El fomento productivo en un economía de mercado e. román

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ECONOMÍA DE MERCADO: Lecciones del Caso Chileno

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El fomento productivo en un economía de mercado e. román

  1. 1. EL FOMENTO PRODUCTIVO EN UNA ECONOMÍA DE MERCADO: Lecciones del Caso Chileno Enrique Román G.I. POLÍTICAS PÚBLICAS DE FOMENTO Y FALLAS DE MERCADO.El argumento central desarrollado por la teoría económica moderna en orden a justificar,en ciertas áreas de la economía, un rol del Estado substitutivo a la acción del mercado, sebasa en la presencia de fallas que impiden a este ultimo un adecuado desarrollo de sufunción de asignador eficiente de los recursos escasos de una economía. Es sobre dichoargumento que se ha planteado como imperiosa la aplicación de políticas públicas quetiendan a eliminar, de un modo permanente, los efectos de dichas fallas del mercado.En un contexto de competencia perfecta, exento de distorsiones, la asignación de recursosde una economía debiera corresponder a un Óptimo de Pareto. Ello implica que, en esepunto, existiría una total imposibilidad de mejorar la posición de cualquier agenteeconómico sin perjudicar la de otro, en el mundo real, sin embargo, las economías y susmercados suelen enfrentar diversos tipos de distorsiones, situándose en posicionesdistantes de dicho óptimo, caracterizado por maximizar la situación de bienestar de laeconomía como un todo.La teoría económica postula que, en un mercado competitivo, los servicios de los factoresde producción tienden a ser proporcionados solo hasta el punto en el cual la remuneraciónpercibida por el propietario del factor que arrienda su servicio se haga equivalente a lades-utilidad que le proporcione su suministro. En las economías reales sin embargo, esfrecuente observar la presencia de mercados con distintas fallas que hacen imposible odificultosa la obtención de dicho tipo de equilibrio.La existencia de asimetrías estructurales de información, o bien de funciones deproducción que presentan economías y des-economías de escala para distintos estratos deproductores, que operan en diversos puntos de dichas funciones, puede también alterar detal manera el proceso real de toma de decisiones de los agentes económicos, que resulteimposible afirmar que el precio del servicio del factor y por ende la remuneración queeste percibe, sea igual al valor de su producto marginal.En contextos como los anteriormente descritos, obviamente la remuneración de losfactores de producción es claramente diferente del valor de su producto marginal y porende la economía dista de situarse en un optimo de asignación de recursos, en tanto seobserva que, en términos prácticos, en dichos mercados no existe, o no operaadecuadamente, una recurrente interacción de oferta y demanda que logre por si solaasegurar la igualación entre las tasas marginales de sustitución de factores y de utilidadmarginal entre bienes . 1
  2. 2. Dado que la remuneración percibida por cada factor de producción es función del precioy la cantidad de cada factor transado en el mercado, la presencia, en una economía dada,de niveles de producción distintos al "óptimo", o de precios de mercado que no semueven de un modo inverso a la cantidad producida (demanda agregada con pendientenegativa), no son mas que expresiones de la existencia, o persistencia, de asignaciones derecursos distintas a las de un óptimo paretiano, siendo claro entonces el que dichaeconomía no está situada en una posición en la cual la mejora de cualquiera de losagentes solo puede traducirse en una perdida global de bienestar del sistema. Luego eneste tipo de contexto, la acción del estado bien puede ser efectiva en cuanto a mejorar laasignación de recursos de la economía, generándose un beneficio social neto a partir dedicha intervención.Las situaciones anteriormente descritas han sido ampliamente tratadas en la literaturaeconómica bajo la denominación de “fallas de mercado”, por esta razón es frecuenteobservar como en diversos análisis, que en general se mantienen de un modo estricto alinterior de los postulados de la teoría económica, la presencia de una o varias de fallas demercado se constituye en el fundamento conceptual de las políticas de intervenciónpública en el área del fomento productivo.En esta óptica de análisis, el tema central de la discusión no se centra en consideracionesideológicas acerca de en que medida el mercado es o no es, una buena herramienta deasignación de recursos. Por el contrario, al interior de esta óptica la atención se concentramás bien en el funcionamiento practico de los mercados, luego, a partir de allí, el análisisse centra en un terreno mucho más empírico que conceptual, cual es el diseño de lasformas especificas que debieran asumir las políticas publicas en el área del fomentoproductivo, a fin de corregir las deficiencias practicas de la operación de los mercados.En la discusión económica de nuestro país, este enfoque de las políticas publicas, defuerte énfasis institucional, no es a decir verdad demasiado popular. Para una mayoría delos expertos en políticas publicas, tanto de gobierno como de oposición, el malfuncionamiento practico de los mercados, por muy alejados que ellos estén de lacompetencia perfecta, no es un argumento que justifique de por si la intervención estatal.En efecto, numerosos economistas que participan de la discusión acerca del rol de laspolíticas de fomento al interior de las políticas publicas, argumentan que, si estuviésemosen presencia de una situación cuya corrección fuera posible asumiendo los supuestos dela competencia perfecta, el problema de definir conceptualmente el sí dicho contextocompetitivo existe o no, sería un ejercicio irrelevante. En tanto los mercados respondierana la acción publica “como si” fueran competitivos, o muy aproximadamente a ese estado,la mejor línea de intervención publica sería el cautelar que nada alterara el automatismode los mecanismos de asignación de recursos realmente existentes en la economía.Un segundo enfoque, que se observa frecuentemente en el discurso económico, planteaque, de requerirse intervenciones correctivas de las fallas de mercado, antes de decidirnospor alguna modalidad de intervención publica, todavía resultaría necesario resolver unpunto capital, cual es determinar si la intervención del sector publico tendiente a resolver 2
  3. 3. las referidas fallas de mercado, no generaría acaso nuevas ineficiencias, ancladas en“fallas de estado”, las que sobre compensarían a las anteriores, alejando aun más a laeconomía de una situación de optimo en la asignación de recursos. En esta línea deanálisis es frecuente escuchar el argumento que sostiene que las fallas del estado son detal naturaleza que, es mejor dejar intocadas las fallas de mercado, antes de tratar decorregirlas con un instrumento aun más imperfecto que ellas.Sin embargo en Chile la implementación de las políticas publicas se ha orientado en unalínea mucho más pragmática que académica. La discusión practica acerca de las políticasde fomento sin duda ha evolucionado mucho sin duda alguna, especialmente en la ultimadécada, posicionándose en este ultimo espacio, más bien practico que conceptual, contodas las fortalezas y limitaciones implícitas en dicha opción.Mientras a fines de la década de los cincuenta, el grueso del pensamiento económicochileno desconfiaba de la operatoria de los mercados y otorgaba al estado un rolautónomo en la asignación de recursos, desde la primera mitad de la década de losnoventa, el predominio de un énfasis pragmático en las políticas publicas ha tendido avincular la necesidad del despliegue de las mismas a las prioridades sociales de la políticapublica y a la intención estratégica de obtener desarrollo y equidad a partir delcrecimiento económico, sin embargo y de un modo complementario a lo anterior, lo quese continua discutido en las esferas académicas, son las modalidades que debieran asumirlas intervenciones publicas.Dado lo anterior, una vez reconocido el hecho de que un mercado competitivo es el máseficiente mecanismo de asignación de recursos y reconocido también el hecho que lasfallas de mercado pueden generar contextos en que los mercados competitivos no operende un modo optimo y devengan incluso en no competitivos, el tema clave en torno al cualdebaten en Chile las distintas escuelas interesadas en el área de las políticas publicas, esla forma especifica que asumen las fallas de mercado y las formas especificas en que elestado pretende enfrentarlas, sin introducir con el accionar publico distorsiones mayoresque las que se pretende remediar.II. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE FOMENTO Y EL TURNOVEREMPRESARIAL.La economía Chilena aspira a una participación creciente de su base empresarial en losmercados internacionales, sin embargo este desafío se ha planteado a las empresas delpaís, aunado a políticas de liberalización y apertura implementadas de un modoextremadamente drástico.Lejos ya del primer shock de apertura, que llevó a las empresas chilenas desdeprotecciones arancelarias de tres dígitos a un arancel promedio del 10% (1976-1979), laactual estrategia de apertura, gradual pero constante (1990-2002), ha llevado a nuestra 3
  4. 4. economía desde un arancel promedio del 15%1, a otro de tan solo un 3% forzando asíaltos niveles de competencia externa en áreas en las cuales dicho nivel de presióncompetitiva no existía previamente.En este contexto de creciente competencia externa, la valoración social que se otorga a laentrada y estabilización de las empresas de menor tamaño relativo en dichos mercados,parece estar cobrando una mayor importancia para muchos analistas y también para laopinión publica.Para cualquier economía que, como la chilena, enfrenta una decidida apertura comercial,resulta necesario incorporar a la dinámica de modernización económica a un numerocreciente de empresas de tamaño menor. Así como los mecanismos de mercado ejecutanuna función de “clearing”, con relación a los precios y cantidades producidas de bienes yservicios, de un modo simultaneo, aun cuando un tanto encubierto por el proceso anterior,también los mercados generan un “clearing” de empresarios, expulsando a aquellosrelativamente más ineficientes, premiando a los más eficientes y permitiendo que losprimeros, aprendiendo de sus fracasos anteriores, intenten sucesivamente salir desde elgrupo de los perdedores, iniciando nuevas aventuras empresariales que los posicionen enel mercado de un modo cada vez mas sólido y estable.Ese mecanismo es el que asegura que una economía asigne, por ensayo y error, la gestiónde sus recursos a los individuos más capaces, empresarialmente hablando y a losproyectos más atractivos en términos de rentabilidad económica. Sin embargo, si estemecanismo es sustituido por otro, mediante el cual el éxito empresarial de un proyecto nodepende de la calidad de la gestión que incorporan las personas que lo impulsan, nitampoco de la bondad o atractivo del respectivo proyecto diseñado por estas, entonces,sin duda alguna, solo cabe concluir que estamos en presencia de severas fallas demercado, o bien de estructuras monopólicas, conducentes a una mala asignación derecursos .La tasa de creación y destrucción de pequeñas empresas es sin duda alguna el mecanismoclave en cuya existencia y eficiencia hay que fijarse a fin de identificar el si, en unaeconomía, existen o no mecanismos de buena asignación de las capacidadesempresariales a los proyectos económicos. La concentración del producto y del empleoen los distintos estratos de tamaño de empresas, parece ser una buena proxi de losresultados en la calidad de asignación de recursos prevaleciente en una economía dada.En un mundo en creciente globalización, en el cual en los países desarrollados mas del90% de los nuevos puestos de trabajo son generados por empresas de pequeño tamaño,donde el 70% de las grandes empresas lideres hace 50 años hoy ya no existen y dondeparte importante de las más grandes empresas del día de hoy no existían hace treintaaños, una afirmación como la anterior parece del más claro sentido común. El que unaeconomía concentre proporciones significativas del producto en sus pequeñas empresas y1 Durante la segunda mitad de los noventa, la autoridad economía chilena decidió enfrentar la brusca caída de lademanda agregada originada por la crisis financiera de 1983, entre otras medidas con un alza de aranceles del orden decinco puntos porcentuales. 4
  5. 5. significativas proporciones del empelo en sus grandes empresas parece ser unacaracterística indisolublemente vinculada al desarrollo económico, sin embargo ese temano parece ser tan claro o interesante, para muchos economistas de los países de menordesarrollo relativo.En nuestros países, la desigualdad de oportunidades para emprender se retro-alimentafuertemente con las desigualdades en la distribución del ingreso y la riqueza, con losaccesos diferenciales a la educación y con la escasa competitividad de los mercados decapitales.En ese contexto el sentido común de muchos economistas parece entroncar fuertementecon aquellas visiones que ven en lo “real” lo único “posible”. De ese modo las referidasdesigualdades pasan de ser un defecto, a ser una virtud y cualquier política publica quetienda buscar una mayor igualdad de oportunidades, promoviendo la emergencia yconsolidación de las empresas de pequeña escala, es visualizada como distorsionante dela “buena asignación de recursos”.Dentro de dicha visión, cualquier derivación de recursos públicos, desde el pequeñopuñado de empresas y personas que concentran la riqueza y la educación, hacia aquellaspersonas que, sin pertenecer a los estratos de mayores ingresos, buscan mejorar suposición económica y social a través de actividades empresariales, es visualizada comouna ingerencia indebida del estado en la actividad económica y como una transferenciade recursos, desde las unidades más eficientes de la economía, hacia las más ineficientesNo cabe duda que, independientemente de la calidad y potencial de desarrollo que enmuchas ocasiones exhiben los proyectos empresariales de menor escala, estos tienden averse limitados al carecer de las redes de contactos que concentra el estrato más rico yeducado. De igual modo, los proyectos de pequeña escala tienden a ser por definiciónmenos rentables que aquellos que son generados desde las grandes empresas, en tantopocas veces logran acceder a las líneas de financiamiento preferencial, disponibles solopara las empresas de mayor tamaño relativo. De ese modo, dos proyectos de pequeñotamaño, uno impulsado por una gran empresa y otro por un pequeño empresario, poseende partida rentabilidades diferenciales, en tanto los costos financieros de uno y otrogeneralmente hacen buena parte de la diferencia entre éxito y fracaso y las redes decontactos e información a que acceden unos y otros tienden a hacer la diferencia restante.Es por estas razones, que identifican en dicha realidad una distorsión mayor a losprocesos de asignación de recursos, que el fomento a la iniciativa empresarial, aldesarrollo de pequeñas empresas y a la búsqueda de oportunidades de progreso a travésde emprendimientos privados, parece ser una característica central del pensamientoeconómico y de las políticas publicas de aquellos países con fuerte movilidad socialascendente y alto potencial de innovación tecnológica.La pregunta clave que debiera determinar entonces las opciones, en materia de políticaspublicas, pareciera ser entonces: ¿ De que modo el accionar del sector publico, en países 5
  6. 6. de menor desarrollo relativo, puede asegurar el fortalecimiento de la iniciativa privada yla renovación del universo empresarial, del modo más amplio e irrestricto posible?.Existe una visión que piensa que la mejor política publica para el fomento de la actividadempresarial consiste en eliminar al máximo las regulaciones sobre la actividad económicay no desarrollar ninguna acción afirmativa, vale decir no hacer nada salvo defender losautomatismos del mercado. Otra visión por el contrario, estima que sin intervenciónpublica los mercados solo reproducirán la actual distribución del ingreso y seránimpotentes para aproximarse a un optimo en la asignación de recursos.Es al interior de esta polémica donde se han insertado las discusiones sobre fomentoproductivo y las diversas experiencias de políticas públicas que han intentado en Chilepotenciar al sector empresarial de pequeña escala. Sin embargo distintos momentoshistóricos han generado formas muy distintas de aproximación al tema, de modo tal queresulta necesario recapitular cada uno de dichos grandes momentos de definiciones, a finde formarnos un cuadro exacto de los límites de la discusión y de la experienciaacumulada en Chile con relación a las políticas de fomento.III. EL FOMENTO PRODUCTIVO EN CHILE: DESDE LA SUSTITUCIÓN DEIMPORTACIONES A LA PROMOCIÓN DE EXPORTACIONES.Desde la primera mitad del siglo veinte, en nuestro país comenzó a ganar espacio la ideaque al Estado le cabía un rol protagónico en el proceso de desarrollo. Esta idea, que llegóa predominar en el pensamiento económico y en el sentido común de buena parte de lasgentes del siglo pasado, hallaba sus bases tanto en una desconfianza (en ocasionesjustificada) en las débiles capacidades del mercado como mecanismo de asignación derecursos de la economía chilena en esos años, así como en un optimismo, un tantovoluntarista, en relación con la capacidad de la institucionalidad pública para resolver lasineficiencias de dichos mercados, asumiendo de un modo directo las tareas de asignareficientemente recursos escasos. Basándose en dicha aproximación a los temas del desarrollo, los sucesivos gobiernoschilenos, a lo largo del periodo 1936-1973 comenzaron a incursionar en los temas delfomento productivo de un modo tal que su acción abarcó prácticamente todas las áreas.Sucesivos gobiernos, de muy distinto signo ideológico, realizaron intervenciones en elsistema de precios, principalmente a través de la protección de los sectores sustituidoresde importaciones y de la fijación de precios de productos de consumo básicos,intervinieron en el mercado de capitales, a través de la creación de bancos estatales, de lageneración de programas de crédito subsidiado y mediante fijaciones de tasas de interés aniveles reales negativos, por último, los distintos gobiernos de la época, impulsaron lacreación de empresas públicas en sectores considerados "estratégicos", todo esto aunadoa fuertes limitaciones a la participación de los privados en diversas áreas de la economía. 6
  7. 7. Al interior de dicho modelo de intervención, obviamente, no era una prioridad de laspolíticas públicas el establecer una vinculación entre los temas del desarrollo económicoy los del fortalecimiento de esquemas de igualdad de oportunidades para aprovechar lasposibilidades que pudiera ofrecer el mercado a las empresas.En tanto los emprendimientos económicos que, en esa visión asegurarían el logro de lasmetas de desarrollo ambicionadas por cada país, eran visualizados como una labor deEstado, el fomento al desarrollo empresarial de pequeña escala casi siempre tendió a servisto como un tema menor, mas bien vinculado a los temas de la “equidad distributiva”del modelo de desarrollo, dentro de la cual el Estado se proponía, como un objetivo depolítica, la corrección de las desigualdades sociales y el apoyo a los sectores más débiles,aplicando al efecto, esencialmente, herramientas de fuerte orientación social, financiadaspor la vía tributaria.Sin embargo, a inicios de la década de los sesenta esa escasa sensibilidad estatal hacia laactividad privada, comenzó a contraponerse a la emergencia de nuevos sectoresempresariales de pequeño tamaño, los cuales al amparo de los acotados, pero no por ellodespreciables, espacios que el modelo de sustitución de importaciones les ofertaba,pugnaban por definir, consolidar y expandir sus áreas de negocios.Esas capas de pequeños y medianos empresarios, en las cuales se mezclaban inmigrantescon fuerte capacidad emprendedora; obreros especializados que se independizaban de susantiguos empleadores y se hacían un espacio en el mundo de la subcontratación; exprofesionales de la CORFO u otras instituciones públicas, que, tras descubrirprometedores nichos de mercado, preferían explotarlos como empresarios queimpulsarlos como funcionarios, no se habían insertado a esa fecha de un modo fluidodentro del modelo de sustitución de importaciones, sin embargo, a partir de la posguerra,sus demandas de capas medias emergentes comenzaron a sintonizar plenamente con losplanteos desarrollistas que se intentaba impulsar en nuestro país .Desde mediados de los años cincuenta y muy en concordancia con el tipo de iniciativasque en esa época el gobierno de los Estados Unidos deseaba propulsar en nuestro país, elEstado chileno, a través de un acuerdo entre el Departamento de Planificación de CORFOy el Instituto de Asuntos Interamericanos, generó las primeras instituciones de oferta deservicios públicos a la PYME (R. Sáez, 1994)Todas las acciones orientadas al fomento de la PYME en dicho periodo se caracterizaronpor estructurarse sobre la base de un diagnostico común, el cual sostenía que, dado quelos mercados de servicios financieros y no financieros no existían, o bien no permitían elacceso a ellos a las pequeñas empresas, era al Estado chileno a quien le correspondíacrear y administrar instituciones proveedoras de dichos servicios.Se asumía entonces que eran las instituciones públicas quienes, supliendo el rol que nojugaban los mercados, deberían permitir a las pequeñas empresas una inserción adecuadaen el espacio económico abierto por la sustitución de importaciones. Se asumía también,que era dicha institucionalidad quien debía generar el espacio adecuado para incorporar a 7
  8. 8. estas empresas al interior del juego de negociaciones corporativas, características delmodelo de economía cerrada existente en aquel momento.Muchas experiencias exitosas de fomento al desarrollo de empresas de pequeña escaladatan de ese periodo, sin embargo no existe ningún estudio que haya podido demostrar deun modo convincente que, en el ámbito agregado, los beneficios asociados a estamodalidad de intervención estatal hayan jugado un rol significativo en el desarrollo de lacompetitividad del conjunto de las pequeñas empresas, ni tampoco el que los beneficiossociales de las micro experiencias, de un cierto éxito, superaran agregadamente el costosocial de las mismas.En el área financiera el Estado proveyó créditos blandos a las PYME a través de laestructura bancaria pública y de algunas instituciones no financieras como CORFO,SERCOTEC, ENAMI e INDAP. A través de ellas se otorgaron amplios y generosossubsidios a la tasa de interés y a la constitución de garantías.En el área de servicios no financieros la situación fue análoga, las reseñadas institucionesno financieras del Estado chileno, sumadas a una creciente red de institutos tecnológicospúblicos, implementaron amplios y bien financiados programas de transferenciatecnológica y asistencia técnica a las pequeñas empresas. A esta experiencia se sumaronprogramas de aun mayor envergadura en el área de la capacitación, implementados todosellos a través de otra gran red de instituciones públicas de las cuales cabe destacar alSENCE e INACAP.No obstante lo anterior, cuando a mediados de los años setenta se pone fin a estas dosdécadas de políticas públicas caracterizadas por el rol central otorgado a la oferta deservicios públicos de fomento, resultaba obvio que los costos operativos del sistemaestaban hace ya largo tiempo fuera de control2 y que, pese a sus grandes nominas ypresupuestos, las instituciones públicas de oferta no estaban, ni en cantidad ni en calidad,en condiciones de responder a los reales requerimientos de las pequeñas empresas.Una de las características de las políticas públicas chilenas, en el área del fomento a laPYME, desde 1952, en adelante, había sido el fuerte énfasis puesto en la idea que laspequeñas empresas necesitaban “bienes públicos” mas que “mercados”. Se sostenía quelos mercados no funcionaban adecuadamente, o bien no eran susceptibles de serconsolidados como mecanismos eficientes de asignación de recursos, por ende, según eldiscurso oficial, era al Estado a quien, correspondía tanto representar el interés nacional,como direccionar los procesos de asignación en el sentido deseado por la autoridad, enese particular periodo histórico.Esta desconfianza en los mercados permitió en Chile y también en otros países de laRegión, la aplicación de políticas públicas que se fundaban en la presencia de subsidios2 Si al conjunto de instituciones acá mencionadas se suman otras tales como la Corporación Nacional Forestal, CONAF(que a fines de 1973 tenía mas de treinta mil funcionarios), o la Corporación de la Reforma Agraria CORA (con mas de35.000 funcionarios) el empleo total de la institucionalidad publica que desarrollaba actividades de fomento superabalargamente las 200.000 personas. 8
  9. 9. permanentes a la oferta de servicios provistos desde el sector público, los que pretendíansuplir, a través del Estado, el rol que debiera generar el mercado en tanto mecanismo deasignación de recursos en las áreas de servicios financieros y no financieros a las PYMELas referidas políticas de intervención pública, desde el lado de la oferta, seimplementaron a través de variados instrumentos, en los cuales la lógica social secontrapuso a la lógica de mercado. De otra parte, al ser operados estos instrumentosdirectamente por instituciones públicas, terminaron generando costos de operacióndesproporcionados con relación al monto de recursos a colocar en las empresas a lascuales se pretendió beneficiar.El modelo de desarrollo hacia adentro (1936-1976) había concentrado a las pequeñasempresas al interior de frágiles nichos productivos, subordinando su capacidad relativapara mejorar su posición, a la dinámica que mostraran los estratos más modernos de laeconomía chilena, en su mayoría empresas de propiedad estatal. La aplicación de masivasy contundentes acciones de fomento productivo a lo largo de buena parte de ese periodo,no alteró en nada esa realidad, sin embargo el contexto institucional que otorgaba a lasempresas de tamaño pequeño y mediano un espacio significativo de negociación deprecios y estructuras arancelarias, si que generó un fuerte aliciente a la consolidación deestas empresas, dentro de un contexto en que el lobby en pro de fijaciones de precios yprotecciones tarifárias era la herramienta principal que, a fin de cuentas, aseguraba lasupervivencia de estos estratos.Dado ese contexto no fue de extrañar el que tras la brusca apertura comercial acaecidacon posterioridad al año 1976 se observara tanto una brusca declinación en el número depequeñas y medianas empresas, como en la generación de empleos y en el valor agregadode estasLa implementación de una apertura irrestricta y unilateral, anclada en una visiónneoliberal que no se planteaba la generación de mecanismos de compensación a losimpactos de dicha apertura sobre las empresas, implicó, una abrupta redefinición de lasrelaciones entre escalas y regiones empresariales, situación que fue en claro detrimentode las empresas de tamaño menor.Sin embargo, de un modo adicional a su impacto negativo, la apertura generó grandesefectos positivos para las PYME, el principal de cuales fue que las operaciones decomercio exterior llegaron a ser una opción abierta a todas las pequeñas empresas queposeyeran cierto nivel de eficiencia. A resultado de este proceso, la PYME vio de unaparte reducido su diferencial de salarios con la gran empresa, a la vez que de otra, susespacios de mercado se ampliaron, en la medida que estas pequeñas empresas semostraron capaces de mantener, o generar, sustanciales incrementos de eficienciaproductiva que compensaban el efecto anterior (E. Román 1990).Este contexto, en el cual la PYME pasa a competir en pro de la captura de mayoressegmentos de mercado, se caracterizó por el hecho que la competencia externa, entre1976 y 1982, expelió a los segmentos más ineficientes de los distintos sectores 9
  10. 10. productivos, recargando sus principales efectos sobre el sector de manufacturas,afectando principalmente al estrato de empresas más pequeñas, pero también a lasgrandes empresas (E. Román, 1991)Cuando en 1976 la economía chilena comenzó a implementar drásticos cambios en elmodelo de desarrollo que la había caracterizado por casi medio siglo, la opiniónpredominante en los círculos académicos y políticos fue que se estaba en presencia de unproceso de des-industrialización cuyas características centrales sólo podían ser definidascomo negativas.En apoyo a esta apreciación se argumentó que en poco más de tres años (1976-1979) laapertura comercial había retrotraído la participación de la industria en el PGB a nivelescercanos al período anterior a la segunda guerra mundial. Sin embargo con posterioridada la crisis a que la aplicación del "enfoque monetario de la balanza de pagos" condujo a laeconomía chilena entre 1982-1984 y sobre la base de ajustes que alteraron algunos de loslineamientos básicos asumidos con anterioridad, el sector industrial recuperó su liderazgoen el conjunto de la economía, de un modo tal que el desarrollo del potencial exportadorexhibido por la economía chilena, hacia fines de la década de los ochenta, pareció ponerde manifiesto la profundidad y adecuación de muchas de las reestructuraciones de ladécada de los setenta.Sin embargo si bien a lo largo del gobierno militar (1973-1990) se implementarongrandes cambios en el área macroeconómica, a nivel microeconómico, el fomentoproductivo jamás se constituyó en un tema relevante al interior del discurso depresentación de las políticas públicas de ese periodo.Si bien se mantuvo en operación buena parte de las instituciones publicas de fomento(SERCOTEC, INDAP, CORFO, ENAMI) heredadas del periodo anterior, se crearonotras nuevas, como PRO CHILE, se reformaron otras, como SENCE, y se implementaronnuevos instrumentos, el rediseño del sistema de fomento, de cara a la apertura económica,jamás constituyó un tema especifico de discusión a lo largo de esos años.Durante ese periodo se lanzaron desde el Estado grandes iniciativas de fomento, en suinmensa mayoría basadas en subsidios a la demanda, tales como el subsidio forestal, elsubsidio de riego y el de capacitación, pero a la vez se recortó el presupuesto de lasinstituciones encargadas de aplicarlo, a la vez que, conceptualmente, se cuestionaba lanecesidad de realizar actividades estatales de fomento.INACAP fue transformado en un gran instituto superior, altamente orientado a lacalificación de personal para el sector terciario y sometido a criterios deautofinanciamiento. SERCOTEC fue reducido a un tamaño mínimo. La CORFOabandonó cualquier acción sistemática orientada a la pequeña empresa, en tanto ENAMI,INDAP, INIA, CONAF y el SAG se mantuvieron también a un mínimo nivel operativo.La idea fuerza predominante en ese momento era la de reducir el tamaño del Estado y delgasto público, en el marco de las políticas anti-inflacionarias, de tal modo que el cierre, o 10
  11. 11. ajuste, de la institucionalidad proveedora de servicios, realizada por el gobierno militar seenmarcó más bien en esa óptica, que en una de hacer más eficiente, vía racionalización, elreferido aparato público.Analizando las políticas públicas de la época, salta a la vista la escasa importanciaotorgada por el gobierno militar a esta área, de tal manera que junto al ajustepresupuestario a que fueron sometidas las instituciones de fomento, no se observó ni unasupresión de raíz de las instituciones públicas calificadas frecuentemente de superfluas oineficientes, ni tampoco la implementación de acciones sistemáticas tendientes a otorgarmayor eficiencia e impacto a su accionar.A lo largo de esas casi dos décadas, el Estado chileno redujo su operación en el área delfomento productivo a un mínimo indispensable, generalmente por debajo los nivelesoperativos que hubiesen permitido esperar algún impacto razonable; pero ni lasinstituciones de oferta se suprimieron, ni se desarrolló desde el gobierno ningunaargumentación explícita en orden a justificar su desaparición o su supervivencia. Masaun, llama poderosamente la atención que las acciones de fomento implementadas por elgobierno militar desde el lado de la demanda, nunca lograron un espacio destacado dentrodel discurso oficial.Hacia fines de los años ochenta, este mosaico institucional superviviente, en la medidaque su escaso impacto presupuestario no amenazaba ya los equilibrios macroeconómicos,perdió toda relevancia política como tema, al interior de las políticas publicas. Losequipos técnicos del gobierno militar estaban concentrados en las grandes reformasestructurales, en tanto los militares, a cargo de la CORFO, parecieron considerar que elmejor rol para las instituciones de fomento, era el que estas volvieran a jugar, a escalareducida por cierto, el rol histórico menos defendible que las había caracterizado en elpasado, vale decir facilitar la provisión de puestos de trabajo para grupos de influenciacorporativa al interior del gobierno.INACAP continuó siendo una institución pública deficitaria casi hasta el último día delgobierno militar, SERCOTEC fue llevado al borde de la desaparición, pero fuereconstituido más de una vez. En ciertos momentos se le mantenía con un presupuestomínimo y un par de decenas de funcionarios radicados en Santiago, en otros momentos sele hacia crecer y se le dotaba de misiones con fuerte cobertura de prensa, ya fuera hacia lamicro o la pequeña empresa.El SENCE se convirtió en un organismo meramente regulador, pero al cual no se le dotóni de recursos ni de capacidades técnicas para regular. El INDAP se concentró, a unamínima potencia, en revertir situaciones heredadas de la reforma agraria, en tanto laENAMI se limitó a la mantención de ciertas acciones productivas en el área deconcentrado y refinación de minerales, activando, en ciertos momentos de crisis, poderescompradores para la pequeña minería en proceso de extinción. Los institutos tecnológicosdel Estado, por último, entraron en un fuerte proceso de decadencia, en tanto la CORFOse despreocupó de su existencia, focalizando su accionar en el área de la normalización 11
  12. 12. de la propiedad de sus empresas primero y en la privatización de dichas empresasdespués.No obstante lo anterior y desde fuera de la antigua institucionalidad de fomento, duranteel gobierno militar se implementaron cuando menos tres experiencias relevantes y dealgún modo rupturistas con el viejo modelo de oferta.Cabe destacar, en primer lugar, cómo durante los primeros años de la apertura, bastante acontrapelo de los anatemas del pensamiento gubernamental, que rechazaba cualquierintervención del Estado en el área del desarrollo empresarial, a partir del presupuesto delMinisterio de Relaciones Exteriores, se creó PROCHILE, una institución pública depromoción de exportaciones, la cual de un modo un tanto contradictorio con el discursoneoliberal de la época, comenzó a organizar y promover tanto la oferta exportablechilena, como la demanda por servicios vinculados a ella.En segundo lugar, a mediados de los años setenta se dicta el Estatuto de Capacitación yEmpleo, cuerpo legal que redefine el rol del Ministerio del Trabajo y del SENCE, de talmodo que el Estado chileno pasa a asumir funciones de segundo piso, y hacia fines de losochenta de tercer piso, traspasando a los gremios empresariales el rol de segundo piso y aorganismos privados ejecutores las acciones directas de capacitación, en el primer pisodel sistema3.Por último, con posterioridad a la gran crisis financiera del año 1982, el Ministerio deAgricultura decide implementar, a través del INIA, un sistema de subsidios a la demandapor servicios de innovación tecnológica agrícola, los cuales operaron sobre basesasociativas. Se trataba de los así denominados GTT (Grupos de TransferenciaTecnológica), en los cuales grupos organizados de agricultores adquirían servicios detransferencia tecnológica con financiamiento compartido público- privado.No obstante la presencia de estas tres destacadas experiencias, a lo largo del periodo1973-19894 las instituciones de promoción de las PYME si bien enfrentaron fuertesreestructuraciones corporativas, no sufrieron mayores modificaciones cualitativas, enrelación con las acciones desarrolladas en los decenios anteriores; solo dramáticasoscilaciones presupuestarias, correlacionadas a un discurso gubernamental fluctuante,merced al cual las instituciones, cuyo tamaño decrecía en un momento dado, volvían acrecer al menor vaivén coyuntural, o tras producirse cambios en los equipos ministeriales.3 Por esta vía el Estado financia un sistema de grants, que asume la forma de una franquicia tributaria, cuyo monto sedefine en torno al 1% de la planilla de remuneraciones de cada empresa, monto que es reembolsado a las empresas entanto haya sido utilizado en acciones de capacitación provistas esencialmente por el sector privado y en relación con lascuales el Estado, vía SENCE, se reserva un rol de calificación, dado que cada acción debe ser previamente calificadapor dicho servicio en orden a calificar para el referido crédito fiscal. Las empresas por su parte pueden optar poracreditar el uso de dicha franquicia ante el SENCE, de un modo directo, o bien hacerlo mediante organismosintermediarios (OTIC), los cuales apuntan a la disminución del costo de transacción implícito en esta operación, el cualsuele ser especialmente significativo para las pequeñas empresas.4 A estas dos experiencias debieran sumarse la creación de otros tres importantes subsidios a la demanda, el programade bonificación forestal, el subsidio a las obras menores de riego y el subsidio al mejoramiento de suelos, sin embargoestos tres programas no se focalizaron en las pequeñas empresas agrícolas, sino que más bien en las grandes, nocambiando esta situación sino hasta inicios de los años noventa. 12
  13. 13. IV. EL PROGRAMA DE APOYO A LA PYME Y LAS NUEVAS POLÍTICASPUBLICAS EN EL AREA DE FOMENTO: 1990-1999.En la primera administración post gobierno militar (1990/1994), parecía existir un claroconsenso en torno a que, a lo largo de casi medio siglo, la operación de las políticaspúblicas chilenas, en el área del fomento a la PYME, se habían caracterizado por unapoco afortunada intervención del Estado, tanto como proveedor directo de servicios,como en su rol de ventanilla única de atención a las empresas.Esa convicción fue lo que, al parecer, generó en las nuevas autoridades económicas deese periodo, un cierto cuadro de desconfianza con relación al marco conceptual quepostulaba que el Estado, vía su acción directa, constituía el mejor instrumento deasignación de recursos y de implementación operativa de las políticas públicas.Sin embargo, en nuestra opinión, para la nueva administración mucho más importante fueel hecho que, pese a las reducciones presupuestarias a que habían sido sometidas, el costooperacional de la abigarrada gama de instituciones públicas de fomento sobrevivientes ala fecha, no era funcional a los objetivos de saneamiento fiscal buscados por las nuevasautoridades económicas.La magnitud y dinámica de crecimiento de los recursos aplicados al fomento productivoy que algunos sectores en el nuevo gobierno deseaban ampliar, resultaba muy difícil definanciar sin comprometer los equilibrios macroeconómicos básicos, de cuyocumplimiento, más que de los instrumentos de fomento ser aplicados por el gobierno,dependía en ese momento la competitividad de las empresas de menor tamaño relativo, acuyo desarrollo estos instrumentos de política debían estar enfocados.Hacia fines de 1991, ya resultó claro, para el primer gobierno de la Concertación, que lamera acción de ampliar los recursos destinados a financiar la referida oferta de serviciospúblicos de fomento empresarial, más que ejercer algún impacto significativo sobre eldesarrollo del país, de no mediar ciertas reformas estructurales, solo ayudaría a consolidardentro del sector público estructuras corporativas cuyo peso e intereses institucionalestenderían a hacer perder pertinencia y eficiencia a los programas de apoyo a la PYMEque el nuevo gobierno había diseñado.Es dentro de este contexto que en Chile comenzaron a abrirse paso distintos procesos dereforma institucional, orientados a la consolidación de un sistema descentralizado depromoción y/o fomento empresarial, cuya base de sustentación pasó a ser una batería desubsidios a la demanda, operando bajo la forma de matching-grants, o subsidios definanciamiento compartido5.5. Mientras en otros modelos de administración de sistemas de grants estos son aplicados desde el sector público, enChile (salvo en el sector agrícola) se aplica un modelo de segundos pisos privados, vale decir, las funciones deintermediación han sido transferidas a instituciones del sector privado. 13
  14. 14. La concentración de estos nuevos instrumentos recibió el nombre de: “ProgramaNacional de apoyo a la PYME”, constituyéndose así el primer intento de la nuevaadministración para otorgar una cierta entidad política a las nuevas políticas publicashacia la PYME.Dicho programa se conformó por un conjunto heterogéneo de medidas e instrumentos depolítica, los cuales, a partir de Junio de 1992, fueron colocados bajo la coordinación de laCorporación de Fomento de la Producción (CORFO), institución que a partir de esemomento asumió también bajo su responsabilidad el perfeccionamiento del diseño de lasacciones de apoyo al desarrollo de las PYME.A resultado de esto se colocó nominalmente bajo la responsabilidad de la CORFO, lacoordinación de un total de 22 instituciones llamadas a operar los instrumentos definidospor el nuevo gobierno, sin embargo cabe hacer notar que la incorporación de SENCE,INDAP; ENAMI Y PROCHILE fue más simbólica que real, de tal modo que, a fin decuentas, el verdadero saldo de esta decisión fue mas bien dotar a CORFO de un ciertovolumen de recursos y de un cierto estatus dentro de la institucionalidad de fomento, quealterar significativamente el “modus operandi” de dicha institucionalidad, en cualquierárea que escapase a la esfera de atribuciones del Ministerio de Economía y de la CORFO.A modo de primera fase de este programa, a mediados de 1991 y con el objetivo deindividualizar el universo de empresas de pequeña escala realmente existentes, se habíanrealizado en el Ministerio de Economía estudios cuyo objetivo central era producir uncriterio uniforme de caracterización de la PYMECon dicho objetivo se cruzó información tributaria con información estadística originariade las encuestas INE y Banco Central, concluyéndose que la estratificación por ventas erael criterio más adecuado de identificación de las PYME.De acuerdo a esto se determinó que la barrera de las 25.000 UF de ventas netas anualesera la cifra que de mejor modo permitía establecer, en el limite inferior, unadiferenciación entre lo que debía entenderse por Pequeña y Mediana empresa, de unaparte y de otra la Microempresa y las empresas de menor tamaño relativo. Estudiosposteriores fijaron como limite superior de la PYME la barrera de las 100.000 UF deventas netas anuales.El gobierno chileno adoptó dichos criterios como oficiales, incorporándolos como un ejecentral del Programa de Apoyo a la PYME, siendo también ellos aceptados por elparlamento con posterioridad a 1993, durante la discusión presupuestaria vinculada adicho programa. De ese modo, por primera vez en Chile se asumió un criterio distinto alos históricamente utilizados para separar a las PYME de los otros tamaños de empresas,lo que permitió una nueva aproximación a la realidad de dichas empresas cuyo espectromostró ser extremadamente amplio, a la vez que frágil. 14
  15. 15. Los estudios del Ministerio de Economía identificaron también las principales fallas demercado que justificaban la intervención del sector publico, así como las limitaciones quedichas fallas imponían al frágil tejido empresarial generado por la apertura económica.La magnitud de dicho tejido se había constituido durante el gobierno militar en uno de losargumentos con mas “sex appeal” a la hora de evaluar el impacto de la apertura, en tantola emergencia de nuevas capas empresariales de pequeño tamaño, vinculadas al comercioexterior, era un fenómeno indudablemente nuevo. Sin embargo, de la nueva informacióndisponible, resultaba claro el que esa especial combinación de amplitud numérica yfragilidad estructural exhibido por las nuevas PYME, era una consecuencia directa delimpacto de las especificas modalidades de apertura al comercio exterior, iniciadas en losaños setenta, sobre los distintos estratos de tamaño de la empresa chilena.Una vez establecidas las primeras definiciones operativas, el segundo paso de laspolíticas públicas de fomento de ese periodo, consistió en la puesta en marcha, a partir de1992, de un sistema de subsidios a la demanda por Servicios de Desarrollo Empresarial(SDE), en los cuales el Estado aportaba en promedio cerca del 85% del monto de losrecursos a ser utilizados por las PYME para financiar el costo de mercado de lasconsultorías contratadas, en tanto las empresas aportaban en promedio el 15% restante dedicho valor. Adicionalmente el estado aportaba el monto equivalente a los recursosrequeridos para cubrir los costos operativos de las instituciones intermediarias de estesistema6.Estos programas, fueron diseñados como integrantes de un modelo institucional de trespisos, en los cuales el estado provee los fondos y actúa como regulador, el sector privadoejecuta el rol de ventanilla de atención y es quien provee la administración de losprogramas y por ultimo es una red de consultoras privados quienes ofertan en el mercadolos servicios demandados por las empresas PYME.Estos programas, que a fin de cuentas reproducían de algún modo la experiencia de lareforma al sistema de capacitación, solo lograron y no sin serias dificultades, serimplementados a través de operadores privados regulados por CORFO 7, diferenciándose6 Una vez transcurridos ocho años de operación del sistema, el cofinanciamiento publico se redujo en el caso de losprogramas individuales a un 50%, en tanto en los programas asociativos se mantuvo el esquema inicial mediante el cualcada grupo de empresas recibe un cofinanciamiento que el primer año asciende al 85% reduciéndose hacia el tercer yultimo año del proyecto a un 50%.7 Uno de los temas que sin duda puede llamar la atención a cualquier analista es el rol del Servicio de CooperaciónTécnica, SERCOTEC, durante dicho periodo. Entre 1993 y 1997 SERCOTEC se constituyó en una figura un tantoconfusa, denominada “operador publico” de la CORFO, claramente competitiva de los “operadores privados” de esta.Sin embargo, pese a sus mayores costos operativos y al hecho cierto de que el grueso de sus recursos se aplicaban enlas cuatro grandes regiones del país, el argumento de su presencia nacional pareció justificar la mantención de suaccionar. Dentro de la primera administración concertacionista se levantaron algunos planteos que sostenían laconveniencia de su cierre como entidad publica, sin embargo estos planteos nunca llegaron a ser mayoritarios y dado elhecho que jamás ninguna de las tres administraciones de la Concertación ha dispuesto el cierre de alguna entidad oservicio publico, el destino lógico de SERCOTEC ha consistido en transitar silenciosamente hacia un rol distinto,focalizándose cada vez menos en la PYME y más en la Microempresa. Desde el año 2000 en adelante las transferenciasrealizadas por CORFO a SERCOTEC, destinadas a financiar subsidios a la demanda, se han reducido a un nivelmínimo, aumentándose en cambio el presupuesto institucional destinado a generar una nueva oferta de servicios a laspequeñas y microempresas, administrados de un modo directo por este servicio publico. 15
  16. 16. claramente de aquellos implementados a través de las otras instituciones públicas, las quecontinuaron operando como segundo piso (Sercotec, Indap, Enami).En la nueva institucionalidad de fomento la provisión de servicios comenzó a darse desdeel mercado y no desde el Estado, intentando de ese modo asegurar que fueran lasempresas PYME quienes se apropiaran de la mayor parte de los recursos aportados por elEstado a este sistema, sin las altas filtraciones burocráticas y sin los altísimos costos deadministración del sector publico y por lo tanto sin presentar mayores contradicción conlos objetivos de orden macro de las políticas publicas, tema que tornaba cauteloso alMinisterio de Hacienda a la hora de aprobar el financiamiento para esta suerte deprogramas. CUADRO 1 GASTO TOTAL EN FOMENTO PRODUCTIVO (*) (MILES DE MILLONES DE PESOS DE 1998) Capacitación Exportación Año Total (*) Mype PYME (**) (***) 1990 72,7 4,6 1,0 14,1 22,6 1991 100,5 7,7 2,2 20,2 41,0 1992 137,7 13,6 3,3 24,1 63,1 1993 196,1 14,2 4,5 30,4 103,2 1994 243,2 19,9 6,1 35,1 123,6 1995 247,0 22,0 5,8 35,5 126,1 1996 275,2 28,8 11,7 36,0 138,2 1997 293,9 36,6 10,8 34,1 136,6 1998 303,6 38,7 14,8 42,7 137,1 1999 309,8 52,9 20,2 49,7 116,7 2000 316,2 57,4 21,5 46,7 129,6 Fuente: División de Desarrollo Productivo del Ministerio de Economía y el Proyecto de Reforma y Modernización del Estado del Ministerio Secretaría de la Presidencia, “Proyecto rediseño institucionalidad pública relacionada con la función de fomento productivo” (Santiago, abril 2001). (*) Excluye gastos de administración de ministerios y entidades involucradas. (**)Incluye franquicia tributaria y otros programas del SENCE. (***) Incluye reintegro simplificado y programas de PROCHILE.Lo que en los Cuadros1y 2 aparece como fomento MYPE y PYME corresponde al gastoen programas dirigidos específicamente a estos estratos de empresas con exclusión delgasto en otros estratos de empresas, generalmente incluidas dentro de dichos programas,excluyéndose también de estos los costos de administración vinculados a institucionespublicas8.8 . Si se revisan los presupuestos de la Nación de la década de los noventa, puede visualizarse el costo deadministración de las instituciones publicas de fomento mediante un ejercicio bastante simple, se suman los ítemsueldos y salarios mas el ítem bienes y servicios de cada institución y se dividen por el monto de las transferencias alsector privado, de ese modo puede constatarse que el referido costo de administración oscila entre un peso y diez pesos,por cada peso colocado en empresas. El sistema de subsidios a la demanda administrado por privados fue diseñado conun tope de costos de administración equivalente al 10% de las colocaciones, o mirado desde otra óptica del 20% delaporte publico, vale decir un costo en promedio diez veces menor que el de la administración publica del sistema. 16
  17. 17. En este contexto, se observa que el fomento productivo, a partir de 1994 exhibió undesarrollo creciente y sostenido involucrando a más de veinte instituciones nacionales delestado de Chile. De hecho, con relación a las actividades no financieras de fomento, lasestimaciones más confiables muestran un gasto público creciente, en términos reales,cuyo ritmo de aumento se reduce, pero no desaparece ni siquiera durante el trienio 1998-2000, cuando la recesión indujo importantes restricciones presupuestarias al gobiernochileno. CUADRO 2 GASTOS EN FOMENTO A LA MYPE Y A LA PYME(*) (MILES DE MILLONES DE PESOS DE 1998) Programas Fomento 1995 1996 1997 1998 1999 2000 I. Fomento Mype INDAP 13,7 18,5 21,1 22,2 32,9 33,9 Organizaciones 11,4 13,9 12,2 10,9 13,1 13,5 Sueldos Degradados 0,2 0,0 2,2 3,1 6,6 6,8 Secano 0,0 0,9 2,5 2,8 3,2 3,3 Otros 2,1 3,7 4,2 5,4 10 10,3 FOSIS 7,0 7,1 7,3 7,2 7,0 7,2 Microempresas 5,6 5,7 5,4 5,2 4,8 5,0 Rural 1,4 1,4 1,9 2,0 2,2 2,2 CORFO-SERCOTEC 0,9 2,4 4,0 3,6 4,0 3,7 SAG (sueldos degradados) n.d n.d 3,4 4,9 8,3 11,8 OTROS(PAMMA-SERNAP) 0,4 0,7 0,8 0,8 0,6 0,7 Total Fomento Mype 22,0 28,8 36,6 38,7 52,9 57,4 II. Fomento Pyme CORFO 2,7 5,9 5,8 9,7 15 16,1 ENAMI 3,1 5,8 5,0 5,1 5,2 5,3 Total Fomento Pyme 5,8 11,7 10,8 14,8 20,2 21,5 Gasto Total (Mype + Pyme) 27,8 40,5 47,4 53,5 73,1 54,9 (*) Excluye gastos de administración de ministerios y entidades involucradas. Fuente: La misma del Cuadro Nº 1El Cuadro 2 presenta, desagregadas por institución, las principales cifras a partir del año1995, momento en el cual una vez diseñados y puestos en operación, los programas deFomento de se desplegaron en toda su amplitud.Bajo el rubro “Fomento PYME”, se consignan los gastos realizados a través de losinstrumentos de la Gerencia de Fomento de CORFO y de los programas de ENAMI. En 17
  18. 18. el rubro “Fomento de la MYPE”, se incluyen los programas de INDAP (Apoyo aOrganizaciones Campesinas, Riego campesino, Suelos degradados, Fomento a laGanadería, Programa del Secano Costero), los de FOSIS (Microempresas, DesarrolloRural, IFIS), los de CORFO-SERCOTEC, los del SAG (Suelos degradados) y otros demenor monto que no aparecen individualizados en el Cuadro 2 (PAMMA- ENAMI, elFondo de Pesca Artesanal, Programa de Simplificación de trámites etc.).Este Cuadro muestra, de un modo parcial como a lo largo de la administración Frei(1994-1999), se produjo un estancamiento en el gasto en fomento destinado a los sectoresno agrícolas, junto a un crecimiento significativo en el gasto de Fomento dirigido lasactividades agropecuarias.De un modo claramente diferente a la administración Aylwin, en que se privilegiaron losprogramas de demanda destinados a fortalecer lo que en ese momento se denominócomo:“segunda fase exportadora” del modelo de desarrollo, durante la administraciónFrei se puede observar que los aumentos mas importantes dentro del total de gastos defomento registrados en 1997 y 1999 se concentraron en aquellos programas de oferta,focalizados en las empresas de menor potencial productivo (Mype), administrados porinstituciones con fuerte vocación social y gran impacto político, de tal modo que elgrueso del crecimiento en el gasto en fomento proviene del crecimiento de los gastos deINDAP y del SAG.En el segmento de empresas MYPE, se evoluciona desde una situación, en 1995, en queel sector agrícola concentraba el 68,6% de los recursos, a otra en que, a fines de 2000, laagricultura concentraba el 83,5% de los fondos totales de fomento.El cuadro 2 desgraciadamente no permite visualizar como está tendencia se planteaincluso más allá de la esfera de las instituciones orientadas a la microempresa. En losgastos de fomento a la PYME ejecutados por instituciones vinculadas al Ministerio deEconomía, el aumento del gasto, que se originó, a partir de 1999, tuvo su origen en elmayor financiamiento que comenzó a recibir la gerencia de fomento de la CORFO desdeel Ministerio de Agricultura, para colocar sus instrumentos de fomento en el sectoragropecuario.Este fenómeno constituye uno de los temas menos estudiados y conocidos en el área deldesarrollo productivo, e ilustra de un modo muy elocuente el cambio de rumbo que pocoa poco comienza a tomar la institucionalidad chilena de fomento. Sin embargo, demomento solo enfatizaremos el hecho que, a partir de las cifras anteriores, es posiblededucir que los fondos globales de fomento se dividen en tres tercios, si bien no detamaño idéntico si al menos bastante similar. Los Fondos CORFO solo son cerca de untercio del total de los recursos de fomento, en tanto los otros dos tercios son utilizados deun lado por SENCE y de otro por el Ministerio de Agricultura, principalmente a travésde INDAP. 18
  19. 19. V. LOS FONDOS DE CAPACITACIONSi bien distintas instituciones publicas como INDAP, SERCOTEC, SERNAM, o FOSIS,implementan pequeños programas de oferta, en el área de capacitación de pequeños ymicroempresarios, el grueso del esfuerzo del estado chileno en esta área corresponde a lasacciones del SENCE, las cuales operan básicamente desde el lado de la demanda.El cuadro 3 muestra la evolución del número de empresas, clasificadas por tamaño, quehan utilizado fondos SENCE para financiar acciones de capacitación. CUADRO 3 NÚMERO DE EMPRESAS NACIONALES QUE CAPACITAN Y SU DISTRIBUCIÓN SEGÚN TAMAÑO9, 1994-2000 (EN NÚMERO Y PORCENTAJES) Año Tramo 0 Micro Pequeña MYPE Mediana Grande Total Número 385 951 2502 3.453 2.177 2.554 8.569 1994 % 4,50% 11,10% 29,20% 40,30% 25,40% 29,80% 100,00% Número 1.503 767 2.389 3.156 2.132 2.576 9.367 1995 % 16,05% 8,19% 25,50% 33,69% 22,76% 27,50% 100,00% Número 2.309 1.489 3.306 4.807 2.486 3.028 12.618 1996 % 18,30% 11,80% 26,20% 38,10% 19,70% 24,00% 100,00% Número 718 1370 4.345 5.715 3.668 4.724 14.825 1997 % 4,84% 9,24% 29,31% 38,55% 24,74% 31,87% 100,00% Número 446 4.376 4.020 8.396 2.450 2.877 14.169 1998 % 3,16% 30,88% 28,38% 59,26% 17,28% 20,30% 100,00% Número 958 6.672 4.627 11.299 2.587 2.842 17.686 1999 % 5,43% 37,72% 26,17% 63,89% 14,62% 16,06% 100,00% Número 1.834 18.470 8.019 26.489 4.109 4.251 36.683 2000 % 4,99% 50,35% 21,85% 72,20% 11,22% 11,59% 100,00% Fuente: SENCE y SII.Durante el año 1994 hicieron uso de la franquicia tributaria SENCE para capacitación8.569 empresas, de las cuales 3.453, vale decir el 40,3%, correspondió a empresasMYPE. El año 1995, las MYPE que utilizaron la franquicia alcanzaron a las 3.156empresas, vale decir el 33,69% del total de empresas beneficiarias de la franquicia. En1996 la utilizaron 4.807 MYPE, vale decir el 38,10% del total, en tanto en 1997utilizaron la franquicia 5.715 empresas MYPE, vale decir el 38,55% del total de empresasbeneficiarias. El año 1998, se incrementa fuertemente la utilización de la franquicia,registrándose su utilización por 8.396 empresas MYPE, vale decir el 59,26% del total. En9 La información proveniente de Sence, servicio al cual las empresas declaran su tamaño en función del numero detrabajadores, fue cruzada con información del SII que clasifica a las empresas por tamaño de acuerdo a su nivel deventas. De acuerdo a esto el tramo 0 corresponde a empresas sin actividad económica (ventas) pero que solicitaronacceso a la franquicia tributaria SENCE. 19
  20. 20. 1999, nuevamente se incrementa el número de empresas MYPE que capacitan víafranquicia SENCE, subiendo el número de estas a 11.299 con un porcentaje departicipación del segmento de un 63,89%. En el año 2000, por último, tras producirse lamodificación a la ley que regula la franquicia, se registra un fuertísimo incremento en lacapacitación MYPE. Un total de 26.489 empresas de dicho estrato utilizan la franquicia.Esto significa que el 72,20% del total de empresas que capacitaron a escala nacionalfueron Micro o Pequeñas empresas y si a esta cifra se agrega el 11.22% de empresasmedianas que utilizaron la franquicia, puede afirmarse que casi el 84% del numero totalde empresas que accedieron a este instrumento de fomento productivo fueron empresasde tamaño menor, vale decir con menos de 100.000 UF de ventas anuales.A lo largo del periodo 1994-2000, el número total de empresas que capacitan aumenta en28.114 unidades, sin embargo las MYPE que capacitan en igual periodo aumentan en23.036 empresas, es decir el 81,94% del incremento total en el número de empresaschilenas que utilizan la franquicia, es explicado por estas últimas, si a estas cifras seañade un 6,03% aportado por las medianas empresas, se observa que en el periodoanalizado prácticamente el 88% de las nuevas empresas que capacitan son pequeñas,medianas y microempresas.La gran empresa por su parte, ha aumentado en valores absolutos su número de empresasque capacitan vía franquicia, sin embargo, ella ha disminuido su participación relativa, entanto pasa desde un total de 2.554 grandes empresas que capacitaron en 1994, a 4.251 quelo hicieron en el año 2000, no logrando con esto impedir que su participación numéricaen el sistema caiga desde un 29.8%, en 1994, a un 11.59% en el año 2000.Es necesario establecer que, si bien el número de empresas de todos los tamaños queutilizan la franquicia se incrementó fuertemente y que dentro de ellas hay un fuerteincremento de la participación de las MYPE, no se observa una tendencia evolutiva tanhomogénea cuando se analiza a la Micro y la Pequeña Empresa por separado.Entre 1994 y 1997 la Microempresa no muestra una participación demasiado dinámica enel uso de la franquicia. Comienza el periodo con un 11,1% del número total de empresasque capacitan, cae a un 8,19% al año siguiente se recupera levemente el año 1996(11,8%) y vuelve a caer el año siguiente (9,24%). En igual periodo, las Pequeñasempresas parten con un 29,2% del total de empresas que utilizan la franquicia, cae al añosiguiente a un 25,5%, sube en 1996 a un 26,2%, para terminar sobrepasando levemente suparticipación original, alcanzando un 29,31% en 1997.Como puede verse, hasta el año 1996 la tendencia de utilización de estos recursos fluctúade un modo bastante acoplado entre ambos estratos. De allí en adelante la evoluciónmuestra signos distintos. Entre 1996 y 1997 disminuye el número de Microempresas, queutilizan la franquicia, en tanto las Pequeñas empresas aumentan su utilización. En 1998la tendencia es negativa para las Microempresas y positiva para las Pequeñas, aun cuandolas diferencias de año en año son leves. Sin embargo desde 1998, hasta el año 2000, lastendencias difieren fuertemente, mostrando signos inversos, siendo mas fuerte la 20
  21. 21. evolución en el uso de la franquicia por parte de las Pequeñas Empresas que de parte de las Microempresas. En 1998 las microempresas aumentan su participación a un 30,88%, en 1999 a un 37,72% y en el año 2000 a un 50,35% del total. Las pequeñas empresas por su parte caen a un 28,38% en 1998, a un 26,17% en 1999 y finalizan la década con un 21,85% en el año 2000, vale decir, cae en el periodo de análisis un 7,35%, a diferencia de la Microempresa que pasa de un 11,1% en 1994 a 50,35% en el 2000. Tanto la heterogeneidad visualizada entre los segmentos de la MYPE, como la tendencia positiva relacionada con la utilización de la franquicia, se reproducen cuando pasamos del análisis de la participación numérica en el proceso de capacitación, al análisis de las tendencias en el uso de los fondos vinculados a la franquicia. CUADRO 4 GASTOS EN CAPACITACIÓN SEGÚN TAMAÑO DE EMPRESAS (EN MILLONES DE PESOS Y PORCENTAJES) 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000Tamaño Nº % Nº % Nº % Nº % Nº % Nº % Nº %Tramo 0 1.100 3,67% 1.454 4,40% 2.686 6,53% 1.714 4,10% 240 0,60% 529 1,20% 946 1,70%Micro 530 1,77% 383 1,16% 621 1,51% 752 1,80% 1.923 4,80% 3.392 7,70% 5.565 10,00%Pequeña 1.349 4,50% 1.643 4,97% 2.077 5,05% 6.187 14,80% 1.923 4,80% 2.379 5,40% 3.005 5,40%MYPE 2.979 6,27% 3.480 6,13% 5.384 6,56% 8.654 16,60% 4.087 9,60% 6.299 13,10% 9.517 15,40%Mediana 2.367 7,90% 2.594 7,85% 3.249 7,90% 2.007 4,80% 2.484 6,20% 3.260 7,40% 4.118 7,40%Grande 24.622 82,16% 26.974 81,62% 32.496 79,01% 31.144 74,50% 33.499 83,60% 34.489 78,30% 42.018 75,50%Total 29.968 100,0% 33.049 100,0% 41.130 100,0% 41.805 100,0% 40.071 100,0% 44.048 100,0% 55.653 100,0% Fuente: SENCE y SII. En 1994 el 6,27% de los fondos utilizados por las empresas beneficiarias de la franquicia eran captados por la MYPE, en tanto en 1995 el porcentaje cae hasta un 6,13% para subir nuevamente a un 6,56% en 1996. En 1997 la MYPE utiliza el 16,6% del monto de la franquicia empleado ese año, en 1998 esa participación cae a un 9,6% para volver a subir en 1999 a un 13,1%. El año 2000 la participación de las MYPE alcanza su mayor nivel histórico, un 15,4% de los fondos totales utilizados para capacitar a través de la franquicia SENCE Si bien estas participaciones aparecen como muy importantes, vale la pena no perder de vista los ordenes de magnitud de estas cifras, lo cual se logra visualizando la cobertura en el ámbito agregado de los fondos para capacitación. En 1994 tan solo el 1,54% de las empresas chilenas capacitó vía franquicia, esta cifra baja a un 1,42% en 1995, luego sube a un 1,77% en 1996, sigue ascendiendo a un 2,41% en 1997, para caer en 1998 a un 2,19%, en 1999 retoma la senda de crecimiento llegando a un 2,65% y alcanza su máxima cobertura en el año 2000, en el cual se capacitan, vía 21
  22. 22. franquicia, trabajadores provenientes del 5,40% de las empresas chilenas. Dentro dedichos porcentajes de cobertura, las MYPE transitan desde una cobertura del 0.65% delnúmero total de empresas en 1994, hasta alcanzar el 4,10% de dicha cobertura el año2000.El costo administrativo del SENCE y el número de funcionarios10 es el menor de todaslas instituciones públicas de fomento productivo con relación al volumen de recursos queadministran en programas de subsidio y la franquicia tributaria. A este resultado hacontribuido un sistema que descansa en la institucionalidad tributaria y en organismosprivados, tanto en el área de la capacitación (OTEC) como en el de la intermediación(OTIC).La gestión de los instrumentos de política realizada por SENCE a lo largo del periodobajo análisis, merece sin duda una mención especial. Aparte de la espectacularidad de susresultados, exhibe una destacable capacidad de focalizarse en su población objetivo, asícomo una consistente preferencia por la utilización de los instrumentos de demanda.El despliegue del instrumento “franquicia” es ya de larga data, sin embargo lasmodificaciones al mismo han posibilitado una significativa mejora del impacto de suutilización.11 Según muestran las cifras presentadas, el establecimiento del monto mínimode la utilización de la franquicia, produjo un primer impacto de cierta envergadura en elacceso de las MYPE a este beneficio tributario. Sin embargo, da la impresión que,durante la administración Frei, el SENCE no aquilató suficientemente bien el impactoque dicha medida estaba destinado a tener y privilegió tanto comunicacional comooperativamente sus nuevos instrumentos de oferta; vale decir, los fondos concursables,licitables, o asignables por orden de llegada, a oferentes de servicios que certificaran unacierta vinculación con la demanda.Sin embargo, ni los resultados fueron demasiado espectaculares en términos defocalización, ni mucho menos lo fueron en términos de transparencia, debido a que elsistema: “first come-first in”, utilizado para asignar los recursos nunca logró concitarprestigio ni adhesión entre las empresas beneficiarios o los proveedores de servicios.Cuando durante la actual administración, el SENCE resuelve canalizar buena parte dedichos recursos de regreso a los esquemas conducidos por la demanda (a los cuales seañade el diseño de un sistema de “mandatos”, que genera documentación susceptible deser descontada por el sistema bancario), la explosión de demanda resultó francamenteespectacular. La franquicia SENCE se constituyó, en menos de un año, en el instrumentode mayor impacto y eficiencia dentro del conjunto del instrumental público de fomento.10 El presupuesto 2001 asignó $ 3 mil millones para gastos de administración al SENCE. Ese año, sus funcionariosalcanzaban a 123 distribuidos en cada una de las regiones del país.11 La ley 19.518 de 1998 estableció la posibilidad de deducir del impuesto a la renta hasta 13 U.T.M. aún si el 1% de laplanilla era inferior a ese valor. Complementando la franquicia, se estableció un subsidio directo, financiado por elFONCAP hasta un máximo de 13 U.T.M. De esta manera una empresa que tribute en primera categoría y cuyo 1% seainferior a 13 U.T.M., puede invertir en capacitación hasta un total de 26 U.T.M. al año sin costo para la empresa. 22
  23. 23. Cabe destacar en SENCE su extremada capacidad para sortear la inconsistencia en la cualhan naufragado, o se han colocado en riesgo de naufragar, muchas de las otrasexperiencias de fomento; vale decir, discursos institucionales centrados en la demanda,pero prácticas e instrumentos cada vez mas sesgadas hacia la oferta y por ende cada vezmás asimilables al instrumental del periodo previo a la apertura comercial, en el cual sehacía depender de la institucionalidad pública y su oferta de servicios, directa o indirecta,el destino de las acciones de fomento.SENCE se ha movido de un modo inequívoco desde la oferta hacia la demanda,asumiendo un rol cada vez más de superintendencia del sistema de capacitación,resistiendo tanto las tentaciones de la operación de primer piso (ejecución directa), comotambién las de segundo piso, es decir la opción de convertirse en una ventanilla públicadel sistema de grants implícito en la franquicia.VI. LOS PROGRAMAS CORFOEntre 1990 y 1992 CORFO operó el 100% de sus programas hacia la PYME a través desu filial SERCOTEC. En el curso de 1993, la CORFO concretó su primera operación detraspaso de la intermediación de subsidios a la demanda, al sector privado. En virtud deun acuerdo logrado entre la Gerencia de Fomento de Inversiones de CORFO y laAsociación de Exportadores Manufactureros, ASEXMA, una pequeña cifra (US$500.000), extraída del presupuesto de SERCOTEC, fue traspasada a los privados enorden a que éstos auto administraran un sistema de subsidios a la demanda, tanto sobrebases asociativas (PROFO) como sobre bases individuales (FAT)En lo central el nuevo mecanismo concebía al sector público como un tercer piso delsistema, vale decir como ente regulador, encargado de definir un cierto número deobjetivos y mecanismos para cautelar el buen uso de los recursos fiscales (garantíasfinancieras), y mecanismos de evaluación y medición de impacto de los programasLos empresarios por su parte recibían los subsidios en propiedad, depositaban estosconjuntamente a su aporte en el operador intermediario que ellos eligieran (en esemomento las únicas opciones eran ASEXMA y SERCOTEC) exigiendo CORFO a cadauno de ellos, que sus modalidades de gestión de los recursos, implicaran rebajasobservables en los costos de transacción del sistema, que fueran significativamentesuperiores al costo operativo de los programas intermediados por ellos.Como resultado de una primera evaluación de estos programas privatizados, CORFOdecidió extender el programa PROFO a otros 15 operadores privados, casi en su totalidadgremios empresariales, en tanto indujo a los diez más importantes de ellos a conformarun gran operador privado de FAT, el Centro de Productividad Industrial CEPRI,susceptible de proveer servicios a cada uno de ellos, así como a cualquier otra empresaque así lo demandase, en las principales ciudades del país. 23
  24. 24. Los agentes CORFO se concibieron como una típica institucionalidad privada de segundopiso, que aceptaba y compartía los objetivos del ente regulador, garantizaba con recursospropios los fondos que le eran transferidos y se sometía a las evaluaciones ysupervisiones ex-post que el estado chileno había definido contractualmente con ella.Su rol en este nivel consistía en auto administrar, dentro del marco anteriormentedescrito, la relación entre los empresarios que demandaban servicios no financieros y losproveedores de los mismos, de tal modo que la contratación de dichos servicios serealizase sobre bases de financiamiento compartido y aporte privado creciente, en la ideade la presencia de subsidios temporales que obligaran a los agentes a asumir un caminode auto sustentabilidad acotado en el tiempo.En el primer piso se situaban la gran masa de proveedores de servicios, cuyaparticipación en el sistema se planteaba vinculada al interés de desarrollar plataformas deatención a la PYME, en tanto los subsidios a la demanda por sus servicios tornabanefectiva una demanda que hasta el momento solo permanecía en condición de potencial yno real, inhibiendo el desarrollo de dicho mercado, en tanto el valor de las inversiones dedesarrollo a ser abordado por las consultoras tornaba poco atractiva la operación en él.A fines de 2001, CORFO había construido una red de agentes que alcanzaba a un númerode 21 instituciones, entre Gremios Empresariales, ONG, Corporaciones Regionales deDesarrollo y Universidades. Esta red le permitió descentralizar y desconcentrardecisiones, reservando a la Gerencia de Fomento el papel de supervisor del sistema, rolde tercer piso que se intenta asegurar, a través de la acción operativa de las direccionesregionales de CORFO.Sin embargo, pese a lo anterior, a partir del año 1999 se observa un lento cambio deprioridades de CORFO, de tal modo que los programas y acciones orientados a losestratos de empresas de mayor tamaño han comenzado a tener una mayor incidenciapresupuestaria y el discurso focalizado en la PYME y en los programas que operan desdeel lado de la demanda ha perdido potencia. CORFO ha comenzado a recuperar funcionesde segundo piso, sus énfasis están puestos más bien en la selectividad de los programasque en su horizontalidad y los recursos han tendido a trasladarse desde los instrumentosque operan desde la demanda, hacia aquellos que privilegian distintos modelos defortalecimiento de la oferta, al interior de un proceso que Corfo ha denominado de“transición desde un enfoque de instrumentos a uno de proyectos”.12.12 Así como en los primero años del sistema el discurso de Corfo enfatizaba la horizontalidad de los instrumentos defomento, hacia fines de 1999 su discurso comenzó a enfatizar la necesidad de realizar apuestas sectoriales,maximizando su intervención en localidades y sectores predeterminados, generalmente en consonancia con ladefinición de estos a nivel de las Intendencias Regionales. Cada uno de los nuevos instrumentos pasó a ser operado porCorfo como segundo piso (Premex, PAG, PdP, PTI) o bien pasó a denominarse, “ agenciamiento de los programas”, alhecho que la recepción de las solicitudes de fondos a Corfo pueda ser hecha a través de los agentes privados. Losproyectos de Fomento Profos, comenzaron a requerir de un proceso cada vez más severamente formalizado depresentaciones y asignaciones de fondos desde el estado, e incluso el instrumento FAT, otrora emblemático del modelode demanda, comenzó a recibir criticas desde Corfo, reduciéndose su tamaño en un tercio, a la vez que se generó unsistema de participación de funcionarios de Corfo en los comités técnicos de los agentes privados (o en reemplazo deellos) que definen la elegibilidad y la asignación de cada uno de los matching grants, los que en la mayoría de los casosascienden a poco más de mil dólares por empresa. 24
  25. 25. El Cuadro 4 muestra los aportes realizados por CORFO de acuerdo a los distintosinstrumentos de fomento. En el año 2001, suman un total cercano a $ 15 mil millones enmoneda de ese año. Se puede observar en el Cuadro 5.7, como los recursos CORFO sehan concentrado en relativamente pocos instrumentos, entre los que se destacan losproyectos de fomento (PROFOS) y los fondos de asistencia técnica (FAT). Aunque apartir de 1997 se agregan otros instrumentos, tales como los programas de desarrollo deproveedores (PDP) y los programas de apoyo a la gestión (PAG), antes denominadosprogramas de mejoramiento exportador PREMEX, en el año 2001 todavía la suma deFAT y PROFOS representó casi el 84% de los recursos colocados por la Gerencia deFomento de CORFO.Cabe hacer notar la declinación presupuestaría de los FAT, instrumento de demandafocalizado en empresas pequeñas, a la vez que se observa un crecimiento de losPROFOS, instrumento mas sesgado hacia a la oferta, con fuerte participación de laCORFO en la asignación y gestión de los recursos y que se concentra en empresas PYMEde mayor tamaño, especialmente del sector agrícola.13 CUADRO 4 CORFO: APORTES POR INSTRUMENTO, 1994 - 2001 (UNIDADES DE FOMENTO)Instrumento 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001PROFO 36.248 114.441 277.654 253.062 287.183 362.866 387.280 460.767FAT 11.880 84.086 204.506 285.452 434.171 409.513 433.261 303.055FAT Área de 8.382 13.306 12.420 16.590ManejoPDP 7.853 39.336 59.698 90.171PAG – PREMEX 2.577 21.219 26.722 26.373 22.463Piloto Comercio 19.911 5.704 10.651Pre-Inversión 5.714 11.445 11.821P.T.I. 6.898 15.729Total 48.127 198.527 482.160 541.092 758.806 877.368 943.079 931.246 Fuente: CORFOEn el ámbito agregado, entre 1997 y 2000, el instrumento que registra mayores aportes esel FAT, sin embargo, en 2001, los fondos de fomento destinados al FAT se reducendramáticamente, mientras crecen los destinados a los PROFOS, siendo éstos gruposasociativos de empresas los que pasan a canalizar los mayores recursos.13 El FAT: “Áreas de Manejo Pesquero”, es un instrumento administrado en exclusividad por SERCOTEC y queclaramente aspira a inducir mejoramientos productivos en las concesiones ganadas por sindicatos y cooperativaspesqueras, más que consolidar un mercado de servicios empresariales orientado a dicho sector. Algo similar ocurre conel Piloto de Comercio, que forma parte de un convenio firmado por Sercotec y la Confederación del ComercioDetallista. 25
  26. 26. En el año 2000 (el último para el cual se tiene información completa y definitiva) elsector agrícola utiliza el 50% de los fondos de Fomento asignados al instrumentoPROFO, el 36% del instrumento FAT y el 13% de los fondos destinados a Programas deDesarrollo de Proveedores (PDP). En el sector no agrícola, el año 2000, el 29% de losrecursos se canalizaron al instrumento PROFO, el 58% al instrumento FAT y el 5% a losprogramas de apoyo a gestión PAG.El programa de desarrollo de proveedores (PDP) ve aumentar los aportes rápidamente,tanto en el sector agrícola como en el no agrícola; comienza en 1998 y en 2001 representaya casi 10% de los fondos destinados por CORFO ese año a programas de fomento. Elnúmero de empresas beneficiadas a través de estos instrumentos, como puede observarseen el Cuadro 5, llegó a un máximo de 14.871 en 1999, reduciéndose en los dos añossiguientes. En 2001 la baja es mayor, como efecto de la disminución de la utilización deFAT, la cual fue más intensa en número de empresas (60%) que en volumen de aportes(30%), debido a que los pequeños grants individuales asociados a este instrumento,fueron reemplazados por grants más abundantes, asignados a empresas de tamaño mayor,generando así un aumento del costo per capita de los subsidios y una disminución de lacobertura de beneficiarios, especialmente en los estratos de empresas más pequeñas CUADRO 5 CORFO: NÚMERO DE EMPRESAS POR INSTRUMENTO, 1994-2001 Instrumento 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 PROFO 389 2.091 4.272 3.404 2.912 3.628 3.572 3.656 FAT n.d. n.d. n.d. 4.284 4.450 5.274 6.632 2.942 FAT Área de 2.820 2.614 1.637 3.368 Manejo PDP 1.296 2.065 1.944 2.889 PAG-PREMEX 28 52 69 69 44 Piloto Comercio 1.200 38 42 Pre-Inversión 21 30 41 P.T.I. 100 Total 389 2.091 4.272 7.716 11.530 14.871 14.022 12.982 Fuente: CORFO. Las cifras del año 2001 tienen un carácter provisorio.Tanto los PROFOS, los PDP e incluso los FAT Área de Manejo experimentaronaumentos en el número de empresas beneficiadas en 2001, sin embargo un aspectoimportante de destacar es el impacto que han tenido los recursos provenientes delMinisterio de Agricultura para financiar los aportes de los instrumentos de la Gerencia deFomento de CORFO.Como es bien conocido, la potencia institucional de la CORFO en materias de fomentoradica en su ley constitutiva, esta la convierte en la única institución publica chilena concapacidades de realizar todas aquellas acciones que la ley no le prohíba explícitamenterealizar, a diferencia del resto de los ministerios instituciones que solo pueden realizaraquellas acciones que la ley explícitamente les permita. 26
  27. 27. Mientras se habían mantenido sin crecer los gastos de fomento que benefician a las actividades no agrícolas desarrolladas por las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas, se comenzó la canalización de los recursos hacia la Agricultura comprometidos por el gobierno para la aprobación del tratado con el Mercosur en 1995 y de la ley de rebaja de aranceles de 1998. La subsecretaría de Agricultura entre 1999 y 2000, pareció entender muy claramente que la institucionalidad del Ministerio le impedía operar eficientemente los programas de fomento que se habían consensuado con la SNA, a raíz de los acuerdos MERCOSUR, sin embargo parecía estar también claro para ella que INDAP, no estaba en condiciones de implementar adecuadamente los nuevos programas de desarrollo de la competitividad agropecuaria, los cuales excedían con mucho su cobertura habitual de beneficiarios.. Bajo ese diagnostico, los nuevos fondos que el Ministerio de Hacienda asignó para el fomento agrícola, y que se incorporaron en el presupuesto de la Subsecretaria de Agricultura, incluyeron una glosa que permitía transferirlos a CORFO, de manera tal que esta los asignara a sus instrumentos bajo el compromiso de aplicarlos exclusivamente en el sector agrícola. El cuadro 6 presenta la evolución de los recursos invertidos por CORFO en estas operaciones. CUADRO 6 CORFO: OPERACIONES AGRÍCOLAS Y NO AGRÍCOLAS, 1997 –2000 (MILES DE PESOS DE CADA AÑO)Sector 1997 % 1998 % 1999 % 2000 %No Agrícola 7.627.729 S.I. 5.179.662 46% 7.067.983 53% 8.994.721 61%Agrícola S.I. S.I. 5.963.706 54% 6.151.282 47% 5.877.555 39%Total 7.627.729 100% 11.143.368 100% 13219.265 100% 14.872.276 100% Fuente: CORFO Entre 1994 y 1997 CORFO ni siquiera poseía registros diferenciados de sus operaciones en el sector agrícola, en tanto estas eran frecuentemente marginales, situándose en la frontera entre la agricultura y la industria, como es el caso del sector vitivinícola. En el cuadro 6 puede observarse que el aumento de recursos en 1998 corresponde en buena parte al nuevo aporte para operaciones agrícolas provenientes de la subsecretaría de agricultura que, como decíamos anteriormente, trianguló por esa vía los fondos compensatorios a los acuerdos Mercosur. Sin embargo este incremento se complementó con una disminución de los fondos destinados a operaciones no agrícolas. A partir de este momento CORFO introduce significativas modificaciones en sus mecanismos de agenciamiento, los cuales hasta esa fecha se parecían bastante a los de SENCE, vale decir el peso presupuestario de uno u otro agente privado, de segundo piso, era función de sus capacidades técnicas y de su capacidad para capturar demanda en 27
  28. 28. contextos competitivos14.. Con posterioridad a ese momento Corfo retrocedió a enfoquesmenos competitivos y más dirigidos del proceso de agenciamiento, sin embargo noresulta claro el sentido estratégico de las políticas aplicadas, en tanto los cambios deorientación nunca han implicado una regresión absoluta, ni tampoco una declaraciónexplicita de valoración del esquema inicialmente implementado15.En los dos años siguientes, 1999 y 2000, tanto si las cifras se miran en términos absolutoscomo en términos relativos, se observa que CORFO volvió a incrementar los fondosdestinados a operaciones no agrícolas, pero, aún en el año 2001, cuyas cifras no seincluyen en este estudio, el monto destinado a operaciones agrícolas sigue siendo más deun tercio del valor total de las operaciones CORFO en el área del fomento PYME.No hemos podido encontrar ningún texto o declaración de las autoridades de CORFO enlas cuales se justifique conceptualmente esta decisión de política mediante la cualimplícitamente se asigna a CORFO un fuerte foco institucional en el sector agrícola. Deotro lado de las cifras disponibles tampoco se desprende muy claramente el porqué, auncuando el número de PYMES agrícolas bordea el 20% del total, su aporte al producto esinferior al 4% del PIB y su generación de empleo no alcanza al 15% del total nacional,ellas han terminado concentrando casi un 40% de los recursos CORFO (y tal como sevisualiza en el Cuadro A del anexo I) , casi la mitad del total de los recursos de fomento)Todo parece apuntar a que ya sea por presiones corporativas o por decisiones estratégicascuyos fundamentos desconocemos, el sector agrícola parece poseer para las políticaspublicas de fomento, una prioridad mucho mayor que la que se desprende de su peso enel producto nacional.VII. CONCLUSIONESEl análisis de la información disponible en relación con las características de la PYMEChilena, y la voluntad de implementar un modelo de desarrollo con altos componentes deequidad, llevo, a inicios de los años noventa, tanto al gobierno como a sus institucionesinvolucradas en el fomento de la PYME, a argumentar la necesidad de intervenir en elárea de fomento, sobre la base de la existencia de fallas de mercado que impedían unaadecuada asignación de recursos.14 A partir de ese año CORFO define territorios de operación de sus agentes, e impide a varios de ellos operar en ciertossectores en que habían venido haciéndolo y asigna los fondos en función de ciertos criterios de deseabilidad dediversificación de sus colocaciones y asignación sectorial de las mismas. De ese modo, en menos de dos años elprincipal agente de CORFO pasa a ser uno de carácter agrícola (la Corporación de Desarrollo Social de la SNA,Codessser) el cual concentra el grueso de los fondos del sistema, operando en mercados protegidos, en los cuales no sepermite operar a los agentes designados como no agrícolas, e incluso tampoco a otros agentes de ese sector.15 La posición de Corfo al respecto ha sido enfatizar que, desde su punto de vista, la competencia entre agentes no es enabsoluto deseable, resultando mucho mas eficiente para el sistema el que Corfo sea quien defina el área de cobertura decada agente, en términos territoriales, sectoriales y presupuestarios. Dicho criterio diverge del aplicado por Sence enrelación a sus intermediadores privados, sin embargo es también cierto que, sin un sistema del tipo franquicia tributaria,un sistema de demanda administrado por el estado difícilmente puede eludir el tener que recurrir a mecanismos deracionamiento de los recursos escasos y en ese proceso de toma de decisiones, las emergencia de preferencias y sesgosde parte del personal del estado, son un fenómeno si no inevitable, al menos muy difícil de administrar. 28
  29. 29. En torno a dichas fallas, las políticas públicas chilenas desarrollaron un conjunto deinstrumentos de intervención que, de algún modo, por su magnitud y diseño, se colocarondentro de los mas avanzados de la región. Sin embargo a partir de la segundaadministración de la Concertación y con más fuerza aun en la tercera, dicho enfoque haido siendo sustituido por otro en el cual se enfatizan, de una parte, más los impactos de laintervención publica, que la necesidad de conformar mercados y de otra, el cumplimientode compromisos vinculados a los acuerdos de libre comercio, por sobre las respuestas a lademanda de servicios, tal cual esta es expresada sectorialmente o regionalmente por labase empresarial.En esta ultima línea de pensamiento, de mayor orientación intervencionista, losprincipales obstáculos identificados por el Gobierno han dejado de visualizarse comovinculados al insuficiente desarrollo de los mercados de servicios empresariales, sino quemás bien los obstáculos se ligan a las debilidades de la intervención publica, de un modoque ejemplifica claramente los nuevos enfoques, ahora sesgados hacia la oferta, que pormomentos tienden a volverse predominantes en las políticas publicas.Desde el lanzamiento en 1992, del "Programa de Apoyo a la PYME", las políticas einstrumentos de fomento productivo y desarrollo empresarial del Estado chileno, hanregistrado una serie de significativos avances, a la vez que continúan exhibiendo seriaslimitaciones.Dentro del área de los avances cabe destacar el que, en poco menos de una década elEstado chileno ha consolidado el más poderosos instrumental de política microeconómicaoperativo en Latinoamérica, estructurado desde el lado de la demanda y orientado aldesarrollo de la PYME.El Estado chileno ha implementado, a lo largo de dicho periodo, sólidos y crecientesprogramas de matching grants, con costos de administración decrecientes, administradospor redes institucionales privadas, los cuales tras ser sometidos a sucesivas evaluacionesindependientes, han demostrado poseer retornos sociales significativamente superiores alcosto de los mismos.Las mas serias limitaciones de dichas políticas, radican sin embargo en el área de lainstitucionalidad pública a cargo de su implementación.En primer lugar las políticas aplicadas, no obstante su éxito reconocido, no han logradoconformarse en política única del Estado.Mientras en la esfera de acción del Ministerio del Trabajo y de CORFO, se aplicaninstrumentos de demanda, con relación a los cuales el Estado juega, un rol de tercer piso,en el área no financiera y de segundo piso en el área financiera, en la esfera de acción delos misterios de Minería y Agricultura, el instrumental seleccionado es uno construidodesde la oferta, de tal modo que el Estado mezcla en sus accionar roles de primer,segundo y tercer piso. 29

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