El documento propone una reforma integral al sistema de seguridad social en México llamada Seguridad Social Universal (SSU). La propuesta tiene tres partes: 1) Proporcionar cobertura universal de salud, pensiones de retiro e invalidez-vida financiadas por un impuesto al consumo del 16%. 2) Mantener beneficios actuales para asalariados financiados por contribuciones patronales. 3) Medidas complementarias como compensar a familias por IVA y absorber deuda pensionaria. El objetivo es integrar la protección de todos los trabajadores contra

1. Pensiones de Retiro: Agenda Pendiente
y una Propuesta de Reforma
Santiago Levy*
Reunión de la Amafore, Cd. de México,
Septiembre 19, 2012.
*Banco Interamericano de Desarrollo. Las opiniones son del autor y no de la institución con la que está
afiliado.

2. 1. Conexto del sistema de seguridad social
2

3. La seguridad social en México está segmentada
asalariados
Trabajadores auto-empleados
no-asalariados
comisionistas
Asalariados: tienen un “patrón” (empresa) y cobran un salario; hay una
relación de subordinación. Estos trabajadores son sujetos de la seguridad social
“contributiva” (SSC), un conjunto articulado de cobertura contra riesgos
financiado a través de un impuesto a la nómina.
No-asalariados: trabajan por cuenta propia, o se asocian con empresas en
relaciones sin subordinación; no hay “patrón”. Estos trabajadores son sujetos de
la seguridad social “no contributiva” (SSNC), un conjunto desarticulado de
cobertura contra riesgos de menor alcance que SSC, pero financiado de la
recaudación general. 3

4. La arquitectura (SSC + SSNC) es mala política social y mala
política económica:
 SSC genera un impuesto al empleo formal porque las empresas y
trabajadores pagan por beneficios sociales que los trabajadores no valoran
plenamente,
 SSNC genera un subsidio al empleo informal porque los trabajadores
reciben beneficios sociales que ni ellos, ni las empresas, pagan
directamente.
Se gravan los empleos de alta productividad y se subsidian los
empleos de baja productividad.
La cobertura contra riesgos es errática e ineficaz.

5. 2. Un diagnóstico rápido
5

6. Baja cobertura de la SSC por alto empleo informal
Trabajadores por tamaño de establecimiento; Total = 43.8 millones en 2008
Autoempleo
1-5
2 -5
6-10
5+
11-50
AZUL + ROJO=Urbano Rural
Sector 51+
Azul captado en el Censo
Público
Rojo no captado en el Censo
obscuro = informal ; claro = formal

7. Alta frecuencia de cambios de empleo y estatus
laboral: más del 15% cambia de estatus en un año.
Empleo y estatus laboral en 2008
No job or status change Status change, no job change Job change, no status change Job change + status change
Formal in 2007 80.1 8.6 7.1 4.2
Informal in
2007 77.3 6.0 13.5 3.2
Nota: Informal incluye asalariados ilegales y no asalariados. Datos de panel de la ENOE.

8. Baja densidad de contribución por alta informalidad
55.4
Datos de Consar
Altos salarios Bajos salarios
de 37.8 millones
de cuentas 43.7%
individuales de
retiro.
18.1
16.1
14.8
11.8 12.3 11
8.0% 8.5
0-20 20-40 40-60 60-80 80-100
Porcentaje del tiempo que los trabajadores contribuyeron desde que se creó su cuenta
•La densidad de contribución promedio en 1997-2007 fue de 45%.
•Los trabajadores de bajos salarios cotizan menos tiempo.
•La mayoría de los trabajadores de bajos salarios no tendrán derecho a la
garantía de una pensión mínima. 8

9. Tendencia creciente de la informalidad
Establecimientos de los Censos Económicos 1998-2008
Formales y legales: contratan a trabajadores asalariados y cumplen con la Ley,
Informales e ilegales: contratan a asalariados, pero incumplen con la Ley,
Informales y legales: con trabajadores no-asalariados, no sujetos a la Ley.
 Informales y legales crecen 33.2% e informales e ilegales 96.4%; pero los
formales y legales decrecen 11.5%.
 El empleo crece 36.2% en los formales y legales,97.8% en los informales y
legales, y 121% en los informales e ilegales.
Se calcula que un peso de capital y trabajo en el sector
formal de la economía produce entre 35 y 50% más
producto que el mismo peso en el sector informal.

10. Crecimiento de programas de SSNC
Herencia de décadas de informalidad resulta en programas de pensiones no
contributivas. De facto, un sistema de pensiones de retiro segmentado:
 Un sistema de contribución definida, al cual los trabajadores cotizan
cuando están formalmente empleados, a través del sistema de las
Afores, y
 Un sistema tácito de beneficio definido, a través de programas de
apoyo a adultos mayores federales (Adultos mayores de 70) y estatales
(¿18?), con cobertura y beneficios determinados por vía administrativa, y
con financiamiento similar a uno de reparto (de la recaudación general).
Observación: es previsible que el segundo sistema
crezca en los próximos años, como ha sucedido en el
caso de la salud.

11. Síntesis: gran avance con Ley 97, pero…
…. quedan retos de gran envergadura:
 La baja cobertura,
 Las bajas densidades de contribución y bajas tasas de remplazo,
 La tendencia creciente de la informalidad, y
 El surgimiento de facto de un sistema pensionario paralelo de beneficio
definido pero sin ninguna contribución.
Se requiere retomar la agenda de reformas con una visión integral para
integrar la protección de todos los trabajadores del Apartado “A” contra
riesgos comunes (enfermedad, invalidez, muerte y longevidad)..
Es indispensable hacerlo alineando incentivos de empresas y
trabajadores en la dirección de la formalidad, el ahorro, la
productividad y la legalidad.

12. 3. La propuesta:
seguridad social universal
12

13. Idea básica:
Cambiar (parcialmente) el punto de cobro de las
contribuciones a la seguridad social de la “puerta de la
fábrica” a la “puerta de la tienda”.
 No todos los trabajadores pasan por la puerta de la fábrica (de hecho, sólo
cuando son asalariados y contratados legalmente).
 Pero todos los trabajadores, asalariados y no asalariados, pasan por la
puerta de la tienda.
Nota metodológica: buscar la solución en la raíz del problema,
no con cambios paramétricos alrededor del sistema generado
por el problema.

14. ¿En qué consiste la SSU?
Parte I. Para todos los trabajadores del apartado “A” del artículo 123 de
la Constitución :
 Seguro de salud igual al que hoy día reciben los trabajadores afiliados al IMSS,
 Contribución a su cuenta de retiro igual a las contribución tripartita que hoy día
recibe un trabajador que gana dos salarios mínimos, pero durante toda su vida
laboral (i.e., densidad de contribución de 100%),
 Contribución para un seguro de invalidez y vida igual a la que hoy recibe un
trabajador que gana dos salarios mínimos,
 Financiar el 100% de estos beneficios con recursos de una nueva contribución para
la seguridad social universal (CSSU) cobrada al mismo tiempo que el IVA (pero no
participable), y eliminando todas las exenciones con una tasa única de 16%.

15. Parte II: Además, para los asalariados
 Seguro de riesgos de trabajo y de guarderías igual al que hoy ofrece el IMSS;
 Contribuciones complementarias de retiro, y de invalidez y vida, para que sumadas a
las que reciben todos los trabajadores (Parte I) , sus pensiones sean iguales a las que
hoy reciben los trabajadores afiliados al IMSS;
Garantía de pensión mínima de retiro después de 25 años de trabajo;
Remplazo de las indemnizaciones por despido por un seguro de desempleo;
Conversión de la prima de antigüedad de un pago contingente a un flujo depositado en
la cuenta individual del trabajador;
 Financiar estos beneficios con contribuciones patronales a la nómina.

16. Parte III: Medidas complementarias
 Compensar a las familias pobres por el impacto de las mayores tasas de IVA;
Compensar a los estados por las menores participaciones del IVA;
 Absorción del pasivo laboral (RJP) del IMSS por parte del Gobierno Federal;
 Desvinculación del financiamiento del Infonavit del impuesto a la nómina.
Observación: La propuesta no contempla ampliar los programas de pensiones no
contributivas para adultos mayores.

17. Arquitectura fiscal y presupuestaria
tasa de IVA para gasto público general (= 6%)
IVA+CSSU
(16%) contribucion para seguridad social universal (=10%)
Gob estatales
Fondo para
seguro de salud
IMSS
Fondo Nacional para la
Fondo para
Seguridad Social Universal Afores
seguro de retiro
(apartado especial del
Presupuesto Federal)
Fondo para
seguro de Reservas
invalidez y vida IMSS

18. Objetivos del FNSSU
1. Sustentabilidad fiscal. La recaudación por la CSSU es igual a los beneficios
comprometidos. La seguridad social no crea desequilibrios fiscales o pasivos
contingentes.
2. Certidumbre y exigibilidad de derechos sociales de los trabajadores. Todos los
recursos son para beneficio directo de los trabajadores; ni un peso del FNSSU sería
ejercido por el Gobierno Federal.
3. Transparencia y rendición de cuentas. Solo recursos del FNSSU pueden ser usados
para la SSU, y no pueden usarse recursos del FNSSU para otro propósito.
4. Vínculo directo entre beneficios y contribuciones. No se legislan beneficios
permanentes sin una fuente de financiamiento suficiente y permanente.
5. Converger gradualmente a un único sistema de pensiones de contribución
definida. Fortalecer incentivos al ahorro durante todo el ciclo laboral.

19. ¿Cuál es el costo de la SSU?
1. Pensiones de Retiro: 136,000 mp al año (pesos de 2008)
2. Pensiones de Invalidez y Vida: 28,000 mp al año
3. Seguro de Salud: 395,000 mp al año
Costo Bruto = 136,000 + 28,000 + 395,000 = 559,000 mp
MENOS
Subsidios ya existentes para SSC + SSNC = 168,000 mp
Costo Neto = 391,000 mp = 3.2% del PIB

20. Parte I: Impacto en Balance Fiscal
(miles de millones de pesos)
Antes de la reforma Despues de la reforma Diferencia
IVA + CSSU 457.9 873.6 415.7
(% PIB) 3.76 7.1 3.3
Costo neto reforma 391
Impacto reforma en Mejora de 24.7
balance público
 Los impuestos al consumo aumentan en 3.3% del PIB,
 Los impuestos al trabajo formal se reducen en 1.9% del PIB.
Más que un aumento de impuestos, la propuesta representa un cambio en su
composición. El aumento neto de la carga tributaria es de 1.4% del PIB.

21. 1. Motivation
¿Es factible alcanzar la recaudación de IVA pronosticada?
Tasa básica Recaudación/PIB Productividad
Mexico
Status quo 15 y exenciones 3.8 0.25
Reforma fiscal + ASU 16 7.1 0.44
Uruguay 22 10.7 0.48
Brasil 17 8.3 0.48
Chile 19 7.4 0.39
Nicaragua 15 7.3 0.48
Argentina 21 7.2 0.34
El Salvador 13 7.0 0.54
Bolivia 13 6.4 0.49
Venezuela 12 6.4 0.53
Colombia 16 5.5 0.34
Nota: IVA en Italia 20 %; Suecia, 25; Francia, 19; Finlandia 22; Bélgica 21; Reino Unido, 18.

22. Observaciones
La reforma genera ahorros de alrededor de 25,000 mp. Estos recursos
ayudan a:
 compensar a las familias pobres por el aumento del IVA;
 compensar a los estados por la pérdida de participaciones del IVA;
 absorber el pasivo pensionario del RJP del IMSS.
Al considerar estos elementos, la propuesta implica un déficit de
52,000 mp (0.42% del PIB).
Si se considera que la recaudación del IVA sólo llega a 6.5% del
PIB, el déficit de la propuesta es de alrededor de 1% del PIB.
Este déficit es similar al que generó la Ley de 1997.

23. 1. Motivation
Parte II: Beneficios pensionarios complementarios para asalariados
Se establece una contribución patronal para trabajadores asalariados para:
 beneficios pensionarios complementarios de retiro y de invalidez y vida,
 un seguro de riesgos de trabajo.
Las contribuciones totales a las pensiones de los hoy formales se
mantienen iguales (aunque sus pensiones serían más altas por las
mayores densidades de contribución).

24. Pensiones de Retiro
Diez Implicaciones del ASU
Contribuciones de la Nómina por Nivel de Salario, SSC vs. SSU
(% del SBC)
Financiado
por el FNSSU
Financiado por empresa
Salarios mínimos
SSU
SSC

25. 4. Impacto de la propuesta sobre las
pensiones y el ahorro financiero
25

26. ¿Cual sería el monto de las rentas vitalicias para retiro?
Supuestos:
Diez Implicaciones del ASU
 las únicas aportaciones a las Afores son las provenientes del FNSSU (290 pesos al mes),
 las aportaciones no aumentan en términos reales (salario real plano),
 las aportaciones empiezan a los 25 años de edad,
 esperanza de vida conforme a tablas de Consar (promedio hombres y mujeres).
Rentas Vitalicias Mensuales por Retiro
(pesos de 2008)
Edad de Retiro
65 67 70
Tasa 3% 1,428 1,637 2,018
Real de 4% 1,807 2,100 2,645
Rendimiento
Anual 5% 2,306 2,721 3,505
Con supuestos conservadores, las pensiones alcanzarían alrededor de un salario mínimo
(1,500 pesos). Si hay episodios de trabajo asalariado durante la vida del trabajador las
pensiones serían mayores.

27. Diez Implicaciones AforesASU
Recursos Canalizados a las del
(miles de millones de pesos anuales)
SSC SSU
(13 millones de trabajadores ) (39 millones de trabajadores)
Formales
COPs 54.9 56.6
Aportación gobierno 17.5 89.4
Informales
Gobierno 0 46.8
Total 72.4 192.8
 Los recursos canalizados a las Afores aumentarían en 166%, o casi 1% del PIB,
 El ahorro de largo plazo para inversión productiva aumentaría en la misma proporción,
 El tiempo de cotización de los trabajadores a las cuentas de las Afores sería de 100% (vs.
45% hoy en día), por lo que las pensiones serían más altas.

28. Diez Implicaciones del ASU
Pensiones y Mercado de Rentas Vitalicias
Las pensiones de retiro, y las pensiones permanentes por invalidez y vida y riesgos
de trabajo seguirían operando a través del sistema de rentas vitalicias.
 El número de trabajadores ahorrando para una pensión de retiro o cotizando
para pensiones de sobrevivencia o permanentes por invalidez aumentaría de 13 a
39 millones,
 El número de trabajadores asalariados con derecho a una pensión por riesgos de
trabajo aumentaría de 13 a 26 millones.
En consecuencia, el mercado de rentas vitalicias para pensiones de retiro i de
invalidez y vida aumentaría en 207% y el mercado para pensiones de RT en
101%.
Éste sería otro canal a través del cual se le daría profundidad al sistema
financiero.

29. 5. Observaciones finales
29

30. ¿Cual es el contra-factual?
Diez Implicaciones del ASU
¿Que cuesta menos: continuar con el status quo o gradualmente unificar los
sistemas? Dimensión social, fiscal y económica.
¿Es creíble pensar que el status quo se mantendrá? La experiencia de Colombia
(salud) o de Brazil (pensiones) sugiere que las presiones para aumentar el gasto en
salud y en pensiones será mayor. Ello aumentará el subsidio a la informalidad. ¿Por
qué no aumentar el gasto en seguridad social de forma más ordenada?
¿Se subirán las cuotas al IMSS para absorber el pasivo de RJP o se deteriorarán los
servicios? (i.e., un aumento en el impuesto a la formalidad).
¿Realizar una reforma fiscal para mantener la misma estructura programática por
el lado del gasto?
¿Cómo revertir las tendencias observadas entre 1998 y 2008 hacia la informalidad
empresarial y laboral?
¿Cómo aumentar simultáneamente la equidad y la productividad?

31. “No podemos resolver los problemas con la misma
forma de pensar que usamos cuando los creamos”
A. Einstein.
MUCHAS GRACIAS.