Revista SÍNTESE Responsabilidade Pública #01

Revista SÍNTESE Responsabilidade Pública

CARTA DO EDITOR É com grande satisfação que apresentamos a Revista SÍNTESE ResponsabilidadePública. O lançamento desta nova revista é o resultado do grande investimento feito pelaSÍNTESE em produtos voltados para o segmento governamental, destinados para os agentespúblicos em todas as esferas de atuação e com as mais diversas atribuições, os operadoresdo Direito, militantes e estudiosos de Responsabilidade Civil, Fiscal, Penal e Administrati-va do Estado e seus agentes, Improbidade Administrativa, Controle Interno e Externo daAdministração Pública, e para toda a comunidade acadêmica brasileira. A Revista publica os mais recentes artigos sobre assuntos relacionados à Responsabi-lidade Pública, jurisprudência dos Tribunais Regionais, Superiores e de Contas sobre temascorrelatos, além de pareceres, comentários jurisprudencia is e orientações práticas. Nesta primeira edição, destacamos o artigo “Despesas Impróprias para os Municí-pios”, elaborado em parceria por Ivan Barbosa Rigolin e Gina Copola, ambos advogadosmilitantes em Direito Administrativo, autores de diversos livros e artigos sobre temas relacio-nados, e que aborda quais as despesas que os entes da federação, em especial os Muni-cípios, podem realizar sem correr riscos, bem como quais delas recomenda-se evitar pelanatureza temerária e pelo consequente risco de desaprovação pelos Tribunais de Contas. Além disso, na Parte Geral reunimos outros excelentes artigos elaborados por: AdrianoJannuzzi Moreira, Hidemberg Alves da Frota, Ives Gandra da Silva Martins, Julio PinheiroFaro Homem de Siqueira, Lucas Rister de Sousa Lima e Thiago Rebellato Zorzeto. Confira, ainda, o ementário administrativo (referente aos Tribunais de Contas) ejudicial (congrega ementas emanadas pelos Tribunais Regionais, de Justiça e Superiorespátrios), ambos com valor agregado elaborado pela Equipe Editorial Síntese, tais como:comentários, transcrições, remissões, etc. Na Parte Especial, veja, na Seção Em Poucas Palavras, uma breve exposição do advo-gado, parecerista e escritor jurídico Hélio Apoliano sobre a responsabilidade do ente federa-tivo por omissão na recuperação de via pública realizada por particular. Vale a pena conferir, na Parte Prática desta edição, o modelo de Termo Circunstan-ciado Administrativo (TCA), procedimento instituído pela Controladoria Geral da União, pormeio da Instrução Normativa nº 4/2009, a ser usado para a rápida reposição ou reparaçãode bem público de pequeno valor danificado ou extraviado por culpa do servidor públicoque o detinha; e também a Opinião Legal do Professor Ives Gandra sobre questão queenvolve o art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Por fim, veja a seção denominada “Aconteceu”, que consolida as principais notícias enormas relacionadas à Responsabilidade Pública publicadas no período. Aproveite esse rico conteúdo e tenha uma ótima leitura!!! Maria Liliana C. V. Polido Diretora Editorial 3

SUMÁRIODESTAQUE DA EDIÇÃO Despesas Impróprias para os Municípios Ivan Barbosa Rigolin e Gina Copola ..................................................................................................................................................................................................................7PARTE GERALDoutrinas1. A Disregard Doctrine e a Administração Pública Julio Pinheiro Faro Homem de Siqueira ......................................................................................................................................................................................................192. Responsabilidade Civil por Omissão Legislativa Adriano Jannuzzi Moreira.....................................................................................................................................................................................................................................303. Os Limites de Atuação do Poder Judiciário na Área de Saúde Lucas Rister de Sousa Lima e Thiago Rebellato Zorzeto ...................................................................................................................................................................414. Considerações sobre a Infração Administrativa Continuada e os Sistemas do Conhecimento do Ato e da Consumação do Ato Hidemberg Alves da Frota ...................................................................................................................................................................................................................................49Jurisprudência AdministrativaACÓRDÃOS NA ÍNTEGRA1. Tribunal de Contas da União..............................................................................................................................................................................................................................662. Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais ......................................................................................................................................................................................953. Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul....................................................................................................................................................................... 1044. Tribunal de Contas do Estado de São Paulo.......................................................................................................................................................................................... 112EMENTÁRIO ADMINISTRATIVO1. Ementário de Jurisprudência Administrativa........................................................................................................................................................................................ 116Jurisprudência JudicialACÓRDÃOS NA ÍNTEGRA1. Superior Tribunal de Justiça............................................................................................................................................................................................................................. 1392. Tribunal Regional Federal da 2ª Região .................................................................................................................................................................................................... 1443. Tribunal Regional Federal da 3ª Região .................................................................................................................................................................................................... 1484. Tribunal Regional Federal da 4ª Região .................................................................................................................................................................................................... 1555. Tribunal Regional Federal da 5ª Região .................................................................................................................................................................................................... 1616. Tribunal de Justiça de Minas Gerais............................................................................................................................................................................................................ 167EMENTÁRIO JUDICIAL1. Ementário de Jurisprudência Judicial........................................................................................................................................................................................................ 172PARTE ESPECIALEm Poucas Palavras1. Responsabilidade do Ente Federativo por Omissão na Recuperação de Via Pública Realizada por Particular Hélio Apoliano ......................................................................................................................................................................................................................................................... 214 5

PARTE PRÁTICA Parecer 1. Inteligência do Artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000) – Estímulos sem Impacto Orçamentário Não São pelo Dispositivo Abrangidos – Opinião Legal Ives Gandra da Silva Martins............................................................................................................................................................................................................................ 217 Modelos 2. Termo Circunstanciado Administrativo (TCA) ...................................................................................................................................................................................... 225 ACONTECEU Normas do Período 1. Normas do Período ............................................................................................................................................................................................................................................... 230 Notícias do Período 1. Notícias do Período............................................................................................................................................................................................................................................... 232 ÍNDICE ALFABÉTICO E REMISSIVO ............................................................................................................................................................................................................ 241 NORMAS EDITORIAIS PARA ENVIO DE ARTIGOS ....................................................................................................................................................................... 2486

DESTAQUE DA EDIÇÃODespesas Impróprias para os Municípios IVAN BARBOSA RIGOLIN Advogado em São Paulo. GINA COPOLA Advogada Militante em Direito Administrativo, Pós-Graduada em Direito Administrativo pela UNIFMU. Autora dos livros Elementos de Direito Ambiental (Rio de Janeiro, 2003), Desestatização e Terceirização (São Paulo, 2006), A Lei dos Crimes Ambientais Comentada Artigo por Artigo (Minas Gerais, 2008) e de diversos artigos sobre temas de Direito Administrativo e Ambiental I – Um tema sempre palpitante para os mais fraco –, são bastante receptivos e aten-Municípios, de seu imediato interesse desde o tos a quem se disponha a orientá-los e lhesraiar do primeiro dia do ano até o crepúsculo indicar o resultado de sendas já trilhadas pordo último, é o relativo à licitude das suas des- outros, cientes de que vale ouro líquido o rela-pesas, ou seja, saber que despesas pode diu- to da experiência alheia. Assim, naturalmenteturnamente realizar, em oposição àquelas que o que aqui estiver consignado vale para todasnão pode nunca, ou ao menos não deve por as esferas de governo1.temerárias face à sua natureza. A preocupação, mais que evidente, é Naturalmente não são apenas os Muni- com os Tribunais de Contas no apreciar ascípios que padecem dessa permanente incer- contas municipais. Este artigo apenas rela-teza sobre a legitimidade das suas despesas, ciona algumas frequentes despesas pratica-porém são apenas os Municípios que humil- das pelos Municípios, tendo como fonte osdemente procuram orientação, como elo mais apontamentos constantes com frequênciafrágil da corrente, aquele que sempre arreben- dos relatórios das auditorias e fiscalizaçõesta ao lado dos que resistem. sobre as contas anuais, tanto do Executivo quanto do Legislativo municipais, na expe- Não se deve alimentar pretensão al- riência profissional de defesa dessas comu-guma de que os Estados, o Distrito Federal nidades junto aos mesmos TCEs.e a União, com suas estruturas gigantescas Com todo efeito, não pode havere imensamente complexas, deem ouvido al- fonte mais fidedigna nem mais real e ime-guma vez a manifestações doutrinárias – ao diata sobre o que se pode entender comomenos as externadas em artigos, pois que os irregularidades nas contas públicas, ao me-livros já tiveram efeito surpreendente, sobre- nos para um início de análise. Muita vez,tudo na União. os apontamentos dos relatórios iniciais são Os Municípios, entretanto – porque a revertidos com boa defesa, mas tambémcorda invariavelmente arrebenta no ponto amiúde, conforme cada caso, ensejam a1 Mas quem deve se cuidar, reitere-se à exaustão, são os Municípios. 7

PARTE GERAL – DoutrinaA Disregard Doctrine e a Administração Pública JULIO PINHEIRO FARO HOMEM DE SIQUEIRA Mestrando em Direitos e Garantias Fundamentais pela FDV, Secretário-Geral da Academia Brasileira de Direitos Humanos (ABDH), Advogado.RESUMO: O artigo analisa a possibilidade de se aplicar a disregard doctrine em face da Administração Pública,para responsabilizar diretamente o servidor público pela prática de condutas em prejuízo da sociedade.PALAVRAS-CHAVE: Responsabilidade civil da Administração Pública; disregard doctrine; servidor público.SUMÁRIO: Introdução; 1 Disregard doctrine; 2 Responsabilidade extracontratual do Estado; 3 Desconsideração dapersonalidade jurídica em sede de Administração Pública; Conclusão; Referências.INTRODUÇÃO ções acerca da possibilidade de aplicação daquela doutrina à Administração Pública, A teoria da desconsideração da perso- permitindo-se a responsabilização direta donalidade jurídica é tema que traz relevantes servidor público (seção 4). E, ao fim, seráconsiderações sobre sua aplicação e que apresentada a conclusão permitida pelas re-leva, igualmente, fundamentais consequên- flexões anteriores (seção 5).cias e diretrizes à atuação das pessoas sobo manto, antes inquebrável, da pessoa jurí-dica. Tendo início, no Brasil, timidamente em 1 DISREGARD DOCTRINE1966, com uma previsão muito específica no Aquilo a que se chama, na commonCTN, houve uma considerável evolução da law, de disregard of legal entity doctrinedoutrina culminando com a previsão no atual foi adotado, no Direito brasileiro, sob oCC. Se as fraudes não reduziram – seja devi- nome de desconsideração da personalida-do à criatividade humana, para o bem e para de jurídica. Embora, seja preciso, de início,o mal, para o ilegal e para o legal, seja de- destacar sua importância e seus contornosvido às vistas grossas de alguns aplicadores dentro da responsabilidade contratual, quedo direito –, pelo menos se estabeleceu um é onde geralmente incide, não há dúvidasmecanismo que possibilita sua redução. sobre sua aplicação em sede de responsa- Este breve ensaio tem como proposta bilidade aquiliana. E, além disso, emboraapresentar a doutrina desconsideração da sua aplicação mais frequente se dê na esfe-personalidade jurídica (seção 2), para, em ra privada, é indubitável sua aplicabilidadeseguida, lidar com o tema da responsabi- na esfera pública.lidade extracontratual do Estado (seção 3), No Brasil, há arraigada no comporta-a fim de se poderem trazer as considera- mento da sociedade uma norma costumeira 19

PARTE GERAL – Doutrina Responsabilidade Civil por Omissão Legislativa ADRIANO JANNUZZI MOREIRA Advogado, Mestre em Direito Empresarial, Doutor em Direito pela UMSA – Universidad del Museo Argentino. RESUMO: O objetivo do presente trabalho é abordar a irresponsabilidade do Estado pelas omissões legislativas, ou a responsabilidade do Estado pela omissão desde que presentes alguns requisitos. SUMÁRIO: Introdução; 1 Funções do Estado; 1.1 Responsabilidade civil do Estado por omissão legislativa – Me- canismos constitucionais de controle; 1.2 Mandado de injunção e ação direta de inconstitucionalidade por omis- são; 2 Direito argentino; 3 Direito português; 4 Responsabilidade civil; 4.1 A responsabilidade civil do Estado; 4.2 Causas excludentes da responsabilidade do Estado; Conclusão; Referências. INTRODUÇÃO 1 FUNÇÕES DO ESTADO A atividade estatal, tanto por meio A ordem soberana produz direito atra- de uma conduta positiva, quanto por uma vés da legislação, função estatal puramente conduta negativa, cria um risco para os jurídica ao lado do Estado-juiz ao qual cor- administrados. Através do estudo de alguns responde a função jurisdicional. parâmetros históricos da responsabilidade A legislação produz normas jurídicas do Estado, procurar-se-á analisar o institu- consideradas como preceitos em série para to da omissão legislativa, bem como uma casos típicos. Por sua vez, a jurisdição aplica analise doutrinária da responsabilidade ci- os preceitos para cada caso singular. vil estatal por omissão. O entendimento das funções do Esta- A responsabilidade estatal extracon- do transparecem nas lições da doutrinadora tratual é de cunho patrimonial, já que visa à Maria Sylvia Zanella Di Pietro: reparação de danos, decorrentes de condu- Para bem entender-se a distinção entre Ad- tas omissivas dos agentes públicos. ministração Pública (em sentido estrito) e Através de um estudo da legislação Governo, é mister partir da diferença entre brasileira, vai se verificar a questão e qual as três funções do Estado. Embora o poder estatal seja uno, indivisível e indelegável, a ferramenta jurídica utilizada para gerar o ele desdobra-se em três funções: a legisla- pedido de indenização. Far-se-á uma bre- tiva, a executiva e a jurisdicional. A primei- ve menção à legislação de Portugal, que ra estabelece regras gerais e abstratas, de- influenciou nossa legislação, avaliando a nominadas leis; as duas outras aplicam as30 posição da Argentina. leis ao caso concreto: a função jurisdicio-

PARTE GERAL – DoutrinaOs Limites de Atuação do Poder Judiciário na Área de Saúde LUCAS RISTER DE SOUSA LIMA Especialista em Direito Processual Civil pela PUC/SP, Advogado. Autor de diversos trabalhos e artigos publicados em periódicos e revistas especializadas. THIAGO REBELLATO ZORZETO Pós-Graduando em Direito Processual Civil pela PUC/SP, Advogado.SUMÁRIO: Introdução; 1 Saúde: dever do Estado, direito de todos; 2 Limites para atuação do Estado Social;Conclusão; Referências. O fim do direito é a paz, e o meio de que se serve para consegui-lo é a luta.1INTRODUÇÃO Com efeito, muito já se discutiu acerca da necessidade de o Estado fomentar e A atuação do Estado, mormente na es- prover a saúde de todos os cidadãos, sendofera do Poder Judiciário, quando instado a se esta, inclusive, matéria elencada textualmen-manifestar acerca dos direitos sociais de seus te no bojo da própria Constituição Federal.cidadãos, é matéria passível de gerar as mais Por estarem desamparados nos momentosacaloradas discussões por parte dos opera- em que mais precisariam da tutela estatal,dores do Direito, havendo entendimentos dos os mais necessitados buscam, pois, a pro-mais diversos, partindo-se daqueles que con- teção do Poder Judiciário, pleiteando seja oferem uma maior amplitude a esses direitos até Executivo obrigado a suprir suas necessida-aqueles que não conseguem enxergar como des no âmbito da saúde, com a concessãoseria possível a influência do Judiciário em de- de medicamentos e tratamentos, que, infe-cisões que caberiam, em tese, exclusivamente lizmente, não se encontram disponíveis a to-aos outros dois Poderes da República. dos os pacientes usuários do SUS – Sistema Independentemente do ponto de vista Único de Saúde –, o que vem sendo, já hádefendido, fato é que, ao se posicionar em algum tempo, amplamente admitido pelaqualquer dos lados da discussão, estar-se-á jurisprudência dos Tribunais pátrios.gerando forte impacto no mundo empírico, Dados os pesos e contrapesos do queseja, de um lado, favorável ao cidadão e vem decidindo a jurisprudência, reside aí odispendioso ao Estado, seja, de outro, pre- ponto ora proposto para debate: até onde ojudicial ao cidadão e economicamente viá- Poder Judiciário pode interferir na Adminis-vel à Administração Pública. tração executiva, a fim de se garantir a apli-1 IHERING, Rudolf von. A luta pelo direito. 41

PARTE GERAL – DoutrinaConsiderações sobre a Infração Administrativa Continuada e osSistemas do Conhecimento do Ato e da Consumação do AtoReﬂections about the Continued Administrative Infraction and the Knowledgeof the Act System and the Consummation of the Act System HIDEMBERG ALVES DA FROTA Advogado, Pesquisador em Direito Público e em Direitos da Personalidade. Autor da Obra O Princípio Tridimensional da Proporcionalidade no Direito Administrativo: um Estudo à Luz da Principiologia do Direito Constitucional e Administrativo, Bem Como da Jurisprudência Brasileira e Estrangeira ( Rio de Janeiro, 2009, 286 p.).RESUMO: Este artigo jurídico extrai balizas sobre a infração administrativa continuada (colhidas do Direito espa-nhol, peruano, mexicano e português) e examina os sistemas adotados pelos Estatutos dos Servidores Públicos daUnião e dos Estados-membros brasileiros para a contagem do prazo para o exercício da potestade disciplinar, afim de realizar sugestões ao legislador pátrio de aperfeiçoamento da disciplina jurídica da infração administrativacontinuada e do dies a quo do ilícito administrativo.PALAVRAS-CHAVE: Infração administrativa continuada; prazo decadencial; sistema do conhecimento do ato; sistemada consumação do ato.ABSTRACT: This article examines the continued administrative infraction in the Spanish, Peruvian and Mexicanlegislation, besides analyzing it in the light of the Portuguese administrative case law. This article also examines thesystems adopted by the Brazilian Federal and States Civil Service Laws concerning the date in which begins the periodfor the exercise of the administrative disciplinary power. This article thereby seeks to make suggestions to the Brazilianlegislatures for the improvement of legal regulation related to the continued administrative infraction and the dies a quoof the administrative offense.KEYWORDS: Continued administrative infraction; decay period; knowledge of the act system; consummation ofthe act system.SUMÁRIO: Introdução; 1 Pausa excursiva: prescrição ou decadência?; 2 A infração administrativa continuada noDireito espanhol, peruano, mexicano e português; 3 Os sistemas do conhecimento do ato e da consumação doato: estatutos funcionais da União e dos Estados-membros brasileiros; Considerações finais; Referências.INTRODUÇÃO português), como semente de reflexão para O presente artigo jurídico intenciona o aprimoramento da legislação pátria de di-propiciar ao legislador brasileiro e a nossa reito administrativo sancionador e disciplinarcomunidade jurídica parâmetros sobre a in- concernente ao ilícito continuado e a análi-fração administrativa continuada (colhidos se de determinadas nuanças relacionadas ado Direito espanhol, peruano, mexicano e essa espécie de infração administrativa. 49

PARTE ESPECIAL – Em Poucas Palavras Responsabilidade do Ente Federativo por Omissão na Recupe- ração de Via Pública Realizada por Particular HÉLIO APOLIANO Advogado em Fortaleza/CE, Parecerista e Escritor Jurídico. Tema que começa a despontar no Ju- O debate toma corpo em razão da diciário brasileiro diz respeito à recuperação inexistência de previsão legal da responsa- e à reparação de via pública por particular bilidade objetiva em razão da omissão, es- frente à omissão do Poder Público, e o dever tando prevista no referido dispositivo apenas e a obrigação de ressarcimento por parte a hipótese de conduta comissiva. deste. Com algumas ressalvas bem fun- Referido assunto ainda irá gerar vá- damentadas, a jurisprudência e a doutri- rias controvérsias, especialmente no que diz na consolidaram entendimento no sentido respeito à postulação de indenização de da responsabilidade do Estado quando da valores despendidos por particulares com o ocorrência de omissão ser subjetiva, neces- conserto de estrada pública, federal, esta- sitando a comprovação da culpa, conforme dual ou municipal, quando referida estrada ensina Celso Antônio Bandeira de Mello: encontra-se sem as condições necessárias de tráfego. [...] a responsabilidade estatal por ato omissivo é sempre responsabilidade O ordenamento jurídico pátrio adota por ato ilícito. E, sendo responsabilidade a teoria do risco administrativo, devendo o por ilícito, é necessariamente responsabi- ente federativo suportar o ônus de sua ati- lidade subjetiva, pois não há conduta ilíci- vidade, sem que se cogite da culpa de seus ta do Estado (embora do particular possa agentes, donde se conclui que para o dever haver) que não seja proveniente de negli- estatal de indenizar não se exige comporta- gência, imprudência ou imperícia (culpa) mento culposo de seus funcionários, basta a ou, então, deliberado propósito de violar existência do dano causado por agente pú- a norma que o constituía em dada obriga- blico em exercício das suas funções. ção (dolo). (Curso de direito administrati- Como estabelece o art. 37, § 6º, da vo. 26. ed. São Paulo: Malheiros, 2009. CF/1988: p. 1003) As pessoas jurídicas de direito público Todavia, em sentindo diverso, Sérgio e as de direito privado prestadoras de servi- Cavalieri Filho dispõe não se tratar, sempre, ços públicos responderão pelos danos que de responsabilidade subjetiva quando ocor- seus agentes, nessa qualidade, causarem a rer omissão por parte do Estado, sendo ne- terceiros, assegurando o direito de regresso cessário verificar se a conduta omissiva é de contra o responsável nos casos de dolo ou natureza específica ou genérica. Vejamos a214 culpa. sua lição:

PARTE PRÁTICA – ParecerInteligência do Artigo 14 da Lei de ResponsabilidadeFiscal (Lei Complementar nº 101/2000) – Estímulos semImpacto Orçamentário Não São pelo Dispositivo Abrangidos– Opinião Legal IVES GANDRA DA SILVA MARTINS Professor Emérito da Universidade Mackenzie, em cuja Faculdade de Direito foi Titular de Direito Econômico e de Direito Constitucional.CONSULTA 1. A isenção de tributos será concedida às novas empresas que se instalarem no polo Formula a empresa, por intermédio em que o referido benefício fiscal será umde sua eminente advogada, Dra. Leandra dos motivos de atração delas;Ferreira Leite, a seguinte consulta: 2. Os fatos geradores dos tributos munici- A empresa, juntamente com o Governo do pais somente ocorrerão após a instalação Estado de São Paulo, suas autarquias esta- das empresas, levando-se, assim, a evi- duais e o Município, celebraram Protocolo dente conclusão de que antes da instala- de Intenções para viabilizar a instalação ção não há receita a ser arrecadada; de um Polo Industrial, Tecnológico, no Es- tado de São Paulo, mais especificamente 3. Que os fatos geradores dos tributos de no Município, por meio do qual este Mu- competência municipal constituem-se, por- nicípio ratificou a proposta de concessão tanto, em fatos jurídicos futuros e insertos, de isenção dos tributos municipais, pelo inviabilizando, assim, qualquer dimensiona- prazo de 15 anos para a empresa, bem mento, ainda que estimado das receitas que como para as demais empresas que se a instalação das empresas poderá causar; instalarem no Polo nos primeiros 5 anos. 4. Que o Município possui uma popula- Entretanto, o Poder Executivo do Município, ção inferior a 50.000 (cinquenta mil) ha- ao buscar a correta aplicação do dispos- bitantes, não estando obrigada a adotar o to no art. 14 da LC 101, de 04.05.2000 anexo de metas fiscais em sua LDO – Lei (LRF), que disciplina os requisitos e expe- de Diretrizes Orçamentárias –, conforme dientes necessários para concessão de be- previsão do inciso III do art. 63 da LRF. nefício fiscal de natureza tributária, encon- Desta forma, solicitamos sua opinião le- trou dúvidas quanto ao alcance, conteúdo, gal sobre as seguintes questões: eficácia e aplicabilidade da referida norma, motivando, assim, a formulação da 1. Estaria o Município dispensado de, no presente consulta, visando ao melhor es- ato da concessão do benefício, demons- clarecimento jurídico para o cumprimento trar a estimativa do impacto financeiro no do que fora pactuado através do protoco- exercício que entrará em vigor e nos dois lo de intenções, já mencionado, tendo em subsequentes, conforme determina o ca- vista os seguintes aspectos: put do art. 14 da LRF? 217

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by Editora Síntese on Apr 20, 2011

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