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PROGRAMA DE FORMACIÓN DE OPERADORES INTERMEDIARIOS DE PROGRAMAS DE FOMENTO PRODUCTIVO

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  • 1. PROGRAMA DE FORMACIÓN DE OPERADORES INTERMEDIARIOS DE PROGRAMAS DE FOMENTO PRODUCTIVO El fomento público a la innovación y la competitividad para el crecimiento “Diseño e implementación de programas al fomento de la innovación y competitividad en las MiPyMEs” (Santiago J. Soler)Por qué fomentar a las Pymes? En países con trayectorias exitosas en las áreas de competitividad y exportaciones, han instalado mecanismos de fomento a la innovación y competitividad de las MiPyMEs (son 95% de las empresas y proveen la mayor parte del empleo; pero su participación en el PIB y las exportaciones es baja), y por lo tanto son soporte de las economías de LAC. Las limitantes de productividad y acceso progresos tecnológicos disponibles explican el atraso competitivo de las PyMEs. Por otro lado, las políticas públicas y medidas macroeconómicas afectan su acceso a conocimiento. La apertura de las economías ha ampliado los mercados, pero al mismo tiempo ha hecho más evidente estas limitantes de las PyMEs. En muchos países de LAC no existe el marco legal e institucional adecuado que fije las políticas de estímulo para la competitividad y exportación de las PyMEs, o estos marcos y mecanismos de apoyo están mal financiados. En casos que existe el marco de políticas de estímulo, muchas veces la asimetría de información (acceso) es la limitante de acceso a conocimiento o SDE. PyMEs no dan justo valor al conocimiento y SDE (saben de producción, pero no perciben el valor real del conocimiento).Fallas de mercado y fallas de estado Las intervenciones tradicionales de gobiernos y donantes, parcialmente fallaron en aumentar productividad, competitividad, creación de empleo y combate de la pobreza entre MiPyMEs. Los actores principales en los Programas de Fomento Productivo (PyMEs, proveedores de servicios, intermediarios, gobierno) tienen distintos intereses y preocupaciones. Lo anterior ha provocado enfoques contradictorios en los programas, instrumentos y políticas públicas de apoyo al fomento productivo: instrumentos de lado de la oferta: imposible de mantener in-house la mejor práctica internacional en TANTOS temas distintos requeridos por la clientela natural de una organización. Además se te vuelve competidor de tus propios afiliados, o del lado de la demanda (canalización de recursos a usuarios finales para que ellos definan cuál servicio, qué proveedor, y que negocie precio: bonos y fondos compartidos). Por más que exista un marco de políticas adecuado, la asimetría de conocimiento no se resuelve de forma espontánea, y es acá donde se necesitan de Agentes privados que hagan
  • 2. de intermediarios (conocimiento de demanda y mejor práctica internacional que evita distorsión de consultores locales que ofrecen lo que saben, administración transparente, control de precios – ejemplo: cert ISO, promoción, ETC.). También es claro es que el Estado debe intervenir con financiamiento ADECUADO y fijación de reglas de juego para su buen uso, de forma de desarrollar el mercado de SDE Chile sigue siendo el país que ha desarrollado el marco y los instrumentos de apoyo a la demanda por más largo tiempo y con éxitos medibles. En otros países, se han desarrollado casos exitosos, pero estos colapsaron principalmente por una deficiente diferenciación de las responsabilidades de 3 pisos de actores que intervienen (gobierno; agentes; PyMEs y proveedores de servicios) que resultaron en politización, clientelismo, corrupción, burocracia o incompetencia. La conclusión es que el Estado debe intervenir desde la demanda, para que las fallas de mercado se mitiguen y los mercados se desarrollen. Fondos compartidos y bonos (servicios menos sofisticados, y estandarizados) han sido los mecanismos de incentivos que se han usado exitosamente para facilitar el acceso de las PyMEs a SDE. El Estado mantiene potestad de cautelar el uso de recursos (en caso que sean del tesoro/presupuestales o deuda externa, impuesto específico: importaciones totales o exportaciones sectoriales o bono exportador redimible) y proveer servicios públicos no competitivos o no apropiables (información de mercado, promoción de exportaciones, IED, clima de negocios, cultura exportadora, etc.).Evolución de políticas públicas en donantes como el BID• Desconfianza en los mecanismos de mercado cuando el BID se fundó en los 60s (concentración en la mejora de la eficiencia de los procesos de inversión pública, especialmente en el área de infraestructura).• En el último cuarto del siglo XX el BID facilitó el acceso a financiamiento de largo plazo en condiciones favorables.• Actual bajo costo y fácil acceso a alternativas de financiamiento; ha provocado redireccionamiento a la promoción de la eficiencia y calidad de las políticas públicas por medio de la utilización de los mercados, entendidos como elemento esencial de los procesos de asignación de recursos.• Sin embargo: – La presencia de mercados competitivos no necesariamente es una garantía de óptima asignación de los recursos de las economías. – El desempeño real de los mercados de la región presenta diversos tipos de fallas, o bien estructuras con bajos niveles de competitividad.• Por esa razón: – Se debe buscar el fortalecimiento de los mecanismos de mercado, no sólo como eficientes mecanismos de asignación de recursos, sino también como una importante herramienta de consecución de los objetivos de las políticas públicas y de los programas financiados desde donantes como el BID.• Las acciones en pro del fortalecimiento de los mecanismos de mercado, son visualizadas como eficientes mecanismos de asignación de recursos, y una herramienta de consecución de los objetivos de las políticas públicas.• Las operaciones de crédito del Banco se orientan ahora a financiar y mejorar la calidad de las políticas públicas estableciendo relaciones con gobiernos nacionales y subnacionales, ministerios y servicios públicos.• El FOMIN tiene un rol en la conformación de bienes públicos, concentrándose en sectores/temas de forma focalizadas, para contribuir al ―ACCESO‖ del sector privado y al
  • 3. buen funcionamiento de mercados con intervenciones innovadoras que tengan un efecto demostrativo y que pudieran escalarse y replicarse más allá de su entorno directo de intervención (efecto SISTÉMICO).Institucionalidad - AgenciamientoSistema de fomento o arreglo institucional con reglas de juego claras para organizaciones quetienen funciones y fines específicos:• El Estado (PRINCIPAL) proporciona el ambiente de negocios y compensa a través de incentivos financieros (fondos no reembolsables o bonos) por fallas de mercado. Su justificación es también la búsqueda de beneficios sociales que excedan los beneficios privados (empleo, bienestar, etc.). Osea, no sólo debe hacer monitoreo financiero, sino también de impacto sobre el desarrollo).• PyMEs demandan SDE.• Proveedores privados (y algunos públicos: universidades, institutos de calidad, etc.) ofertan SDE.• El estado encarga temporalmente la gestión de un instrumento de política pública a una entidad de derecho privado (Agente), bajo control y supervisión de la entidad pública como PRINCIPAL: Facilitadores/intemediarios (AGENTES) gerencian privadamente y administran la operación y evalúan a los proveedores de SDE (transparencia, agilidad- tiempos privados, evalúan pertinencia técnica y la formación de precios). • Respeta la competitividad internacional a nivel de empresas individuales en un mundo globalizado • Asegura precios y calidad de mercadoUn mercado con un amplio rango de servicios de alta calidad que respondan a las necesidadesde las MyPEs. Pero si este mercado es débil, se crea rápidamente a través de alianzas decapacidades locales con fuentes de la mejor práctica internacional.Institucionalidad
  • 4. Para lograr sostenibilidad operativa y financiera de un sistema y bajar los costos de transferenciade programas de fomento productivo, es indispensable tener estructuras livianas y diferenciarlas responsabilidades en 3 niveles: 1) ente público (3er PISO) • administra los servicios genéricos o no-competitivos • define los sistemas para cautelar el buen uso de los recursos y mide impacto 2) un mecanismo de gerenciamiento eficiente (2ndo PISO) • facilita el acceso de empresas a servicios competitivos • asegura la independencia y transparencia técnica/financiera 3) los empresarios con voluntad competitiva - proveedores nacionales y extranjeros de servicios (1er PISO)Existen variaciones del mismo modelo, en operación en América Latina:• El modelo chileno licitó sus programas a cámaras empresariales y a corporaciones regionales• El modelo argentino licita sus programas a consultoras internacionales con capacidad de obtención de resultados rápidos para lanzar y volver sostenible un programa de esta naturaleza• Modelos híbridos: ejecutores de proyectos privados y de la sociedad civil que toman un rol temporario de agente (proyectos FOMIN) en su apoyo al desarrollo de PyMEs.No obstante, todas las opciones se enmarcan en el mismo diseño conceptual, y han dadorespuestas distintas a una pregunta única : ¿Existe en el sector empresarial nacional capacidades técnicas que lo habiliten para poner en marcha rápidamente un sistema privado de esta naturaleza?A pesar de las diferencias entre cada país, existen elementos en común que aseguran un éxito: • administración privada • profesionalismo y transparencia en la administración y entrega de servicios • resultados sostenidos a nivel individual, sectorial y nacional • financiamiento adecuado para las instituciones y sus programasCostos:Chile: Cuando el estado administraba éstos programas, el costo operacional era de $6 por cada$1 peso transferido al sector privado (Argentina: $3). Bajo administración privada, el costo esde 25 centavos (Argentina 11 centavos) por cada peso. Estos son aportados por el sector privadoAgentesAl comienzo asignados discrecionalmente, luego por licitación competitiva.Tiene altos costos de transacción si los mercados de SDE están inmaduros, pero los valores vanbajando rápidamente cuando se desarrollan (costo de administración de 15%). Argentina 25% yEcuador 20%. EN casos de agenciamiento con enfoque a la oferta (hasta 300%).Existen opiniones que manifiestan lo siguiente:1) La principal limitación del enfoque instrumental está dado por ―los costos administrativosrelacionados con el manejo paralelo de distintos instrumentos, con las dificultadesexperimentadas por los beneficiarios para acceder a un paquete de instrumentos cada vez más
  • 5. complejo y por la generación de ineficiencias al interior del sistema (duplicación de funciones,alargamiento de los tiempos de respuestas, etc.).2) En enfoque instrumental especializado por agente, el enfoque para resolver problemas decompetitividad es fragmentario, el costo administrativo de tener que manejar muchosinstrumentos distintos es alto, el acceso de las empresas a un paquete de instrumentos es cadavez más complejo y se generan ineficiencias como la duplicación de funciones, actividades yalargamiento de los tiempos de respuestas.3) En mi opinión el AGENCIAMIENTO DESCENRALIZADO resuelve en gran parte estaslimitaciones administrando los instrumentos de fomento y que se orienten a crear o potenciarsus capacidades locales de proyecto y de coordinación con las instituciones del territorio. Estaestrategia de desarrollo económico local, saca la presión contra la excesiva instrumentalización.Pero esto no resuelve el problema de la fragmentación en el uso de los productos.En mi opinión no se deben fragmentar excesivamente los productos e ir en contra a unENFOQUE INTEGRAL, porque en ese caso se le resta VIABILIDAD COMERCIAL a losplanes comerciales que las empreas presentan a confinanciamiento. En mi opiniòn losVOUCHERS tienen justamente la debilidad de responder de forma fragmentaria con productosaislados que no son parte de un PLAN comercial que haría viable al negocio.Al mismo tiempo, yna ventaja de la especialización temática/horizontal para asegurar elconocimiento del Agente en la ―pertinencia técnica‖ y el ―precio‖ del servicio.Lo mismo pasa con proyectos del FOMIN acotados a por ejemplo implantación de normas ISO;en gran parte de los casos, la implantación de ISO no necesariamente resuelve la limitante oproduce un salto en la competitividad de la empresa.Lo anterior se amplió para dar paso a más variaciones especializadas (pero mayormente en elcaso Chileno):• La implementación de Fondos de Asistencia Técnica a Empresas Individuales• La implementación de políticas de Fomento que operan mediante Instrumentos asociativos• Los Programas de Desarrollo de Proveedores y Cadenas productivas.• Los Programas de Desarrollo Territorial y los Programas de Mejora Competitiva.Distorsiones y RegresionesRegresión de un enfoque instrumental de 3 pisos a uno programático de 2 pisos argumentandofocalización en proyectos considerados por el gobierno como necesarios (sustituyendo la lógicaprivada de que ―quien compite y debe decidir es la empresa‖). Además aumentando costos deadministración de fondos, bajando cobertura e impacto sobre el desarrollo.En casos del BID y el FOMIN, se distorsionó el concepto: • Exigencia de sostenibilidad de los ejecutores los tentó en pasar de 2ndo a 1er piso como proveedores de SDE (competidores de aquellos a quien representaban) • Doble subsidio: incentivos a empresas, pero al mismo tiempo incentivos a proveedores • No siempre se compartía el riesgo en partes iguales (compartir 50-50), pero se buscaba promedio a lo largo de 4 años; definiendo éxito como que lo generado cubría 100% costos directos del SDE más 50% de los costos de administración. • Desconexión entre SDE y políticas públicas para asegurar la sostenibilidad de financiamiento público para LA PERMANENTE GRADUACIÓN DE NUEVOS ENTRANTES AL SISTEMA (nuevas empresas, nuevos productos, nuevos mercados).
  • 6. Otros casos de regresión: • En algunos proyectos de Ciencia y Tecnología o de Desarrollo tecnológico, los agentes han terminado dominando al principal; o el principal ha manejado discrecionalmente los fondos sin respetar las reglas de juego. El foco deja de ser las PyMEs y pasa a ser la innovación (principalmente en start-ups) olvidando que las PyMEs son más del 95% de empresas motor del empleo en las economías.Implicancias para el Diseño, Implementación y Diseminación deProgramas de Fomento ProductivoRecomendaciones en el Diseño:• Estudio de mercado ex –antes para dimensionar oferta y demanda;• Usar indicadores orientados a RESULTADOS, fijar sus valores y en base a ello tener estrategia de salida (o de graduación permanente)• Reglamentar la separación de la institucionalidad en 3 PISOS• Diseñar proyectos lo menos acotados posible para que haya un verdadero desarrollo de mercado• El sector público o donantes debe en paralelo cubrir aquellos ―bienes públicos o no competitivos‖• Fomentar la multiplicación competitiva de gerenciadores• Se necesita ―campeones‖ con los conceptos y objetivos claros: personas como ustedes, o instituciones con mandatos en tal sentido.Recomendaciones en la Ejecución:• Ejecutar una estrategia de sostenibilidad progresiva desde el día uno• Se debe permitir que los consultores hagan una intermediación natural y se transformen en vendedores interesados de los servicios del Programa, pero…• Aplicar una estrategia de especialización en el gerenciamiento de la articulación entre la oferta y demanda – en una primera etapa NO ofrecer servicios específicosRecomendaciones en la Diseminación:• Escala y masa crítica• Darle al programa un interés nacional para que se incorpore como parte de la política públicaLimitaciones Críticas para la Sostenibilidad• El número de MyPEs atendidas es limitado a la cantidad de subsidios disponibles• Las instituciones dejan de existir cuando los fondos públicos se terminan• La creencia que sostenibilidad sólo puede ser lograda en mercados con SDE bien desarrollado. Esto trae como consecuencia de que existe presión para darle una orientación excesivamente comercial en SDE• Como resultado, el segmento de menor ingreso (MEs) queda fuera del sistema de ayuda• ANTES: énfasis en aspectos financieros.• AHORA: desarrollo de capacidades técnicas, operativas y organizacionales, y la capacidad de creación de mecanismos de mercados permanentes.• A nivel de las empresas, medido por la voluntad de PyMEs de pagar 100% del valor del mercado de los SDE. A nivel del mecanismo de SDE, sostenibilidad de la política de incentivos y accesos a fondeo para incentivos temporales de forma permanente a nuevas empresas/mercados/productos.
  • 7. • Recomendación para los Agentes: especializarse en la gestión y acceso a fondos más allá de fondos públicoOportunidades• Estamos en tiempos donde el acceso a financiamiento para promoción empresarial, innovación y emprededorismo/competitividad en general de PyMEs abunda (y no solo de las agencias de desarrollo; inversión de impacto). Lo que falta son buenos proyectos.• La innovación empresarial y la focalización de los proyectos financiados por donantes, debe entenderse como una sumatoria de necesidades de SDE individuales partes de un todo que hace factible el negocio de la PyME• La alineación de prioridades comerciales de las GRANDES empresas con iniciativas de apoyo al fomento productivo con impacto sobre el desarrollo (―impact investment‖, ―cadenas híbridas de valor‖, ―negocios inclusivos‖, etc.) ha aumentado enormemente la posibilidad de financiar el acceso a conocimiento a través de SDE en esquemas como el que propone el proyecto de RED PRODUCTIVA en Ecuador.Características principales del mecanismo de fondos compartidos• Ventanilla abierta, ―primero llegado primero aprendido‖: asegura agilidad para responder a oportunidades comerciales acotadas en el tiempo• El mecanismo de fondos compartidos visto como proceso comprende las siguientes fases: variación en quién paga a proveedor (basado en nivel de confianza del ecosistema)• Asignar recursos suficientes para el estudio de mercado ex-ante y recursos suficientes para el monitoreo y evaluación de los indicadores fijados en ese estudio• Complejidad del SDE (tipología del servicio) – grado de desarrollo de la empresa (tipología de empresa) como matriz para tomar decisiones si usar fondos compartidos o bonos. Programas horizontales (factibilidad) vs Programas verticales (focalizados)VENTAJAS: alta capacidad de respuesta frente a demandas altamente específicas, en particularservicios que constituyan una innovación en el mercado. Permite acotar el objetivo de impacto auna tipología predefinida de empresas, con un acceso universal a la ―mejor prácticainternacional‖.DESVENTAJAS: su eficiencia y pertinencia se demuestran caso a caso, y esto sólo es posiblebajo una gestión acompañada de fuertes mecanismos de supervisión y control, y hasta unaescala de operación que se encuentra determinada por la cantidad y calidad de su personaloperativo. En realidad, esto no es relevante puesto que está concebido para una intervención debaja escala en términos de cantidad de empresas asistidas, pero de alto impacto sobre lasituación de competitividad de las mismasComplementariedad de mecanismo de bonos y MG: estandaríazación de servicios ysofisticación de las empresas y sus correspondientes necesidades. Puede pasar que variosproductos innovadores de SDE generados y validados en un mecanismo de fondos compartidospueden eventualmente alcanzar mayores condiciones de estandarización de precios, contenidosy modalidades y, por ende, condiciones para su masificación y oportunamente transformarse enbonos.Matriz de funciones por actor y sistema de gestión:
  • 8. Matriz de TERCER PISO SEGUNDO PRIMER PISO funciones por PISO actor y sistema de gestión SISTEMAS DE GESTIÓN Oferta DemandaNormalización Definición de políticas Aplicación de normas. orientadas al mercado de SDE y Calificación y registro de de normas de cali-ficación de oferentes y servicios oferentes y serviciosInformación Definición de políticas de Información y orientación a los información que garanti-cen la usuarios sobre nor-mas, mayor transparencia posible del oferentes y servicios mercadoAdministración Contratación de Administración de Venden servi-cios Eligen y pagan agentes de siste-mas de servicios segundo piso asignación de mediante sistemas subsidios licitatorios, a pla- zo y con pagos vinculados a resultadosInnovación y de- Formulación de En caso necesario, Desarrollan serviciossarrollo de SDE políticas y programas admi-nistración de orientados a la orientados a mejorar la componen-tes de demanda calidad de la oferta fortalecimiento de la disponible de SDE ofertaFinanciamiento Definición de políticas de Financiamiento de las acciones, provisión de recursos y de con base en sistemas de pago asignación de subsidios a contra resultados empresasSupervisión Supervisión de las accio-nesControl Auditoria de agentes de segundo Controles sobre oferentes y piso usuariosEvaluación Evaluación de Provisión de insumos Evalúan la cali-dad, resultados e impactos para la evaluación de pertinencia y eficiencia de la interven-ción, y resultados e impactos de los servicios de la gestión de los de las acciones agentes de segundo pisoVentaja del mercanismo de Agenciamiento frente a la corrupción• No asignación exante centralizada de asignación en bloque, o sistemas de licitación• Clara delimitación de funciones y responsabilidades• Procesos transparentes y claros de compromiso, supervisión, control y liquidación de recursos públicos• Atomización del subsidio en muchos beneficiarios• Pago retroactivo a proveedorElementos a tener en cuenta en Reglamentos Operativos• Grupo meta de beneficiarios: sector, actividad económica, objetivo de política (incremento de exportaciones, realización de innovaciones tecnológicas; incremento de la
  • 9. competitividad de las empresas), el tipo de área (urbana o rural) y la orientación del programa a empresas individuales o asociadas (clusters)• Actividades elegibles• Montos máximos por proyecto y por empresa• Modalidad de financiamiento (pago al proveedor, reembolso al empresario)• Trámites: expresión de interés, pre-proyecto=diagnóstico, plan de negocios• Diagnóstico es necesario cuando: 1) tema es muy técnico para operador evaluar plan negocios; o 2) empresa no tienen bien identificado menú de servicios que requiere.• Contrapartida: siempre en efectivo, no doble financiamiento con otra fuente• Declaración jurada y confidencialidad de la información en los contratos (Carta Convenio)• Medio ambiente• Agente debe tener Ejecutivos de Cuenta capacitados para: (i) el cumplimiento de los criterios de elegibilidad por parte de la empresa; (ii) la coherencia entre objetivos y actividades de contratación previstas; (iii) los SDE solicitados; (iv) el cronograma de ejecución; (v) los costos de los SDE; y, (vi) el cumplimiento de las formalidades legales.• Ejecutivos de cuenta: El EC debe tener la capacidad de asistir a la em-presa en su decisión respecto al grado de complejidad y pertinencia del producto (actividad de contratación de servicios) y el grado de desarrollo de la empresa. En los casos de que el grado de complejidad del PN supere la capacidad de análisis del EC, un experto externo realiza una asesoría.• Planificación anual, evaluación anual del Agente• Criterios para evaluar el Plan de Negocios: (i) antecedentes y experiencia de la empresa en el rubro y sector en que ejecutará las actividades de contratación de SDE; (ii) impacto, ya que se identifica el grado de repercusión del proyecto en la empresa; (iii) viabilidad, porque se evalúa la factibilidad y pertinencia técnica del proyecto; (iv) eficiencia, al considerarse si la inversión requerida se corresponde razonablemente con los beneficios integrales que la propuesta ofrece; (v) adecuación, al evaluarse si la propuesta tal como ha sido diseñada da respuesta a los problemas de la empresa; (vi) capacidad técnica, evaluándose la formación y experiencia de los consultores que se proponen contratar y que la calidad del trabajo propuesto sea equivalente a las mejores prácticas internacionales; (vii) costos, ya que se asegura que los servicios contratados sean equivalentes a los de mercado; y, (vii) compromiso, porque se evalúa el grado de responsabilidad técnica, financiera y cultural que asume la empresa.• Sistema de información gerencial: para que Agente pueda administrar alto volumen de información: proyectos, empresas, estadísticas, informes, planificacón, monitoreo, impacto, cobertura, sostenibilidad• Carta Convenio: resume compromisos, confidencialidad, garantía de cumplimiento• Fraude: previsto en Carta Convenio• Selección de proveedores de SDE: DIRCON (conflicto de listas negras por parte de Agente, pero foro de usuarios con satisfacción o no)• Ejecutivo de cuenta: debe supervisar in situ avance y cumplimiento de lo pactado en CC• Pago de servicios: evidencia de cumplimiento de servicios, factura y recibo.Sistemas de monitoreo de la evolución de la provisión de SDE• Permanente ajuste de las funciones• Curvas de demanda y curvas de desembolsos y justificación/reposición de fondos públicos• Dosificación para responder a demanda y nos distorsionar el mercadoMetodología de evaluación de proyectos de SDE• La metodología tradicional de evaluación —evaluación intermedia y evaluación expost— resulta insuficiente para este ámbito de políticas por tres razones básicas: (i) el período crítico de ejecución abarca los primeros cuatros a seis meses cuando el programa penetra en
  • 10. el mercado de SDE, lapso en el que no existe una instancia de revisión y retroalimentación del organismo ejecutor; (ii) el período crítico para decidir la continuidad o el retiro de la política se presenta durante el último año de ejecución—la evaluación ex post a seis meses de finalizada la ejecución no aporta respuestas oportunas a esta interrogante—; y, (iii) no prevé mecanismos de transferencia de metodología y capacitación a organismos de tercer piso que puedan cumplir en forma permanente con esta función.Dimensiones a evaluar:• Dimensión institucional de 3 pisos: evaluación de la capacidad para: (i) la formulación de políticas de SDE y su consiguiente normalización; (ii) la definición de programas prioritarios y la búsqueda de refinanciamiento; (iii) la eficiente administración de licitaciones para la contratación de entidades ejecutoras de los programas; (iv) la supervisión de las mismas; y, (v) la evaluación de resultados e impactos de las políticas y programas implementados, con vistas a retroalimentar la formulación de políticas.• Dimensión técnica a nivel del Agente: (i) la eficiente y equitativa difusión de la información acerca de los beneficios y ―reglas de juego‖ del programa, así como la eficaz sensibilización de demandantes y oferentes de SDE para su participación en el mismo; (ii) la eficiente y transparente administración de los mecanismos de entrega del subsidio a demandantes y oferentes; (iii) la eficiente y eficaz supervisión del cumplimiento de las ―reglas de juego‖ del programa por parte de de-mandantes y oferentes; y, (iv) la eficiente y eficaz ejecución de fomento y desarrollo de directorios de proveedores de oferta de SDE• Dimensión de las estructuras institucionales de los oferentes y su evolución: (i) la naturaleza jurídica; (ii) la antigüedad; (iii) el nivel medio de experiencia del personal técnico; (vi) la escala organizacional; (vii) la estructura de financiamiento por fuentes; (viii) la experiencia con grupo meta del programa; (ix) la cobertura geográfica de su oferta; (x) la capacidad de desarrollo o adopción de nuevos productos de SDE; y, (xi) la estrategia de difusión de productos.• Dimensión económico-financiera: (i) la adecuación de mercado de los precios de SDE transados dentro del programa y su evolución en el tiempo; (ii) la confiabilidad de los precios referenciales—léase costos unitarios de los servicios—utilizados por el programa para fijar los parámetros de subsidio de cada servicio a apoyar; (iii) la capacidad de los beneficiarios, y su evolución en el tiempo, para con-tribuir a la recuperación de costos; y, (iv) su adecuada y oportuna consideración en las políticas de subsidio del programa. (i) la disposición de los beneficiarios ex ante para el pago de los servicios;• Dimensión de pertinencia de los servicios ofrecidos: grado de satisfacción de los beneficiarios, impacto de lso SDE en la competitividad dde la empresa.• Dimensión de sostenibilidad: a nivel de mercado de SDE, a nivel de Agente, a nivel de inversión pública. Hacer línea de base.• Dimensión de costo-beneficio a nivel de empresa: competitividad—racionalización de insumos, incrementos de ven-tas y productividad—de las empresas apoyadasMomentos de evaluación:• Diseño del programa: En la primera fase, durante la implementación de los programas, deberá diseñarse la metodología completa de evaluación con sus indicadores específicos y fuentes de información —habitualmente esta tarea debe ir precedida por un taller de racionalización y actualización del marco lógico del programa—, así como definir e implementar los instrumentos para el levanta-miento de la línea base referida a demandantes y oferentes.• En la segunda fase, a los tres meses de iniciada la ejecución o comprometido un 25% de desembolso de los recursos previstos, se imple-mentarán los sistemas de encuestas que requieran los estudios experimentales o cuasi-experimentales previstos, y se otorgará una especial atención a una evaluación preliminar de las variables comprendidas dentro de la dimensión económico-financiera.
  • 11. • En una evaluación a realizarse al comprometerse un 75% de los recursos disponibles se realizará la evaluación de resultados, así como una evaluación de impactos con base en los estudios experimentales o cuasi-experimentales implementados.El CASO ARGENTINOEstructura del Programa PREXEl programa tuvo dos grandes componentes: 1) Fortalecimiento institucional de organismos: diseño e implementación de proyectos de mejora de la capacidad de un conjunto de organismos que intervenían en el proceso exportador, actuando sobre sus recursos humanos, equipamiento, infraestructura básica y procedimientos y metodologías. El producto esperado era una simplificación de trámites que redujera los plazos para las empresas. – la complejidad institucional afectó profundamente sus posibilidades de ejecución al punto de que sólo se realizaron actividades menores 2) Apoyo directo a empresas: apoyo a 900 empresas pequeñas y medianas con potencial exportador, mediante un subsidio parcial a la compra de servicios no financieros, para alcanzar nuevos mercados externos, colocar nuevos productos o iniciar su actividad exportadoraPrograma de PREX de Apoyo Directo a EmpresasEl programa tuvo un conjunto de características que lo hicieron particular respecto al universode la política pública argentina, en general, y la destinada a apoyar a empresas, en particular: 1. La visión de la política de apoyo a la reconversión de empresas como una intervención temporalmente acotada destinada a crear las condiciones para una solución permanente de mercado. El rol del Estado en ese escenario es crear esas condiciones y proveer el estímulo inicial. 2. La concepción y diseño del programa reflejaron el esfuerzo por resolver problemas en las empresas de desconfianza hacia la capacidad del Estado Nacional de cumplir compromisos financieros en plazos pactados; de accesibilidad a los programas públicos, habitualmente caracterizados por múltiples y complejos trámites de ingreso; y de prestación masiva de soluciones a medida, en el sentido de alcanzar un porcentaje adecuado de penetración en el universo de Pymes exportadoras o con potencial exportador, pero respondiendo a las necesidades particulares de cada firma. 3. La combinación de procedimientos de ―entrega‖ estandarizados con la provisión de una solución a medida para cada empresa. Para ello, se ofreció la posibilidad de subsidiar el 50% de un proyecto individual de exportación (con un tope máximo de US$ 75.000; cada empresa podía presentar más de un proyecto, hasta agotar US$ 125.000); el menú de servicios elegibles sólo excluía bienes de capital, servicios financieros y obras. El armado del proyecto lo realizaba un ejecutivo de cuentas del programa junto a personal de la empresa.
  • 12. 4. La ejecución operativa del programa se otorgó a una empresa de consultoría, elegida por medio de una licitación pública internacional. El ―operador‖ o Agente era el responsable por la instalación de una plataforma de atención de empresas, el armado de proyectos, su aprobación, el monitoreo y el pago de los subsidios. El Estado asumió una función de salvaguarda de los objetivos de política y de control técnico y administrativo. Estos elementos surgieron de las indagaciones cuantitativas y cualitativas realizadas durante la preparación del programa.La Agencia PymexportaLa ejecución fue adjudicada a un operador privado de acreditada experiencia en programassimilares del Banco Mundial en otros países. • Su función fue garantizar la transparencia, independencia e imparcialidad en la gestión del programa, la aprobación de los proyectos y la administración de los aportes • Se beneficiaron 1150 empresas y se aprobaron proyectos por U$54 millonesEvaluación ex-post de una muestra de empresas• Antes de presentar el Plan a Pymexporta sólo 22% había realizado algún tipo de plan de negocios y 5% un plan de exportación• Si no hubiese existido el Programa: 70% hubiese diferido la inversión en servicios y 23% nunca lo hubiera hecho• 67% señalaron que el Programa los llevó a realizar contratación de servicios complementarias• 77% estuvo conforme con el servicio contratado y 68% consideró los precios adecuados; 7% caros – 63% cumplieron con objetivos (montos) de exportación – Empresas que exportaron: 68% a 96% – Inversión en capacitación: 33% a 87% – Lanzamiento nuevos productos 70% (resultó en un aumento del 28% en la facturación) – Satisfacción altamente positiva de la Agencia: 94% • El ―know how‖ en la administración de MG no se transfirió a capacidades localesEvaluación Ex-Post Proyectos FOMINProblemas: • Falta de conocimiento del mercado, objetivos ambiciosos y no bien definidos y falta de empresas con un objetivo claro.
  • 13. • La dispersión de las tareas de intervención en servicios de desarrollo empresarial impidió la creación de una masa crítica de actividades centradas en las necesidades de la MPYME, lo que conspiró contra su sostenibilidad. • La mayoría de los programas de servicios de desarrollo empresarial (con la excepción de los proyectos correspondientes a la ISO) carecía de criterios rigurosos y normalizados para el análisis institucional y la selección de los organismos ejecutores. • El diseño de los proyectos fue el período de ejecución relativamente breve en relación con los objetivos establecidos. • Organismos ejecutores debían cumplir numerosas funciones con cierta superposición de cometidos. • Ineficiencias en el uso de recursos.Recomendaciones: • Focalización de la acción • Concentración en mercados regionales, encadenamiento con empresas grandes, y espacio para que sector público invierta en proyectos innovación tecnológica • Enfoque sistémico • Generación de plataformas de mercado para los servicios de desarrollo empresarial • Aprovechamiento de las redes y experiencias institucionalesEvaluación Ex-Post Proyectos FOMIN de SDE En los 90s el FOMIN pasó del fortalecimiento de proveedores seleccionados a la creación de centros (CDE) y a la promoción de criterios basados en el ámbito de la demanda. Problema principal: falta de conocimiento del mercado, objetivos ambiciosos y no bien definidos y falta de empresas con un objetivo claro. En general, la evaluación demostró que los proyectos no delimitaban el campo de intervención ni definían claramente a qué beneficiarios apuntaban, con base en un criterio de riesgo razonado, un costo de oportunidad y los posibles efectos reproductores o multiplicadores; tampoco utilizaban criterios objetivos tales como el volumen de las empresas, los sectores en que estaban enmarcadas las distintas empresas, o criterios más complejos tales como el posicionamiento del sector al que pertenecía la empresa, la dinámica de crecimiento, etc. En consecuencia, la mayor parte de los proyectos terminó suministrando servicios generales a un grupo de beneficiarios de diversos sectores. La dispersión de las tareas de intervención en servicios de desarrollo empresarial impidió la creación de una masa crítica de actividades centradas en las necesidades de la MPYME, lo que conspiró contra su sostenibilidad. No se encontró indicio alguno de que las actividades del FOMIN hayan contribuido a consolidar las iniciativas encaminadas al desarrollo de los canales de distribución y comercialización de la MPYME, lo que podría haber generado economías de escala en la prestación de servicios en un mercado tan fragmentado. La sostenibilidad de los proyectos fue el desafío más importante que enfrentó este grupo. La mayoría de los programas de servicios de desarrollo empresarial (con la excepción de los proyectos correspondientes a la ISO) carecía de criterios rigurosos y normalizados para el análisis institucional y la selección de los organismos ejecutores.
  • 14. Esto luego dio lugar a una gran dependencia de los recursos del FOMIN para seguir prestando los servicios. El diseño de los proyectos fue el período de ejecución relativamente breve en relación con los objetivos establecidos. Organismos ejecutores debían cumplir numerosas funciones con cierta superposición de cometidos, tales como la prestación de asistencia técnica para la intermediación entre los consultores y las empresas y el fomento de servicios, a lo cual a veces se sumaba la función de proveedores de servicios. Ello causó una confusión de funciones y en numerosos proyectos absorbió gran proporción de recursos, en detrimento de los expresamente destinados a la prestación de servicios a las empresas. Ineficiencias en el uso de recursos: el financiamiento de coordinadores de proyectos costosos, la falta de sinergia que duplicó el financiamiento de productos similares en numerosos proyectos diferentes.Recomendaciones Focalización de la acción: Identificación de un grupo beneficiario de pequeñas y medianas empresas dinámicas con mayor capacidad para incorporar servicios adaptados a ellas y recoger de ello un beneficio económico. Para las empresa de menor capacidad darles capacitación a través de vouchers Concentración en mercados regionales, encadenamiento con empresas grandes, y espacio para que sector público invierta en proyectos innovación tecnológica. El suministro de servicios de desarrollo empresarial debería modificarse en consecuencia e incluir el apoyo a las MPYME deseosas de exportar, primero, a los mercados subregionales y, luego, a toda la región o, simplemente, dispuestas a competir por lo menos en un mayor pie de igualdad con los bienes y servicios importados. Existe todavía un amplio margen para incrementar las inversiones en tecnología, en las que la participación pública y privada debería tener un papel importante en el logro de mayor productividad y de competitividad internacional. Al actuar en conjuntos y en asociación con empresas más grandes, las MPYME de la región encontrarán oportunidades excelentes para explotar las sinergias y complementariedades que pueden llevar a ventajas comparativas dinámicas a largo plazo en sectores cercanos a perfiles de especialización productiva. Enfoque sistémico. El FOMIN debería buscar escalar conocimiento y apalancar recursos, buscando un efecto sistémico. Generación de plataformas de mercado para los servicios de desarrollo empresarial. Fomentar una plataforma logística e institucional de servicios de desarrollo empresarial podría aportar funciones muy importantes para estimular el fomento de los servicios de desarrollo empresarial a nivel de país, tales como i) los procesos de competencia para financiar los distintos programas que podrían incluir recursos de contrapartida de otro origen (por ejemplo, el sector público y los organismos especializados); ii) el intercambio de ideas, experiencias y prácticas óptimas; iii) el financiamiento de componentes clave que podrían ser de uso común, tales como los sistemas de información de mercado sobre proveedores; iv) la generación de información sobre bases de datos de clientes que podrían arrojar mayor luz sobre el volumen y las necesidades de las empresas para todos los protagonistas, y v) el mejoramiento del impacto en términos del nivel de conciencia de las empresas sobre las fuentes posibles de servicios y el acceso a posibles proveedores y mecanismos de financiación de sus servicios. Aprovechamiento de las redes y experiencias institucionales. El FOMIN ha generado una densa red de organizaciones empresariales en la región que se podría alimentar y utilizar estratégicamente en respaldo de la reproducción de los modelos coronados por el éxito.Evaluación Ex-Post Proyectos de CDEs del FOMINEjemplo ―CDE Rafaela-Esperanza‖ Santa Fe, Argentina
  • 15.  El CDE Rafaela-Esperanza alcanzó un porcentaje significativo de la población clave, proporcionando una mezcla de servicios en respuesta directa al interés expresado por las PyMEs de la región. Las compañías estuvieron satisfechas con los servicios provistos por el CDE Rafaela- Esperanza y, más importantemente, se han beneficiado de ellos. El CDE Rafaela-Esperanza contribuyó a la expansión del merado para los servicios de consultoría en la región. El CDE Rafaela-Esperanza utlizó eficientemente los recursos humanos y financieros disponibles, pero necesitará modificar su estrategia para alcanzar la autosuficiencia financiera.• El CDE Rafaela-Esperanza puede encontrar dificultad en generar ingresos cuando contrata consultores externos para efectuar proyectos – un tema delicado cuando el apoyo de donantes termine - así como el de aprender de la experiencia generada por los proyectos y establecer relaciones de largo plazo con los clientes.Recomendaciones• Desarrollar una capacidad interna para evaluar las necesidades de las compañías• Continuar el enfoque hacia apoyar a las empresas a incrementar su productividad, pero también expandir servicios relacionados con planeación estratégica, investigación de mercados y desarrollo de productos.• Enfocar mayor esfuerzo en el trabajo con clientes preferidos en los proyectos de tipo uno-a- uno.• Expandir su base de clientes primarios.• Encontrar un balance apropiado entre el uso del personal interno y los consultores externos para entregar servicios a PyMEs• El CDE Rafaela-Esperanza necesitará decidir cuáles servicios deben ser ofrecidos directamente por el personal y desarrollar las capacidades internas de acuerdo a estos.Lecciones Operativas del Proyecto PyMEXPORTA en Argentina11.- La división de roles entre el operador privado y la Unidad Administradora: la experiencia dePYMEXPORTA permite realizar algunos comentarios a la idea de delegar la ejecución de lapolítica pública en un tercero, mientras el Estado se concentra en el establecimiento delineamientos y la supervisión de la ejecución. i) se requiere un claro establecimiento de objetivos y metas y de compromisos y obligaciones para ambas partes ii) los instrumentos contractuales que perfeccionen la relación (ya sea que se trate de contratos, cartas acuerdo, convenios u otros) deben reflejar claramente lo anterior y contemplar un claro mecanismo de negociación y ajustes de estas condiciones iii) es aconsejable que el Estado mantenga la capacidad de establecer lineamientos y procesos de ejecución, administración y control; y de aplicar sanciones en caso de1 Informe Juan Pablo Ventura
  • 16. que el operador no los respete. Para ello, es un requisito que el Estado posea ―voluntad política‖ de controlar. iv) es altamente conveniente que exista más de un operador y que haya competencia entre ellos durante la ejecución2 v) el desempeño de los operadores parece relacionarse con el conocimiento de una metodología de identificación y tratamiento de empresas, un equipo de trabajo capacitado, capacidad de gestión (que permita alcanzar una escala aceptable) y un conocimiento pleno de las condiciones del entorno y de las prácticas de las firmas locales. Este último punto es una objeción fuerte al modelo del operador privado encarnado en una consultora internacional sin vínculos con entidades locales. 2.- Coherencia entre objetivos de la política, proceso de negocio y esquema de incentivos para el operador privado: los incentivos a los operadores deben orientarse a que se cumplan los objetivos de política. Para que ello ocurra no deben ignorarse las etapas que involucran la prestación de los servicios del programa. En el caso de PYMEXPORTA, el objetivo de la política era mejorar o iniciar la inserción en mercados externos de un conjunto de empresas; sin embargo, el esquema de incentivos premiaba al operador por el cumplimiento de etapas del proceso requerido para que el objetivo se cumpliera. Como resultado, se cumplieron y remuneraron las metas asociadas a las primeras etapas, mientras no se completaron (pero se remuneraron, aunque no completamente) las correspondientes a las etapas finales; por esta razón el objetivo de política no fue satisfactoriamente alcanzado. Así, el operador obtuvo una remuneración más que ―proporcional‖ al cumplimiento de los objetivos de la política. 3.- Procedimientos de atención estandarizados y búsqueda de soluciones a medida: el fundamento de este enfoque es la búsqueda de una mayor escala de operación sin resentir la atención a las demandas particulares de cada empresa. Aunque en el caso de PYMEXPORTA demostró ser efectivo al permitir preparar 1089 proyectos de 967 empresas, la experiencia permite realizar algunas observaciones: i) el cumplimiento cabal de este enfoque requiere una asignación de recursos mínima a cada empresa, medida en términos de gastos en promoción para la identificación de empresas y horas de trabajo para preparar el proyecto exportador, supervisar su avance y verificar la realización de las actividades beneficiadas con el ANR ii) los operadores, para quienes cada uno de los recursos mencionados anteriormente tiene un costo, tienen un fuerte incentivo a minimizar el esfuerzo económico requerido para identificar empresas, preparar proyectos, supervisarlos y pagar los ANR iii) esta estrategia de minimización de costos puede resentir la atención de las empresas y los objetivos del programa. Mientras el primer elemento (baja calidad en la atención a empresas) puede ser recogido mediante encuestas de satisfacción de clientes, tener indicios del segundo (y poder transformarlos en una exigencia del Estado al operador) es mucho más complicado2 Durante la negociación con el Banco Mundial el Gobierno planteó este punto, pero los límites impuestos por elBanco al financiamiento ($27 millones para ANR) determinaron la escala del programa y, con ello, la imposibilidadde contar con más de un operador.
  • 17. 4.- El rol de la información en el funcionamiento transparente del programa: la existencia ycirculación de información sobre la oferta del programa y los deberes y obligaciones queimplica participar en él es un elemento valioso para minimizar desvíos en la ejecución. Elpunto central aquí es reducir las asimetrías de información entre las partes (en el caso dePYMEXPORTA: el OP, las empresas, los consultores y la UAP), buscando que se cumplanlos objetivos del programa y no los de alguna/s de los restantes involucrados. La función deasegurar la disponibilidad de información sobre el programa es de la UAP; esta debe exigiruna política de información al OP y proveer medios (avisos, línea telefónica para consultas,sitio en Internet, etc.) que permitan a los agentes consultar sobre qué pueden obtener delprograma, en qué condiciones y cuáles son sus deberes y obligaciones (fundamentalmentelas empresas, que habitualmente llegan al programa por medio del OP o los consultores, loscuales tienen intereses que no necesariamente coinciden con los del programa).5.- El proceso de aprendizaje: el programa genera una masa de conocimientos sobre losprocesos de diseño y ejecución que pueden ser considerados en dos niveles: i) el aprendizaje organizacional de la UAP, entendido como el acervo de ideas y prácticas que poseen sus funcionarios que permitirían mejorar el funcionamiento del programa. Este proceso de acumulación está sujeto al mecanismo de recambio de autoridades políticas comunes a cualquier gobierno; en los hechos este recambio significa, en general, el desplazamiento de coordinadores y consultores (estos en menor medida). Como consecuencia, es común observar la destrucción de know- how sobre el programa y el comienzo de un nuevo proceso de aprendizaje. ii) el aprendizaje de los agentes involucrados en la ejecución: OP, empresas y consultores se familiarizan con los procedimientos del programa e incorporan los aspectos que consideran valiosos. Un elemento de importancia es cómo maximizar este aprendizaje ―social‖ y hacerlo perdurable. En este sentido los modelos de política pueden clasificarse por el grado en que favorecen esta acumulación social y reducen el riesgo de interrupción de los procesos de aprendizaje. En el caso de PYMEXPORTA, el modelo parece descuidar este aspecto; los conocimientos adquiridos por todos los agentes (incluyendo la UAP), una vez concluido el programa, se ―derraman‖ en la sociedad a través de los nuevos destinos (productivos o laborales) de las personas/agentes que participaron. Sin embargo, dado que el Estado es, principalmente, el diseñador y ejecutor de políticas, el mencionado efecto derrame no tiene muchos espacios para ocurrir.6.- Las relaciones entre la UAP, el operador privado y el organismo de financiamiento: laejecución de cualquier programa implica una relación de fuerzas entre los intereses de losactores. El Gobierno (origina el programa y toma el préstamo), el Banco (Mundial en estecaso, provee fondos y establece condiciones, entre otras aquellas para la contratación deservicios) y el OP (provee el servicio de ejecución del programa en base a un contrato)conforman un triángulo donde es necesario que existan relaciones claras y ajustadas a losroles planeados. No debe olvidarse que el programa existe por una decisión política delGobierno, el cual asume una deuda para ejecutarlo.El acuerdo fuera de este marco de ―buenas prácticas‖ de dos de las partes puede vulnerar losderechos de la parte restante. En el caso de PYMEXPORTA, el Banco y el OP mantuvieronestrechas relaciones, lo que afectó el rol de supervisión del Gobierno, a pesar de que ladelegación de la ejecución en agentes no públicos no implica la desaparición de lasresponsabilidades ni deberes del Gobierno.
  • 18. En consecuencia, independientemente del modelo adoptado para ejecutar un programa, no parece aconsejable deteriorar el rol del Gobierno por supuestas debilidades en la supervisión, desconfianza hacia los criterios (políticos) de distribución de beneficios o riesgos de pagos indebidos. Este aspecto crítico de la política pública requiere un esfuerzo creativo para generar mecanismos que permitan ejecutar siguiendo buenas prácticas, pero sin vulnerar los derechos de ninguna de las partes.Nuevos Proyectos Competitividad e InnovaciónLecciones en la estructuración de programas de financiación de la innovación empresarial: • La financiación reembolsable requiere de una estructura de agentes intermediarios amplia y competitiva • Numerosos agentes participantes como intermediarios financieros: mayor competencia; y mayor cobertura y capilaridad de la red de distribución • Es fundamental que el rol de la agencia de desarrollo tecnológico en el actual estado de desarrollo de la industria sea protagónico en tres áreas fundamentales: i) certificación de proyectos innovadores, ii) análisis de la viabilidad técnica del proyecto, y iii) formación a las entidades financieras en el análisis técnico-financiero de proyectos tecnológicos.
  • 19. • Clara definición de los requisitos de elegibilidad de los proyectos innovadores susceptibles de recibir apoyo del programa en cuestión• La estructuración de la financiación reembolsable necesita que los incentivos de los agentes estén perfectamente alineados de modo que la participación en el programa en cuestión sea atractiva para todos ellos (financiador, intermediario, empresa beneficiaria).

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