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Gestion agua crisis_institucional_cap6
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    Gestion agua crisis_institucional_cap6 Gestion agua crisis_institucional_cap6 Document Transcript

    • CAPITULO 6Operacion, mantenimiento, distribucion yadministracion del riego Julio Guerra, Fernando Guardia, jan HendriksIntroduccionEl titulo del presente trabajo alude a la existencia de una muliitud de aspectosinlcrrelacionados que incidcn en el uso racional de los recursos hidricos,cspccificamcnte cuando se trata del riego. No ha sido facil encontrar unlcnguajc unico sobre el Lema, pues tanto la realidad en el campo como laterminologia intcleclual estan en un dinamico proceso de cambio. Ulliinamentc, cambios como los que se presentan en las AdministracionesTecnicas y las nuevas atribuciones de las Juntas de Usuarios hacen sumamentedificil presentar un panorama transparente, pues la situacion aparece bastanteconfusa. Fallan datos actualizados y la situacion en cada lugar del pais es muydistinta. Es por ello que en algunas partes de este capitulo el lector encontrarauna cierta mezcla de lo que fue, lo que se presume que es y lo que deberia serel mancjo y la gestion de los sistemas de riego, desglosado aquien tkrminos deopcracion, mantenimiento, distribucion y administracion. En este capilulo concentramos nuestra atencion en la operacion, mantcni-miento, distribucion y administracion en sistemas de riego. Sin embargo,estamos conscicnles del hecho de que en realidad solo nos estamos limitandoal manejo y la gestion del agua7=en un subsistema del sistema hidrico queconforma una cuenca hidrografica. Esta observacion la hacemos a partir del72 Es irnportantc hacer una distincion entrc las palabras manejo y gestion del agua. Proponemos las siguicritcs dcfiniciones: Maricjo dc agua: La rcali7acion dc accioncs que tcngan un caracter hidraulico. Gestion de agua: La planificacion y administracion dcl mancjo hidraulico por parte de los agcntcs involucrados.
    • Guerra / Guardia l Hendriksconcepto y el principio de que el manejo adecuado del recurso agua no solo sedebe lograr en las areas regadas. Asi, por ejemplo, cuando se habla del mantenimiento, no solo deberiaimplicar la revision de compuertas, la limpieza de canales o el desatoramientode drenes, sino tambien deberiamos referirnos al mantenimiento de los bos-ques y una buena conscrvacion de los suelos en la cuenca alta. Por otro lado,un manejo adecuado del recurso agua no solo se refiere a la actividad agricolabajo riego, sino debe considerar los multiples usos que puede tener el agua enuna cuenca. Dejando constancia previa de este concepto, este capitulo se limita almanejo de los recursos hidricos en las areas regadas con fines de produccionagricola. En realidad, entonces, deberiamos hablar del subsistema hidricocomo espacio delimitado, donde se haya implementado una infraestructurahidraulica articulada que con cierta logica permita captar, conducir y distribuirlas aguas para regar areas agricolas. Tradicionalmente, la terminologia del manejo de un sistema hidraulico seindicaba como Operacion y Mantenimiento. Tiene probablemente su origen enel hecho de que los irrigafion boards, que manejaban extensos sistemas deriego en las colonias africanas y asiaticas, tenian en su estructura de gestion unaimportante division que hasta ahora mantiene la denominacion "Operation &Maintenance". En las ultimas dos decadas, las esferas profesionales que se preocupaban enmayor grado por un uso racional del recurso hidrico promovian el termino"manejo de agua" como traduccion literal del termino ingles water management.En general, el conceplo de manejo de agua abarca mucho mas que la operaciony mantenimiento; ademas, parte del principio de que el usuario debe tener unaparticipacion activa en el asunto. Sin embargo, el termino "manejo de agua" no es muy preciso y da pie aconrusiones porque dificulta delimitar bien las funciones, los roles, activida-des, areas dc influencia, etc. Es por ello que cada vez mas se escucha el termino "gestion del agua", quequizas es una traduccion mas adecuada del termino ingles water management,en boga hace ya algun tiempo en otros continentes. La "gestion del agua" tieneuna connotacion en terminos de la organizacion del manejo del agua. Para indicar la amplitud del tema hemos decidido abarcar su tratamientodesde varios angulos de entrada: operacion, mantenimiento, distribucion yadministracion. En seguida trataremos de dar una aproximacion al concepto decada uno de estos terminos:
    • Parte 11: Gestion del agua y organizacion sociala) Operacion. Convencionalmente, el termino "operacion" se acepta como el proceso de manejo de las obras hidraulicas, de las estructuras de control y mcdicion, de las estaciones hidrometricas y el analisis de los registros correspondientes en un sistema de riego. Normalmente este proceso com- prende el sistema dcsde que se capta el agua hasta el momento en que se cntrega el recurso al usuario.b) Muntenimiento. Incluye las actividades que tienen por finalidad mantener en buen estado todos los elementos de la infraestructura hidraulica que deben ser opcrados para dar un adecuado y oportuno servicio de riego.c) Distribucion. Como actividad forma parte de la operacion diaria del sistema. Sin embargo, el conccpto de distribucion (principios, criterios, esquemas) constituye una de las bases mas importantes para una adccuada operacion del sistema.d) Administracion. El concepto dc que "administracion" equivale a adminis- trar los recursos hidricos nos parece demasiado estrecho. En realidad, lo que se administra son los recursos humanos, fisicos y economicos con que cuenta la organizacion encargada del uso racional del agua. En tal scntido, la operacion y el manlcnimiento forman parte de una adecuada administra- cion del sistema de riego. Esperamos que el presente documento, fruto de un trabajo compartido,pueda servir de insumo para orientar cada vez mejor las politicas rcspccto a untema tan importante como es el manejo y la gestion de las aguas de riego.Breve resena historica73La preocupacion por un manejo racional de los recursos hidricos y de lossistemas hidraulicos se remonta a tiempos muy lcjanos en la historia. Por lo quese entiende de la informacion existente, la mayoria de las culturas pre-hispanicas en el ambito que actualmente es el Peru, tenia un poder centralizadosobre este manejo, con una unidad de mando muy estricta y hasta represiva.Existe la creencia generalizada -aunque no confirmada- de que este manejoera sumamente eficiente y eficaz en terminos de racionalizacion de los recursosy optimizacion de la produccion agricola.73 Mayores referencias se pueden encontrar en Ore, 1989.
    • Guerra / Guardia / Hendriks Con las "reducciones" de Toledo -siglo XVI y XVII- empieza un procesode marginacion de las comunidades y el surgimiento de las haciendas, y laruptura de la inseparabilidad de los derechos agua-tierra. Las haciendas "jalan"mas aguas para las tierras ocupadas. La operacion del sistema, que incluye elpoder de decision sobre el destino de las aguas, se encontraba en manos delhacendado. El mantenimiento recaia en los peones y comuneros, a cambio derestringidos derechos de agua. En el presente siglo, con el gobierno de Leguia y con la influencia delingeniero Charlcs W. Sutton, se hace un intento de romper con el poder deoperacion unilateral de los sistemas hidricos por parte de las haciendas,instaurando las Administraciones Tecnicas. Sin embargo, este intento delograr un manejo racional en funcion de las reales necesidades de la sociedaden general y no solo en funcion de los intereses de las haciendas, se frustra hastaque en 1969 se promulga la Ley General de Aguas 17752. Esta Ley determinaque el agua es de propiedad del Estado y que debe ser el quien norme su manejo;es mas, estipula que debe encargarse de la operacion y el mantenimiento atravCs de las Administraciones Tecnicas de los distritos de riego. Las obligaciones del Estado de operar y de mantener los sistemas de riegosolo se mantienen durante 20 anos. Con la dacion del Decreto Supremo 037-89-AG esta atribucion es transferida a las Juntas de Usuarios que, dicho sea depaso, no estaban de ninguna manera preparadas para rccibir tal encargo, masaun considerando que la (infra)estructura de servicios heredada del Estado seencontraba ya sumamente deteriorada y desmantelada. Es importante senalar en este acapite que se debe hacer una distincion entrecosta y sierra en cuanto al manejo de los sistemas se refiere. Sobre todo enespacios serranos donde el latifundio carecio de predominancia, la comunidadcampesina en cierta medida conserva la situacion de ente rector en la operaciony el mantenimiento de los sistemas de riego. Lo hace mas como organizacionterritorial que como organizacion funcional. Aqui el Estado nunca tuvo mayorinjerencia y, donde la tuvo, se ha visto obligado ha adccuarse a la realidad delos poderes dentro de la comunidad. En muchos lugares de la sierra no se recauda una tarifa de aguas y el aportede los comuneros se plasma por el lado de la prestacion dc mano de obra parael mantenimiento del sistema, complementada a veces con un aporte cn cuotas(fisicas o monetarias) para poder afrontar mejoramientos en el sistema conmateriales no locales. No es el sectorista del Estado quien vigila la cantidad yel destino de las aguas; son los tomeros o regidores de la comunidad porrotacion de cargo no remunerado, aunque si aceptando "pagos" informales.156
    • Parte 1 : Gestion del agua y organizacion social 1 Sin embargo, no queremos mitificar el manejo y la gestion en tomo a lasaguas de riego en comunidades campesinas como si fuera lo optimo. Enmuchos casos, la comunidad -concebida como institucion- se encuentra enproceso de descomposicion, e igual sucede con la organizacion en torno a laoperacion y el mantenimiento de sus sistemas de riego. En algunas comunida-des, el descuido de los recursos naturales -agua, suelo y vegetacion- hallevado a situaciones mucho mas criticas que en lugares donde uadicionalmen-te el Estado ha tenido mayor presencia. En cuanto a la ceja de selva, cabe mencionar que la actividad del riego tomacada vez mayor importancia, ello por el acelerado proceso de colonizacion enesta franja del pais. Aqui se hace particularmente urgente una labor deseguimiento respecto a la operacion y el mantenimiento de los sistemas deriego, en vista del debil soporte institucional: ni el Estado, ni la comunidadcampesina se han perfilado en estas zonas. Por la naturaleza de este territorio,un mal manejo y una mala gestion de los recursos naturales involucra riesgosecologicos de suma gravedad.Operacion y mantenimientoAl servicio de operacion le corresponde el manejo de las obras hidraulicasmayores (bocatomas, tomas, tuneles, canales, presas y embalses), el manejo delas estructuras de control y medicion (compucrtas, partidores, parshalls,vertederos, etc.) de las estaciones hidrometricas (limnigrafos, etc.) y el analisisde registros estadisticos relacionados con la actividad. El servicio de mantenimiento es responsable dc las aciividades orientadasa mantener en todo tiempo y en forma adecuada el funcionamiento de lainfraestructura hidraulica y civil como su equipamiento; implica tambiCnestudiar y realizar las modificaciones necesarias para garantizar el suministrodel agua y evitar danos a los cultivos por falta de agua. Un mantenimientoeficiente se concibe ademas como un proceso de reposicion gradual de laspartes de las obras y equipamientos, prolongando asi la depreciacion tecnicadel sistema.Servicios y requisitos minimos para una adecuada operaciony mantenimiento en sistemas de riegoPara fines de un adecuado funcionamiento de los servicios de operacion y demantenimiento, senalamos en los siguientes parrafos los requisitos indispen-sables y normados.
    • Guerra / Guardia / Hendriksa) Inventario de infraestructura y equipo. Sirve para tener pleno conocimiento de las estructuras hidraulicas y fisicas existentes, de su estado de funciona- miento (captacion, derivacion, almacenamiento, conduccion, distribucion, evacuacion, control y medicion) y de los equipos y maquinarias para tales fines. Para la actualizacion anual del inventario de infraestructura y equipo es indispensable que sc disponga de informacion basica acerca del sistema: criterios de diseno de las obras implementadas, dibujos, especificaciones tecnicas, etc. La informacion generada a traves de los inventarias anuales sirve de insumo para la elaboracion de los siguientes documentos: programa anual de mantenimiento, ajuste del reglamento de operacion y de mantenimiento y presupuesto anual.b) Programa anual de mantenimiento. Es el documento en el que se precisa el cronograma de los trabajos de mantenimiento necesarios para el ano. El programa dcbc especificar a cargo de que institucion correra el costo y la realizacion del mantenimiento: Autoridad de Aguas, Junta de Usuarios u otra. Ademas, separa los trabajos rutinarios de las reparaciones especiales.c) Reglamento de mantenimiento. Es el conjunto de reglas en las que se detallan los procedimientos e intervalos de mantenimiento para las estruc- turas hidraulicas, equipamientos, construcciones civiles, maquinaria, etc.d) Sectorizacion del sistema de riego. Es la division y subdivision del area de riego en sectores y subsectores, utilizando como criterios la articulacion de los canales, caracteristicas y numero de estructuras, obras de toma y areas por regar, definiendose como: - Sector de riego: comprende el area abastecida por un canal principal. Es atendido por el Jefe del Sector y un equipo tecnico y administrativo de numero variable (guardia mayor, scctorista de riego, aforadores, tomeros, etc.). Un sectorista puede atender de 5 a 7 compuertas. El tamano de la mayoria de los sectores de riego esta en el orden de 3,000 a 10,000 Ha. - Subscctor de riego: comprende un area mas pequena (1,000 a 2,000 Ha), abastecida por los canales secundarios dentro del seclor de riego. En principio, la operacion esta en manos del Jefe del Subsector, un canalero, dos asistentes de canales, operadores de compuertas, etc. A cada canalero se le asignan 8 a 12 compuertas, obras de toma y otras estructuras de regulacion. La participacion del usuario a nivel del sistema global se debe materializar a traves de las organizaciones de usuarios, las que son representadas por su Junta de Usuarios a nivel de valle (distrito de riego). Los usuarios en un
    • Parte 11: Gestion del agua y organizacion social scctor de riego conforman una Comision de Regantes; a nivel del subsector se constituyen los Comites de Regantes.e) Padron de uso de agua. Es el registro oficial en el que la Autoridad Local de Aguas anota, sin excepcion alguna, a los predios y usuarios que hacen uso del agua, segun sus fines. Para el caso de usos con fines agricolas (Padron de Uso Agricola) se registra el predio, ubicacion en el sistema, nombre del usuario y la superficie bajo riego. Se discrimina las areas sujetas a "licencia" y "permisos", de uso permanente y eventual respectivamente. Sin este requisito ninguna persona (natural o juridica) puede usufructuar del agua. El Padron de Usos de Agua dcbe actualizarse periodicamente.f) Pronostico de disponibilidad de agua. Los pronosticos de disponibilidad de agua se calculan en base a las estadisticas de descargas hidricas sobre un periodo de por lo menos 20 anos, relacionandolas con el regimcn de descarga en el periodo previo a la campana agricola. Conociendo la demanda de agua de los difcrcntes cultivos, el pronostico de disponibilidad de agua en principio da pautas para la planificacion de areas regadas, los momentos de siembra y los cultivos por sembrar.g) El Plan de Cultivo y Riego (PCR). Sobre la base del pronostico de disponibilidad de agua scelaborael PCR, asignandoa cada sector, subsector y usuarios determinadas arcas y cultivos por regar. En principio, el PCR pcrmite calcular la demanda de agua en el tiempo por cada sector y subsector, y de esta manera dosificar y controlar durante la campana agricola los volumenes de entrada en cada uno de los canales de distribu- cion. Ademas, el registro de estos volumenes de entrada constituye la base para el cobro de la tarifa de agua de acuerdo al consumo efectivo.h) Presupuesto anual. Entre la Administracion Tecnica del distrito dc riego (o lo que fuera cn la actualidad), la Junta de Usuarios, Comision y Comites de Regantes debe cstablccerse el presupuesto anual para cubrir el costo de las actividades de operacion y mantenimiento, tal como estan especificadas en los parrafos anteriores. La tarifa de agua deberia estar en concordancia con este presupuesto, aunque la Ley senala una tarifa minima en funcion de la unidad impositiva tributaria.i) Otros requisitos. Hay algunos requisitos que no cuentan con mayor normatividad, pero que sin embargo son de suma importancia. En primer lugar podemos mencionar las actividades de capacitacion e investigacion. Otros requisitos de orden estructural son, por ejemplo, el ordenamiento de los predios agricolas evitando la dispersion, cierta homogeneizacion de los cultivos, etc.
    • Guerra / Guardia / HendriksDiagnostico de la situacion actual en torno a la operacion ymantenimiento en sistemas de riegoEl diagnostico podria subdividirse en los siguientes aspectos:a) Diagnostico infraestructura1 de los sislernas de riego. En 1979 la Direccion General de Aguas y Suelos, bajo auspicios de la FAODICA, realizo un estudio de evaluacion de 26 de los 96 distritos de riego existentes en el pais, sobre una superficie bajo riego de 380 mil hectareas. En las conclusiones se senala que: - Del total de 6,490 kilometros de canales, menos del 10% esta revestido. - Del total de 1,155 canales de derivacion, solo el 9.1% cuenta con bocatomas estables. - La eficiencia de conduccion varia entre el 65% y el 80%, originando una perdida de mas de 1,000 millones de metros cubicos al ano. - Solamente ~177.4% los canales de derivacion cuenta con estructuras de de medicion. - Las estructuras hidraulicas existentes se encuentran con diferentes grados de deterioro, algunos de ellos casi inservibles. El servicio de mantenimiento es casi nulo. - La superficie afectada por salinidad alcanza a mas de 56,000 Ha, equivalente al casi 15% dcl area estudiada. Es de suponer que doce anos despues de que el estudio de la FAODICA senalara esta problematica, y al no haber habido esfuerzos significativos para solucionarla, la situacion actual solo puede haberse agravado. Lamen- tablemente, no existe ninguna base informativa confiable para poder sus- tentar objetivamente este hecho.b) Diagnostico de los recursos humanos y financieros. El mismo estudio citado senala que "el servicio de operacion de los sistemas no es el adecuado, dcbido a la poca capacidad instalada de personal, equipo y movilidad". En promedio, cada sistema cuenta con un ingeniero, 10 tecni- cos de campo y 3 auxiliares de oficina, movilidad minima -nula en algunos casos- para operar y controlar en promedio una extension de 9,000 Km2,44 canales de 250 Km dc longitud y 3,000 usuarios. Tomemos nota de que esta situacion se presentaba asi desde el ano 1979. En 1987 se realizo el seminario "Problematica y perspectivas de los distritos de riego en el Peru", en donde estuvieron presentes los administradores tecnicos de 83 distritos de riego. En el cuadro 8 del capitulo 1 se muestra el consolidado de la disponibilidad de pcrsonal y movilidad en estos distritos.
    • Parte 11: Gestion dcl a m a v oraanizacion socialAlli mismo se puede apreciar que hay zonas que estan completamentedesatendidas de personal idoneo para la operacion y mantenimiento. Mayo-res detalles al respecto se pueden encontrar en el anexo, donde se presentala informacion dada por los Administradores Tecnicos en el mencionadoseminario.De la informacion disponible se deduce la siguiente "densidad" de servicio(potencial) promedio, cuando en el ano 1987 el Ministerio de Agriculturatodavia estaba a cargo de la operacion y el mantenimiento de los sistemasde riego:Cuadro 24Unidad Hectareas atendidas Usuarios atendidosAdministrador Tecnico 21,500Tecnico 10,000Sectorista 2,550Camioneta 18,720Moto/motociclcta 9,140Los datos no dicen nada sobre el servicio real que pueda desempenar estepersonal. Probablemente no sera optimo, en vista de que normalmente faltapapcl, combustible, repuestos, etc.; todo esto sin mencionar la capacitaciony capacidad profesional del personal referido. Para terminar, solo un simpledato de referencia: en la literatura internacional se senala una densidad deuna persona por cada 300 Ha. En el Peru la relacion de una persona, enpromedio, es de casi 2,000 Ha y sin los medios adecuados para atenderlas.A la fecha la situacion ha empeorado debido a determinadasmedidas de losultimos gobiernos de turno: la transferencia de atribuciones de operacion ymantenimientoa las Junlas de Usuarios y la reduccion drastica del personalestatal. En ambos casos, se trata de cambios precipitados, sin el desarrollode un proceso debidamente preparado y coordinado con las partesinvolucradas.En terminos de recursos financieros, la inversion del Estado en el rubrooperacion y mantenimientoha sido casi nula. En el periodo 1975-80,el 85%de las inversiones del sector agrario se oriento a la actividad irrigacion. Deeste dinero, el 96% se invirtio en proyectos del riego. Casi 4% fue utilizadopara el mejoramiento del riego, recuperacion y drenaje de suelos, no
    • Guerra / Guardia / Hendriks quedando nada para los gastos recurrentes en operacion y mantenimicnto. Otro dato: aproximadamente a partir de 1985, el 98% del presupuesto para las Administraciones Tecnicas se destinaba a la partida de remuneraciones, qucdando solo el 2% para los gastos en bienes y servicios. En la gran mayoria de los valles de la costa, la recaudacion de fondos por tarifa de agua en el ano 1989 se ubicaba en el orden de uno a tres dolares estadounidenses por hectarea (aun sin considerar los incumplimientos de pago). Al nivel del sistcma esto significaba que la recaudacion quedaba sensiblemente por dcbajo de los US$100 mil al ano, largamente insuficiente para cubrir los ncccsarios gastos de personal, equipamiento, maquinaria, vehiculos, reparaciones, etc. En este sentido es alentador que en algunos dc estos valles las proyecciones actuales (1991) de las Juntas de Usuarios se ubican cn el orden de US$1 millon (Canete, Jequetepeque y San Lorenzo), con tarifas por consumo de agua del orden de US$30 hasta 50 por hectarea (debiendose tomar en consideracion que el dolar sufre un importante atraso ~ambiario)~~. Es importante senalar que el (auto)financiamiento de la operacion y man- tenimiento del sistcma de riego no siempre tcndria que rccacr solo en los usuarios de ricgo, pues al nivel de cuenca hay normalmente otros usuarios que aprovechan las aguas para fincs no agricolas; podemos mencionar la mineria, el scctor hidro-energetico, los servicios de agua potable y la industria. Sobre todo cuando cstos usuarios se ubican en la misma area de influencia de un dctcrminado sistema de riego, deberian tener la obligacion de aportar a la operacion y el mantcnimicnto del sistcma, lo cual raras veccs se cumple en la practica.c) Cumplimiento de los requisitos. Parrafos atras hemos presentado los requi- sitos minimos que deberian guiar la operacion y cl mantcnimicnto de los sistemas de riego. Vcremos a continuacion que, en la praclica, las deficien- cias rcspccto al cumplimiento de estas pautas son realmente preocupantes. - Inventario de infraestructura y equipo. Hace varios anos (desde aproxi- madamente 1985) que las administraciones tecnicas han dejado de elaborar los inventarios de infraestructura y equipo. Por lo tanto, no se sabe en que estado se encuentra cada sistema, hasta que medida brinda los servicios, cuales son sus problemas y prioridades de atencion a estos, y cual es la potencialidad del sistema. Es sintomatico que la DGAS, con74 Para mayores dctallcs ver el capitulo titulado La tarifa de agua con fines agrarios, publicado en este libro.
    • Parte 11: Gestion del agua y organizacion social apoyo de la FA0 e IICA, haya tenido que realizar la mencionada investigacion especifica al respecto en 1979, pues si se elaboraran y procesaran anualmente los inventarios de infraestructura y equipo, se podria prescindir de estas investigaciones.- Programa anual de mantenimiento. Mucha informacion basica sobre el sistema hidraulico se ha perdido y hemos visto que no se elaboran los inventarios de infraestructura y equipo. O sea, se han perdido las guias basicas para poder efectuar un mantenimiento racional. Cuando la Region Agraria o la Junta de Usuarios elaboran ciertos programas anuales de mantenimiento, lo hacen en funcion del presu- puesto estimado para el ano, mas no en funcion de los requerimientos reales que impone el mantenimiento adecuado del sistema de riego. A pesar de existir los presupuestos, la recaudacion y el requerimiento de gastos son impredecibles, por incumplimientodel pago de la tarifa, por la inflacion, por la inestabilidad del personal, etc. En la mayoria de los valles no se hace el mantenimiento en funcion de un programa, sino correspondea exigencias de mantenimientoo reparacion inmediata, a veces para evitar el colapso de determinadas partes del sistema. Este mantenimientose paga con fondos recaudados mediante la imposicion de una cuota (tambien llamadaprorrata), que en la mayoria de los casos supera el monto de pago por tarifa de agua. Resulta que el pago de las cuotas encuentra mucho mas aceptacion en los usuarios que el pago de la tarifa de agua, pues correspondea necesidades y beneficios inmediatos y directos.- Reglamento de mantenimiento. En la practica los reglamentos de man- tenimiento simplementeno existen, salvo en el caso de algunos proyec- tos especiales. Por lo tanto, encontramosun tremendo vacio en cuanto a la definicion y distribucion de funcionesen y entre las distintas entidades involucradas, generando confusion, competencias indebidas y por ende ineficiencia, ineficacia y hasta paralizacion en el mantenimiento de los sistemas de riego.- Sectorizacion del sistema de riego. En realidad, solo en escasos proyec- tos de irrigacion se han manejado parametros cientificos para determinar la sectorizacion de los sistemas en funcion de una logica hidraulica. En todos los valles la evolucion de la tenencia de la tierra, la ocupacion no planificada del espacio rural y la problematica social, hacen que en la actualidad resulte sumamente dificil redisenar los sistemas para asi lograr una sectorizacion adecuada. 163
    • Guerra 1 Guardia / Hendriks Como veremos mas adelante, en la seccion sobre distribucion, en muchos sistemas no existe concordancia entre la sectorizacion adminis- trativa y la sectorizacion hidraulica. Por ejemplo, el sector (administra- tivo) Pativilca cuenta con 20,000 Ha. Es inconcebible que este tamano pueda funcionar con la suficiente logica y unidad, tanto desde el punto de vista socio-organizativo como de distribucion de aguas. Ademas, en muchos valles la sectorizacion original ha sido distorsionada por inicia- tivas posteriores de ampliacion de la frontera agricola y por invasiones. A eso se suma el hecho de que, con la introduccion de los llamados Centros de Desarrollo Rural (CDR) por parte del Ministerio de Agricul- tura, en varios valles se ha roto con el criterio de la unidad administrativa de (sub)cucnca. - Padron de usos de agua. En principio las Regiones Agrarias disponen de padrones de usos de agua en todos los valles. Sin embargo, no estan actualizados y por lo tanto persisten los problemas relacionados a las "liccncias" y "permisos" de agua, incorporacion de nuevos usuarios, cambios de propiedad, etc. En muchos valles, funcionarios del Estado han seguido otorgando un exceso de licencias de agua, mas allade lo que permite la limitada disponibilidad de agua en el sistema; esto se debe a las presiones que reciben estos funcionarios y al hecho de que el otorgamiento de licencias de agua constituye en muchos casos una fuente informal de ingreso personal. Por otro lado, desde la transferencia de la operacion y mantenimiento de los sistemas de riego a las Juntas de Usuarios se presenta un vacio de funciones respecto al manejo del padron de usos de agua. - Pronostico de disponibilidad de agua. En muchas cuencas es imposible elaborar los pronosticos de disponibilidad de agua, pues en la mayoria de los casos las estaciones meteorologicas e hidrometricas no existen o estan virtualmente desmanteladas. Aun cuando existiesen, no habria el suficiente personal para efectuar el registro de los datos. En la cuenca alta de Chancay-Lambayeque los sectoristas clasifican la precipitacion en "poco", "regular", "mucho". A pesar de la buena voluntad, esta forma rudimentaria de clasificar no puede servir de mucho como insumo para la elaboracion de pronosticos cuantificados que relacionen milimctros de precipitacion con metros cubicos de descarga. Cabe mencionar que el procesamiento de los datos a fin de emitir el diagnostico de disponibilidad de agua por valle se efectuaba en forma centralizada en la sede del Ministerio de Agriculturaen Lima. Si en anos164
    • Parte 1 : Gcstion del agua y organizacion social 1 antcriorcs cstc procedimiento ya provocaba problemas de comunicacion y demoras, ahora sc ha complicado aun mas por la independizacion adininisuativa de las scdcs regionales de agricultura.- El Plan de Cultivo y Ricgo (PCR). Donde todavia se elabora un PCR ha dcvcnido cn una practica mecanica y burocratica que no guarda relacion con cl objctivo para el cual fue disenado este instrumento: la programa- cion real dc la siembra y del consumo volumetrico del agua. En anos antcriorcs los PCR han funcionado efectivamente en muchos valles; sin embargo, salvo en casos exccpcionalcs (San Lorenzo), no han logrado la altura funcional como instrumento efectivo para calcular, programar y controlar los caudales de entrada en los subscctores; es por ello que nunca se han podido usar los PCR para fijar el cobro de la tarifa de agua cn funcion dcl consumo real. Paca un uso crcctivo del PCR como instrumento de programacion, se rcquicrc de una capacidad instalada en cuanto al rcgistro de informacion, cl mantcniiniento dc una base de dalos, proccsamicnto, analisis, y scrvicios dc comunicacion. En vistadcl dcsmantclamiento institucional, rcsulla obvio que cn ninguna parte dcl pais cl instrumento PCR pueda funcionar como sistcina.- El prcsupucsto anual. En los antcriorcs parrafos ya hemos mencionado brevcmcnte la situacion en cuanto al prcsupucsto. El vacio presupuesta1 aclual cs cl rcsultado de una combinacion de dos factores: cl dcsinantclamicnto del Ministerio dc Agricultura y cl hecho de que los usuarios y sus organizaciones aun no estan en capacidad dc asumir la nueva realidad: no se han acostumbrado ni adccuado a sus nuevas alribucioncs y rcsponsabilidadcs.- El curnplimicnto de otros rcquisitos. De los rcquisitos implicitos y no norinados a detalle, solo trataremos los siguientes: los scrvicios de invcstigacion y los de la capacitacion. El scrvicio dc investigacion en riego cs casi imxistcnte en el pais, por 10 unto no sc gcncran ni actualizan pautas para un manejo racional del recurso agua en sislcmas hidricos. Los pocos ensayos (univcrsidadcs, INIIA, ctc.) son academicos y salvo cxccpciones no constituyen una invcstigacion aplicada dc acuerdo a las demandas dc la realidad. Entrc 1983 y 1986 funcionaba cn cl Ministerio dc Agricultura un Programa de Capacitacion y Adicstramicnio en Manejo dc Aguas y Suclos. Dio resultados halagadores en cuanto a consumo de agua,
    • Guerra / Guardia / Hendriks rcndimiento delcultivo y productividadpor volumen de agua (kg.cosecha/ m3 agua). Algunos datos lo demuestran: - El ahorro de agua fluctuaba entre el 30% y el 40%; - el incremento de la productividad alcanzaba hasta un 80%; - la productividad del agua casi se duplica. Lamentablemente, este Programa de Capacitacion y Adiestramiento fue abandonado por falta de financiacion, lo cual indica la "artificialidad" dcl financiamiento externo sin voluntad de soporte nacional. Es una constante que los pocos programas de capacitacion funcioncn casi exclusivamente con recursos externos: en Jequctcpcque con fondos dc la KFW-Alemania, en el valle del Santa y otros a Lraves de Technoserve (EE.UU.). Las Juntas de Usuarios ya tienen suficientes problemas para poder asumir la operacion y mantenimiento de los sistemas en el estricto scntido de la palabra. Aun no considcran la investigacion y la capacita- cion como parte de sus funciones de servicio o, en todo caso, no estan de ninguna manera en condiciones para asumirlas.Distribucion del agua en sistemas de riegoEl concepto de distribucion como base para la operacion delsistema de riegoEl agua es un bien social y de propiedad del Estado. Entre este y los difcrcntesactorcs o fuerzas sociales debe definirsc la distribucion y el uso de aquella, seapara riego y10 para otros fines. En funcion de esta definicion se conserva, seadccua o se desarrolla la infraestructura hidraulica necesaria para facilitar eluso dcl agua, controlando su volumen y su destino. Para cllo, cualquier sistemahidraulico requiere una operacion adecuada. La operacion de un determinado sistcma debe darse sobre la base de unabucna definicion conceptual sobre la distribucion del agua de riego. Como yacxplicamos al inicio de este capitulo, la practica de distribuir el agua formaparte de la operacion del sistema; sin embargo, los conceptos y las normas dedistribucion constituyen su base. En situaciones donde no existe una buenadcfinicion, consenso ni autoridadacerca del concepto de distribucion, tampoco puede haber claridad de criterio,y el rumbo de los volumenes de agua empicza a responder y a supeditarse enmayor grado a otras variables, como son presiones de podcr, dcmandas
    • Parte 1 : Gestion del agua y organizacion social 1inincdiatas, coimas, proliferacion de determinados cultivos y otros factoresquc haccn sumamente dificil la planificacion de la distribucion. Podriamosdccir quc cn estas situaciones la operacion del sistema se queda "acefala" porla falla de un bucn concepto, aceptado por los actores involucrados, que rija yordcnc la distribucion. Por otro lado, la conceptualizacion y definicion de criterios en torno a ladistribucion del agua esta estrechamente ligada al marco mayor de la politicaagraria dcl pais. Donde esta politica agraria es muy cambiante, o en el peor delos casos, auscnte, resulta dificil planificar la produccion agraria y en funciondc clla dclcrminar las pautas para la distribucion y el uso del indispensable"insumo" agua (por lo menos, en cuanto a la costa se refiere). Sabcmos que en el Peru actual la situacion se ha vuelto critica en varios delos puntos scnalados lineas arriba. En primer lugar, la politica agraria no esdcrinida con claridad, y menos aun en el aspecto del manejo de los recursosna~uralcs~~.segundo lugar, casi como consecuencia de ello, no estan muy Endcsarrollados los conceptos que deben regir la distribucion de las aguas deriego. Por lo tanto, la operacion de los sistemas hidricos responde a decisionesinrncdialas y a vcces poco coherentes, aun en los valles donde se dispone de losllamados "pronosticos" de disponibilidad de agua y de los "planes de cultivoy ricgo" (PCR). Para decirlo en tdrminos practicos: la apertura de una compuerta es elresultado de una negociacion casi diaria entre grupos de agricultores usuarios,Ministerio de Agricultura, eventualmente el Proyecto Especial X y personali-dndcs dc influencia. Esta situacion desestabiliza completamente el sistema ygcncrn rcaccioncs, por ejemplo, en los usuarios que con criterio de racionalidadindividual provocan un uso irracional del recurso agua; entre otras razones,aplican una sobredotacion de agua en su turno de riego porque el manejocaprichoso dcl sistema implica una inseguridad total en cuanto a fechas yvolumcncs disponibles para los subsiguientes turnos. En tcrcer lugar, aparte de quedarse "acefala" la operacion del sistema porla auscncia de conceptos y criterios solidos en torno a la distribucion, en laactualidad esta operacion se ve sumamente afectada por la falta de recursosfinancieros y humanos. Pero aun si existiesen estos recursos en forma suficien-te, esto no garantizaria una buena operacion por la ausencia de conceptos y75 Por ejemplo, las politicas agrarias no han podido determinar con claridad, hasta ahora, que sislcnias de produccion, que cultivos, que tipo de agricultura y agricultores y que zonas agricolas deberian fomcntarse, ni menos como deberia hacerse.
    • Guerra / Guardia / Hendrikscriterios definidos acerca de la distribucion del agua. Muchos capitanes en elbarco no ayudan a tener buen rumbo, por bien equipada que este la nave.Conceptos tecnico-organizativos y criterios de distribucionEn lo tecnico-organizativo,existen multiples formasdeconcebir-y clasificar-esquemas de distribucion dentro de un subsistema hidrico7=. Un primer aspecto es el grado de libertad que otorga el sistema para queel usuario acceda al agua de riego. Un sistema con libertad total significa quecada usuario puede tomar agua sin restriccion alguna y sin perjudicar a nadie.Otro sistema de alto grado de libertad es el de la dotacion por demanda(delivery on demand), donde dentro de ciertas reglas de planificacion cadausuario anticipa al centro de operacion su deseo de regar para los dias quevienen. En funcion del total de las demandas se regula los caudales de entradaal sistema. Ejemplos de este tipo de sistemas se encuentran, entre otros, en laLlanura del Po (Italia). Sistemas con limitado grado dc libertad son los que imponen turnos y cuotasfijas de riego. Aqui, todo usuario tiene que esperar su turno conforme al rolestablecido y en el momento indicado se le otorga un volumen limitado de aguao una area limitada por regar. Cabe senalar que en un solo subsistema hidrico los grados de libertadpueden variar con el tiempo. Es comun encontrar en los valles estacionesdurante las que existe libre acceso al agua sin turnos, intercalado por periodosde turnos muy estrictos (las llamadas "mitas"). Un segundo aspecto tecnico-organizativo en sistemas hidricos es susectorizacion. Debe existir una subdivision en sectores que sea funcionaldentro del manejo del sistema global, tal como senalaramos en la seccionanterior. Quiere decir que la delimitacion de las areas por regar dentro delsector debe estar en funcion de una distribucion adecuada del recurso agua, lamisma que corresponda a una logica hidraulica, evitando en la medida de loposible otros condicionantes, como son, por ejemplo, la delimitacion politicadel espacio, la delimitacion vial, etc.76 La cuenca hidrografica constituye el ambito de un determinado sistema hidrico. La distribu- cion de aguas de riego se realiza en subsistemas artificiados por la accion del ser humano. Para abordar los conceptos tecnico-organizativos de los esquemas d e distribucion, conside- ramos un subsistema que consiste en bocatoma, canal principal, red de canales secundarios y terciarios y el area agricola atendida por estos.