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    Accion popular humedal belarcazar Accion popular humedal belarcazar Document Transcript

    • R REPUBL LICA DE COLOM E MBIA T TRIBUN NAL AD TRATIV DE B DMINIST VO BOYACÁ Á SALA D DECI DE ISIÓN No. 5 N MAG NENTE: FELIX ALBERT ROD GISTRADO PON TO DRÍGUE RIVE EZ EROSTunja, ft 3 ra a. m¡ [ REFEREENCIA: cción Po Ac opular D DEMAN NDANTEE: Pedro P Pablo S Salas He ernánde DEMA ez ANDAN NTE: Municip de T pio Tunja R RADICADO: 2011-00221-01Procede el des spacho a resolve el rec er curso de apelació interpuesto p la ap ón por poderada de laparte d demanda cont el au de fe ada tra uto echa nue (9) de novie eve d embre de dos mil once ( e m (2011),median el cu se de nte ual ecretó un medid caute na da elar. I. ANTECEDENTESEn ejer rcicio de la acció popular consa ón agrada e el Art. 88 de la Carta Política, el señor Pedro en .Pablo SSalas He ernández demandó al Mu z unicipio de Tunja con miras a ob a btener la protecc a ción delos, deerechos colectivos a la moralid dad adm ministrati iva, al g goce de espaci public y la el io coutilizac ción y de efensa d los bie de enes de uso publico, a la defen del p nsa patrimon públi y la nio icorealizacción de const e truccione es, edif ficacione y desarrollos urba es d anos re espetand do lasdisposiciones ju urídicas, de man , nera ordeenada y dando prevalencia al be p eneficio de la calidad de dvida de los hab e bitantes, contemmplados e el art en tículo 4o literales b) d) e) y m) de la Ley 472 de ) e1998 y presunt tamente vulnera e ados o amenazados com conse mo ecuencia de la liccitación publicade ref ferencia SI-AMT T-030-20010 cuy objet fue la selec yo to cción de contr el ratista ppara laconstruucción d la bib de blioteca metropoolitana, proceso que cu ulminó c con la addjudicac ción delcitado ccontrato al Cons o sorcio Ed ducativo de Tunja contra de ob al qu le corr a; ato bra ue respondió el N°424 de 2010. Este co e ontrato, a juicio del acc o cionante se celebró sin tener en cuenta los e,respect tivos req quisitos y lleno d forma de alidades como do ocument previ tas ios, requ uisitos té écnicos,compra de pre a edios y origen d los re de ecursos. El accio onante a afirma, además, que se , egún loestableecido po el POT el bie inmue or T, en eble don nde se pretende realizar la construcción de la p ebibliote se e eca encuentr ubicado en p ra predios d destinad a la constru dos ucción de vivien ndas deinterés social. De otro lado, af s firma que el pred dond se co dio de onstruirá la biblio oteca mu unicipalpresenta proble emas graves de humeda por cu ad uanto en él desembocan algunas cárcava de la n s asciudad, posee una rese , erva de aagua subbterráne que abastece la ciuda aduce el acci ea ad; ionanteque el proyec no c cto cuenta ccon estuudios té écnicos suficient s tes, que la bibl e lioteca c con lasespecifficacione dadas en el proyect no e neces es s to es saria para la ciudad qu cuen con ue ntabibliote ecas sufi icientes.
    • teniendo en cuenta para ello que, el objeto de la controversia radica en la no disposición delpredio en el que se pretende realizar la construcción de la biblioteca metropolitana, y sucorrespondiente protección por ser un humedal, factor que se ratificó mediante conceptorendido por la Corporación Autónoma Regional de Boyacá (CORPOBOYACA), a solicitud delJuzgado Noveno Administrativo de Tunja. (Fol. 421-434).Esencialmente, el Juez A quo, sustentó la medida ahora cuestionada en la importancia de loshumedales, dados los servicios ecológicos que prestan, y en el principio de precaución que enmateria ambiental debe aplicarse cuando haya peligro de daño grave o irreversible aúncuando no se tenga absoluta certeza científica1.La medida cautelar decretada a la cual se opone ahora la apoderada del municipio de funjaconsiste en la suspensión de la ejecución del contrato cuyo objeto es la construcción de laBiblioteca Metropolitana de Tunja, hasta tanto la administración municipal de Tunja, losintegrantes del consorcio educativo de Tunja y CORPOBOYACA "...ajusten los estudios,diseños, cantidades de obra, condiciones económicas y demás elementos contractuales quesean del caso, con el fin que la obra se ajuste a los parámetros legales y técnicos de proteccióny preservación de humedales y al concepto técnico emitido por CORPOBOYACA..." III. RECURSO DE APELACIONEl Municipio de Tunja se opuso a la medida cautelar, interponiendo, contra la providencia quela decretó,Jos recursos de reposición y de apelación que sustentó, básicamente, en lassiguientes causales y en cuestionamientos diferentes a esas causales que apuntan a desvirtuarla legalidad de la medida: 1.- que con la imposición de la medida cautelar, se generaríandaños irremediables a los derechos colectivos invocados en la demanda como vulnerados opuestos en peligro de vulneración, 2.- que igualmente se causaría perjuicios al interés públicoque contaba con la realización del proyecto y que afectaría al municipio que tendría que asumirlas consecuencias directas del incumplimiento de un contrato celebrado conforme a la ley. 3.-En cuanto a la presunta ilegalidad de la medida cautelar decretada afirmó la apelante que a)se sustentó en un concepto emitido por CORPOBOYACA sin el consentimiento del Municipio deTunja y sin habérsele corrido traslado, para su conocimiento, b) que no existe prueba algunade acto administrativo ernanado de CORPOBOYACA que catalogue como humedal el prediosobre el cual se construiría la Biblioteca Municipal, c) que tampoco fue tenido en cuenta el Plande Ordenamiento Territorial de Tunja, adoptado mediante Acuerdo Municipal 014^ de 2001,el cual contó con la participación y aprobación de CORPOBOYACA, sin que esta Corporaciónhubiese hecho pronunciamiento alguno sobre la existencia de un área de reserva hídricadenominada humedal en el terreno objeto de estudio.Desarrolló los cuestionamientos antes indicados argumentando, respecto del conceptoemitido por CORPOBOYACA, que el pretendido "experticio" no es más
    • también guardó silencio en ocasiones posteriores cuando se le pidió que se pronunciara sobrelas zonas que corresponden a humedales en la ciudad de Tunja. Desde otro ángulo, argumentaque la Convención de Ramsar define los humedales como "...Las extensiones de marismas,pantanos y turberas, o superficies cubiertas de aguas, sean estas de régimen natural oartificial, permanentes o temporales, estancadas acorrientes, dulces, salobres o saladas,incluidas las extensiones de agua marina cuya "profundidad en marea baja no exceda de seismetros..." (Ley 357 de 1997, artículo Io). A renglón seguido resalta la importancia ambiental delos humedales, la preocupación del constituyente de 1991 y de la Corte Constitucional por supreservación, citando al efecto el artículo 8o y 63 de, la Constitución de 1991 y ía sentencia detutela T-572 de 1994.A juicio de la opositora, la providencia recurrida no señala de forma concreta el fin que sepersigue con la medida cautelar y sostiene que el municipio de Tunja no ha vulnerado y muchomenos ha amenazado vulnerar derecho colectivo alguno y que lo que busca con la obra, cuyaconstrucción se contrató, es beneficiar a la comunidad educativa y en general a todos aquellosque tengan interés en el aprendizaje y el conocimiento y de esa forma dar cumplimiento al Plande Desarrollo "Para Tunja lo mejor 2008 - 2011". Manifiesta, además, que el lote destinadopara la biblioteca se encuentra clasificado como EQUIPAMIENTO CULTURAL, uso compatiblecon lo que se pretende realizar.Refiere la recurrente-que el proyecto de construcción de la Biblioteca Municipal tiene ademásrespaldo en la Ley 397 de 1997, ley general de cultura, puesto que el artículo 22 de esta leyautoriza al Ministerio de Cultura y a as Entidades Territoriales para crear y mejorar espaciospúblicos aptos para la realización de actividades culturales. En tanto que el artículo 24 ordenaa los gobiernos nacional, departamental, distrital y municipal para consolidar y desarrollar lared nacional de bibliotecas públicas, que para lograr ese propósito deberán incluir en lospresupuestos las partidas necesarias para crear, fortalecer y sostener el mayor número debibliotecas públicas en sus respectivas jurisdicciones. También cita la Ley 1379 por la cual seorganiza la red nacional de bibliotecas y la Ley 715 de 2001, cuyo artículo 74, al decir de laimpugnante, atribuye a las entidades territoriales la función de apoyar el desarrollo de las redesde información cultural y bienes, servicios e instituciones culturales (museos, bibliotecas,archivos, bandas, orquestas, etc.), así como otras iniciativas del sector cultural. Concluye laimpugnante diciendo, que la biblioteca metropolitana se encuentra clasificada comoequipamiento cultural y que en consecuencia, dicho uso, de acuerdo al POT, es compatible conél predio destinado para su construcción.Respecto de las causales l),,y 2) nada dijo la apelante, limitándose a las afirmaciones yaseñaladas de la presunta ocurrencia.Con fundamento en lo argumentado, la opositora pide revocar el auto de 9 de noviembre de2011 y consecuentemente cancelar la medida cautelar.
    • IV. C O N S I D E R A C I O N E SEn cumplimiento de lo ordenado por el artículo 88 de la Constitución Política, en el sentido deregular las acciones populares, el legislador de 1998, en. el artículo 2o, inciso 2o, de la Ley 472de ese año, dispuso que "Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente,hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e interesescolectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible".Previendo el legislador que, en ciertos y determinados eventos, sería necesario tomar medidasprovisionales inmediatas para evitar perjuicios irremediables e irreparables a los derechos eintereses colectivos, en el artículo 17 de la Ley 472, prescribió que "En desarrollo del principiode la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, el juez que reciba la acción tendrá lafacultad de tomar las medidas cautelares necesarias para impedir perjuicios irremediables oirreparables o suspender los hechos generadores de la amenaza a los derechos e interesescolectivos".Esas medidas previas, que tendrán como finalidad evitar perjuicios irremediables oirreparables, serán, en los términos del artículo 25 Ibidem, las que el Juez Popular estimepertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado,debiendo, en todo caso, ser debidamente motivadas y estar sustentadas probatoriamente. Enparticular, dice la norma, que el juez popular podrá decretar las siguientes: a) Ordenar la inmediata cesación de las actividades que puedan originar el daño,"que lo hayan causado o lo sigan ocasionando;b) Ordenar que se ejecuten los actos necesarios, cuando la conductapotencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión deldemandado;! c) Obligar al demandado a prestar caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera delas anteriores medidas previas;d) Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos losestudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas urgentes a tomar paramitigarlo.De conformidad! con la última norma en cita, el decreto de una medida cautelar dentro de unaacción popular, puede hacerse antes de la notificación de la demanda o en cualquier estado,delproceso.Sobre al finalidad de las medidas cautelares en acciones populares se señala que la ley alautorizarlas busca hacer efectiva la protección de los derechos colectivos sin esperar a ladecisión definitiva, al fallo, y con ello evitar que el daño se materialice o que, en caso de estarseproduciendo, se prolongue su materialización. Al respecto, el Consejo de Estado ha dicho:
    • antes de la notificación del auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso. Es importante señalar que acorde con la finalidad protectora de los derechos e intereses colectivos de la Ley 472 de 1998, las medidas previas buscan hacer efectiva dicha protección, cuando de esperarse a la culminación del proceso, las medidas que se adopten en el fallo podrían resultar ineficaces, es decir, buscan conjurar de manera previa al fallo, Tin peligro o vulneración que se está presentando o que se percibe como de inminente ocurrencia y que no da tiempo a esperar por un fallo definitivo. Entonces, el objetivo pretendido con las medidas previas, es el de evitar que el daño se concrete o que de estarse produciendo, no se prolongue por un término mayor. Dichas medidas no son taxativas, pues en las acciones populares, a la letra del art. 25 de la ley en cita, el juez puede decretar las que estime pertinentes".En las anotadas condiciones, se tendrá que verificar que, en el caso concreto, la medidacautelar adoptada cumpla con la finalidad que tanto la ley como la jurisprudencia le asignan aeste tipo de medidas previas, según ha quedado expuesto.Ahora, frente a las medidas cautelares decretadas por el Juez Popular, y como una forma decontrol tie4as mismas, el artículo 26 de la Ley 472 de 1998, faculta al demandado paraoponerse a dichas medidas ejercitando tal oposición a través de los recursos de reposición yde apelación; oposición que, en principio por lo menos, sólo podrá fundamentarse en lassiguientes causales que, en todo caso, debe demostrar quien las alegue: . V/a) Evitar mayores perjuicios al derecho o interés colectivo que se pretende proteger.b) Evitar perjuicios al derecho o interés público, yc) Evitar al demandado perjuicios cuya gravedad sea tal que le haga prácticamenteimposible cumplir un eventual fallo desfavorable. 4.2 De las Causales de oposición invocadas por la accionada.La oposición a la medida cautelar en el presente caso, la sustenta la apoderada del municipiode Tunja, en tres causales: (i) que la medida supuestamente causa daño a los derechos eintereses colectivos que pretende proteger, (ii) que causa daño patrimonial al municipio, (iii)que se sustentó fácticamente en una prueba carente de validez, (iv) que en la motivación nose señaló a la finalidad de tal medida, y (v) que supuestamente no se cumplieron algunasexigencias legales para su decreto.La Sala hará el estudio de cada una de estas causales por separado pararlotarminar ci i wiahilirlaH n imnrnrprlpnria
    • ordenó la citada medida. La afirmación que hace es general. No precisa en que consiste el dañoni como se materializa en cada caso o en forma.general. A las carencias anotadas de laoposición en cuanto a esta primera causal, habrá que agregarle que no resulta lógico pensarque la medida de suspensión de la ejecución del contrato pueda afectar los derechos colectivosa la moralidad administrativa, al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienesde uso público^ á~ la- defensa del patrimonio público o a la realización de construcciones,edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenaday dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. Muy por el contrario,la medida está permitiendo que subsista el humedal1? que, de conformidad con el conceptorendido por CORPOBOYACA, existe en el lote de terreno destinado para la construcción de laBiblioteca Metropolitana de Tunja que es la obra cuya construcción es el objeto del contrato No.424 de 2010, que fue suspendido por la media cautelar proferida por el Juzgado NovenoAdministrativo de Tunja, por auto de 9 de noviembre de 2.011, a la cual se opone la apoderadade la Alcaldía de Tunja. Esta protección encuentra su razón de ser, su fundamento en laimportancia ecológica que a nivel universal se le atribuye a los humedales como refugio defauna y flora y como regulador de las aguas necesarias para la subsistencia de las distintasformas de vida2. De igual manera, la medida cautelar, está defendiendo el patrimonio públicoen la medida que está evitando que se inviertan recursos públicos en obras no viables que, contanta frecuencia, sé han construido en nuestro país sin que puedan ser utilizadas por lascomunidadés-destínatarias de las mismas debido a tantos factores no previstos, como haberseconstruido en zonas inundables o en general en terrenos no aptos para determinadas obras. Seevita lo que popularmente ha dado en "llamarse "elefantes blancos", obras que en nada hanservido a la comunidad. Finalmente, la medida cautelar está orientada a garantizar que laconstrucción de la biblioteca metropolitana de Tunja, ,é¡ ésta puede llegarse a construir en elpredio cuestionado, respete la normatividad jurídica dando prevalencia al beneficio de lacalidad de vida de los habitantes. Lo indicado permite concluir que no le asiste razón a laapoderada del municipio en cuanto al primer argumento de su oposición a la medida cautelar,pues, de una parte, no cumple con el requisito exigido por el inciso final del artículo 26 de la Ley472 de 1998, esto es, no prueba los hechos que configuren la causal alegada, y, de otra parte,como se dejó expresado antes, no se indican en el escrito de oposición los perjuicios quesupuestamente se causan, limitándose la parte opositora a decir que "...con la imposición de lamisma se generarían daños irremediables...".1 El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección C, CP. JESUS MARIALEMOS BUSTAMEANTE, en sentencia de 20 de septiembre de 2001, Rdo. 25000-23-25-000-2000-0254-01 (AP), dijoque esa Corporación, en el marco de una acción de tutela, destacó que la importancia de los humedales justificabala intervención de las autoridades públicas en favor de su protección , aún tratándose de controversias judiciales queversen sobre derechos de particulares2 En la misma sentencia citada, dijo el Consejo de Estado: "Una de las principales preocupaciones en materiaambiental tiene que ver con la protección de las fuentes de agua y de los ecosistemas que propician su conservación.Esto incluye el cuidado, mantenimiento y recuperación de los sistemas hídricos y la preservación de ecosistemasestratégicos que, como los humedales, se caracterizan por su gran biodiversidad y también por estar seriamenteamenazados. La recuperación de tierras, la contaminación y la explotación excesiva de las especies son razones
    • 4.2.2 En segundo lugar, la demandada afirma que la medida cautelar decretada causa"...perjuicios al interés público que contaba con la realización de un proyecto de granimpacto..." y que afectará al municipio de Tunja que tendrá que asumir las consecuenciasdirectas del incumplimiento de un contrato con los requisitos que la ley exige. A este respectola Sala expresa que la medida cautelar decretada no tiene como, finalidad impedir laconstrucción de la biblioteca metropolitana de Tunja, sino que simplemente dispusosuspender la ejecución del contrato mientras la Administración Municipal de Tunja, losintegrantes del Consorcio Educativo Tunja, contratista, y Corpoboyacá concertaban laviabilidad de la obra en el lote de terreno destinado para ello, lo cual bien pudo realizarsemientras se tramitaban los recursos de reposición y apelación a través de los cuales seconcretó la oposición a la medida cautelar. En síntesis, no seTía la medida cautelar la causantede un posible daño a las finanzas del municipio de Tunja o de los también posibles perjuiciosal interés general; si tales perjuicios y/o daño llegan a concretarse, se derivarán de causasdiferentes a la medida cautelar.Respecto a la demostración de las causales invocadas como sustento de la oposición, que elartículo 26 de la Ley 472 de 1998 exige, estima la Sala que en el presente caso no se cumplepuesto que los documentos relacionados como pruebas en el escrito de oposición, esto es, (i)el oficio OAP-0050/09, dirigido a la ingeniera Luz Amelia Pacheco, (ii) el oficio A.P. 62.5-2416,de 22 de agosto de 2011, dirigido a Ja misma profesional y (iii) un plano de micro cuencas, noson pertinentes para""proüar daños a los derechos colectivos invocados por el demandantecomo vulnerados o en peligro de vulneración ni para probar los daños al interés general de lacomunidad Tunjana. En efecto, por medio del primer documento, el arquitecto Carlos EduardoRodríguez Martínez, Asesor de Planeación Municipal de la Alcaldía de- Tunja, le remite aCorpoboyacá informe sobre el sistema hídrico de la ciudad, elaborado en el año 2005, dentrode la primera etapa de revisión del POT y un levantamiento de los humedales, para que através de la Corporación se avale y se determine si realmente estos sitios si corresponden ahumedales, para efectos de incorporarlos dentro del POT. En el segundo oficio, la arquitecta,asesora de planeación municipal, Giovanna Lobaton Pineros, le pide, en tono de reclamo, a laprofesional de Corpoboyacá, ingeniera Luz Amelia Pacheco, que le haga llegar los conceptostécnicos emitidos en torno al humedal localizado en la parte posterior del barrio Tejares delNorte. El tercer documento es un plano titulado "Divisoria Microcuencas". Estos documentosno tienen alcance para probar un daño o perjuicio al interés general. Tampoco obran en elexpediente otros medios probatorios que logren tal finalidad.4.3 Como además de las causales ya estudiadas, la oposición a la medida cautelar sefundamenta por la demandada en razones diferentes a las causales previstas en el artículo 26de la Ley 742 de 1998, procede la Sala a su examen, teniendo en consideración que el Consejode Estado ha estimado que tal oposición puede sustentarse también en la carencia depresupuestos legales para decretar válidamente la medida cautelar4. Recientemente, la AltaCorporación de lo Contencioso Administrativo, sobre el tema, expresó: "...la Sala considera que en garantía del debido proceso y de la prevalencia
    • invocados por el recurrente, en cuanto tiene que ver con la legalidad misma de la decisión de decretar la medida cautelar, esto es, si en el. caso concreto se cumplen los presupuestos que exige el artículo 25 de la Ley 472 de 1998 para la adopción de tal determinación3"Consecuente^ con lo anterior, procede la Sala a examinar los otros motivos planteadosporlá^ápoderada del municipio de Tunja, con fundamento en los cuales se opone a la medidacautelar decretada en este proceso.4.3.1 Aduce la apelante que la medida Cautelar decretada por el Juzgado NovenoAdministrativo de Tunjá (folios 399 a 408), se sustentó fácticamente en una prueba carentede validez, dado que la~ medida cautelar decretada se basó en un concepto emitido porCORPOBOYACÁ, el cual, según su decir, se produjo sin el consentimiento del municipio deTunja y sin habérsele corrido traslado para su conocimiento, que no existe prueba alguna deacto administrativo emanado de CORPOBOYACA que catalogue el predio sobre el cual seconstruiría la Biblioteca Municipal como humedal, que tampoco fue tenido en cuenta el Plande Ordenamiento Territorial de Tunja, adoptado mediante Acuerdo Municipal 014 de 2001, elcual contó con la participación y aprobación de CORPOBOYACÁ, sin que esta Corporaciónhubiese hecho pronunciamiento alguno sobre la existencia de un área de reserva hídricadenominada humedal en el terreno objeto de estudio.Sea lo primero resaltar-que el Juez Noveno Administrativo de Tunja, para soportar la medidacautelar ahora cuestionada, solicitada tanto por el demandante (folio 5) como por elcoadyuvante (folios 81 a 83), en vista que estos afirmaban, sín allegar prueba alguna,, laexistencia de un humedal en el lote destinado a construir la Biblioteca municipal, ordenóoficiar a CORPOBOYACA para que, en su condición de autoridad ambiental en la región4conceptuara si el lote en el cual se proyecta construir la biblioteca metropolitana de Tunja eso no un humedal (folios 362 y 363). El concepto fue radicado en el Juzgado el 19 de octubrede 2011(folio 387), en él se dijo que el predio en cuestión hace parte de un humedal (folio 390envés) y estuvo a disposición de las partes desde esa fecha hasta cuando el expediente pasóal Despacho para proveer sobre la medida, lo que ocurrió el 9 de noviembre de 2011,superando el término de cinco días que de conformidad con el artículo 32 de la Ley 472 de1998 dicha experticia debía permanecer a disposición de las partes. La orden de rendirconcepto se encuentra debidamente autorizada en el inciso tercero del artículo 28 de la Ley742 de 1998, de tal suerte que su validez probatoria encuentra respaldo jurídico en lodispuesto en esta norma y en el artículo 32 del mismo estatuto legal, normas que secumplieron a cabalidad en el presente caso. En otro sentido, pretender que la validez de unaprueba dependa del consentimiento de una de .las partes para su producción no sólo carecede sustento legal sino que se torna en un absurdo. La Sala, además tiene en cuenta3 CONSEJO DE ESTADO, Sección Primera, M. P. CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE, radicado13001-23-31-000-2005-01023-01AP4Ley 99 de 1993, artículo 3 1 "Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones:
    • Seoque la medida cautelar decretada responde al principio de precaución ambiental5, como puede leerseen las consideraciones de la providencia recurrida. Desde la óptica analizada, la prueba en que sesustentó la medida cautelar tiene pleno valor. En otro sentido, en cuanto al contenido de la misma,que es cuestionada por la apelante, la Sala desestima tales cuestionamientos por cuanto el conceptotécnico ncLfue objetado por la apoderada del municipio en ningún momento y además no secontrovierte el contenido a partir de otro concepto técnico quele reste valor o lo anule sino de simplescriterios personales de la apelante que, si bien son muy respetables, no alcanzan a invalidar unaprueba técnica.En relación con el cuestionamiento que se analiza, la Sala es enfática en señalar que para laexpedición de la medida cautelar de protección a un humedal no es necesario, que se haya expedidoacto administrativo que califique como tal un determinado terreno, que basta que asi lo indique laautoridad ambiental, u otro perito técnico, como lo indicó CORPOBOYACA en el presente caso, endocumento soportado técnicamente. De ser esa la exigencia, sería prácticamente imposible protegerlos humedales existentes por vía de acción popular, puesto que la manera prevista en la legislaciónpara su conservación y preservación es la declaratoria de reserva8 conforme a las previsiones traídaspor la Ley 99 de 1993, artículo 65, numeral 2, y por el Decreto Ley 2811 de 1974, artículo 47, siendocompetente 4"-para declarar tales reservas los Concejos Municipales, de conformidad con el artículo313, numeral 9, de la Constitución; declaratoria que en todos los casos es bien demoradapoflas-Jmplicaciones financieras que pueda traer y por la falta de conciencia ambiental que, ennuestro medio, afecta a las Corporaciones edilicías. De otro lado, si ya ha sido declarado como reservaun determinado humedal, pues la protección del mismo es fácil de garantizar puesto que se tendráque incluir en el Plan de Ordenamiento Territorial y así las dependencias de planeación municipal nopueden autorizar ningún tipo de obra en los terrenos ocupados por el humedal declarado como zonade reserva. Ahora, en el evento de una licencia ilegal que pudiera afectar al humedal declarado comozona de reserva, la medida cautelar, en caso de acción popular, sería tajante en el sentido de prohibircualquier construcción. Sin embargo ese ño es el caso que se somete a consideración de la Sala.La verificación de la existencia material del humedal, que es lo que se obtuvo al ordenar aCORPOBOYACA que rindiera concepto técnico en tal sentido, permite evitar que se le_ cause un dañoque puede ser irreversible e irreparable en la medida que sobre él se permita construir una obra, comoen este caso la biblioteca metropolitana, sin que se hagan previamente los estudios técnicos dedelimitación del dicho humedal. La finalidad de la medida cautelar en este caso consiste en permitirque las entidades que tienen la obligación de la conservación y preservación de los humedales y deotros bienes de importancia ecológica, el municipio y Corpoboyacá en este caso, realicen los estudiospertinentes y evalúen la procedencia o no de la construcción de obras que puedan afectarlos. Sólo asíse hacen realidad los principios constitucionales que en materia de desarrollo5 En las consideraciones del auto apelado, el Juez, con total acierto, expresa que "En materia de
    • fambiental sostenible trae nuestra Carta Fundamental y que la Corte Constitucional sintetiza dela siguiente manera: "El crecimiento económico, fruto de la dinámica de la libertad económica, puede tener un alto costo ecológico y proyectarse en una desenfrenada e irreversible destrucción del medio ambiente, con las secuelas negativas que ello puede aparejar para la vida social. La tensión desarrollo económico -conservación y preservación del medio ambiente, que en otro sentido corresponde a la tensión bienestar económico - calidad de vida, ha sido decidida por el Constituyente en una síntesis equilibradora que subyace a la idea de desarrolló económico sostenible consagrada de diversas maneras en el texto constitucional (CP arts. W , 268-7, 334, 339 y 340). (Sentencia T-251/93, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). i Por eso, conforme a las normas de la Carta que regulan la materia ecológica, a su vez inscritas en el marco del derecho a la vida cuya protección consagra el artículo 11 del mismo ordenamiento, esta Corte ha entendido que el medio ambiente es un derecho constitucional fundamental para el hombre y que el Estado, con la participación de la comunidad, es el llamado a velar por su conservación y debida protección, procurando que el ; desarrollo económico y social sea compatible con las políticas que buscan salvaguardar las riquezas naturales de la Nación9".Finalmente, el hecho que la autoridad ambiental no se haya pronunciado en el sentido dedefinir como humedal un determinado terreno con ocasión de la concertación del Plan deOrdenamiento Territorial (POT) o en ocasiones posteriores, no priva a ésta autoridad decompetencia para pronunciarse sobre el mismo en un determinado momento/posterior. LaCorte Constitucional, al efectuar el estudio de constitucionalidad de los parágrafos 6o (parcial)y 7o (parcial) del artículo Io de la Ley 507 de 1999 "Por la cual se modifica la Ley 388 de 1997",normas que establecían un término para que esas autoridades concertaran con las Alcaldíaslos aspectos ambientales de los POT y de los Planes Parciales y que disponían que en caso deincumplimiento de esos términos se estimaría concertado el POT o el Plan Parcial y queademás, disponían la ocurrencia del silencio administrativo positivo en caso de vencimiento deltérmino fijado por el artículo 99 de la Ley 388 de 1997 y por el Decreto 1753 de 1.994 para eltrámite de los planes parciales y de las licencias ambientales, sin que se hubiese concertado elplan u otorgado la licencia, determinó, como argumento central para declarar lainexequibilidad parcial de las normas ante citadas, que bajo ninguna circunstancia, lasentidades administrativas encargadas legalmente de la protección del medio ambiente,pueden eludir su obligación dejando de cumplir mandatos constitucionales y compromisosinternacionales en el sentido de proteger el medio ambiente, pues de éste depende elbienestar de las actuales y futuras generaciones. Dijo la Corte que la ley no puede fijartérminos que releven de ese deber a los entes encargados de la protección del medio ambientey que en consecuencia en todo momento deben ejercerlo. En esta ocasión dijo la CorteConstitucional: "A juicio de la Corte, no se compadece con el deber de protección ambiental
    • del silencio administrativo positivo a la hipótesis establecida en la norma, le resta todo sentido a las observaciones e indicaciones de la autoridad ambiental previas a la elaboración del estudio de impacto ambiental, ya que de no producirse un pronunciamiento oficial dentro de los sesenta días calendario fijados en la ley, se entiende otorgada la respectiva licencia ambiental, sin necesidad de una evaluación de los factores de riesgo ambientar derivados del proyecto, o de los planes diseñados para contrarrestarlos. Si el artículo 80¡ de la Carta radica en cabeza del Estado el deber de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para de esta manera garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, e igualmente le Impone la obligación de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, la imposición del silencio administrativo en el trámite de aprobación de los POT hace del todo inoperante e ineficaz este compromiso. En este sentido, resulta insensato, por decirlo menos, que la negligencia del Estado, representada en la morosidad para expedir los respectivos conceptos ambientales, se castigue con una mayor negligencia al eximir a las Corporaciones Autónomas Regionales del deber de controlar el deterioro ecológico. Así lo expresó la : Corte el la Sentencia C-328 de 1995, tantas veces citada, cuando sostuvo: "El silenció administrativo positivo en materia de la construcción de obras públicas, acarrea como consecuencia que la norma que impone al Estado el deber de prevenir y controlar el deterioro ambiental, pierda efectividad. La entidad promotora o constructora podría desatender las directrices trazadas por la autoridad ambiental, potenciar los riesgos de impacto negativo sobre el ecosistema o presentar planes de manejo ambiental inadecuados o insuficientes, sin que el Estado, debido a la sanción por su ineficacia (silencio administrativo positivo), pueda ejercer sus deberes constitucionales.No puede haber duda entonces respecto de la competencia, en todo momento, de lasautoridades ambientales, para ejercer la función de vigilancia y control del medio ambiente yen consecuencia para garantizar la conservación y preservación del mismo, razón por la cualel concepto rendido por CORPOBOYACA, que sirvió de sustentó al Juez a quo para ordenar lamedia cautelar, corresponde a la función de esa Corporación, y, habiéndose producido conobservancia de las normas procesales pertinentes, como se dijo antes, su validez quedóasegurada. De tal suerte que no le asiste razón a la apelante en este aspecto.4.3.2 Afirma la apelante que en la motivación del auto apelado no seüeñaló la finalidad de lamedida cautelar. Esta es una afirmación que carece de veracidad puesto que la providenciaapelada es profusa en argumentación que indica que la finalidad de la medida es proteger elmedio ambiente, ver folios 401 a 407 y además, la parte resolutiva, que dispone la suspensióndel contrato, expresa que tal suspensión se ordena"...con el fin que la obra se ajuste a losparámetros legales y técnicos de protección y preservación de humedales..."
    • (i) que sean necesarias para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubierecausado, (ii) que se encuentre probada la inminencia de.ese daño o el que se haya causado,(iii) que la providencia que ordene la medida sea motivada, (iv) que la medida no resultelesiva para los derechos colectivos ni para el interés general y tampoco para el demandado.Los anteriores requisitos han sido determinados por el Consejo de Estado que sobre el temase ha expresado así: "De lo anterior se colige que la medida cautelar puede decretarse en cualquier estado del proceso, de oficio o a petición de parte, siempre que se pruebe: a) la vulneración actual o inminente de un derecho colectivo y b) que en esa vulneración esté comprometida, por acción u omisión, la entidad demandada. Como el legislador estableció precisas causales con fundamento en las cuales el interesado puede oponerse a las medidas previas, que se refieren a los efectos que ha de producirla misma respecto de los derechos colectivos que se pretenden proteger, del interés público y de la situación del demandado, resulta importante tener en cuenta estas circunstancias con el objeto de que se profiera una medida que, además de ser necesaria para la garantía del derecho colectivo vulnerado o puesto en peligro, no resulte lesiva ai propio derecho, al interés público o al demandado. Una vez cumplidos los supuestos que hacen procedente la medida cautelar, el juez puede adoptar la que resulte necesaria para contrarrestária^yulneración o amenaza del derecho colectivo, que debe ser la adecuada a las necesidades de cada circunstancia particular*0.Él requisito cuarto ya fue analizado de manera amplia en capítulos anteriores de estaprovidencia, el primero- resulta evidente puesto que el municipio de Tunja tiene contratada laconstrucción de ía biblioteca metropolitana, en el terreno en que, en concepto deCORPOBOYACA, existe un humedal; la inminencia del daño también se ! encuentra probada,puesto que de construirse la biblioteca metropolitana en el lote para ella destinado por elmunicipio de Tunja, el humedal que en tal terreno existe de conformidad con el concepto deCorpoboyacá, desaparecería por obra de excavaciones, rellenos, etc., y en general de laconstrucción de esa obra. De otra parte, la providencia que ordenó la medida cautelar desuspensión del contrato fue suficientemente motivada siendo suficiente prueba de ello lasconsideraciones que aparecen a folios 399 a 407 del expediente, motivación que analiza lacompetencia del juez popular para adoptar la medida, la procedencia de la medida, la pruebaque sirve de sustento fáctico a la medida, la importancia de los humedales, la normatividadque prevé su conservación y preservación y las condiciones a que debe ajustarse la medida,siendo tal motivación adecuada al caso particular.Por no encontrarse probada ninguna de las causales de oposición a la medida cautelar,invocadas por la apoderada opositora y estudiadas hasta ahora, y por encontrar procedente yajustada a la ley la medida cautelar ordenada en el auto de 9 de noviembre de 2011 por elJuzgado Noveno Administrativo de Tunja, la Sala confirmará dicha medida.
    • E mérit de lo expuest el Tribunal AdEn to to, dministra ativo de Boyacá, Sala de Decisió No. 5 e ón 5, RESUELVE:PPRIMER RO: CO ONFIRM MAR el aauto de fecha nuueve (9) de nov ) viembre de dos mil once (2011) e ),pproferido por el J o Juzgado Noveno Administrativo del Circu Judicial de T o o uito Tunja, mediante el cual s seddecretó la medid caute obje de op da elar eto posición..SSEGUNDO: Env víese el expedie l ente al juzgado de orige Líbre oficio remisorio y des en. ese o sanótese e.