Belarus cwp 1st year

484 views

Published on

Published in: News & Politics
0 Comments
0 Likes
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

No Downloads
Views
Total views
484
On SlideShare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
1
Actions
Shares
0
Downloads
2
Comments
0
Likes
0
Embeds 0
No embeds

No notes for slide

Belarus cwp 1st year

  1. 1. Опыт реализации Странового плана ФЛЕГ для Беларуси: результаты и перспективы Участие в Региональной программе «Совершенствование правоприменения и управления в лес- ном секторе (ФЛЕГ)» послужило импульсом для дальнейшего развития системы правоприменения в лесном секторе Беларуси. Ряд мероприятий, ранее намеченных на 2011-2012 годы, благодаря Страновому плану ФЛЕГ и поддержке Всемирного банка успешно реализован в 2009-2010 годах. Тем самым заложена основа для более системной работы в сфере борьбы с незаконными рубками, торговлей нелегальной продукцией и коррупцией в лесном секторе на ближайшую перспективу. Созданы предпосылки для актуализации национальной лесной политики и стратегии развития лесного хозяйства Беларуси. Наиболее значимые результаты выполнения Странового плана: 1. Детальный анализ нормативной правовой базы в сфере лесоуправления и лесопользования в Беларуси в контексте ФЛЕГ. Консультанты отметили достаточно высокий уровень развития системы правоприменения, про- тиводействия незаконным рубкам, коррупционным проявлениям, торговлей нелегальной лесо- продукцией. Это подтверждают фактические данные, полученные по линии Минлесхоза, МВД, других компетентных органов. Тем не менее, действующая национальная лесная программа (Программа развития лесного хозяйства Республики Беларусь на 2007-2011 г.г.) не в полной мере учитывает приоритеты ЕСА ФЛЕГ в части: • межведомственного сотрудничества, • повышения степени открытости информации в лесном секторе, • выработки антикоррупционных мер, • усиления статуса государственной лесной охраны, • развития институциональной базы для повышения уровня осведомленности и информационного обеспечения общественности, • вовлечения общественности в процесс выработки лесной политики и т.п. Определены направления совершенствования лесного законодательства: а) существующая трехуровневая система управления лесным хозяйством учитывает специфику административного деления территории и позволяет обеспечить взаимодействие органов управления различных уровней. Однако несмотря на стабильное социально-экономическое раз- витие лесного хозяйства, совмещение функций управления, лесопользования и государственного контроля в деятельности организаций, ведущих лесное хозяйство, с учетом зарубежного опыта не может рассматриваться как оптимальное. Оно содержит коррупционные риски и может способствовать латентности правонарушений. В качестве одной из актуальных задач рассматривается разделение управленческих функций и коммерческих целей хозяйствующих субъектов, постепенный отказ от совмещения органами лесного хозяйства производственных функций, связанных с заготовкой и реализацией древесины, и функций управления, связанных с ведением лесного хозяйства. б) имеются формально-юридические возможности для развития ограничен-ных вещных прав на лес в Беларуси, в частности, путем передачи в пожизненное наследуемое владение небольших участков леса, расположенных среди сельхоз-угодий, а также низкобалльных земель, пригод-
  2. 2. ных для лесоразведения. Определено - какие изменения и дополнения нужно внести в законо- дательство. в) антикоррупционные меры должны более полно учитывать отраслевую специфику. В частно- сти, в совершенствовании нуждается правовое регулирование лицензирования в лесном секто- ре. г) другие актуальные задачи: • более детальное правовое регулирование вопросов, связанных с участием общественности в процессе принятия решений, имеющих отношение к окружающей среде, состоянию и использованию лесов; • более четкое определение сферы правового регулирования лесного законодательства путем уточнения в Лесном кодексе ряда ключевых понятий; сведения к минимуму положений отсылочного характера; • внести изменения и дополнения в Лесной кодекс, сконцентрировав в одном из разделов виды правонарушений, ограничений и запретов, конкретизировать и отразить диспозиции составов правонарушений; • предусмотреть закрепление общественного контроля как одного из элементов механизма противодействия коррупционным проявлениям. • унифицировать компетенции государственных органов и порядок предоставления различных видов права лесопользования; • развить и законодательно закрепить положения, создающие базу для регулирования оснований и порядка возникновения права лесопользования, в том числе аренды и концессии участков лесного фонда; • более четко урегулировать порядок принятия решений о допущении на особо охраняемых природных территорий рубок древесины и иных видов лесопользования, в т.ч. согласования этих решений с заинтересованными субъектами, общественностью, а также учета заготовленных при этом ресурсов; • расширить перечень видов лесопользования, которые могут осуществлять граждане на основании разрешительных документов; • усовершенствовать законодательство в области учета лесопродукции, а также порядка реализации древесины, в том числе на корню вне биржевых торгов по таксовой стоимости; • разработать методические рекомендации (руководство) для работников Минлесхоза по вопросам привлечения к ответственности за нарушение лесного законодательства и устранению коррупционных проявлений в данной области. Консультантами предложен пошаговый план мер по совершенствованию национального зако- нодательства в контексте ФЛЕГ на 2011-2015 годы. 2. Сравнительный анализ отечественной и зарубежных систем лесоуправления и лесопользования, разделения функций управления, хозяйственной деятельности и контроля. В Беларуси реализуется модель централизованного государственного управления лесным хо- зяйством. Определены полномочия, задачи, функции, права и обязанности органов управления на республиканском, территориальном (областном) и местном (районном) уровнях. Существу- ющая система учета, использования лесных ресурсов, оформления прав лесопользования и контроля в этой области в целом обеспечивает устойчивое ведение лесного хозяйства и рацио- нальное использование ресурсов леса. Она позволяет контролировать ситуацию в отношении законности лесопользования, отслеживать соблюдение научно-обосно-ванных норм заготовки 2
  3. 3. древесины, ее движение от продавца к потребителю, включая переработку и реализацию произ- веденной продукции на рынке. Деятельность юридических лиц, ведущих лесное хозяйство (всего их - 117), осуществляется только на основе Проектов развития лесного хозяйства, разрабатываемых специализированной организацией «Белгослес» по результатам базового лесоустройства, проводимого каждые 10 лет. Государственная лесная статистика и кадастровый учет лесов позволяют своевременно оценивать изменения в структуре лесов, распределение их по целевому назначению, соблюде- ние правового режима лесопользования, способы и объемы заготовки древесины. Государственные лесохозяйственные организации получают финансовую поддержку из респуб- ликанского бюджета на содержание государственной лесной охраны и ведение лесного хозяй- ства (до 40% в общих затратах). Лесозаготовки, лесопиление и деревообработка осуществляют- ся на принципах самофинансирования на основании специальных лицензий. Право на рубку леса наступает только после выдачи дополнительных разрешений – лесорубочных билетов. Таким образом, белорусская система лесоуправления и лесопользования, способствует реализа- ции принципов устойчивого развития в условиях достаточно сильного государственного регу- лирования. Исходя из результатов сравнительного анализа существующих систем управления лесами, консультантами обращено внимание на актуальные вопросы законодательной опти- мизации распределения полномочий и функций органов государственного управления и хозяй- ствующих субъектов в лесохозяйственном секторе. В частности: а) в Положении о Министерстве лесного хозяйства не отражена лесопромышленная деятель- ность, хотя ее реальные масштабы (ежегодно в системе Минлесхоза перерабатывается около 1 млн.куб.м деловой древесины) показывают, что она занимает существенное место в деятельно- сти организаций лесного хозяйства. В центральном аппарате министерства и его территориаль- ных органах имеются соответствующие структурные подразделения. В то же время подразделе- ния, отвечающего за разработку лесной политики, в Минлесхозе нет. б) имеет место слияние ведомственного и государственного контроля в центральном аппарате Минлесхоза и его территориальных органах (государственных производственных лесохозяй- ственных объединениях - ГПЛХО); в) наличие развитой системы вневедомственного контроля за соблюдением лесного законода- тельства не исключает дублирования функций. Например, должностные лица Минприроды и его территориальных органов обеспечивают контроль за ведением в лесном хозяйстве техниче- ской документации, таксацией лесосек и некоторыми другими вопросами, контролируемыми Минлесхозом. В тоже время не акцентировано внимание на необходимости контроля таких ключевых вопросов природопользования, как соблюдение расчетных лесосек при рубке леса, обеспечение правового режима использования особо охраняемых природных территорий, сохранение биоразнообразия лесов. г) на областные исполнительные комитеты возложены функции государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного и воспроизводства лесов и определен ряд их полномочий. Однако, осуществляя полномочия государственного управления, облисполкомы реально не обладают правом государственного контроля. В тоже время ГПЛХО наделены пра- вом государственного контроля, но не являются органами государственного управления. Не разделены полномочия областных и районных органов исполнительной власти в области управления и принимаемых решений. Выявлены «узкие места» в организации лесопользования. Применение при лесоустройстве пре- имущественно глазомерно-измерительного метода таксации не всегда обеспечивает высокую 3
  4. 4. точность инвентаризации. Следует признать невысокой нормативно допустимую точность определения запаса древесины (±10 %) при формировании объемов заготовки древесины и ее реализации на корню. Это создает мотивацию для реализации неучтенной древесины. Интенсивное развитие национальной системы охраняемых природных территорий обусловли- вает увеличение площади лесов, в которых существенно ограничено или запрещено пользова- ние древесными ресурсами. Тем самым создаются предпосылки для диспропорции в соотноше- нии объемов сырьевых ресурсов и деревообрабатывающих мощностей, что мотивирует приоб- ретение потребителями древесины любыми способами для обеспечения нужд производства. На протяжении двух последних десятилетий в государствах Центральной и Восточной Европы, Центральной Азии осуществляются реформы лесного сектора. Они обусловлены объективными причинами и включают преобразования в области лесного законодательства, институциональной и социальной сферы, лесной политики, экономики, затрагивают широкий спектр вопросов, связанных с функционированием лесного хозяйства и смежных отраслей: • организация управления лесами, независимо от формы собственности, • лесохозяйственное планирование, технологии и техника воспроизводства, охраны, защиты леса, заготовки и транспорта древесины, учета лесопродукции, • маркетинг и реализация продукции леса и лесных услуг, • эффективное использование древесных и недревесных ресурсов леса, • информационное обеспечение лесоуправления и лесопользования, • лесная наука и подготовка кадров, консалтинговые услуги, • развитие связей с заинтересованными сторонами и общественностью. Основная цель – разрешение конфликта интересов в сфере лесоуправления и лесопользования путем разделения функций законодательного и нормативного регулирования, контроля и хозяйственного управления; повышение на этой основе эффективности управления лесами и использования лесных ресурсов, достижение баланса экономических, экологических и социальных интересов в отношении лесов. Прослеживается определенная этапность этого процесса, занимающего, как правило, не менее 5 лет: • первый этап - пересмотр национальной лесной политики, разделение лесохозяйственной и промышленной деятельности путем создания самостоятельных структур и широкого развития рынка лесных услуг; сокращение численности работающих в отрасли и издержек производства; • второй этап - реализация нового лесного законодательства, разработка и реализация реформ, направленных на разделения функций государственного управления лесами и ресурсами и хозяйственного управления; • третий этап – максимальное вовлечение древесных и недревесных ресурсов леса в хозяйственный оборот за счет расширения спектра потребителей и роста конкуренции за сырье; повышение на этой основе доходности лесного хозяйства. Универсального алгоритма реформирования нет. Каждая страна осуществляет его, учитывая традиции лесоуправления, национальное законода-тельство, уровень развития экономики и со- циальной инфраструктуры, наличие лесных и трудовых ресурсов, интересы смежных отраслей. Элементы реформирования в целом известны. Задача заключается в том, чтобы выстроить с их помощью собственный стратегический путь развития лесного сектора, максимально адаптированный к национальным условиям и минимизирующий риски сопутствующих кризисных явлений в экономике и социальной сфере. В условиях сокращения (прекращения) 4
  5. 5. бюджетного финансирования лесного хозяйства, государство должно оказывать поддержку отрасли на период реформирования: льготное налогообложение, создание целевых внебюджетных фондов, введение «зеленого налога» для участников лесных отношений и т.п. Реализуемые в настоящее время в Беларуси меры, направленные на совершенствование лесоуправления и лесопользования (широкое внедрение многооперационных лесных машин для заготовки и транспорта древесины, постепенное сокращение объемов реализации древесины на корню, развитие сферы лесных услуг, создание экономических условий повыше- ния доходности и экономической привлекательности отрасли и др.), на опыте европейских государств показывают свою целесообразность и экономическую эффективность. Актуализированная национальная лесная политика и стратегия должны составлять основу институциональных преобразований. Принятие решений должно предваряться всесторонней оценкой их воздействия и на смежные сектора экономики. Крайне важно широкое участие всех заинтересованных сторон и прозрачность проводимых преобразований. Лесхозы представляют социальный капитал в реализации принципов устойчивого лесоуправления, их роли необходимо уделить должное внимание при проведении реформ в Беларуси. 3) Повышение уровня знаний учащихся, студентов, работников лесного хозяйства и других заинтересованных в сфере правоприменения в лесном секторе, противодействия незаконным рубкам и торговле нелегально произведенной лесной продукцией, а также по вопросам практического использования новых систем учета древесины. Глубокие знания в области правового регулирования лесных отношений и правоприменения являются неотъемлемой составляющей в системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов лесного хозяйства и иных заинтересованных. Анализ образовательных стандартов Республики Беларусь по специальности 1-75 01 01 «Лесное хозяйство» и учебного плана по данной специальности для высшей школы показал, что дисци- плина «Хозяйственное право» не отражает специфики правоприменения в лесном секторе. Кор- рупционные проявления в лесном хозяйстве вообще не освещаются. Это же характерно для учебных заведений системы среднего специального и профессионально-технического образова- ния. Несколько лучше дело обстоит в системе повышения квалификации кадров. Однако еди- ных подходов и преемственности различных уровней обучения в области права в контексте ФЛЕГ нет. Консультантами разработаны соответствующие учебные планы и программы для всех уровней обучения. Предложено ввести самостоятельную дисциплину – «Основы лесного права», которая позволила бы объединить знания различных разделов права и подзаконных актов, в том числе и в области наступления ответственности за лесонарушения и правонарушения кор- рупционного характера в соответствии со статьями Гражданского кодекса, Кодекса об административных правонарушениях, Уголовного кодекса Республики Беларусь. Благодаря этому учащиеся, студенты и специалисты лесного хозяйства профиля смогут получить доста- точно полные и актуальные знания по шести модулям обучения: 1. Основы лесного права; 2. Управление лесами и лесными ресурсами; 3. Коррупционные факторы и риски в системе лесных отношений; 4. Учет и обмер древесины; 5. Лесная сертификация; 6. Работа с гражданским обществом по совершенствованию правоприменения в лесном хозяйстве. Содержание и объемы учебной нагрузки для каждого модуля регламентированы учебными планами и программами для каждого уровня обучения и категории обучающихся. Модули мо- гут быть легко включены в состав других дисциплин, кардинально не меняя типовые учебные планы и программы. Их практическое использование в системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров планируется начать с 2010-2011 учебного года. 5
  6. 6. 4. Разработана и последовательно реализуется коммуникационная стратегия Странового плана ФЛЕГ. Организовано широкое информационное сопровождение хода реализации Странового плана в печатных и электронных отраслевых и республиканских СМИ. Материалы по теме «Беларусь и ФЛЕГ» были представлены на форуме «Инвестиции и инновации в лесную отрасль Беларуси» в рамках международной специализированной выставки «ЛЕСДРЕВТЕХ 2010», республи- канском научно-практическом семинаре ««Взаимодействие идеологических служб организаций Минлесхоза с общественностью и СМИ», на других мероприятиях республиканского уровня. Соответствующая информация представлена в отраслевых буклетах и иных печатных изданиях, адресованных массовому читателю. Это способствовало привлечению внимания гражданского общества к вопросам борьбы с незаконными рубками и коррупционными проявлениями в лес- ном секторе, а также стимулировало расширение контактов лесохозяйственных учреждений с общественными организациями, местными советами и населением по вопросам, связанным с правоприменением в лесном секторе и лесопользованием. Таким образом, Программа ФЛЕГ послужила эффективным подспорьем в контексте выполнения национальных планов и задач в области противодействия незаконным рубкам и торговле нелегальной древесиной, предотвращения корруп-ции в лесном хозяйстве. Реализация Странового плана ФЛЕГ стала важным этапом в комплексе мер по совершенствованию лесного законодательства и созданию современной и более действенной системы правоприменения в Беларуси. Главный вывод – формируются надежные предпосылки и укрепляется потенциал для актуали- зации и повышения эффективности национальной лесной политики. В ее основу планируется положить новый Стратегический план развития лесного хозяйства Беларуси (Стратегический план развития лесного хозяйства Беларуси до 2015 года был разработан в 1997-1998 г.г. груп- пой белорусских и иностранных консультантов в рамках Проекта развития лесного хозяй- ства, финансировавшегося с участием Всемирного банка). Стратегия, как вид программного документа, позволяет совместить общие концептуальные подходы развития лесного сектора и формирования лесной политики и конкретные меры по достижению целей и задач на бли- жайшую и отдаленную перспективу. Поэтому в качестве одного из перспективных мероприятий Странового плана ФЛЕГ на очеред- ной год включена разработка макета нового Стратегического плана развития лесного хозяйства на 2015-2030 гг. С учетом наработок консультантов, в нем, в частности, планируется отразить такие вопросы, как: • внесение обоснованных изменений и дополнений в Лесной кодекс Республики Бела- русь и нормативные правовые акты по лесному хозяйству. • совершенствование структуры и функций различных органов управления и лесохо- зяйственных организаций; уточнение видов деятельности и функций государствен- ных лесохозяйственных учреждений; • совершенствование системы управления и координации деятельности службы госу- дарственной лесной охраны; • повышение эффективности лесоуправления и охраны лесных ресурсов на территори- альном уровне, предусмотрев уточнение полномочий местных органов исполнитель- ной власти; • оптимизация функций и нормативных правовых актов в области государственного лесного контроля; • разработка экономических нормативов для обеспечения обоснованного финансиро- вания лесного хозяйства; 6
  7. 7. • повышение точности инвентаризации лесных ресурсов при лесоустройстве; • оптимизация площади природоохранных и эксплуатационных лесов в интересах реа- лизации принципов устойчивого лесопользования, сохранения окружающей среды, поддержания средообразующих и социальных функций лесов; • развитие рыночной торговли готовыми лесоматериалами с постепенным сокращени- ем объемов ее продаж на корню; • развитие сферы услуг в лесном хозяйстве. Основные задачи второго года реализации Программы - дальнейшее развитие национального процесса ФЛЕГ; организация многовекторного практического использования результатов, по- лученных по итогам первого года; расширение коммуникационной составляющей. Подспорьем в этой работе должны стать ознакомительные зарубежные поездки специалистов по актуальным направлениям реализации Странового плана. Позитивный зарубежный опыт организации управления лесами и лесопользова-ния, служит примером устойчивого и рентабельного лесного хозяйства. Он может быть ориентиром в процессе совершенствования экономического механизма хозяйствования и повышения эффективности лесопользования в Беларуси. 7

×