incorporada en el Real Decreto-Ley 8/2014 que en la actualidad se está tramitando como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia pero en el que no se han incorporados modificaciones de importancia al texto original, la aprobación de la Estrategia Española de Activación para el Empleo 2014-2016 (EEAE) y del Plan anual de política de empleo 2014 (PAPE 2014) se ha hecho de forma tranquila, aunque dicha aprobación se había anunciado desde hacía varias meses por lo que se refiere a la EEAE. En efecto, ha sido necesario esperar al Consejo de Ministros del día 5 de este mes para que fueran aprobados ambos textos, y su envío al Boletín Oficial del Estado parece que ha llevado un ritmo bastante lento, o puede ocurrir simplemente que su publicación no se consideraba prioritaria, o quizás se han incorporado retoques después de la aprobación, pues de otra forma no se entiende que hayan debido transcurrir 18 días para la publicación de la EEAE y 19 para el PAPE 2014. Recuerdo que algo parecido ocurrió con el PAPE 2013, que fue aprobado por el Consejo de Ministros de 2 de agosto y que no vio la luz pública del BOE hasta el 10 de septiembre. El objeto de esta entrada es analizar los contenidos más relevante de ambos documentos, en el bien entendido que el PAPE 2014 tiene muchos puntos de conexión con el del año anterior tal como he podido comprobar tras la lectura de aquel y revisar el comentario que realicé del PAPE 2013 en una entrada anterior del blog. Por otra parte, la EAEE parece formalmente un texto nuevo, en la medida que procede a la derogación de la Estrategia Española de Empleo (una de las últimas aportaciones del gobierno socialista, aprobada por RD 1542/2011 de 31 de octubre) (EAE), pero en realidad no lo es tanto como he comprobado nuevamente tras la lectura de aquella y del comentario que realicé en su momento a la EAE. Bueno, matizo la afirmación anterior, ya que sí hay un cambio importante, a peor, respecto a la asignación de recursos presupuestarios para llevar a cabo y poner en marcha las medidas aprobadas. Ya podemos encontrar en las redes sociales un primer comentario de los aspectos más destacados de la EAEE a cargo de la profesora de la UAM, y miembro del equipo Augusto Plató, Laura Pérez Ortiz, en el que se efectúa una (comprensible) crítica a la fecha de publicación y entrada en vigor (al día siguiente de aparecer en el BOE), por el poco tiempo que resta para finalizar 2014, afirmando que “con esto, la sensación que queda es que la realización de estas estrategias y políticas sigue las pautas dictadas desde Europa, pero sin ánimo de lograr los objetivos. Se hacen los documentos para cumplir y recibir fondos, pero no es creíble que a estas alturas del año se establezcan objetivos y medidas para cumplir ¡en este mismo año!
  • 2. 2 2. La EAAE se aprueba por el RD 751/2014 de 5 de septiembre, se publica en el BOE el día 23 y entra en vigor el día 24. La denominación se diferencia (aunque lo importante no es el nombre o denominación, sino el contenido) del texto recibido de la “herencia socialista”, la EAE, pareciendo al menos formalmente que se quiere poner el acento en las políticas de activación (también se ponía en la EAE aunque no apareciera la referencia expresa en el título). Por cierto, en el PAPE 2013 ya se hacía referencia a la futura Estrategia que había de sustituir a la aprobada en 2011, si bien en aquel momento se utilizaba la expresión “Estrategia española de políticas activas de empleo”. En la introducción del RD se hace un sucinto repaso de medidas anteriores adoptadas por el actual gobierno para mejorar la situación del mercado de trabajo, obviamente desde su perspectiva, y se destaca la importancia de la reforma laboral y de la normativa sobre estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, con las obligadas críticas a la “herencia recibida” del anterior gobierno, medidas ambas que han sido fuertemente cuestionadas en el ámbito social como he ido explicando en el blog. La crítica llega también a la EAE porque “no incluía la evaluación como un aspecto reforzado del diseño, planificación, programación, ejecución y control de los resultados de las políticas de activación para el empleo”, de tal manera que ya en 2013 el gobierno se puso manos a la obra para poner en marcha aquello que se califica, y permítanme que sea bastante escéptico al respecto, “un nuevo modelo de políticas activas de empleo”, consistente según se afirma en la citada introducción en “pasar desde un modelo de financiación y gestión articulado en torno a programas establecidos centralizadamente a un nuevo marco acorde con las competencias de las comunidades autónomas en políticas activas, en el marco de la unidad de mercado, basado en la evaluación”. Por cierto, el documento parece “descoordinado” en los datos, y me explico: quizás hubiera sido necesaria una última y tranquila lectura de todo el texto para tener un punto de referencia común para todos los datos estadísticos utilizados, ya que en ocasiones se hace referencia, con buen y actualizado criterio, a los datos del segundo semestre de este año, mientras que en otras se utilizan los del año 2013. No tiene especial importancia este desajuste ya que no se trata de abordar de forma directa su impacto en el empleo y un hipotético cambio normativo, pero repito que no estaría de más que el último borrador de un documento como este pudiera ser objeto de una lectura detenida y detallada que permitiera pulir esos lógicos desajustes que se pueden encontrar en textos que han venido preparándose, y de los que han existido varios borradores, durante bastantes meses. No creo precisamente que la política del gobierno actual haya potenciado las competencias de las Comunidades Autónomas en materia laboral y de empleo, tal como expuse en mi comparecencia ante la subcomisión deempleo juvenil del Congreso de los Diputados el 7 de septiembre, en la que afirmé que “Debemos prestar atención a la recentralización de competencias en materia de políticas activas de empleo, con apoyo ciertamente en una determinada jurisprudencia del TC (véase la sentencia núm. 22/2014 de 13 de febrero, con ocasión del Recurso de inconstitucionalidad interpuesto el 18 de marzo de 2004 por el Parlamento de Cataluña en relación con diversos preceptos de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de empleo). Me pregunto si no corremos el riesgo de un vaciamiento de las competencias ejecutivas de las Comunidades Autónomas, y también que margen de actuación les queda para la elaboración de políticas propias que atiendan a su realidad territorial”.
  • 3. 3 La nueva EEAE acoge según sus redactores las recomendaciones formuladas para España por el Consejo de la UE, y se articula alrededor de seis ejes que han sido consensuado entre las autoridades estatales y las de las Comunidades Autónomas (no me consta que las de Cataluña, País Vasco y Andalucía hayan dado el visto bueno al conjunto de tales cambios): “orientación, formación, oportunidades de empleo, igualdad de oportunidades en el acceso al empleo, emprendimiento y mejora del marco institucional del Sistema Nacional de Empleo”; sin olvidar, la estrecha relación que debe existir entre la nueva EAAE y otra estrategia aprobada el año anterior, la de emprendimiento y empleo joven 2013-2016, completada recientemente (al menos en el plano teórico) por la puesta en marcha del sistema de garantía juvenil y la creación de un fichero propio que mereció mis críticas en la citada comparecencia en la Cámara Baja, en la que formulé las siguientes preguntas: “¿Qué aporta el fichero del SGJ? ¿Cómo se computarán los jóvenes que se inscriban en el fichero y no en los servicios públicos de empleo? ¿Quién llevará a cabo las distintas medidas educativas, formativas y laborales para los jóvenes? ¿Tiene sentido que deba ser el joven el que se inscriba en el fichero, so pena de no poder acceder a las distintas medidas, o no sería más lógico que fueran los poderes públicos, a partir de los registros disponibles, los que hicieran una primera lista de las personas a las que debe dirigirse las medidas y que después cada joven ratificara en su caso su incorporación?”. El RD 751/2014 dispone de un solo artículo, una disposición transitoria (a efectos de justificación de determinadas cantidades por parte de las Comunidades Autónomas), otra derogatoria, y tres disposiciones finales, además, obviamente, de incorporar el texto íntegro de la EAAE, configurada como “el marco normativo para la coordinación y ejecución de las políticas activas de empleo e intermediación laboral en el conjunto del Estado”. A lo largo y ancho de toda la EAAE los términos “activación” y en especial el de “intermediación” serán el santo y seña de la diferencia con la EAE, siendo, repito, comunes muchos de sus contenidos. Al respecto, la EAE era configurada por el RD 1542/2011, de 31 de octubre, como “el marco normativo para la coordinación y ejecución de las políticas activas de empleo en el conjunto del Estado”. 3. La primera parte de la EEAE, con argumentaciones que encontraremos repetidas en el PAPE 2014, sitúa el marco en el que se va a poner en marcha, con referencias concretas a la Estrategia Europea de 2020, las directrices comunitarias sobre el empleo y el programa nacional de reformas. Para quienes somos lectores obligados de todas las normas laborales, y de aquellas con incidencia sobre el mundo laboral, dictadas desde la toma de posesión del gobierno surgido de las elecciones del 20 de noviembre de 2011, y para quienes también somos lectores (en este caso no obligados sino porque creemos que es necesario para el desarrollo de nuestra actividad docente e investigadora) de los debates parlamentarios, esta primera parte es archisabida y conocida respecto a sus contenidos, ya que destaca fundamentalmente los logros de la política económica y laboral del gobierno y critica una vez más la “herencia recibida” del gobierno anterior, además de manifestar su satisfacción porque sus normas y reformas han sido avaladas por los gurús, perdón, organismos internacionales como la OCDE, el FMI, la UE… y sin olvidar por supuesto en el ámbito estatal al Banco de España (que hayan sido avaladas por el conjunto de la población que sufre las consecuencias de las mismas ya sería harina de otro costal).
  • 4. 4 Resulta tedioso repetir las críticas formuladas por el gobierno a la normativa laboral y de protección social existente en 2011, pero me parece necesario recordarlas para quienes no estén familiarizados con los debates políticos y técnicos: las “debilidades estructurales” de nuestro mercado de trabajo y que la reforma laboral (reformas laborales, dicho más correctamente, por la cantidad de normas aprobadas desde diciembre de 2011 hasta el momento en que redacto esta entrada) iba a corregir, derivaban básicamente de “la excesiva rigidez en la regulación de las condiciones internas de trabajo, la segmentación en las condiciones laborales entre trabajadores temporales e indefinidos y una estructura de negociación colectiva alejada de las necesidades reales de empresas y trabajadores…”. Parece que los objetivos a corto plazo de dicha reforma se fueron transformando de forma gradual y paulatina, si hacemos caso a las declaraciones de responsables gubernamentales, en objetivos a medio … y largo plazo, o al menos eso es lo que ahora se dice, como quien no quiere la cosa, en esta primera parte de la EEAE, que vincula la reforma de 2012 con la de las políticas de empleo de 2014, afirmando que “La reforma del mercado de trabajo es una reforma de naturaleza estructural y como tal solo desplegará plenamente sus efectos en el largo plazo”, y que “precisamente por ello, se hace especialmente importante contar con unas políticas de activación eficaces, capaces de reforzar la empleabilidad de los trabajadores y dotarles, así, de herramientas para hacer frente a la situación que atraviesa el mercado de trabajo español”. Más allá de este planteamiento, el texto es útil para recordar (en especial para quienes tenemos la memoria desgastada por el paso de los años) el importante número de normas (no se citan todas) aprobadas desde julio de 2012 y que han tenido según el gobierno “la finalidad de favorecer la activación e inserción de las personas en desempleo”, siendo la última referenciada el RDL 8/2014, que en pocas fechas se convertirá en Ley (sin cambios de impacto en la materia abordada en esta entrada) tras la formal tramitación parlamentaria (y digo formal porque el número de enmienda aceptadas por el grupo popular a los restantes grupos parlamentarios ha sido mínimo). Además, esta primera parte recoge los aspectos más importantes del Plan Nacional de Reformas 2014, y concluye que la EEAE es imprescindible para poder aplicar y poner en marcha las recomendaciones de la UE, el propio PNR y por supuesto el nuevo marco normativo (supongo que el resultante de la reforma de la Ley de Empleo por el RDL 8/2014, justificado precisamente en la exposición de motivos de dicha norma por la puesta en marcha de un nuevo modelo de políticas activas de empleo que requería lo siguiente: “En primer lugar, es necesario llevar a cabo la reorganización y sistematización de las actuaciones de políticas activas. En segundo lugar, se requiere cambiar la terminología de las «medidas» y «acciones» de políticas activas, distinguiéndose ahora entre «servicios» y «programas». Y, por último, se da forma y contenido a la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo contenida en la ley, pero no desarrollada”). Dicho sea de paso, el desarrollo de la reforma operada por el RDL 8/2014 y por la EEAE requiere de tres Reglamentos, con lo que la puesta en marcha real de la reforma sigue desarrollándose a ritmo lento (si es que realmente es una reforma). En fin, la nueva EEAE se asienta sobre unas determinadas bases que parece que no existieran en la regulación anterior y que son las que el actual gobierno ha utilizado
  • 5. 5 machaconamente en todas su intervenciones públicas para justificar los cambios, esto es “el seguimiento de las medidas que se llevan a cabo, la evaluación de resultado y la toma de decisiones sobre una base fundamentada”. Aceptemos, como mera hipótesis de trabajo, que el seguimiento y evaluación pudieran ser manifiestamente mejorables, pero afirmar implícitamente que la toma de decisiones de los gobiernos socialistas en materia de empleo no tenían “una base fundamentada” me parece, por decirlo de forma suave, un poco fuerte ¿no les parece? Podrá decirse, y argumentarse, que la fundamentación no es acertada, pero de ahí a negar su existencia media un largo trecho. 4. La segunda parte de la EEAE nos explica cuál es la situación y cuáles son las tendencias del mercado de trabajo en España, y quienes sigan regularmente los informes del Banco de España, de la OCDE, de la UE y del FMI, ya saben qué dice el documento del gobierno. El análisis de la mejora de la situación de nuestro mercado laboral (por cierto, ¿estamos ante un crecimiento del empleo o ante un reparto del empleo en atención al cada vez mayor número de personas trabajadoras ocupadas a tiempo parcial?) va acompañado de la necesidad apuntada por organizaciones internacionales (echo en falta referencias a la OIT en el texto, y no sé si será simplemente porque no dispone de documentos que interesen al gobierno o quizás porque algunos de sus planteamientos no son del agrado de aquel) de adoptar medidas adicionales para abordar la situación de colectivos especialmente afectados por la crisis (afectación, no se olvide, derivada de las políticas de austeridad prácticadas en la mayor parte de Estados de la UE en esta década), con cita expresa con carácter general de los jóvenes (menores de 25 años) y trabajadores mayores (no me queda claro si se refiere a los de más de 45 años, o sólo a los de 55 años en adelante, si bien parece que es el segundo colectivo por las referencias posteriores al mismo en el documento), y con carácter más específico de las personas desempleadas de larga duración, las que carecen de empleo y tienen un nivel bajo de cualificación como consecuencia del abandono temprano del sistema escolar, sin olvidar situaciones que pueden afectar a colectivos indiferenciados (aunque con especial impacto para jóvenes) como son, como consecuencia de la crisis, “el reducido ritmo al que se produce la entrada en el empleo desde el paro o la inactividad”. A continuación, el documento pasa repaso a la situación laboral de los jóvenes, poniendo el acento en el descenso de la población extranjera, algo que no debe extrañar (“-13,2 % anual en el segundo trimestre de 2014”) si se repara en los cambios acaecidos en nuestro mercado de trabajo y el importante impacto sobre la población extranjera en términos de abandono del mismo y también de España. Hay una buena recopilación de datos estadísticos que avalarían el incremento de la actividad de los jóvenes en 2013 y 2014, con referencias al contrato para la formación y el aprendizaje, los contratos en prácticas tras la reforma de 2013 y su regulación incentivada para menores de 30 años con nula o muy reducida experiencia laboral, y la mayor incorporación como trabajadores por cuenta propia, para lo que se han articulado ciertamente muchas medidas de apoyo (el debate sobre si son verdaderos o falsos autónomos es nuevamente una cuestión que queda para otro momento). No obstante, y en relación con este optimismo gubernamental sería bueno contrastar estos datos con el descenso que se ha dado en el número de jóvenes ocupados con contrato indefinido y a tiempo completo. Sobre los mayores de 55 años se destaca el incremento constante de su participación en el mercado de trabajo desde hace diez años pero con una presencia mucho más reducida entre la población ocupada, con especial preocupación, que comparto, por el desempleo
  • 6. 6 de larga duración y las dificultades para mantener o reincorporar al mercado laboral a quienes tienen baja cualificación. 5. Dentro de esta segunda parte de la EEAE se incluye un amplio apartado dedicado a las tendencias actuales del mercado de trabajo y al examen, a partir de explotación cuantitativa de datos del Sistema Nacional de Empleo y información cualitativa “procedente de los principales actores sociales del área de empleo”, de “actividades económicas y ocupaciones con mejores perspectivas para el empleo”. Bueno, más exactamente ese es el título, ya que más adelante, y antes de entrar en ese análisis, se efectúa el de la situación actual de las actividades económicas, diferenciándolas, a partir de la explotación cualitativa realizada, entre las que no tiene buenas perspectivas, las que muestran indicadores positivos, y las que “han resistido la crisis y muestran buenas perspectivas”. Entre las primeras, y con todos los matices que requeriría hacer tras una manifestación muy general, se encuentran la construcción y el comercio, aunque en ambos sectores se atisban señales positivas vinculadas a trabajos que requieren mayor cualificación. En las segundas, nos encontramos con los servicios sociales, la automoción y las industrias del calzado y del textil, aunque no deja de ser ciertamente triste, y una muestra clara del impacto de la crisis y de las decisiones gubernamentales, que el posible crecimiento de los servicios sociales, en concreto de las actividades relacionadas con la salud y calidad de vida, se dé como consecuencia de que “se está convirtiendo en campo de acción para la iniciativa privada ante el retroceso de la iniciativa pública”. Por fin, entre las actividades que resisten la crisis y que tienen buenas perspectivas los expertos incluyen, con las necesarias mejoras de cualificación tecnológica de las empresas y de sus trabajadores, el sector agroalimentario, la actividad turística, la actividad logística vinculada al comercio y a las exportaciones, los servicios avanzados a las empresas y las industrias químicas y farmacéuticas. Algunos medios de comunicación han hecho un análisis bastante más crítico de las bondades planteadas por el gobierno, y sirva como ejemplo este titular de un artículo publicado en el diario El Mundo el pasado 2 de septiembre: “España sale de la crisis: 'Se busca camarero por 9.000 eurosanuales' ¿muy gráfico, verdad? En efecto, en la EEAE se destaca que las ocupaciones con mejores perspectivas de empleo “están relacionadas con los sectores y actividades económicas que muestran mayor dinamismo: el turismo, hostelería, ocio y restauración”. Si bien se reconoce que son ocupaciones que tienen una alta estacionalidad (en términos laborales significa contratos fijos discontinuos – en disminución – contratos temporales y contratos a tiempo parcial), se afirma que “pertenecen a unos sectores consolidados por el volumen de empleo y se considera que tienen todavía potencial de crecimiento a corto plazo, para lo que necesitan modernizarse, innovar y profesionalizarse dada la creciente competencia internacional”. Hay además expectativas positivas según el gobierno en las ocupaciones del sector agroalimentario, las relacionadas con el comercio exterior, técnicos comerciales, las relacionadas con las instalaciones, reparaciones y mantenimiento de viviendas, o con los ámbitos tecnológicos (no deja de ser curioso que se siga hablando de “nuevas tecnologías de la comunicación”, algo que demuestra probablemente que la redacción del texto no se ha hecho precisamente por un joven que ya ha nacido con lo que quienes tenemos una edad avanzada todavía tenemos tendencia a denominar “nuevas” (¿) tecnologías).
  • 7. 7 Otra curiosidad, con impacto jurídico ciertamente, es que el crecimiento previsible en el ámbito de las ocupaciones relacionadas con la atención a las personas mayores, ya sean o no dependientes, se vincule “a los cambios introducidos en el sistema de ayudas a la dependencia” (yo diría más bien restricciones y recortes públicos de las ayudas que llevan al incremento del sector privado) y al “incremento de la contratación legal de trabajadores”, manifestación clara e indubitada de la amplitud de la prestación irregular laboral que afectaba a muchos trabajadores y que desde luego aún no ha desaparecido. Sobre las necesidades formativas vinculadas a la mayor parte de las ocupaciones pero en especial a las de mejores perspectivas, siguen siendo importantes, dentro de las llamadas “necesidades transversales”, los idiomas y la informática, el trabajo en equipo, las habilidades sociales, etc, y dentro de las “sectoriales” hay que prestar atención a cada sector, remitiendo a las personas interesadas a la lectura del documento en este punto. 6. ¿He hablado hasta ahora de la EEAE? En puridad sí, ya que estoy analizando el documento que lleva su nombre, pero en realidad muy poco ya que hemos de esperar, y ya hemos llegado, a la tercera parte para conocer cuáles son sus principios de actuación y objetivos, nuevamente tras pasar por un marco general en el que se nos recuerda algo que ya era sabido por la Ley de Empleo (tras las reformas de 2011) y por la EEE, como es que la Estrategia, llámese española de empleo o ahora de activación para el empleo, es el “primer instrumento de coordinación del Sistema Nacional de Empleo”, y que está configurada como “como el marco normativo plurianual para la coordinación y ejecución de las políticas de activación para el empleo, incluyendo las políticas activas de empleo y de intermediación laboral, en el conjunto del Estado”. Tan sabida y conocida como difícil de instrumentar en la práctica, y mucho más en una situación de crisis y de recortes de plantillas en el sector público, es la tesis de que un aspecto clave del papel vertebrador de las políticas activas de empleo por la Estrategia es “su capacidad de reforzar la vinculación efectiva entre las políticas activas y pasivas, mejorando el encaje entre las dos vertientes de la protección frente al desempleo”. Para comparar qué cambia realmente, y no sólo nominativamente, con respecto a la EEE, sugiero a los lectores y lectoras del blog la comparación de ambos documentos, o si quieren una síntesis más resumida de la EEE que acudan a la lectura de mi comentario realizado a finales de 2011. Podrán comprobar que hay bastantes parecidos, y que una de las diferencias, si así se puede denominar, es la insistencia con que aparece la palabra “activación” en el documento actual. Los principios de actuación serán comunes para todas las políticas instrumentadas por los servicios públicos de empleo, “sin perjuicio de las competencias que les corresponden a las Comunidades Autónomas”, una frase que no dice nada más ni nada menos que aquello ya sabido por el texto constitucional y los estatutos de autonomía, por lo que habrá que estar a la aplicación concreta de la EEAE y de sus normas de desarrollo (PAPE 2014 y futuros RD) para saber si se respeta la frase (y lo que hay jurídicamente detrás de ella) o se plantean nuevamente conflictos competenciales. De los diez principios rectores, y por las hipotéticas modificaciones que pueden implicar respecto a la EEE, destaco el énfasis puesto en “la orientación a resultados”, “la evaluación del resultado de las acciones y del cumplimiento de objetivos”, la “garantía de atención a los jóvenes sin ocupación que no cursan formación en los términos de la garantía juvenil” (¿se diferencia a los jóvenes, me pregunto, según el fichero al que pertenezcan, es decir como desempleados en las oficinas de empleo o
  • 8. 8 como inscritos, sean demandantes de empleo o no, en el fichero del sistema de garantía juvenil?), el reforzamiento, antes ya indicado, de la vinculación entre políticas activas y pasivas de empleo “como aspectos complementarios de la misma política de protección frente al desempleo”, la atención de las políticas activas de empleo “a la realidad del territorio en que se apliquen” (algo con lo que estoy plenamente de acuerdo dadas las grandes diferencias existentes entre las diferentes Comunidades Autónomas, y dentro de las mismas en distintos ámbitos locales), y la participación de sujetos, tanto públicos como privados, en la aplicación de las políticas activas de empleo, con mención expresa entre esos sujetos a “las agencias de colocación”. Respecto a los objetivos, el documento los separa por razón de su carácter global o específico. El global, repitiendo con una cierta tediosidad argumentos ya expuestos con anterioridad, es el de “la coordinación, para identificar y canalizar de forma ordenada los esfuerzos que realizan los distintos agentes del sistema para mejorar la eficacia y eficiencia de las políticas a favor de la activación para el empleo. En definitiva, la Estrategia tiene por objeto la modernización de los Servicios Públicos de Empleo y del propio marco institucional del Sistema Nacional de Empleo”. En cuanto a los específicos se recogerán en los PAPE (al examinar el de 2014 me detendré con más detalle), podrán ser de carácter estratégico o estructurales, siendo los primeros los que se aplican en un momento (período anual) determinado y en razón de las circunstancias concretas del mercado de trabajo, mientras que los segundos son los considerados como permanentes y que se mantendrán, con mayor o menor intensidad a lo largo del tiempo. Los primeros, para el período de la EEAE, son cinco: en primer lugar, poner el acento en la mejora laboral de los jóvenes, mejorando su empleabilidad (acciones formativas) y cumplir con lo dispuesto en la normativa sobre la garantía juvenil, algo no ciertamente fácil si se repara en el importante número de jóvenes que cumplen los requisitos para poder acceder a las medidas contempladas; en segundo término, favorecer que puedan reincorporarse al mercado de trabajo personas desempleadas que requieren de una mejora de su empleabilidad, tales como los desempleados de larga duración , las personas mayores de 55 años y quienes son beneficiarios del Plan Prepara (dicho sea incidentalmente, cada vez es más necesario ordenar y reconstruir el sistema de protección social en cuanto a la cobertura de las personas desempleadas); aunque se cite en cuarto lugar, el objetivo de vincular más estrechamente políticas activas y pasivas guarda estrecha relación con los dos primeros, no siendo tampoco ajeno a los tres anteriores el de mejorar la calidad de la formación profesional para el empleo, siendo el quinto y último, tan querido por los responsables del MEySS, impulsar el emprendimiento. Respecto a los objetivos estructurales se han determinado un total de 29, agrupados (en la EAAE y también en el PAPE 2014) en seis grandes ejes, ya recogidos en la reforma de la LE operada por el RDL 8/2014 y que ahora se concretan algo más, pero no mucho, en el documento examinado, cuales son los de orientación, formación, oportunidades de empleo, igualdad de oportunidades de acceso al empleo, emprendimiento y mejora del marco institucional del Sistema nacional de Empleo. ¿Hay novedades con respecto a documentos y normas anteriores que he analizado en el blog? Pocas con sinceridad, al menos en el terreno teórico. De la lectura detallada de los contenidos de cada eje me quedo con estos apuntes: en la orientación, la importancia de
  • 9. 9 la gestión de itinerarios individuales personalizados; de la formación, la promoción de un mejor ajuste a las necesidades del mercado laboral y la de una atención especial a los colectivos que tienen “mayores dificultades de inserción laboral”; en el eje de las oportunidades de empleo, y en estrecha relación con lo anterior, una específica atención a algunos colectivos, tales como las personas con discapacidad, las personas en situación de exclusión social, las víctimas del terrorismo y las mujeres víctimas de violencia de género, e igualmente una atención especial a la inserción de los perceptores de prestaciones por desempleo “antes del agotamiento de las prestaciones”, siendo loable la intención pero que en cualquier caso debería extenderse a mi parecer a todas las personas desempleadas; en el eje de igualdad de oportunidades para el acceso al empleo se incluyen, de una forma un tanto inconexa a mi entender las medidas que faciliten el acceso al trabajo de la mujer, con detallada atención a las políticas de conciliación, y las que deberían remover los obstáculos que facilitar la movilidad funcional y geográfica de los trabajadores; en cuanto al emprendimiento, pasa por potenciar el trabajo autónomo y la economía social, prestando especial atención a los territorios donde puede desarrollarse en mayor medida; por último, en cuanto a la mejora del marco institucional del Sistema Nacional de Empleo, que guarda estrecha relación con los cinco restantes, cabe destacar la mejora de la gestión, colaboración, coordinación y comunicación en su seno, y en especial el impulso de la colaboración público- privada (no es ajeno en absoluto a esta tesis el mayor ámbito de actuación reconocido en normas recientes a las empresas de trabajo temporal para que puedan actuar no sólo como agencias de selección sino también llevando a cabo tareas de formación y asesoramiento). 7. La cuarta parte de la EEAE versa sobre los instrumentos a través de los que se lleva a la práctica, siendo sin duda el más importante el de los planes anuales de política de empleo, cuya regulación se contempla en la Ley de Empleo, en concreto en el art. 4 ter y en la redacción modificada por el RDL 8/2014 (“1. Los Planes Anuales de Política de Empleo concretarán, con carácter anual, los objetivos de la Estrategia Española de Activación para el Empleo a alcanzar en el conjunto del Estado y en cada una de las distintas Comunidades Autónomas, así como los indicadores que se utilizarán para conocer y evaluar anualmente el grado de cumplimiento de los mismos. Asimismo, para alcanzar estos objetivos, contendrán la previsión de los servicios y programas de políticas activas de empleo y de intermediación laboral que se proponen llevar a cabo, tanto las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias de ejecución en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación profesional para el empleo, como el Servicio Público de Empleo Estatal en su ámbito competencial. Los servicios y programas incluidos en cada Plan Anual podrán ser excepcionalmente modificados por el Servicio Público de Empleo Estatal, a petición justificada de la correspondiente Comunidad Autónoma, cuando necesidades de carácter extraordinario sobrevenidas lo hagan necesario para la adecuada gestión y ejecución del Plan. 2. Los Planes Anuales de Política de Empleo se elaborarán por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social, teniendo en cuenta las previsiones formuladas por las Comunidades Autónomas y el Servicio Público de Empleo Estatal en el seno de la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, se informará por el Consejo General del Sistema Nacional de Empleo, regulado en el artículo 7.b), y se aprobará por el Consejo de Ministros). Quedamos a la espera de la aprobación del Reglamento de servicios de los SPE para conocer cuáles serán los “servicios comunes o compartidos”, esto es aquellos que
  • 10. 10 compartirán todos los miembros del SNE, y cuáles serán los “aspectos básicos de los servicios propios” (cada vez que aparece esta terminología me suscita duda respecto a la invasión de competencias autonómicas) que se prestarán en su ámbito propio por cada uno de los miembros del SNE. También habrá que esperar a la aprobación de dos Reglamentos más, los de empleo y formación, cuáles serán “los aspectos esenciales de los «programas comunes», que podrán ser aplicados, y en, su caso, desarrollados en sus aspectos no esenciales, por todos los integrantes del Sistema Nacional de Empleo”. Para el documento, y no me consta que sean del mismo parecer Comunidades Autónomas tan importantes como Cataluña y el País Vasco, “la estructura en Ejes, junto con las posibilidades de financiación establecidas en la respectiva normativa, conforman un marco flexible que, permite a las Comunidades Autónomas adaptar el diseño de sus programas y servicios a sus necesidades propias”. No obstante, la EEAE ya avanza una parte importante del contenido de los tres futuros reglamentos, con una mención expresa para el Reglamento de Empleo (y que demuestra la importancia e incidencia del sector sobre el gobierno) a la inclusión de un marco normativo de programas estatales de políticas activas de empleo para las personas con discapacidad y que “establecerá los contenidos mínimos que serán de aplicación en el conjunto del Estado”. Sobre la gestión por competencias, hay una remisión al reglamento de formación para el empleo pero ya partiendo de la base de que las competencias profesionales deben ser un elemento central de los servicios y programas instrumentados por los SPE, y que en el caso concreto de aquellas que estén debidamente acreditadas y registradas deberán recogerse “en la cuenta formación de los trabajadores”. Los conflictos acaecidos recientemente sobre el uso de los fondos destinados a la formación tiene acogida indirecta en la Estrategia, que insiste, al igual que se recoge en el acuerdo entre el gobierno y losagentes sociales de 29 de julio, que aquella estará abierta “a todos los proveedores de formación y evaluación acordados en la Mesa del Diálogo Social, con objeto de permitir a los ciudadanos tener conocimiento del destino y uso de los fondos utilizados”. En cuanto a los “elementos vertebradores”, o más bien a mi entender medidas de apoyo para obtener los resultados previstos, el documento cita los programas de buenas prácticas inspirados en el proceso de aprendizaje mutuo existente en el ámbito europeo, el acuerdo marco con los agencias de colocación para la colaboración con los SPE, el portal único de empleo (no me consta que hayan desaparecido los portales de empleo propio de las comunidades autónomas, o como mínimo de un importante número de ellas), y la puesta en marcha del sistema de información necesario para la implantación de la garantía juvenil. 8. La quinta parte del documento está dedicada al seguimiento y evaluación de la EEAE, con explicación de las grandes líneas de actuación respecto a la evaluación del cumplimiento de objetivos y al seguimiento y evaluación de los servicios y programas, destacando que los indicadores elaborados en 2013, y que se recogen de forma muy detallada en el PAPE 2014, han sido “determinantes” para el reparto de un 40 % de los fondos distribuidos en la Conferencia sectorial de empleo y asuntos laborales,
  • 11. 11 porcentaje que se incrementará hasta el 60 % en el reparto de los fondos de 2015 una vez que se haya procedido a la evaluación del cumplimiento de los objetivos del año en curso. 9. Por último, y no menos importante desde luego, llegamos al marco presupuestario, en el bien entendido que en la EEAE se fijan las fuentes de financiación y no las cantidades concretas, que sí aparecen en el PAPE 2014 y que obviamente se incluyen en los presupuestos generales del Estado, por lo que habrá que estar muy atentos al contenido del proyecto de presupuestos aprobados el viernes 26 de septiembre para 2015. Las citadas fuentes de financiación son precisamente los fondos procedentes de los PGE, además de los propios que se aporten por las Comunidades Autónomas y los que procedan del Fondo Social Europeo, tanto de los remanentes del período 2007-2013 como de los previstos para el período de programación 2014-2020. Por último, se regula la gestión de los fondos procedentes de los PGE por las CC AA, y la determinación y repercusión de responsabilidades por incumplimientos en el ámbito del Fondo Social Europeo. Conviene recordar que cuando de la actuación autonómica se derive la imposibilidad para el MEySS o el SPEE de recibir importes procedentes del FSE, “se podrá limitar el abono de cantidades a favor de la Comunidad Autónoma que haya dado origen a esta situación, aplicando en todo caso el principio de proporcionalidad”. . 10. En desarrollo de la EEAE y de acuerdo a lo previsto en el art. 4 ter de la Ley de Empleo se aprobó el PAPE 2014 en el mismo Consejo de Ministros en que se aprobó la EEAE, para posteriormente la Resolución de del día 16 de la Secretaría General de Empleo acordar su publicación en el BOE, circunstancia que se produjo el día 24. El punto de referencia normativo es el art. 4 ter de la Ley 56/2003 de 16 de diciembre, de Empleo (modificada en numerosas ocasiones, la última por el RDL 8/2014), en el que se dispone que el PAPE establecerá “los objetivos de la Estrategia Española de Activación para el Empleo a alcanzar en el conjunto del Estado y en cada una de las distintas Comunidades Autónomas, así como los indicadores que se utilizarán para conocer el grado de cumplimiento de los mismos”, y que contendrá “los servicios y programas de políticas activas de empleo que se proponen llevar a cabo, tanto las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias de ejecución en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación profesional para el empleo, como el Servicio Público de Empleo Estatal en su ámbito competencial”, añadiendo a continuación (¿control estatal de las competencias autonómicas?) que los servicios y programas incluidos en cada PAPE “podrán ser excepcionalmente modificados” por el SPEE “a petición justificada de la correspondiente Comunidad Autónoma, cuando necesidades de carácter extraordinario sobrevenidas lo hagan necesario para la adecuada gestión y ejecución del Plan”. Las diferencias con respecto al PAPE 2013 radican en el cambio terminológico de “acciones y medidas” por “servicios y programas”, y en la inclusión expresa de esa posibilidad (¿limitación?) de petición de modificación por una o más CC.AA. Por cierto, quien lea el texto del Acuerdo por el que se aprueba el PAPE 2014 se sorprenderá, si ha leído antes la reforma de la Ley de Empleo y la EEAE, con el énfasis que ambos textos ponen en la importancia de los “servicios y programas” a través de los que deberán instrumentarse las PAE, porque en el primer y tercer párrafo se sigue
  • 12. 12 hablando de la “herencia recibida”, es decir de las “acciones y medidas”, no siendo hasta el cuarto párrafo, y se repite en otros posteriores, que la referencia concreta a las “acciones” se acompaña de un paréntesis en donde se incluye el término “servicios”, y la mención expresa a las medidas también se acompaña de otro paréntesis en el que se incorpora la palabra “programas”. ¿Cambios de fondo en las PAE o cambios nominales? Mi sensación, después de haber leído con detenimiento todos los textos referenciados, es la segunda y de ahí el título de la presente entrada. La mayor parte del acuerdo por el que se aprueba el PAPE reproduce el mismo contenido que la EEAE sobre la realidad económica y laboral de España que presenta el gobierno, por lo que me remito a los comentarios efectuados con anterioridad, no sin dejar de señalar que parece que con este Plan y con la EAEE el gobierno haya “cumplido los deberes” que se marcó al inicio de la legislatura, ya que manifiesta que “a partir de la experiencia y resultados obtenidos de los Planes Anuales de Política de Empleo para 2012 y 2013, culmina la transición hacia un nuevo modelo basado en la programación, evaluación y financiación de las políticas activas de empleo orientado hacia la consecución de objetivos, siguiendo directrices y ejes prioritarios de actuación”. Quien no conozca la historia de las políticas de empleo en España podría llegar a pensar que lo único que se ha hecho en la etapa histórica anterior al anterior gobierno (incluidos todos los gobiernos, y por tanto también los del Partido Popular desde 1996 a 2004) ha sido gastar y gastar sin ningún control, evaluación ni efectividad. La realidad es mucho más compleja, con aciertos y errores por parte de todos esos gobiernos, pero desde luego muy alejada de ese “blanco o negro” con el que se plantea por parte del gobierno actual, y esto es bueno, y necesario, recordarlo. 11. Dado que la EEAE y el PAPE 2014 encuentran su punto de referencia en la Ley de Empleo, y más concretamente en las modificaciones incorporadas por el RDL 8/2014, conviene recordar sus contenidos más relevantes, ya que no han sido modificados en la tramitación parlamentaria que llevará en pocos días a convertir el RDL en Ley, por lo que únicamente habría que proceder al cambio de la denominación de la norma. Hay que recordar además que ha sido presentado, y admitido ya a trámite por el TC, un recurso deinconstitucionalidad (n.º 5099-2014), promovido por más de cincuenta Diputados de los Grupo Parlamentarios Socialista; IU, ICV-EUiA, CHA: La Izquierda plural; y Unión Progreso y Democracia. El capítulo II del Título IV lleva por título “medidas en materia de políticas activas de empleo” y significa una modificación sustancial de la Ley de Empleo. La modificación se justifica en el preámbulo por la próxima aprobación y puesta en marcha de la EEAE, y requiere, según los redactores de la norma, modificar la LE “básicamente en tres aspectos”: en primer lugar se considera necesario “llevar a cabo la reorganización y sistematización de las actuaciones de políticas activas”; en segundo término, hay que cambiar “la terminología de las «medidas» y «acciones» de políticas activas, distinguiéndose ahora entre «servicios» y «programas»”; en tercer y último lugar, con la reforma ahora aprobada “se da forma y contenido a la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo contenida en la ley, pero no desarrollada”. ¿Cuál es, según el preámbulo la extraordinaria y urgente necesidad que justifica acudir a un RDL para modificar la LE? Es “la importancia de que el nuevo modelo de políticas activas de empleo despliegue cuanto antes todos sus efectos”, y dicha circunstancia “hace imprescindible que, con carácter previo, su marco normativo deba, obligatoriamente, ser coherente y se adapte a las previsiones contenidas en ella”.
  • 13. 13 Repárese en que con esta fundamentación cualquier reforma mínimamente relevante de la normativa de empleo puede hacerse por la vía del RDL y hurtar el debate en sede parlamentaria, no contribuyendo precisamente a la calidad democrática del sistema, pero esta no deja de ser una opinión personal, y aquí la única que vale es la del TC y su extraordinaria amplitud a la hora de aceptar que el gobierno utilice la vía del RDL. EL RDL suprime el art. 3.3, da nueva redacción a los arts 4 bis, 4 ter, letras d) y e) del apartado 1 del art. 6, 7 bis, letras d) y h) del art. 13, apartado 2 del art. 14, apartados 3 y 4 del art. 17, 19 bis, 19 ter, suprime los arts. 19 quater i 19 quinquies, da nueva redacción al apartado 1 del art. 19 sexies, apartado 1 del art. 19 octies, 23 y 25 de la LE. Algunas modificaciones son de cambio de denominación del marco en el que incardina la política de empleo, que hasta ahora era la EEE (terminología coherente con la europea, “Estrategia Europea de Empleo”) y que ahora pasa a denominarse EEAE. Por ello, todas las referencias a las políticas activas de empleo pasan ahora a ser a las “políticas de activación para el empleo”, y en varios preceptos se hace expresa mención a las políticas de intermediación laboral (si bien no estaba expresamente recogida dicha mención en los artículos modificados, no tengo duda de que una interpretación integradora de cada uno de ellos permitía incluir tales políticas en sus contenidos). Otras, son de contenido aparentemente más sustancial, como la del art. 4 bis y la concreción de qué elementos incluirá la EEAE, en el bien entendido que los ejes sobre los que asentará no son distintos, en términos generales, de los incorporados a la EEE, ya que se trata de los ejes de orientación, formación, oportunidades de empleo, igualdad de oportunidades en el acceso al empleo, emprendimiento y mejora del marco institucional, y tampoco me parece especialmente novedoso que se pretenda prestar mayor atención, al objeto de disponer de oportunidades de empleo, a los colectivos con mayores dificultades para acceder o permanecer en el mercado laboral, con cita expresa de “la situación de las personas con discapacidad, de las personas en situación de exclusión social, de las personas con responsabilidades familiares, de las víctimas del terrorismo y de las mujeres víctimas de violencia de género”. Está por ver si se trata de un cambio sólo cosmético o realmente sustancial la modificación de todo lo relativo al “catálogo de servicios a la ciudadanía” recogido en el texto anteriormente vigente de la LE por la nueva regulación de una “Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo”, en el bien entendido que el RDL 8/2014 remite la regulación de dicha Cartera a un posterior desarrollo reglamentario, que parece inminente, por lo que será prudente esperar a conocer el Real Decreto que se apruebe definitivamente. No obstante, y de la lectura del borrador de RD que he podido efectuar no creo que los cambios sean de calado con respecto al marco normativo anterior. En su art. 1 se dispone que “se regulan los principios y requisitos mínimos a los que deben ajustarse los servicios que conforman la Cartera, con el fin de asegurar el cumplimiento de sus funciones y garantizar condiciones de calidad e igualdad en la atención a los usuarios de los Servicios Públicos de Empleo en el conjunto del territorio nacional y se establecen los requisitos y procedimientos necesarios para el adecuado seguimiento de la prestación de los servicios de la Cartera por los Servicios Públicos de Empleo y para su evaluación”. Por otra parte, se dispone en su art. 13 que “1. Los Servicios Públicos de Empleo, en el ámbito de sus competencias, podrán aprobar sus respectivas Carteras de Servicios, que incluirán, en todo caso, la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo, la cual debe garantizarse a todos los usuarios. 2. Los Servicios
  • 14. 14 Públicos de Empleo podrán incorporar en sus carteras de servicios aquellos servicios complementarios y actividades no contemplados en la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo, para lo cual establecerán los recursos adicionales necesarios. En todo caso, estos servicios complementarios deberán cumplir los principios de la prestación de servicios establecidos en el artículo 4 de este real decreto y en la Estrategia Española de Activación para el Empleo vigente”. Sí es cierto que parece observarse en algunas de las modificaciones propuestas un espíritu recentralizador, también observado a mi parecer en algunas recientes sentencia del TC dictadas en conflicto entre el Estado y la CC AA de Cataluña (núm. 27/2014, de 12 defebrero y 22/2014 de 13 de febrero sobre la normativa de empleo, como es por ejemplo la modificación incorporada al art. 23, que regula el “concepto de políticas activas de empleo” (y también en el art. 25 que regula su desarrollo), en cuanto que se hace mención expresa, no recogida en la normativa anterior, a que las políticas activas de empleo deberán desarrollarse en todo el Estado teniendo en cuenta “los contenidos comunes establecidos en la normativa estatal de aplicación”. Con sinceridad, no sé que aporta esta frase, salvo que se trata de una clara demostración de que las CC AA deben respetar en la elaboración de sus políticas de empleo esos contenidos comunes, algo que por otra parte ya se venía haciendo sin necesidad de tal “aclaración”, en cuanto que el problema no es la existencia de esos contenidos comunes sino hasta dónde pueden llegar a los efectos de no vaciar las competencias autonómicas en materia de empleo. 12. Regreso al PAPE 2014, estructurado en ocho bloques y acompañado de cinco anexos. La introducción reitera lo ya explicado y recogido en la EEAE sobre las PAE y las “nuevas líneas” marcadas a partir de 2013 (remito a mi comentario del PAPE 2013 para el análisis de documentos del SPEE que fueron tenidos presentes en su redacción y que siguen inspirando el plan del año en curso). Desde la perspectiva de las competencias autonómicas en materia de empleo y formación sí me interesa destacar la afirmación, que parece validar y reforzar tales competencias, eso sí dentro del marco general o paraguas de las normas de ámbito estatal, dado que afirma que las CC AA “han podido optar por realizar servicios (acciones) y programas (medidas) de ámbito estatal reguladas en la normativa estatal vigente o bien realizar servicios (acciones) y programas (medidas) de políticas activas de empleo propias, distintas de las anteriores, adaptadas a la realidad de las personas desempleadas y del tejido productivo de su ámbito territorial, que establezcan las Comunidades Autónomas”. Tras la introducción se procede al análisis de la situación actual del mercado de trabajo, siendo obligada repetir la crítica formulada a la EAEE, es decir una cierta desconexión de los datos utilizados, con referencias a fechas distintas según cuál sea la materia de atención a la que se dirige (cuarto trimestre de 2013, julio 2014, segundo trimestre 2014,…). A continuación se procede a la explicación del marco estratégico en el que se ubica el PAPE 2014, es decir el PNR, la EEAE y el Plan nacional de implantación de la garantía juvenil, con repetición de lo ya dicho en el segundo documento citado. Sobre el PNR realicé un análisis crítico en una anterior entrada del blog, de la que ahora recupero el apartado dedicado a las PAE. “D) La cuarta línea prioritaria de actuación es la más importante a efectos de mi comentario y lleva por título “luchar contra el desempleo y las consecuencias sociales de la crisis”, más concretamente su Eje 1, dedicado a l mercado de trabajo y las políticas activas de empleo, mientras que el eje 2 se dedica a las políticas de inclusión social.
  • 15. 15 … Se nos informa de un texto de próxima aprobación y en el que se plasmarán la experiencia y los resultados obtenidos en los planes anuales de políticas de empleo de 2012 y 2013, que lleva por título “Estrategia española de activación para el empleo 2014- 2016” y con la que, según los redactores del Programa que parecen ser amantes de las grandes frases, “culminará la transición hacia un sistema de evaluación y orientación a resultados de las políticas activas de empleo”. Para conocer con más detalle la valoración gubernamental de los PAPE 2012 y 2013 y de las medidas a incorporar en la nueva Estrategia me permito remitir a los lectores y lectoras del blog a la intervención de la Secretaria de Estado de Empleo, Sra. Engracia Hidalgo, en su comparecencia ante la Comisión de Empleo y Seguridad Social del Congreso de los Diputados el 24 de septiembre de 2013, intervención que no mereció precisamente los parabienes de los grupos parlamentarios, con la lógica excepción del grupo popular. Los objetivos estratégicos comunes que se marcan a largo plazo no me parece que difieran de aquellos que ya están presentes desde hace muchos años en las políticas de empleo estatales y autonómicas, ya que se está actuando desde hace mucho tiempo (con resultados dispares según las medidas adoptadas y el ámbito territorial de afectación) para mejorar la empleabilidad de los jóvenes, aunque no se dispusiera de la nueva garantía para el empleo juvenil; para mejorar la empleabilidad de colectivos especialmente afectados por el desempleo como son los mayores de 55 años y las personas desempleadas de larga duración; la mejora de la calidad de la formación profesional para el empleo; el reforzamiento de la vinculación entre las políticas activas y pasivas (con nombres de las dos que siguen sin gustarme, y lo digo desde hace mucho tiempo, porque parecen compartimentos separados cuando debe haber una estrecha relación entre ambas); en fin, el impulso del emprendimiento. A la espera de la aprobación de la Estrategia, el gobierno ya nos “amenaza” con sus desarrollos normativos, tanto en el terreno de esa mayor vinculación de ambas políticas (y al que habrá que prestar mucha atención para saber si se dirige en el sentido de mejorar el acceso al empleo y la formación de los desempleados o bien en el de establecer más restricciones y limitaciones al acceso a las prestaciones económicas mientras dure su situación), como en el de reordenación más general de las políticas de empleo y que me lleva a pensar que quizás aquí también el gobierno pretenda introducir las medidas recentralizadoras propuestas por la CORA, aunque de momento se queden en un desarrollo normativo muy borroso e impredecible, ya que en el Programa sólo se habla de los desarrollos reglamentarios de la Ley de Empleo para “para concretar los instrumentos y programas a utilizar para alcanzar los objetivos comunes de los distintos servicios públicos de empleo mejor los objetivos comunes de los diversos servicios públicos de empleo, y las medidas e instrumentos prioritarios para conseguir tales objetivos”. Para poner en marcha las “nuevas” políticas de empleo el gobierno dispondrá, además de las partidas presupuestarias propias, de los 3.901 millones de euros del Fondo Social Europeo, y en el marco del objetivo temático número 8 cuál es el de “promover la sostenibilidad y la calidad del empleo y favorecer la movilidad laboral”, para el que también podrá disponer de una dotación de 62,8 millones de euros del FEDER”. 13. Tampoco hay, lógicamente, diferencias entre la EEAE y el PAPE con respecto a la estructura y objetivos del Plan, conteniendo este último los cinco objetivos estratégicos a los que deben dirigirse las servicios y programas (acciones y medidas) del segundo, a desarrollar, y que deberán estar permanente actualizados, enmarcados en los seis ejes ya
  • 16. 16 conocidos de orientación, formación, oportunidades de empleo, igualdad de oportunidades en el acceso al empleo, emprendimiento y mejora del marco institucional del Sistema Nacional de Empleo. Las pocas, si las hay, diferencias con el Plan anterior se ponen de manifiesto en la afirmación contenida en el apartado 5, dedicado a los criterios de elaboración, de que “con el fin de reforzar la coherencia interna del Plan anual de política de empleo 2014, el marco conceptual utilizado es el mismo que el del Plan 2013 y que sistematiza la Estrategia Española de activación para el empleo 2014- 2016”, e igualmente se mantienen en el PAPE 2014 “los criterios de idoneidad definidos el pasado año, que debían cumplir las acciones y medidas para su inclusión en el Plan”, ya poniéndose de manifiesto que una parte de los programas o medidas deben ejecutarse este año (sería poco coherente asignar partidas presupuestarias para el año en curso que no pudieran ejecutarse) y sin perjuicio, añado yo ahora si hay disponibilidad presupuestaria, “de que la medida pueda continuar desarrollándose en años posteriores”. Todas las acciones y medidas dirigidas al logro y cumplimiento de los objetivos estratégicos se enmarcan dentro de los seis ejes enunciados con anterioridad y se recogen de forma detallada en este apartado 4 al mencionar cada eje. Sin ningún ánimo de exhaustividad, ya que remito a las personas interesadas a la lectura íntegra del documento, apunto que en el eje 1 de orientación se incluye el ámbito de orientación profesional; en el eje 2 de formación se incluyen los ámbitos de formación y recualificación, y los de oportunidades de empleo y formación; en el eje 3 de oportunidades de empleo se incluyen los ámbitos de oportunidades de empleo y fomento de la contratación, de oportunidades para colectivos con especiales dificultades, y de proyectos integrados; en el eje 4 de igualdad de oportunidades en el acceso al empleo se incluyen los ámbitos de fomento de la igualdad de oportunidades en el empleo, y de fomento de la movilidad; en el eje 5 de emprendimiento se incluyen los ámbitos de autoempleo y creación de empresas, y de promoción del desarrollo y la actividad económica; en fin, el eje 6, de mejora del marco institucional del Sistema Nacional de Empleo, se considera “un eje de carácter transversal que afecta a todos los ámbitos”. Las acciones y medidas, o servicios y programas, son un total de 422 para el año 2014, distinguiendo entre los servicios y programas comunes de aplicación a todo el Estado y compartido por todos los integrantes del SNE, y los servicios y programas propios que serán los aquellos instrumentados y aplicados en una Comunidad Autónoma y dirigidos “a su ámbito propio de aplicación”. Como complemento del apartado 5, el siguiente número 6 incluye las acciones y medidas de PAE, estatales y autonómicas, desglosadas en los anexos. Baste indicar ahora que en el eje 1 (orientación) hay 69 servicios y programas (7 comunes o estatales y 62 no comunes o autonómicas, destacando en las primera los programas de colaboración con las agencias de colocación); en el eje 2 (formación) hay un total de 101 (9 comunes y 92 no comunes, en cuyo primer bloque destacaría los programas dirigidos a personas “con necesidades formativas especiales o que tengan dificultades para su inserción o recualificación profesional); el eje 3 (oportunidades de empleo), incluye 100 (6 comunes y 94 no comunes), el eje 4 (igualdad de oportunidades en el acceso al empleo), tiene 29 acciones y medidas (3 comunes y 26 no comunes, y destaco de las primeras el apoyo a programas de formación o de prácticas en otros países); el eje 5 (emprendimiento), ha reducido el número de servicios y programas con respecto al año anterior, pasando de 79 a 67 (5 comunes y 62 no comunes, incluyendo en los
  • 17. 17 primeros a los agentes de empleo y promoción local); por último, el eje 6 (mejora del mercado institucional del Sistema Nacional de Empleo) incluye un total de 56 (sólo 5 comunes, y las restantes 51 de carácter autonómico, y entre las primeras cabe destacar, por su importancia, la formalización conjunta del Acuerdo Marco “para la contratación de servicios que faciliten la intermediación laboral”). 14. Sobre la financiación se manifiesta el apartado 7, y se detalla en el anexo IV, siendo la partida presupuestada para distribución a las CC AA de manera territorializada de un total de 1.260.960,85 euros (en 2013 fue de 1.342.581,25 euros). La dotación total asignada en los PGE 2014 ha sido de 4.104.552.21 miles de euros, que incluye la cuota de formación profesional para el empleo (1.777.650,00 miles de euros), las aportaciones del FSE (500.000,00 miles de euros) y las del Estado (1.826.902,21 miles de euros). La especificación de la cuantía global por ámbitos se incluye en el anexo 4. Tales cantidades no incluyen las aportaciones de la UE para el nuevo período de programación 2014-2015, “ya que se estima que los primeros reembolsos se recibirán en el año 2015”. En el PAPE 2014 se destacan como novedades respecto a años anteriores, y dentro de la partida territorializada, las cantidades de 24.650,00 miles de euros destinados a la ejecución de programas para el fomento del empleo autónomo y las entidades de economía social, “que no se financian con cargo al presupuesto del Servicio Público de Empleo Estatal, como venía siendo habitual en años anteriores, sino con cargo a fondos procedentes de los presupuestos del Ministerio de Empleo y Seguridad Social”, y la inclusión de 25.000,00 miles de euros “para financiar la colaboración de los Servicios Públicos de Empleo Autonómicos con agencias de colocación”. La partida total asignada en los Presupuestos generales del Estado para 2013 fue de 3.803.958,44 miles de euros. 15. El apartado 8 está dedicado a la evaluación que será necesario realizar, y con qué criterios e indicadores, de los 29 objetivos estructurales y 5 estratégicos del PAPE 2014, insistiéndose mucho en el documento, al igual que ya se hacía en el Plan de 2013, en la importancia de “la orientación a resultados”. Han sido objeto de selección 26 indicadores (Anexo 5), buena parte de los cuales están constituidos por varios componentes, de tal manera que se proponen un total de 57 de ellos, curándose en salud el documento, en previsión de la dificultad de obtener todos los datos necesitados para dicha evaluación, al afirmar que “es necesario continuar avanzando en la mejora de los sistemas de información comunes para todo el Estado, tanto en el ámbito del empleo como de la formación”. Remito a la lectura del citado anexo V para quien desea conocer y analizar con exhaustividad los distintos componentes de los indicadores. Destaco dos que me han llamado la atención entre los objetivos estructurales. En el indicador D, sobre mejora de la vinculación de las políticas activas y pasivas de empleo, un primer componente es “Valorar el esfuerzo en la sanción de incumplimientos que no tengan su origen en la no renovación de la demanda”, si bien se ha “matizado” la redacción del Plan actual con respecto al del año 2013, ya que en este último se afirmaba que “ Dado que el número de sanciones que se imponen en la actualidad por estas causas es muy inferior al que correspondería, se estimula la realización de un esfuerzo que podría producir mejoras significativas”, mientras que en el del 2014 se argumenta que aquello que se pretende es impulsar mejoras “tanto en
  • 18. 18 aquellas áreas en las que se parte de cifras inicialmente bajas como en aquellas otras en las que estas son actualmente satisfactorias”. Por consiguiente, se tomará en consideración, a los efectos de valorar si se han alcanzado o no los objetivos marcados, el “número total de resoluciones sancionadoras dictadas por el SPEE y la Comunidad Autónoma durante el período considerado, por incumplimientos de compromisos adquiridos al participar en medidas de políticas activas de empleo, dividido por el número de beneficiarios de prestaciones”, redacción diferente de la de 2013 en la que sólo se hacía referencia al incumplimiento de compromisos adquiridos “distintos de la no renovación de la demanda”. En lenguaje más claro, un mayor control y más sanciones tendrán premio económico para la administración competente (al igual que se ha previsto una medida semejante para las agencias de colocación que suscriban acuerdo con las administraciones y detecten irregularidades en los desempleados para los que gestiones formación, asesoramiento, orientación y contratación). En cuanto al indicador de fomento y apoyo a colectivos en dificultad, en concreto a personas con discapacidad, mayores de 45 años y menores de 30, que se consideran conjuntamente “dada la dificultad que tendría intentar desagregarlos” (¿) tendrá la consideración de inserción el supuesto de que la persona afectada “hubiera firmado un contrato durante el año actual o los dos años anteriores, sin que hubiera vuelto a inscribirse como demandante en ninguno de los tres años”. Creo que sería necesario referirse a la duración del contrato, porque presumo que el redactor del texto da por sentando que el hecho de que no se vuelva a inscribir como demandante de empleo significa que sigue en el mercado de trabajo, pero dado que se trata de colectivos desfavorecidos no necesariamente, ni mucho menos, será siempre así. 16. Concluyo aquí estos comentarios de la EEAE y del PAPE 2014, pero no la explicación de las políticas activas de empleo incorporadas en los mismos, ya que será necesario en su momento conocer si los objetivos marcados en el primer documento pueden llevarse a cabo con las partidas presupuestarias de los años 2015 y 2016, y para este último tras elecciones legislativas, y también los futuros Reglamento de concreción y desarrollo de la Ley de Empleo, EEAE y PAPE 2014. De momento sólo disponemos, cuando redacto esta entrada, de las líneas generales del proyecto de ley parael próximo año, presentadas ayer en el Consejo de Ministros por los responsables de las carteras ministeriales de economía y competitividad, Luis de Guindos, y de hacienda y administraciones públicas, Cristóbal Montoro, muy optimistas respecto a la creación de empleo y la reducción del desempleo. Habrá que esperar al próximo martes para conocer todos los datos del presupuesto, pero mucho menos optimista que los ministros es la UGT que realiza una valoración negativa del descenso del presupuesto destinado al SPEE (3.671 millones de euros, un 10,8 % sobre el del año en curso), y muy en especial de la importante disminución de la partida destinada originariamente al pago de prestaciones por desempleo, reducida en 4.426 millones de euros, un 15,04 % respecto al presupuesto inicial de 2014, reducción que encuentra buena parte de su razón de ser, señalo, en el dato de la progresiva reducción del número de personas que han agotado las prestaciones contributivas y asistenciales, y que pone nuevamente sobre la mesa el debate sobre la necesidad de establecer mecanismos de cobertura de las personas carentes de recursos, así como también el de
  • 19. 19 reorganizar todo el mapa de las prestaciones para lograr el objetivo de garantizar cobertura a toda aquella persona que lo necesite. La UGT es igualmente crítica con respecto a la composición del gasto destinado a políticas activas de empleo, que ciertamente se incrementa en un 16,8 % hasta llegar a 4.764 millones pero con el aumento concentrado en dos partidas, las destinadas a agencias de colocación (de 30 millones de 2014 pasa a 140 en 2015) y la dedicada a incentivos a la contratación por bonificaciones en las cotizaciones empresariales a la Seguridad Social con un crecimiento de 22,75 %, medidas que a su juicio ponen de manifiesto que el presupuesto “no está orientado a itinerarios de inserción y a mejorar la empleabilidad de las personas, sino a subvencionar al sector privado”. Buena lectura de los documentos. Continuará…