獨立於政府的機構的企業管治 – 國際經驗
摘要
企業管治之所以重要，在於有助提高問責。近年企業管治這個議題備受注
目 ， 主 要是 由 於 私營 機 構 接連 爆 發 多宗 金 融 醜聞 ， 例 如美 國 安 然 (Enron)
倒閉事件。近期雷曼兄弟控股有限公司倒閉，促使全球經濟加速放緩，亦
令人注意到監控不足的後果。
多宗詐騙或管理不善個案，或機構欠缺問責精神的情況，令國際社 會日益
關注公營機構的企業管治和問責承擔。英國國會議員濫用申報公費機制，
惹起民憤，雖然此非企業管治失當事件，但亦凸顯了企業管治中最重視的
行為標準問題。未能奉行良好的行為標準，例如濫用公共資產或資源作個
人或政治用途，或未能恰當管理公共資產或資源等，皆為導致企業管治失
當的原因。
公營部門企業管治的定義是：
概括而言，“企業管治”一詞泛指機構的策略導向、監控
及問責等程序，這包括在機構執行權力、問責、管理、
領 導 、 指 示 和 監 控 ( 澳 洲 國 家 審 計 辦 公 室 (Australian
National Audit Office)，一九九九年)。
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與私營機構相比，在公營部門實行企業管治面對更多挑戰。種種挑戰包括：
政策由政府制定；管理委員會成員可由部長挑選；部長的指示可隨時撤回
委員會的命令；以及行政總裁可由部長正式委任，為委員會帶來問責承擔
的問題。
本報告集中討論獨立於政府的機構的企業管治，重點在於有關機構管理委
員會的運作。獨立於政府的機構指政府部門以外的組織，例如法定機構和
公帑資助的非政府機構。這些機構即使沒有管理委員會，通常也會設有管
治團體，負責領導和匯報管理工作。
導致企業管治失當的共通問題不少。圖一顯示服務失 效的七個警號，管治
團體成員和相關直屬部門人員應加留意。
圖一 服務失效的七個警號
資料來源：Audit Commission of the United Kingdom
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企 業 管 治 涵 蓋 哪 幾 方 面 ? 多 個 國 家 都 採 用 的 國 際 會 計 師 聯 合 會 (The
International Federation of Accountants) 指 引確定公 營機構企 業管治的 四
個主要範疇(圖二)。
圖二 良好企業管治的範疇
組織架構
行為標準 及
運作程序
 良好做法守則
 行為守則  管理委員會事
宜
 領導能力發展
良好企業管治
監控 對外報告
 風險管理  透明度需要
 審計  平衡透明度與
保密需要
行為標準
行為標準是企業管治的重要一環，因為可確立領導方式、機構價值觀及 機
構文化。由於項目性質，行為標準大多定為企業管治的「軟」項目。世界
各地多個政府都參考私營機構的操作及行為守則，加以修訂，為 公營機構
管理委員會成員及行政人員提供這方面的指引。
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領導能力是企業管治另一要項。公營機構的管治團體需要留意兩項主要領
導任務﹕建立穩健的管治架構及運作程序；並以身作則，藉本身的表現及
行為，推動良好管治。
組織架構及運作程序
管治團體及直屬部門如要實踐良好企業管治，講求有效的問責承擔，需要
留意八大要項(表一)。
表一 有關管理委員會架構及運作程序的八大要項
人數 就私營機構而言，合理的成員人數為 6 至 9 人。至於
公營部門，為符合代表性和有關平衡的要求，成員人
數經常多至 12 人。
事務委員會 通常用作仔細監督和監察對成效有重大影響的特別風
險事項。
委任成員 成員的遴選及組合是確保委員會有效運作的關鍵因
素。需特別注意的項目包括：確定所需能力、主動物
色人選，以及留意個人品德。
任期 並無固定任期，但不少國家都以三年為限。如成員表
現良好，可連任一次。替任人員的委任必須交錯進
行。
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成員發展 需要安排成員熟習委員會運作，持續檢討成員培訓需
要，並確保負責委任成員的人員受過充分訓練。
表現 根據最佳做法，部長、直屬部門與委員會主席應每年
進行正式評審，檢討委員會的表現。
成員組合 根據最佳做法，大多數成員應為獨立人士；主席和行
政總裁職位亦應由不同人士擔任。另外，越來越多意
見認為政府人員不應出任委員會成員。
薪酬 不同做法的差別很大。很多規模較小的公共機構傾向
以實報實銷方式補償成員已付支出；其他機構則支付
一筆固定款項，金額按日薪計算或按每年或每月估計
需付出的時間計算。總括而言，成員薪酬微薄。
資料來源：根據尤克(Uhrig)報告(二零零三年)改寫而成
監控
至於公營機構，工作須承受財政風險之餘，更要承受類別較廣的風險 ：這
包括政策及信譽風險。風險管理就是處理這些要項。現時許多企業管治的
操作守則都規定要清楚說明風險，並制訂處理風險的共識方案。
在風險管理這個範疇中，管理利益衝突與公營機構管治的關係尤為直接，
管理得當與否可以對公營機構信譽有重大影響。何謂道德行為並無一套具
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體規則。決策應本正直、誠實、透明、公開、獨立、真誠及服務市民為
原則，這些原則都是大部分企業管治守則的基礎。
審計及查核成為公營機構的常規工作。許多公營機構的管治團體都關注到
如何挑選外聘審計師，以及確保審計師的獨立性。在這方面，定期更替審
計師的安排日見普遍。此外，公營機構亦可借助審計委員會監察審計安排。
對外報告
保持高透明度是良好企業管治的基本要素。由於公營機構有賴持份者不斷
支持、信任，因此需要向他們保證公營機構的質素及道德標準。在這方面，
公營機構對有關採購、薪酬及資料披露等方面，必須維持高透明度以作典
範。
實際上，關於報告表現及未來意向、計劃，可通過多種途徑保持透明 度，
包括適時向外公布計劃及報告。直屬部門亦需要確保具備所需技巧及能力，
審慎評估有關計劃及報告。
機構履行職務既要維持透明，同時又要保障業務或機構的敏感資料，挑戰
重重。制訂守則及實際做法時需要顧及保密和透明度兩者的矛盾；要在這
對立情況求取平衡，機構需要不斷審視形勢。管治團體定期審視機構的指
引及做法，以平衡維持透明度和保密要求，十分重要。
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