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"Balance político Consulta popular" ...

"Balance político Consulta popular"

Revista la Tendencia N° 11, febrero/marzo 2011

CONTENIDO:

Editorial: Balance político. Consulta popular (Por Francisco Muñoz Jaramillo)

Balance político. Nudos críticos y temas polémicos (Sistematización de Raúl Borja)

El referéndum: una estrategia para acumular más poder (Por Jorge León Trujillo)

¿Quién lucra de la revolución ciudadana? (Por Juan Cuvi)

Del 30-S a la inflexión del gobierno de Correa (Por Gustavo Larrea)

La propuesta de consulta pone en riesgo el estado constitucional de derechos y justicia (Por Norman Wray)

Balance crítico del plan de gobierno de Rafael Correa (Por Paco Moncayo Gallegos)

La consulta: una violación infraganti de la Constitución (Por Agustín Grijalva)

Consulta, reforma penal y desmantelamiento del estado constitucional (Por Carlos Castro Riera)

Escenarios políticos ecuatorianos luego del 30-S (Por Luis Verdesoto y Gloria Ardaya)

La economía política y la política económica del gobierno: ¿ilusión o realidad? (Por Diego Mancheno)

Tierra y conflicto social en tiempos de Rafael Correa (Por Fernando Rosero)

El agua en Ecuador: dos visiones contradictorias (Por Humberto Cholango)

La Ley de Aguas: proyecto polémico que se quedó en el limbo (Por Pedro Quimbiamba)

La reforma a la ley de hidrocarburos y la renegociación de los contratos petroleros (Por Alberto Acosta)

La reforma petrolera del gobierno de Rafael Correa (Por Henry Llanes)

Las invasiones de tierras en Guayaquil: historia y coyuntura política (Por Gaitán Villavicencio)

Los gobiernos autónomos descentralizados (Por Fernando Buendía)

Antonio Navarro: La necesidad de crear una internacional latinoamericana (Por Francisco Muñoz)

La Conferencia de Cancún: una mirada con optimismo relativo (Por Claudia Detsch)

Echeverría: la continuidad del discurso crítico (Por Iván Carvajal)

El ethos barroco como forma de “vivir lo invivible” (Por Rosemarie Terán Najas)

El tiempo y la revolución (Por Napoleón Saltos)

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    "Balance político Consulta popular" "Balance político Consulta popular" Document Transcript

    • Balancepolítico Consulta popular No.11 feb/mar 2011
    • Director Francisco Muñoz Jaramillo Consejo Editorial Jaime Arciniegas, Augusto Barrera, Jaime Breilh, Marena Briones, Carlos Castro, Galo Chiriboga, Eduardo Delgado, Julio Echeverría, Myriam Garcés, Luis Gómez, Ramiro González, Virgilio Hernández, Guillermo Landázuri, Luis Maldonado Lince, René Maugé, Paco Moncayo, René Morales, Melania Mora, Marco Navas, Gonzalo Ortiz, Nina Pacari, Andrés Páez, Alexis Ponce, Rafael Quintero, Eduardo Valencia, Andrés Vallejo, Raúl Vallejo, Gaitán Villavicencio Raúl Borja Coordinación Editorial de este número Jorge León Trujillo Wilma Suquillo David Echeverría Juan CuviGustavo Larrea Norman Wray Edición Raúl Borja Paco Moncayo Gallegos Diseño, portada y gestión de imágenes Agustín Grijalva Verónica Ávila / Activa Diseño Editorial Carlos Castro Riera Impresión Luis Verdesoto Gráficas Iberia Gloria Ardaya Diego Mancheno Fernando Rosero Auspicio Humberto Cholango Pedro Quimbiamba FES - ILDIS CAFOLIS Alberto Acosta Avenida República 500, Sevilla N24-349 Henry Llanes Edificio Pucará y GuipuzcoaTeléfono (593) 2 2 562 103 Teléfono: (593) 2 2 322 6653 Gaitán Villavicencio Quito - Ecuador Quito - Ecuador www.fes-ecuador.org www.cafolis.org Fernando Buendía 11 Antonio Navarro: Francisco Muñoz Los editores no comparten, necesariamente, las opiniones vertidas por los autores, ni estas comprometen a las instituciones a las que prestan sus Claudia Detsch servicios. Se autoriza a citar o reproducir el contenido de esta publicación,siempre y cuando se mencione la fuente y se remita un ejemplar a la revista. Iván Carvajal Rosemarie Terán Najas Napoleón Saltos feb/mar 2011 © de esta edición: cada autor ISSN: 13902571 Marzo/Abril de 2011
    • Internacional La economía política y la política económica del gobierno: 77 Política pública ¿ilusión o realidad? Diego Mancheno Del 30-S a la inflexión Antonio Navarro: 38 del gobierno de Correa La necesidad Gustavo Larrea Tierra y conflicto de crear una social en tiempos de internacional La propuesta de 82 Rafael Correa 123 latinoamericana Fernando Rosero Francisco Muñoz consulta pone en riesgo el estado constitucional 43 de derechos y justicia La Conferencia de Norman Wray Cancún: una mirada con optimismo Balance crítico del plan 127 relativo de gobierno de Rafael Claudia Detsch Editorial 48 Correa Balance político. Paco Moncayo Gallegos 5 Consulta popular El agua en Ecuador: Francisco Muñoz Jaramillo La consulta: una dos visiones violación infraganti 55 de la Constitución 89 contradictorias Humberto Cholango Agustín Grijalva La Ley de Aguas: Balance político. proyecto polémico que Nudos críticos y temas polémicos 93 se quedó en el limbo Pedro Quimbiamba 12 Sistematización de Raúl Borja La reforma a la ley de hidrocarburos y la El referendum: una renegociación de los 26 estrategia para acumular más poder Consulta, 95 contratos petroleros Alberto Acosta Jorge León Trujillo reforma penal y desmantelamientoCoyuntura del estado La reforma petrolera ¿Quién lucra de la 33 59 constitucional del gobierno de Echeverría: la revolución ciudadana? Carlos Castro Riera 104 Rafael Correa continuidad Juan Cuvi Henry Llanes 133 del discurso crítico Iván Carvajal Las invasiones de Debate tierras en Guayaquil: El ethos barroco historia y coyuntura como forma de 109 política 137 “vivir lo invivible” Gaitán Villavicencio Rosemarie Terán Najas Los gobiernos El tiempo y la Escenarios políticos autónomos 143 revolución ecuatorianos luego 117 descentralizados Napoleón Saltos del 30-S Fernando Buendía 65 Luis Verdesoto y Gloria Ardaya
    • Balance político y consulta popular editorial La publicación del número 11 de la revista coincidirá con el momento de la consulta y el referéndum, puesta a trámite en la Corte Constitucional por el Gobierno Nacional, con la intención de superar los problemas de la Función Judicial y así responder a la inseguridad ciudadana que se vive a diario en las principales ciudades del Ecuador. El Gobierno pretende con esta con- sulta obtener el apoyo del voto popular para realizar cambios constitucio- nales y legales, como la caducidad de la prisión preventiva, y cambios ins- titucionales, como la reestructuración de la administración de la justicia, a fin de facilitar –según el régimen– el combate a la inseguridad pública. La propuesta contiene 10 preguntas, cuya parte fundamental tiene que ver con el proceso de implementación del régimen político, en esta vez la tan importante Función Judicial, a la que se busca reestructurarla y así supe- rar su inoperancia y descomposición ética, todo esto desde el predominio del Ejecutivo, quien ha dicho reiteradas veces estar dispuesto a “meter las manos en la justicia”, como lo hicieron en el pasado inmediato otros gobier- nos, sin respetar la independencia de las funciones del Estado, y en conse- cuencia, dejando sin efecto la respectiva atribución constitucional otorgada por la Asamblea de Montecristi al Consejo de Participación Ciudadana y Control Social. Otro aspecto importante de la consulta es el relativo a la supresión de la disposición constitucional que establece la caducidad de la prisión preventiva (Art. 77 Núm. 9), lo que advierte una reforma constitucional de derechos que la misma Carta Política aprobada por el pueblo ecuato- riano en referéndum dispone que debe hacérselo por vía de la Asamblea Constituyente. Otro asunto muy polémico del referéndum –relativo a la configuración del régimen político– está contenido en la pregunta sobre el control a los medios de comunicación. Situación que en el pasado inmediato generó conflictos al interior de la Asamblea Nacional, de ésta con el Ejecutivo, y obviamente con los medios de comunicación. Allanándose a la decisión del Presidente Correa, de incluir una pregunta sobre dicho control, la Asamblea Nacional ha optado por el camino de suspender el tratamiento del proyecto de Ley de Comunicación, a la espera de la definición de la Corte Constitu- cional sobre el referéndum y la consulta popular, dejando entre paréntesis4 Balance político y consulta popular 5
    • el compromiso ético-político establecido públicamente por el bloque de En tercer lugar, la asonada policial del 30-S que creó un clima de zozobra Alianza País con la oposición en diciembre de 2009. En días pasados, la Dra. en el gobierno, en tanto la revuelta dio pábulo para que fuera calificada Nina Pacari, jueza de la Corte Constitucional, ha expresado en su informe por el régimen y algunas fuerzas políticas nacionales e internacionales, la inconstitucionalidad de cuatro de las cinco preguntas propuestas por el como un “intento de golpe de Estado”, en medio de un contexto regional Ejecutivo para el referendo. de ofensivas derechistas-reaccionarias, como la que se dio meses atrás en Honduras. Para disolver los efectos políticos del 30-S el gobierno acudió, Desde el punto de vista político, la consulta y el referéndum aparecen, por como lo hace permanentemente, al recurso mediático y publicitario. Luego otra parte, como lógica respuesta al conflicto suscitado meses atrás por la de la judicialización del acontecimiento y de la imposición de sanciones asonada policial del 30-S, como también expresa la orientación, la línea y puntuales a determinados policías implicados en el hecho, la ciudadanía el comportamiento ideológico político asumido desde el año pasado por el ecuatoriana espera conocer las verdaderas causas y autores materiales e Presidente de la República. En esta ocasión “echa mano” del recurso plebis- intelectuales de la asonada del 30-S. citario para encaminarse a reformar la Constitución, debilitar su espíritu garantista y limitar el ejercicio de determinados derechos humanos consa- El acontecimiento septembrino dejó, por otra parte, sin iniciativa política al grados en la Carta Magna. Por último, la decisión en curso ha generado una gobierno. Pocos meses después se advierte que el régimen ha optado por la importante disidencia de la agrupación Ruptura de los 25 y de asambleístas línea de profundizar la confrontación, alejarse definitivamente de los movi- de la bancada oficialista. mientos sociales y consolidar la fuerza y verticalidad carismática del Pre- sidente Rafael Correa. Al parecer, la consulta popular en ciernes tiene ese II. sentido, orientación y utilidad. Al decir de algunos analistas y en opinión del ex Presidente de la Asamblea Constituyente, Alberto Acosta, “el ple- A esta medida plebiscitaria del Gobierno Nacional “tomando en cuenta su alta biscito es inconstitucional, manifiesta claros rasgos de métodos utilizados aceptación popular y la necesidad de consolidar su fortaleza política” le ante- por la vieja partidocracia y (tiene) una orientación ideológico-doctrinaria de cede conflictos e iniciativas gubernamentales que han permitido evidenciar, en carácter social-cristiano”. el curso del año 2010, el verdadero carácter del gobierno y el régimen. Son estos tres los principales hitos políticos del periodo transcurrido en el En primer lugar, el conflicto de intereses que se puso en juego entre la 2010, que evidencian la línea actual del gobierno; mismos que se han encon- unidad de las organizaciones campesinas e indígenas y el Gobierno Nacio- trado en relación con una forma de actuación de la Asamblea Nacional y el nal - Alianza País, en torno al contenido del proyecto de Ley de Recursos bloque parlamentario oficialista, que ante su sensible debilidad, producto de Hídricos generado en los últimos meses del año 2009. Ese fue un momento la elección de 2009, estableció acuerdos y pactos con otras organizaciones y de gran tensión atemperado a la postre gracias a la promesa gubernamen- parlamentarios “independientes” para aprobar determinados cuerpos legales, tal de instituir el diálogo, lo que luego devino enfrentamiento y ruptura, en algunos casos, usando las viejas tácticas y maniobras de la desprestigiada particularmente con el sector indígena, a pesar de los “cantos de sirena” de “partidocracia”, tal el caso de la Ley de Educación Superior, que fue vetada algunos funcionarios y funcionarias del régimen, que habían apurado con- por el Presidente, no obstante ser el resultado del consenso al interior de la vocatorias a mantener conversaciones y “mesas de diálogo” con los movi- Asamblea Nacional y con las instituciones involucradas en esa actividad aca- mientos sociales. démica. Ocurre algo parecido con la reforma a la Ley de Hidrocarburos, que al ser aprobada por el “ministerio de la ley” no fue discutida suficientemente En segundo lugar, el conflicto suscitado al interior de Alianza País, entre la en la Asamblea Nacional. Situación similar se dio con el proyecto de Ley mayoría de su bloque y el Presidente de la República, en torno al enjuicia- de Comunicación que hasta hoy no ha sido posible aprobarla, lo que ahora miento y petición de sanción al Fiscal General, Washington Pesántez, hecho genera más conflictos pues se intenta orientar su contenido, de manera que puso de manifiesto en su resultado final, tanto la defensa abierta del imprecisa, en la pregunta nueve de la consulta popular, dejándose en sus- Presidente Correa al cuestionado Fiscal General, cuanto el aislamiento en penso la iniciativa parlamentaria que originalmente buscó conciliar con los que devino el grupo de Alianza País que impulsó y apoyó dicha critica, evi- actores involucrados para aprobar el mencionado cuerpo legal. denciándose la limitada posibilidad de existencia de diferencias de posicio- nes y de diálogo franco al interior de la agrupación oficialista. En este contexto, se ha puesto en evidencia la direccionalidad de la brú- jula gubernamental, la misma que está relacionada y en función de ciertos6 E D I T O R I A L Balance político y consulta popular 7
    • intereses económicos y del proceso de implementación del patrón de acu- ideológico-doctrinarias con algunas de las preguntas planteadas; y la posi- mulación de capital que, al parecer, se halla alejado del modelo propuesto ción de la izquierda, particularmente aquella inmersa en la agrupación por el Plan Nacional del Buen Vivir. Más bien –se afirman algunos analisitti- oficialista, que ha pasado de la “bifurcación” que se dio en el curso de la cas criticos– el modelo se orienta hacia la consolidación del régimen de acu- realización de la Asamblea Constituyente, a la disidencia de la línea del mulación y la consolidación de intereses económicos “viejos y nuevos” que Presidente de la República y de Alianza País, expresando así el resquebraja- promueven una modernización capitalista en el Ecuador, ligada al extracti- miento orgánico y político del gobierno y de Alianza País. vismo y vinculada a determinadas compañías transnacionales, aunque con fuerte y decisiva presencia e intervención estatal. El Ecuador vivirá este periodo en medio de la exacerbación de la polari- zación social y política donde se advierten síntomas del alejamiento de En relación con esta orientación económica del régimen, se asiste a un pro- sectores medios como también de reiterado uso de prácticas clientelares, ceso de implementación del régimen o modelo político, donde aspectos y de utilización cada vez mayor –ante su limitación política– de los recur- necesarios para el desarrollo de la democracia, como la independencia y sos mediático-publicitarios. Adicionalmente, el Ecuador asistirá al mante- corresponsabilidad de las funciones del Estado se encuentran en la sombra; nimiento y profundización de la fuerte y decidida actuación vertical del donde el impulso a la participación se revela debilitada, reduciéndose el rol Ejecutivo. del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social al de comodín cir- cunstancial y útil en el momento de elegir a funcionarios que de antemano 2011: año en el que se espera la difusión de los resultados de la investi- han sido decididos por el Ejecutivo. gación sobre el 30-S que dé cuenta de los autores intelectuales y materia- les del “intento de golpe de Estado”. Asimismo, se experimentará en este Este proceso de implementación del régimen político ha demostrado recu- periodo el límite de la relación con los movimientos sociales y la tensión rrir al clientelismo y dejar en manos del carismático Presidente la conduc- que suscitará el intento de “sanar” las heridas generadas por los aconte- ción de todo el proceso. Es decir, una orientación política que restringe los cimientos del 30-S. Un año en el que probablemente la población conti- necesarios pesos y contrapesos institucionales, los de la participación ciu- nuará en la expectativa del liderazgo del Presidente de la República, y de dadana y la organización política y social que se requiere para generar un ratificación o corrección de la implementación de la forma y contenido del ejercicio democrático del poder. En el posible apoyo a la consulta popular y régimen o modelo político, donde el proceso electoral de la consulta y sus referéndum se prevé una profundización de la situación descrita. resultados generarán situaciones institucionales, sociales y políticas nue- vas. Será también un año en el que la población, principalmente campesina III. y rural, aspira que se cumpla la tan anunciada “redistribución de la tierra” a través de una reforma agraria efectiva, para la cual el movimiento cam- Al concluir los cuatro años de su gobierno Rafael Correa ha puesto de pesino se apresta a proponer un marco legal y generar movilizaciones para manifiesto algunos indicadores que le permiten afirmar que hay logros en alcanzar la viabilización de esa importante política pública. los campos de la salud, educación, empleo y carreteras. Sin embargo, en el balance de la gestión cuatrienal hecho por algunos de sus más altos funcio- IV. narios, brillan por su ausencia los indicadores políticos, lo que al parecer es el verdadero problema o el “Talón de Aquiles” del gobierno de “la revo- En el número 11 que hoy ponemos a disposición se coloca en primer lugar la lución ciudadana”. Tampoco se han exhibido indicadores que hablen del sistematización del balance político realizado en un conversatorio efectuado cambio de modelo o patrón de acumulación y desarrollo en curso, y que el 15 de diciembre de 2010 por iniciativa del FES/ILDIS, CAFOLIS y la Revista evidencien la cercanía con los objetivos propuestos en el Plan Nacional del LA TENDENCIA, con la participación de representantes de las distintas agrupa- Buen Vivir. ciones y fracciones de las izquierdas de nuestro país, e intelectuales que por sí mismos se identifican con esas posiciones. El referido balance colocó a modo El año 2011 será de importantes y conflictivos eventos electorales como el de “punto de partida” la pregunta ¿hacia dónde camina la actual configuración que se avecina, el referéndum y la consulta, en los que se expresarán, prin- de clases sociales y reinstitucionalización del Estado? En ese evento, una vez cipalmente, las siguientes tendencias: la posición gubernamental de defensa más, se pudo constatar la necesidad del diálogo como un instrumento de cam- de las tesis de la consulta; la posición de los sectores de la derecha opues- bio democrático para resolver los problemas nacionales. Al mismo tiempo, se tos al gobierno y al referéndum en ciernes, a pesar de sus coincidencias evidenció la debilidad y caducidad de la tesis que sostienen que este es “un8 E D I T O R I A L Balance político y consulta popular 9
    • gobierno en disputa...” También se deliberó sobre determinadas posiciones tres artículos que reflexionan sobre el pensamiento crítico de este impor- del gobierno que le acercan a conductas propias de la vieja “partidocracia” y tante filósofo ecuatoriano en torno a su concepción sobre la modernidad, lo orientaciones ideológicas que desdicen de los planteamientos programáticos político, la política, la revolución y el cambio civilizatorio. originales de Alianza País y la Revolución Ciudadana; y que eventualmente llevaría a alejarse del necesario cambio en la transición que vive el Ecuador y V. la región. Este número de la Revista La Tendencia ha contado con el auspicio de Cafo- Esta edición de la Revista La Tendencia publica además artículos orientado- lis, quien fue parte de la convocatoria al balance político con las izquierdas, res en la coyuntura, que analizan la convocatoria y contenido de la consulta al que me he referido, cuya sistematización se consigna en esta edición. Me popular y referéndum, y la concepción y línea de actuación del gobierno en permito agradecer la disposición del FES /ILDIS que, una vez más, ha auspi- torno a la seguridad pública, así como análisis de los principales conflictos ciado su producción, como también agradezco la participación de los y las políticos vividos durante el año 2010. Adicionalmente se ha incluido un exa- articulistas que han contribuido de manera voluntaria a la realización de esta men de escenarios posibles en el 2011. revista que tiene por misión generar un diálogo entre las distintas posiciones de las izquierdas del Ecuador e identificar coincidencias ideológicas y políti- En la sección de Política Pública de la Revista La Tendencia se ha incluido cas necesarias en la actualidad. artículos que examinan el conflicto suscitado en torno al proyecto de Ley de Recursos Hídricos, el sentido y contenido de las reformas a la Ley de Por diversas circunstancias,ajenas a su voluntad, algunas personas invita- Hidrocarburos, y el carácter de las nuevas contrataciones petroleras suscri- das a participar en este número, no pudieron contribuir con artículos de su tas entre el gobierno y las empresas transnacionales. Se expone también un autoría. Se destaca de manera especial los casos de René Ramírez, Secretario análisis de la Ley de Educción Superior, el consenso generado al respecto en Nacional de Planificación y Desarrollo, Katiuska King, Ministra Coordinadora la Asamblea Nacional, el veto del Presidente Correa y sus posibles reformas. de la Política Económica, Janeth Sánchez, Ministra Coordinadora de Desarro- Se ha considerado pertinente incluir también un diagnóstico sobre la conflic- llo Social, Galo Mora, Secretario Ejecutivo de Alianza País, María Paula Romo tiva situación de “las invasiones” de predios ubicados en zonas de expansión y Virgilio Hernández, asambleístas nacionales. Se espera en un próximo urbana de Guayaquil. número contar con su aporte para mantener la línea de expresión plural y crítica de las posiciones de la corriente de las izquierdas del Ecuador. En la misma sección se ha considerado conveniente hacer una exposición crítica del modelo o patrón de acumulación y desarrollo en curso, imple- Cabe informar a nuestros lectores que el número 11 de La Tendencia inicia mentado por el gobierno, como también un artículo sobre un nuevo régimen una segunda época de la revista, luego de seis años de fructífera existencia agrario en el Ecuador, que analiza su situación y preludia las propuestas de –gracias a la participación de representantes políticos, sociales y académicos reforma. Además, se consideró necesario analizar las posibilidades del nuevo de las izquierdas– aunque de dilatada e interrumpida periodicidad. En el Código de Ordenamiento Territorial a fin de examinar asuntos tales como la próximo número, en el que se aspira a contar con la colaboración de otros descentralización, la integración territorial y la participación ciudadana. auspiciantes, se ampliará y reestructurará el comité y consejo editorial, siem- pre acorde con la misión originalmente planteada y dentro del más amplio En esta edición de La Tendencia y en su sección de asuntos internacionales, y democrático pluralismo al interior de la corriente de las izquierdas, lo que se incluye un artículo que condensa y revisa los avances y limitaciones de permitirá cumplir con una de las tareas planteadas inicialmente, de difusión la Cumbre Climática de Cancún efectuada en noviembre de 2010 en México, y reflexión del pensamiento crítico. En los próximos meses se espera gene- foro de enorme trascendencia global que no ha merecido el eco suficiente rar procesos de deliberación que realicen el balance de la trayectoria de la en nuestro medio. Se incluye, además, una entrevista a Antonio Navarro, Revista La Tendencia y que nos den las pautas de su desarrollo futuro. Gobernador de Nariño, Colombia, fundador y dirigente de la agrupación polí- tica Polo Democrático, quien aborda temas sobre la situación política y las Quito 7 de Febrero de 2011 izquierdas en América Latina. Francisco Muñoz Jaramillo En la sección de debate ideológico, la Revista La Tendencia rinde homenaje al Director Revista La Tendencia compatriota Bolívar Echeverría fallecido el año pasado en México. Se acogen10 E D I T O R I A L Balance político y consulta popular 11
    • En los años 60 y 70 predominó el modelo desarrollista, protagónico del Estado, mas no con las mismas carac- un ensayo de modernización capitalista del Ecuador terísticas del ciclo desarrollista de los años 60 y 70. con relativo éxito y cierto protagonismo del Estado. Hecho el balance del ciclo, en realidad ni se modernizó ¿Hacia dónde está caminando la actual re-configu- la economía del país como lo establecía el modelo, y ración de clases sociales y re-institucionalización el protagonismo del Estado quedó apenas escrito en del Estado? Esta pregunta es el punto de partida del DEL algunos documentos elaborados con esmero por la debate de ideas políticas que se sistematiza a con- tecnocracia desarrollista de esos años. Más adelante, tinuación. En ese debate se confrontaron dos frac- gobIERno en las décadas de los 80 y 90 el ciclo se caracterizó por ciones de la tendencia de izquierda, la una crítica al la construcción de un modelo empresarial de desarro- gobierno de Rafael Correa y la otra inmersa en éste, DE RAfAEL llo, que privilegió los intereses de la clase empresarial no obstante, con un matiz que reconoce que dentro representada por las cámaras de la producción, y dio del gobierno en ciernes se manifiestan intereses con- CoRREA pábulo al secuestro de la democracia representativa trarios a la propuesta programática original de Alianza por un conjunto de partidos políticos enquistados en PAIS y de los movimientos sociales fundacionales de el poder. Toda esa “estantería” se cayó en el año 2006, este proceso. y desde el 2007 se inició una franca ruptura de ese IntroDuCCIón: lA hIstorIA régimen. polítICA DEl ECuADor vIstA ¿CuAl Es lA nAturAlEzA DEl régImEn Como unA suCEsIón DE CIClos Durante los años del desarrollismo se reestructuró la polítICo quE sE Está ConstruyEnDo? sociedad ecuatoriana con cierta diversificación de las La visión cíclica de la historia de las sociedades reconoce implícitamente que los cam- clases sociales. En los años 80 y 90 esa diversifica- EL CAMBIO DE RéGIMEN ES PAuSADO bios que se procesan en éstas tienen un carácter en el mejor de los casos evolutivo, ción estalló por múltiples motivos: la presencia con- EN EL TIEMPO y PAuTADO POR LOS de maduración de las condiciones del nuevo ciclo en “el seno” del anterior, de modo mocionante del movimiento indígena, el deterioro del REMANENTES DEL ANCIANO RéGIMEN que casi siempre hay una sucesión de hechos y procesos que se cumplen en periodos movimiento sindical, el desahogo de las capas medias de mediano plazo. En este caso, metodológicamente se impone primero una compara- decepcionadas con el régimen político en crisis, etc. En Ante la desestructuración del antiguo régimen polí- ción de “avances” y “retrocesos” en el ciclo en cuestión, con respecto a los anteriores, el 2007 se inició otro proceso de configuración social tico la contradicción principal se ha situado entre el método que surte a la postre el efecto de un balance del proceso. que aún está en ciernes. Hay una recuperación del rol proyecto liderado por Rafael Correa y una oposición denominada “de derecha” que no se ha concentrado En una retrospectiva de la historia política del Ecuador de ape- en los partidos, puesto que a estas alturas del proceso nas medio siglo, se puede identificar una sucesión de ciclos en el ellos casi no existen, sino en otros espacios de poder. proceso de cambios de régimen económico y político. El actual La tendencia de izquierda identificada con el gobierno es un nuevo ciclo que se inicia con el gobierno de Rafael Correa, afirma categóricamente que la oposición política al aunque en realidad sus antecedentes se remontan en el tiempo cambio de régimen actúa desde los directorios de unos años antes del 2006. Este nuevo ciclo algunos bancos y gremios empresariales, y en los es de ruptura con respecto a los dos anterio- comités editoriales de algunos medios de comunica- res: al de los años 60 y 70, y al de la década ción, “espacios” que fueron mencionados por el Pre- de los 80 y 90 e inicios del 2000. En efecto, sidente Correa desde el inicio de su mandato (2007) a partir del 2007 se clausura el ciclo de pre- como “los poderes fácticos”, por lo que han recibido el dominio de los partidos políticos, abierto en más duro embate oficial. realidad en 1978 cuando el Ecuador retornó a un sistema “clásico” de democracia electo- El cambio de régimen, desde uno que se lo calificó ral y división de funciones del Estado. como tomado por la “partidocracia” a otro que encar- temas naría la “revolución ciudadana”, no ha cursado por una Este texto sistematiza las reflexiones que se hicieron durante vía radical, ni ha sido (¿es?) rápido. Personas adscritas el encuentro organizado por el ILDIS-FES el 14 de diciembre en Quito. A partir de un marco de “Preguntas y Nudos al proyecto de la “revolución ciudadana” reconocen Críticos” preparado por Francisco Muñoz, las ideas debatidas en su balance de lo sucedido en los últimos cuatro confrontaron dos posiciones de izquierda, la una que está dentro del gobierno de Rafael Correa, y otra que está afuera y años, que no hay un “corte radical” en esta historia. es crítica al mismo. La redacción del documento pertenece a Al querer caracterizar al actual periodo, o al menos Raúl Borja, que las sistematizó a partir de un texto original que su evolución, sostienen que la nueva sociedad surge transcribía cuatro horas de intenso debate. RB.12 T la endencia E s p E c I A L 13
    • de las entrañas de la vieja sociedad, o que el “nuevo los círculos más influyentes de la política estadouni- de extracción de la plusvalía. De manera que den- EL RéGIMEN POLíTICO EN CIERNES y LASrégimen” se engendra en el anciano régimen, lo que dense en los últimos años, donde germinan alianzas tro de este enfoque de lo post-neoliberal hay un FRACTuRAS DE LA DEMOCRACIAal menos resulta paradójico. Dicen que en los proce- estratégicas con los sectores de oposición en países proceso de democratización de la acumulación desos históricos en general no hay “un punto aparte”, un como Ecuador y Honduras, lo que se habría reflejado capitales “ El tercer componente del cambio de régimen en cursoborrón y cuenta nueva, algo así como que se comience de cierto modo en los hechos del 30 de septiembre, sería más bien una ausencia o vacío de liderazgo polí-el nuevo periodo desde cero, sino que las correlacio- calificados por el oficialismo como un intento fraca- La interpretación del hecho arriba referido es otra, tico, que fue lo que hizo posible la emergencia de unnes de fuerzas sociales preexistentes sobredetermi- sado de golpe de estado. según los críticos de izquierda del gobierno. El nuevo liderazgo caudillista, algo propio de la cultura políticanan las posibilidades del cambio al “nuevo régimen”. régimen en construcción habría recuperado sola- tradicional del Ecuador. Se afirma, con cierta sorna,Con esta visión, la expectativa creada en el 2006 sobre mente el rol del Estado desde su materialidad, lo que que así como los argentinos son peronistas, la socie- LA RECuPERACIóN DEL ROL PROTAGóNICOla “refundación de la república” parece quedar íngrima se revela en el crecimiento inédito del gasto público, dad ecuatoriana es velasquista DEL ESTADO EN LA ECONOMíAen el Museo de la Historia. convertido en el dínamo de la economía del Ecuador, Desde el año 2007 hay signos innegables de cambios donde lo determinante es el aumento del aparato “El gobierno de Correa es caudillista, pues las con-Desde este enfoque, el carácter del cambio que se vive impulsados desde el gobierno, uno de ellos, quizás el burocrático y sincrónicamente, el debilitamiento de diciones estructurales de descomposición y la crisisactualmente en Ecuador estaría siendo pautado por más significativo, es la recuperación del rol protagó- los resortes del control público, ya sea desde las ins- orgánica del régimen político anterior llevaron a lacierta correlación de fuerzas pre-existente, no de las nico del Estado, lo que se condensa de modo claro tancias del propio Estado, como desde el control social presencia de un liderazgo corporizado en un sujeto,fuerzas sociales cuanto de las fuerzas políticas rema- en la Constitución redactada en Montecristi. En esa y ciudadano. El resultado hasta ahora experimentado que es el caso del presidente Rafael Correa “nentes de la “partidocracia”, enquistadas unas en los dirección, es notorio el crecimiento del presupuesto sería que los subsidios fiscales (en un sentido con-espacios de “poder fáctico” ya mencionados, otras fiscal, de 8 mil 500 millones de dólares (2006) a 24 mil ceptual amplio) han desplazado a la política pública, ¿Cuál es el carácter de la nueva visión de la política ysueltas en el maremágnum político del país, actuando millones de dólares (2011), un indicador que impacta generando un cuasi despilfarro fiscal que podría ser el del Estado que se está construyendo desde ese lide-a modo de “seres independientes” que guardan con en el crecimiento económico del país, pero también un caldo de cultivo para la corrupción. razgo? Luego de que las propuestas social-demócra-celo sus hojas de vida política, huellas de sus víncu- signo inequívoco de la dirección estratégica del pro- tas en sus distintas variantes han sido cooptadas porlos con el anciano régimen. Este enfoque explicaría ceso de cambio de régimen político. De todos modos, la emergencia de nuevos actores el gobierno, re-fundidas o re-funcionalizadas por el–¿justificaría?– que muchos adversarios del proceso económicos (movilidad social hacia arriba), es funcio- discurso público caudillista, de modo que han perdidode cambios estructurales que se inició en el 2006, con El sentido de ese crecimiento del presupuesto fiscal nal a la gestación de un nuevo bloque de poder econó- personalidad y autonomía... ¿qué tipo de liderazgos sela revuelta de los forajidos, a la cual ya ni siquiera se tendría relación con dos procesos que revelan el cam- mico, sin que se haya tocado –peor afectado– ningún está construyendo en el Ecuador en este periodo? ¿Esla menciona, estén allí, dentro de la “revolución ciu- bio de régimen, según quienes defienden, desde la resorte medular del modelo de acumulación anterior. un liderazgo que afianza la democracia o que refundadadana”, re-vitalizados, re-encauchados, actuando en izquierda, la gestión estratégica del Presidente Rafael En efecto, se afirma que alrededor de la contratación la autocracia? Los críticos de izquierda se respondenalgunas instancias de decisión del régimen. Este fenó- Correa. De un lado, se habla de una política tributaria pública exacerbada en este periodo, sobre todo de a sí mismos:meno de re-ciclamiento político es criticado desde las más exigente por parte del SRI, cuyas recaudaciones aquella relacionada con la construcción de infraestruc-filas de la oposición de izquierda, que lo ve si no como han crecido significativamente entre el 2007 y 2010; tura física, va apareciendo un nuevo sector de poder “Estamos construyendo materialidad estatal perouna “traición”, al menos como una declinación de los y de otra, se sostiene la tesis de que se ha operado económico, ligado a los servicios y subsidiario de los no sociedad civil, y quienes creen en una visiónpostulados fundacionales de la Alianza PAIS. una modificación radical en la dirección de la asig- contratos internacionales. Esto originaría en el sector socialista democrática sostienen que lo principal nación de recursos de la renta petrolera, esto es, los empresarial en ciernes un fenómeno de doble signo: para construir un horizonte estratégico de cambiosEn esa dinámica de “cambio” mediatizado de régimen ingentes ingresos petroleros (por la coyuntura inter- la corrupción que gira alrededor del gasto público está es la construcción de la capacidad social de proce-influiría, además, la correlación de fuerzas a escala nacional de precios, no por una mayor explotación del incólume, y la emergencia (movilidad económica) de samiento de los conflictos, eso es lo que enseñó lainternacional y su determinación en el proceso de recurso) son distribuidos ahora de un modo diferente ciertos sectores que acumulan nuevos capitales, todo historia del siglo pasado y del presente, a no atarseacumulación global de la economía. Desde las filas al del pasado inmediato, esto es, se los invierte más aquello dependiente de la dinámica del sector público a un estilo de construcción socialista que reducede la tendencia de izquierda inserta en el régimen, se que todo en áreas tan sensibles como la salud y la arriba referida, antes que generador de un modelo lo público a la hegemonía de la materialidad delsostiene que hay empresas transnacionales emblemá- educación. endógeno de desarrollo económico. Estado...”ticas ligadas a grupos de poder tradicionales de losEstados Unidos, relacionados con el Partido Republi- “En las lógicas tradicionales de la acumulación de Desde el bando crítico al gobierno, se sostiene que los En ese contexto, se pregunta, como saldo de los cuatrocano, que perciben los riesgos para el sistema deriva- capitales en el Ecuador, en lo que es la extracción ingresos en caja fiscal en estos cuatro años le han per- años de “revolución ciudadana” ¿qué régimen políticodos del proceso de cambio regional, lo que resiente de plusvalía absoluta a través de la explotación mitido al gobierno de Rafael Correa generar un sistema tenemos ahora en el Ecuador? Y se responde: tene-sus expectativas de negocios transnacionales y por laboral hay cambios que son significativos, de clientelar fenomenal, el más amplio y eficiente de toda mos un régimen democrático tan débil como siempreello se resisten a los procesos nacionales de cambio, otro modo no se podría entender lo que está en la historia republicana. objetivamente, hay un intento éste ha sido en el Ecuador:que tienen emblema de izquierda, como son los casos el fondo del salario de la dignidad. Hay cambios redistributivo “desde arriba” (el Estado), manejado dede Chávez, Morales y Correa. Quienes sostienen esta en la redistribución de la plusvalía extraordinaria, modo patrimonialista “hacia abajo” y que explica los “El intento quiso partir bien, tiempo atrás, lo quetesis explican así la emergencia de un proceso de generada en la renta de la naturaleza, el petróleo, la éxitos de la democracia plebiscitaria recurrente en el de alguna manera se plasmó en la Constitución delcarácter ultra conservador que se ha presentado en telefonía, etc.; y también hay cambios en la lógica Ecuador desde el año 2007. 2008, esto es, crear instituciones que permitan la14 E s p E c I A L 15
    • coexistencia de la democracia representativa con una democracia que significa tener instituciones de partidos políticos (la partidocracia) y su intermediación al régimen que se está construyendo con el liderazgo la democracia participativa, pero la democracia garantía de los derechos históricamente conquista- entre el Estado y los grandes intereses económicos del Presidente Rafael Correa. Desde la tendencia de participativa está fracasada, pues se ha creído que dos por los movimientos sociales ecuatorianos “ ¿por qué ahora ratifica esas políticas con las empre- izquierda crítica al gobierno se sostiene que la eco- ella descansa en las ONG, y no en los movimientos sas telefónicas y petroleras? ¿En favor de quién está nomía endógena le es disfuncional; la participación sociales. ¿Qué ocurre con los indígenas que son la actual acumulación de capital en Ecuador? ¿Será a ciudadana, si no es alineada al oficialismo, le es dis- excluidos de la toma de decisiones, qué ocurre con EL RéGIMEN DE ACuMuLACIóN ECONóMICA favor del Estado a de las multinacionales? funcional. El proyecto de construir un Estado participa- los sindicatos liquidados? Las mujeres están desor- tivo y democrático le es disfuncional. finalmente, otro Desde la mirada de la tendencia de izquierda que ganizadas, que son una fuerza social que antes del campo de disfuncionalidad sería el referido al cumpli- actúa dentro del gobierno, se afirma con tono auto- EL RéGIMEN y LOS RIESGOS DE LA ascenso del actual gobierno contribuyó a la renova- miento de los derechos de la naturaleza, y la posibili- crítico que: ción del debate político en el país. ¿Dónde están los REFORMA A LA CONSTITuCIóN dad de construir un Estado plurinacional tal como lo movimientos sociales que pueden hacer realidad establece la Constitución de Montecristi. “En cuanto al régimen de acumulación hay muy El riesgo real es que el régimen que se está constru- la democracia participativa como un refuerzo de pocos cambios y no se ha tocado la estructura del yendo a partir del 2007 se convierta en un “régimen renovación de la democracia representativa? Las sistema, no se ha modificado el patrón de acumu- post Constitución del 2008”, o sea, que se esté ges- instituciones de la democracia representativa están ¿Qué SE DISPuTA LA IzQuIERDA lación, hay una fuerte redistribución desde arriba tando un retroceso, sea por la reforma a la Constitu- prácticamente colapsadas, no funcionan, tampoco EN ESTE PERIODO? que no ha contribuido a la acumulación de poder ción y todo lo que vendría implicado en aquello, o por hacen esfuerzos por rehabilitarse...” popular, de hecho, la economía social y solidaria el abandono total de lo público por parte de la socie- Siguiendo al pensamiento de Agustín Cueva, en el sigue como un buen precepto constitucional pero dad civil. Ecuador habría una tendencia histórica reiterada en laLa Constitución de Montecristi establece un sistema nada más. Hay una modificación ligera en la rela- disputa por la hegemonía en el poder. Históricamente,presidencialista reforzado que debería equilibrarse ción centro-capitalista, mediante la activación de Sobre la mesa está la posibilidad de abrir –vía consulta hay una hegemonía que no se realiza a plenitud ycon la democracia participativa, en un juego tantas cierta acumulación doméstica, especialmente en el popular– una reforma “en paquete” de la Constitución. que revela la existencia reiterada de dos bloques enveces mencionado, de “pesos y contrapesos”. Pero ámbito del capital inicial. Por último, hay un intento El Presidente Rafael Correa ha mencionado al res- permanente disputa, campo en el cual surge en cadasi no hay democracia participativa, el saldo luego de relativamente alcanzado de control al capital pecto el asunto de la seguridad pública y la nueva con- periodo y con sus diferencias, una burguesía moder-cuatro años es “un presidencialismo sin contrapesos especulativo…” formación de la función Judicial. Aunque no se conoce nizante que necesita hacer alianzas con los sectoresen la democracia participativa...” La Constitución es un el “paquete” que iría a consulta, no cabe duda que se populares, lo que se concreta en varias coyunturas,marco jurídico para que funcione el Estado en su rela- La tendencia crítica de la izquierda ve, por el contra- trata de un intento de reforzar el respaldo social al se institucionaliza, las conquistas programáticas de lación con la sociedad civil, lo que tiene que encarnarse rio, “el vaso medio vacío” y sostiene que a nivel global Presidente Rafael Correa, recurriendo al mecanismo izquierda que acompaña a los sectores populares seen instituciones que devengan una práctica cotidiana actualmente los sectores estratégicos de acumulación de “democracia plebiscitaria” admitido por la Carta cumplen en mínima medida, pero a la postre el pro-o cultura de la democracia. Pero en el Ecuador de hoy capitalista son el petróleo, las telecomunicaciones, el Política, y que le ha dado tan buenos resultados al líder ceso se frustra. Ese proceso experimentado desdeno hay las instituciones que deberían darle vida a la transporte. Y se pregunta: del proceso. los años treinta del pasado siglo (la recordada Revo-Constitución de Montecristi, con su carácter garan-tista de derechos. Cabe entonces preguntarse: ¿Se lución Juliana) en adelante, se repite ahora con Rafael “En el Ecuador ¿quién está acumulando la riqueza Pero más allá de este evento, ¿desde qué plataforma Correa y Alianza PAIS, lo que se manifiesta no sólo endebe abrir una etapa de reforma a la Constitución de de la telefonía celular? En el caso del petróleo, de intereses se pretende reformar la Constitución de el campo económico y social, con la implementaciónMontecristi para crear las condiciones de dicha insti- Petroecuador extrae el barril de crudo a un costo Montecristi? La tendencia crítica de izquierda advierte de ciertos cambios, sino sobre todo en el campo polí-tucionalización? Al respecto se parafrasea a gargarela, de 5 dólares y Petroamazonas de 7 dólares. Se ha al respecto que: tico, mediante la eclosión periódica de ciertos meca-quien en una visita reciente al Ecuador se habría refe- renegociado los contratos petroleros, esta es una nismos de mediación denominados desde la sociolo-rido a este vacío: reforma sin modificación sustancial de la política “… hay un retroceso en relación con el control gía política, populismo o carisma, mecanismos que se anterior, sino consolidándola, sin modificar los con- civil sobre las fuerzas militares, un retroceso no reproducen en cada ciclo con ciertas modificaciones “Retomo las palabras de Gargarela, el profesor tratos petroleros de los regímenes anteriores, sino solamente desde el discurso de la seguridad, un parciales. que es ideólogo de los nuevos institucionalistas ratificándolos. Se acaba de firmar nuevos contratos retroceso enmascarado que viene desde mucho ecuatorianos, quien hace unos meses nos decía con las compañías petroleras fijándoles un costo de antes con el reciclamiento de las políticas de En el presente ciclo, no es solamente la construcción en público y en privado: ustedes se equivocaron producción entre 35 y 41 dólares el barril, valor que subsidios hacia lo social, hay un abandono o un de un nuevo modelo hegemónico donde habría un tratando de expandir el mundo de los derechos supera al de la empresa estatal entre 700 y 800 %, debilitamiento de una serie de líneas programáticas tránsito desde una burguesía financiera y exporta- públicos al extremo, cuando el tema de una lo que cierra la negociación de esos contratos pero iniciales del gobierno”. dora, a un modelo financiero importador. Hay, además, Constitución garantista son el buen diseño de las tapa todas las irregularidades que se cometieron una hegemonía móvil que se mueve en función de los instituciones que garanticen esos derechos que en los 30 años anteriores de explotación petrolera “ Es posible así que se esté preparando bajo el pretexto intereses del modelo global de acumulación, donde la otorga el momento político. Esto era lo que había de dicha reforma, un desmantelamiento relativo de la burguesía agro-exportadora es funcional pues realiza que hacer en esa Constitución, no expandir los Y se concluye afirmando que, si Alianza PAIS cues- Constitución, referido a un conjunto de asuntos que materias primas (el mercado global), y la burguesía derechos empíricamente, sino tratar de pensar con tionó a los regímenes anteriores secuestrados por los parecen ser a estas alturas del proceso, disfuncionales importadora también lo es pues fortalece el mercado claridad y con los pies en la tierra, prosiguiendo16 E s p E c I A L 17
    • sobre todo de la producción de las economías de los importador, y esto se refleja en el bloque de poder. El farmacéuticas, y el 85 % restante las trasnacionales. De los sectores sociales medios decepcionados por lapaíses emergente, principalmente. gobierno muestra signos de ese viraje, dígase, el sen- otra parte, la mitad de la fuerza de trabajo pertenece corrupción y el fracaso del sistema político inaugu- tido del Código de la Producción, o el desenlace del a la economía popular, no obstante, se quiere enviar a rado en 1978. Este tumulto de temas explotó a iniciosEn el terreno propiamente político de disputa de la tema agrario, o la toma de posición ante la seguridad la Asamblea nacional un proyecto de Ley de Economía del 2006, como efecto directo de la crisis de la Cortehegemonía en el poder, hay que considerar que desde pública, a lo que se debe añadir la ruptura de relacio- Popular, inocua. La disputa también es el campo de la Suprema de Justicia (la Pichi Corte), en verdad, crisisel 2007 en adelante se va constituyendo una tenden- nes con los actores sociales fundadores del proceso. “revolución agraria”, que no comprende solamente la orgánica del régimen político que había acumuladocia a conformar un Estado disciplinante que tiene múl- Se vive una modernización sin reforma, un naciona- redistribución de tierras, sino una nueva relación con tensiones durante los años que sucedieron a la Asam-tiples manifestaciones: en relación con la participación lismo que parece contradictorio, pues está ligado a un la tecnología, la comercialización, la recuperación de blea Constituyente de 1998.social y ciudadana, en relación con las tendencias de eje transnacional de acumulación. Se experimenta un los suelos, la frontera agrícola en el oriente, etc.la economía, y con la descentralización de la adminis- intervencionismo del Estado que no fortalece la socie- Analizar cualquier periodo de gestación es un asuntotración pública, marcando en este último campo un dad civil, sino que se guía hacia el mercado transna- Empero, no solo el programa está en disputa, sino tam- delicado. Empero, en realidad antes de la gestacióngrave retroceso de lo que se conquistó en los años cional. Estas son las dicotomías que en esta etapa de bién la vía del cambio. Se plantea, entonces, una suerte hay que remitirse a la concepción, que es un eventoanteriores. Todo esto podría ser calificado como una post-neoliberalismo marcan la ruta de la nueva hege- de “parteaguas” y se dice: o es una vía tecnocrática consiente o un acto fallido. Los movimientos sociales ymodernización sin reforma, en función de propiciar monía en el poder. y autoritaria, o es una vía popular y democrática con los actores institucionales y políticos que concibieronun Estado fuerte y disciplinante que se lanza a jugar más poder de los movimientos sociales. Si no hay una el cambio actual y en buena medida gestaron el lide-con las mismas reglas del capital en el nuevo escena- LA TENDENCIA PROGRESISTA DENTRO vía popular de cambio este proceso nuevamente se razgo de Rafael Correa, no han asumido aún con ente-rio transnacional. En ese contexto ¿qué es lo que la frustrará, y se instalará un modelo que puede llamarse reza ese análisis, quizás porque consideran prematuro DEL GOBIERNO ESTÁ “EN JAQuE”izquierda estaría disputando? post-neoliberalismo, neo-desarrollismo, neo-keynesia- hacerlo, o por temor a la autocrítica. A lo sumo han Para la tendencia de izquierda que continua dentro del nismo de derecha, estatismo de mercado... llegado a señalar –acusatoriamente– que el liderazgo “Lo que está disputando no es poder incidir en el gobierno, este espacio aún está en disputa, aunque de Rafael Correa se levantó sobre las espaldas de la gobierno, como sostiene la tendencia de izquierda no se niega que, efectivamente, se esté operando un Concluyendo, se afirma que si toman sentido los otros lucha de los movimientos sociales, más que todo del que se mantiene en su seno, sino poder oponerse viraje y que en ese juego del poder, quien está impo- elementos del régimen político, con la reforma a la movimiento indígena. La izquierda que aún suscribe al cierre de las esferas de lo público, disputa que niendo la línea hegemónica no sea la tendencia pro- Constitución se estaría abriendo una brecha a favor de el proceso oficial prefiere –también– no topar este por lo demás siempre estuvo ahí y que no cambió gresista, democrática y de izquierda... Por tanto se la reversión de la marcha del régimen político, mismo asunto, quizás dejando a que “sea la historia la que lo sustancialmente con la llegada de Rafael Correa al reconoce, palmariamente, que “la tendencia progre- que quedó diseñado en sus aspectos jurídicos y doc- interprete…”. gobierno. Es una disputa que plantea la reconsti- sista dentro del gobierno está en jaque” Veamos lo trinales en la Constitución de Montecristi. Este sería, tución de las izquierdas a un plazo mediano, como sustancial de esta argumentación política: en consecuencia, un tema altamente preocupante no En lo sustantivo, parece que el tema tiene que ver con una meta estratégica, para poder enfrentar el solo de Alianza PAIS, sino de toda la sociedad ecuato- la ausencia de un proyecto autónomo de la izquierda modelo transnacional impuesto.” En primer lugar, hay una disputa por el carácter del riana. no es un tema del gobierno de Rafael Correa, en su conjunto, o sea, con la visión estratégica pre- cambio, que puede avanzar o quedarse como un sino de la sociedad civil como protagonista del cam- dominante, de que corresponde más bien insertarseSe pregunta también, si los actores de la sociedad redistribucionismo del patrimonio estatal. En el campo bio, se concluye. en los procesos políticos en marcha, participar en lacivil que protagonizaron este proceso en su fase ini- político y jurídico, la disputa podría implicar el abrir la disputa de la hegemonía en el poder, que la libran –his-cial ¿tienen algún rol en esa disputa de hegemonía en Constitución bajo el pretexto de la seguridad pública, tóricamente– fuerzas y tendencias ajenas al proyectoel bloque de poder? Definitivamente no, se responde. para reformar el régimen político que se consagra en lAs CArACtErístICAs DEl de cambio real de estructuras, o dicho de otro modo,no tienen ningún rol en ese nuevo bloque hegemó- la Constitución de Montecristi, que es el verdadero goBIErno DE rAFAEl CorrEA fuerzas afectas a un proceso de cambios sin reformas.nico. Quienes están disputando “el pastel” no son los objetivo estratégico de la derecha y de la oligarquíaactores sociales y políticos de base, sino las empresas, desde los momentos de la Asamblea Constituyente. EL PERIODO DE GESTACIóN DELlos grupos económicos, las élites nacionales y multi- GOBIERNO DE RAFAEL CORREA ¿EVOLuCIóN O INVOLuCIóN POLíTICA?nacionales, los grupos del capital. Esa disputa dentro La izquierda que está dentro del gobierno sostiene que El gobierno de Rafael Correa fue posible solamente La primera fase del gobierno del presidente Rafaeldel gobierno de Rafael Correa cambió de actores pro- la disputa en ciernes es en torno a la contradicción como consecuencia directa de la crisis orgánica del Correa consistió en desmontar las estructuras políti-tagónicos casi desde su inicio, y ya no son los actores entre el eje de acumulación oligopólico y especulativo, régimen político anterior, que implicó la pérdida abso- cas pre-existentes, que habían quedado maltrechas ysociales quienes engendran esa contradicción, sino las y el régimen económico diseñado en términos genera- luta de funcionalidad y legitimidad del sistema de casi reducidas a escombros, en el proceso electoralfracciones de las clases dominantes. les en la Constitución, misma que establece la relevan- representación inaugurado en 1978, la pérdida de de noviembre del 2006. La segunda fase del gobierno cia del sector estatal y del sector de economía social legitimidad institucional a consecuencia de la captura supuso la reconstitución institucional, aparentementeLa conclusión que saca la tendencia crítica de izquierda y solidaria. La consecuencia que se extrae es que se de todas las instituciones del Estado por los partidos liderada por la Asamblea Constitucional de Monte-es que la ruta del gobierno ya está definida, sobre todo debe fortalecer la alianza entre los sectores popula- políticos, y de la in-surgencia (surgir desde adentro) cristi, y el posterior Congresillo instalado en Quito.en relación al proceso de acumulación del capital. res y los sectores nacionales de acumulación. Se pone de los movimientos sociales liderados por el movi- Esa fase de re-institucionalización quedó, empero,Se ha establecido una nueva hegemonía, controlada como ejemplo el que el 13 % del mercado farmacéu- miento indígena, cuya resonancia fue mayúscula entre entrampada en medio del juego de fuerzas en disputapor el sector financiero rentista, agro-exportador e tico del Ecuador lo tengan las empresas nacionales18 E s p E c I A L 19
    • por la hegemonía del poder, lo que se reflejó en la de Seguridad Pública a otro alto oficial de fuerza “No lo entendemos, pero el rato en que aparece un las fARC en Angostura, luego del cual, pasada la reac-aprobación de leyes orgánicas sin el debido consenso, naval, restando esa cuota de poder burocrático a cier- conjunto de leyes elaboradas por la SENPLADES, da ción iracunda del gobierno ecuatoriano, vino el reali-o de leyes secundarias negociadas subrepticiamente tos miembros de Alianza PAÍS que habían demostrado horror, es una vía burocrática en sentido estricto, neamiento geo-político y se entró a jugar al “yunque ycon los sectores que tienen intereses particulares al inoperancia. En esto entra también a jugar otro ingre- tan alejada de los sectores sociales que respaldan el martillo”, algo que fue advertido por analistas de laefecto. Esa fase también se caracterizó por el deslinde diente: la politización de las fuerzas Armadas y poste- al gobierno, que lo que hace en el mejor estilo tendencia de izquierda en su momento.de campos y hasta el “choque de trenes” con los movi- riormente su involucramiento decisivo en las tareas de hegeliano no es ordenar al Estado, pues el Estadomientos sociales fundacionales del proceso, en parti- seguridad pública, desde lo táctico y operativo, nue- es el orden total, el desorden es la sociedad civil, También hay muestras de incoherencia en el discursocular con el movimiento indígena que ensayó su último vamente por encima o de espaldas a la Constitución. entonces, mejor alejémonos de la sociedad y haga- oficial sobre el tema de la seguridad pública, alrededorlevantamiento para oponerse de facto a la aprobación mos lo que sea por la vía burocrática “ del cual gobierno y Alcalde de guayaquil se disputande las Ley de Recursos Hídricos. Por último, fue una Siguiendo el discurso de la tendencia que se está el protagonismo y la patente. El punto es que la cadu-fase de incorporación sutil o desembozada de miem- reseñando, se argumenta que los sucesos del 30 de En segundo término, se autocritica que el gobierno cidad de la prisión preventiva es un asunto a primerabros del anciano régimen en el seno del gobierno, todo septiembre evidenciaron por lo menos dos elementos haya dirigido la mirada principal de la coyuntura al vista penal, que en el fondo tiene que ver con los dere-eso y mucho más conformando un contexto político importantes para entender el carácter del gobierno de terreno de lo legal –la intervención protagónica de chos humanos. Ecuador tiene al respecto suscritosque hizo de antesala al estallido del 30 de septiembre, Rafael Correa: de un lado, su falta de capacidad estra- la fiscalía general y de los jueces respectivos así lo convenios internacionales que quedarían en “cuaren-cuya consecuencia directa serían las nuevas concesio- tégica para encarar el reto a nivel institucional y liderar indican– y haya perdido la noción política y las impli- tena” si progresa esa reforma constitucional y penal.nes del poder civil a las fuerzas Armadas. como un estadista, el diálogo entre los sectores civil y caciones estratégicas del 30 de septiembre… “lo que militar, civil y policial, militar y policial, lo que parece desnudó el estado en que se halla la sociedad en su El otro tópico de las “incoherencias” señaladas tiene definitivamente haber fracasado. De otro lado, la rela- conjunto y la fragilidad de Alianza PAIS...” Concluye el que ver con la institucionalidad del Estado, mismalos hechos del 30 de septiembre ción entre Ejecutivo y Legislativo, que antes del 30 de discurso de esta tendencia con una advertencia polí- que en los tiempos precedentes al gobierno de Rafael septiembre se había caracterizado como una relación tica de grueso calibre: Correa fue perdiendo espacios y legitimidad. La nece-El 30 de septiembre sucedió por coincidencia, cuando amenazada constantemente por el Presidente Rafael sidad de reinstitucionalizar al Estado inspiró a muchosel gobierno tenía en ciernes dos “temas calientes”: Correa, con el ejercicio de la “muerte cruzada”, fan- “Sobre todo después del 30 de septiembre debe- asambleístas en Montecristi, estado emocional que seel reto de aplicar “la muerte cruzada” a la Asamblea tasma que no ha desaparecido aún, si no que simple- mos tener una noción de urgencia ¿Cuál es esa halla plasmado en numerosos artículos de la Consti-nacional dominada por sus propias fuerzas de Alianza mente se lo ha guardado “en el closet” para momen- noción de urgencia? No esperar lo que se haga en tución. no obstante, la garantía de la reinstitucionali-PAIS; y la Convención de Alianza PAIS, que amenazaba tos menos delicados que los que se vivieron después cuatro años con Correa, pues el rato de los ratos zación del Estado es, justamente, la despartidizaciónsorpresas y revueltas internas, y cuya Caja de Pandora del 30 de septiembre. desaparece Correa y todos vamos a tener que bus- de los órganos de Control y Justicia, algo que no seno terminaba entonces de revelarse. El 30 de sep- car buen recaudo ( ) La urgencia es que hay que ha dado en estos años del gobierno de Rafael Correatiembre hizo que la brújula de ambos hechos políticos Por su parte, la tendencia de izquierda que está en radicalizar el proceso, tomarle la palabra a Correa, y que tampoco está asegurado con la anunciadacambiara sorpresivamente de norte. el seno del gobierno argumenta su postura sobre los el rato que él dice –hay que ir a la revolución agra- reforma constitucional plebiscitaria. hechos, sosteniendo que éstos originalmente se basa- ria, tomémosle la palabra, vamos a la revoluciónLa tendencia de izquierda que asume una crítica ron en un tema de la seguridad pública, pero que, agraria, ni siquiera a la reforma, a la revolución En la economía, dicen los críticos de izquierda, en elfrontal al gobierno sostiene que el 30 de septiem- paradójicamente, el debate posterior sobre la seguri- agraria. Alrededor de esto se puede radicalizar pro- curso de los cuatro años de gobierno de Rafael Correabre devino un proceso de re-corporativización de las dad terminó velando el tema del 30 de septiembre, al cesos o potenciar un movimiento emancipatorio el Ecuador se ha vuelto más dependiente de las expor-fuerzas Armadas, recomposición de su capacidad de menos en su trascendencia. Es preocupante, se mani- que se tome este proceso de revolución ciudadana, taciones: el modelo de crecimiento económico esmanejo decisional frente al gobierno civil, mismo que fiesta, que dentro del gobierno exista un optimismo porque el fantasma que se ve a lontananza es el exógeno; así como de la inversión extranjera directa,si bien en los años anteriores intentó intervenir ejer- desmesurado, como que para algunos funcionarios no de Honduras y lastimosamente las condiciones de modo que ahora hay menos capacidad para mane-ciendo control y rectoría sobre los aparatos coerciti- hubiese habido el 30 de septiembre, “hay una ceguera de golpe de estado en Ecuador todavía están jar la economía de manera autónoma. El modelo envos del Estado, después del 30 de septiembre dejó de o una irresponsabilidad histórica terrible...” presentes.” marcha tiende al endeudamiento público, vía créditoshacerlo, quedando el Ministro de Defensa “como un internacionales, política que sirve para sostener el Pre-fantasma de La Recoleta…” Se sostiene que después Primero, el Código de la Producción desplazó del pri- EL GOBIERNO ES ANALIzADO supuesto general del Estado. Se afirma también que,del 30 de septiembre los Ministros del frente político mer plano de la escena al 30 de septiembre, lo que DESDE SuS INCONSISTENCIAS cuando Rafael Correa fue candidato a la Presidenciano han logrado cumplir sus funciones a cabalidad indica la relevancia de cada uno de esos hechos en era opuesto a la emisión de bonos del Estado, y hoyfrente a los militares, que se han encapsulado en su la estrategia del gobierno. Se ha hablado de una vía Con esa frase puede resumirse la toma de posición de aprueba esa política. Se critica la modalidad de con-mundo y han recompuesto su influencia. Este proceso burocrática del cambio dentro del gobierno, lo que se la tendencia crítica de izquierda al analizar al gobierno tratación del sector público de forma directa, sin lici-no parte de aquel día, si no que viene desde antes, expresa en la SEnPLADES, la gran autora de las leyes de Rafael Correa. Este dice ser nacionalista –se afirma– tación ni concursos: “con la telefonía celular no hubopor ejemplo, con la intervención de la fuerza naval en post-Constituyente, verbigracia, del Código de la Pro- pero sorprende su alineamiento con el eje liderado por licitación ni concurso de ofertas, fue una adjudicaciónPetroecuador, por encima de lo que manda la Consti- ducción. Pero ¿cuál es el cambio social que busca los Estados Unidos en relación con el conflicto interno directa que la lideró el Presidente de la República…”tución. Inmediatamente después del 30 de septiem- la SEnPLADES? Esta pregunta de la tendencia de de Colombia. Quizás el punto de inflexión al respecto En el tema petrolero, se remarca que el Ecuador siguebre, el Presidente Rafael Correa entregó la Dirección izquierda adscrita al gobierno se responde así: fue el ataque militar colombiano al campamente de siendo extractivista y exportador de materia prima,20 E s p E c I A L 21
    • que el estado recibiría por lo menos el 60 % más de más cárceles, más armamento a las fuerzas del orden una movilización inorgánica, contestataria al anciano ¿CóMO PINTA EL ESCENARIOingresos si exportara derivados y no el petróleo crudo. público, sentencias más duras y, parafraseando a un régimen, cuasi-espontánea y sin liderazgos consolida- POLíTICO DE CORTO PLAzO? ex burgomaestre de nueva York, cero tolerancia a la dos. Rafael Correa entendió que estaban abiertas lasEn materia social y laboral, la Constitución de Mon- delincuencia. oportunidades de implementación de una democracia El horizonte político del Ecuador nos advierte que yatecristi resultó ser regresiva en comparación con la plebiscitaria, más como respuesta a la “partidocracia está corriendo el quinto año de gobierno de RafaelConstitución de 1998. En Montecristi se les quitó a los Se sostiene que es absolutamente peligroso entrar a corrupta” antes que como medio de legitimación de Correa, y que el 2012 será un tiempo electoral. El guióntrabajadores públicos los derechos a estar amparados un proceso de reforma constitucional argumentando programas o plataformas políticas. ha sido puesto en escena durante los cuatro años pre-por el Código de Trabajo, lo que fue aprobado por algu- razones vinculadas al tratamiento de la seguridad cedentes de gobierno, pero ¿cómo se irán alineandonos asambleístas de Alianza PAIS, y orquestado desde pública y el endurecimiento de las penas, tesis emble- Este es el tipo de democracia que se ha implementado las fuerzas en este lapso pre-electoral? ¿Habrá cam-la Presidencia de la República. máticas de la derecha del Ecuador, en este caso, lide- en los cuatro años de “revolución ciudadana”. Ade- bios de elenco y guión del drama, o por el contrario, radas por el Alcalde de guayaquil. más, en un contexto inédito en la historia del Ecuador, veremos tan solo un remake de lo que ya ha experi-Por último, se indica que en el ámbito del control se produjo un cambio electoral de alcance regional, mentado el Ecuador desde el 2007?público, no se ha fiscalizado al gobierno de Lucio El pensamiento ahora reseñado sostiene que el pro- rompiéndose las fronteras de los denominados “elec-gutiérrez ni a los gobiernos anteriores, lo cual es un ceso constituyente de Montecristi no se agota en lo torados cautivos” en provincias y regiones del país, lo Surge otra pregunta: ¿El horizonte político es mera-resultado del acuerdo político entre un partido de opo- jurídico. Se aceptó inclusive la imperfección jurídica que en términos de votación ha significado la reitera- mente el de una lucha de dos bandos, del gobiernossición (SP) con el gobierno y la legislatura. de la Constitución, pero se defiende con firmeza que ción en múltiples oportunidades del respaldo popular versus la oposición? Si se lo ve así, se estaría pade- el proceso constituyente en un reflejo histórico de en las urnas al Presidente Rafael Correa, mismo que es ciendo de miopía política, pues quedaría velado un ter-Empero, no se niega que ha habido cambios en el la movilización social que venía gestándose mucho mayoritario en todas las regiones del país. cer actor hoy tras cortinajes, por cierto todavía débil.campo de los servicios públicos, particularmente un antes de Montecristi. Y se pregunta: ¿Cómo así se Desde la tendencia de izquierda crítica al gobierno segran esfuerzo del gobierno en la educación y la salud, quiere reformar la Constitución si el tema de la justi- habla de “signos de resistencia popular…”, “focos deaunque se remarca que el problema es la carencia de cia descansa en los actores sociales y es un proceso EL MOVIMIENTO ALIANzA PAIS resistencia anti sistémica “ que empezarían a manifes-transformación cualitativa del sistema educativo: hay complejo y de largo plazo, y de sostenimiento abso- tarse particularmente en sectores de la sociedad rural En su Convención nacional de noviembre (2010), vinculados a temas sensibles como la tierra, el agua,incrementos del presupuesto, hay más gasto en la luto en una visión clara de construcción…? ¿Qué es Alianza PAIS demostró ser una suerte de “federación las explotaciones mineras y otros de similar calibre.educación, pero no ha habido un cambio cualitativo lo que se pone realmente en juego al abrir una puerta de grupos y tendencias” sin carta de naturalización no obstante, quizás por esa misma debilidad, no hayen el sistema educativo. Lo mismo aplica para el sec- a la reforma constitucional…? La tendencia crítica al programática, que fue dejando en el camino no solo suficientes argumentos a favor de esta hipótesis. Todotor de la salud. gobierno apenas añade: ¿desde dónde viene la inicia- algunos de sus miembros fundadores emblemáticos, queda planteado más bien como preguntas: ¿Cómo tiva de esa reforma a la Constitución? Desde arriba, sino además encarpetó tesis fundacionales y congeló juntar lo que está gestándose desde la izquierda en desde el poder, pero el poder nunca propicia una LA REFORMA CONSTITuCIONAL ad-portas el propósito de constituirse en partido con doctrina una nueva propuesta estratégica? ¿Habrá alternativas reforma constitucional que favorezca a los sectores política. no obstante, transcurridos cuatro años de de izquierda en el año electoral? populares. En síntesis, la oposición a la reforma cons-La posible reforma constitucional de los artículos sobre gobierno el poder de convocatoria electoral de Alianza titucional es el mejor punto de coincidencia política dela seguridad pública abre las puertas a una discusión PAIS es indudablemente lo más notorio, empero, resul- La situación es crítica. Se reconoce de una parte que las dos tendencias de izquierda en debate.que es mucho más profunda y trascendente sobre el tado de la influencia directa de la personalidad y el los actores sociales responden a la relación entremomento político que vive el Ecuador. La Constitución carisma del Presidente Rafael Correa, sin que haya un Estado y sociedad, misma que ha sido ya caracteri-de Montecristi está construida alrededor de un sis- REVOLuCIóN CIuDADANA SIN sistema orgánico de contrapesos, basado en doctrina zada en el periodo actual como una relación subalter-tema absolutamente garantista de los derechos de las CIuDADANíA, y DEMOCRACIA alguna, ejercicio de la movilización social y aplicación nizada al liderazgo caudillista predominante. De otrapersonas, y eso es lo que realmente se pone en juego de un régimen de democracia interna. parte, se admite que los movimientos sociales que PLEBISCITARIA SIN PARTICIPACIóNmanipulando la reforma ad-portas. Esta tesis la sos- fueron los fundacionales del proceso político actualtienen no tanto los críticos de izquierda del gobierno, Desde las filas de la izquierda crítica al gobierno se Para contrarrestar la tendencia del proceso a ser una no han ganado, mejor dicho han perdido, su autono-cuanto personas representativas de la izquierda den- reconoce que éste llegó en el 2007 a Carondelet sin “revolución ciudadana sin ciudadanía y una democra- mía política, y que están también cautivos de esostro del gobierno. organización social y sin participación ciudadana. Se cia plebiscitaria sin participación”, Alianza PAIS debería “nexos” creados desde la cultura política caudillista y afirma que la ciudadanía tenía la intención de votar activar los procesos instituidos de participación ciuda- populista, históricamente caracterizadores de nuestraEl punto de partida de la reforma propuesta desde el por algo nuevo, pero no de participar, fenómeno que dana y control social, no tanto desde el llamado Quinto sociedad. En consecuencia, la tarea de la izquierdaoficialismo es el discurso liderado por la derecha en no ha cambiado en el trayecto de los cuatro años de Poder, sino desde la base social que es su antecedente giraría alrededor de fomentar en los movimientosel Ecuador sobre la inseguridad pública, mismo que gobierno analizados. histórico y condición de sustentabilidad. Empero, esto sociales su autonomía política y su capacidad de ejer-desde ese enfoque es el resultado neto de la aplica- es algo que no se advierte en Alianza PAIS, ni a corto cicio del poder, mas no desde la institucionalizaciónción de la norma de la caducidad de la prisión pre- El Presidente Rafael Correa captó muy bien que la ni a mediano plazo. del Estado y tampoco desde la subalternización al lide-ventiva. En consecuencia, la seguridad pública es un crisis del periodo anterior había gestado en su seno razgo caudillista. El camino es conquistar nuevamenteasunto que se resuelve y garantiza con más penas, nuevas formas de movilización social, básicamente la esfera pública, plataforma desde la cual se pueda22 E s p E c I A L 23
    • ejercer el debate de ideas políticas y la construcción En el seno de la tendencia crítica al gobierno se Epílogo A lA rEFlExIón “En la actualidad lo que se ve históricamente esde mecanismos políticos y organizativos para llevar al intenta “dibujar” matices a la salida al vacío actual de que estamos en una lucha por el poder, en la cualEcuador hacia las metas que han quedado frustradas la izquierda, considerando el escenario global. Se sos- La crítica desde la izquierda al gobierno es, sin duda, la correlación de fuerzas hace que todavía no seen el actual periodo. tiene al respecto que lo que caracteriza actualmente a acre. La respuesta desde la contraparte que también imponga una política más popular, más naciona- la izquierda mundial es “ser tolerante”… es de izquierda, pero que proyecta sus deseos dentro lista, más firme en áreas como son la petrolera, yfinalmente, se plantea que esta es una tarea estraté- del gobierno, es aliciente: peor aún en otras donde prima la corrupción,gica que incluye a los sectores de izquierda que están “Ya no se puede concebir la existencia de una como es la Función Judicial, que es una de las másdentro de Alianza PAIS, y obviamente a los que están izquierda intolerante y ciertamente estamos “Comparar si este gobierno ha hecho algo dife- atrasadas del sector público de nuestro país, puesfuera de esa instancia, que en conjunto deben recons- haciendo en Ecuador una gestión de izquierda rente al pasado histórico del Ecuador y si tiene nunca se modernizó. Por eso es que los cambiostruir canales de relación desde una visión programá- intolerante. El tema es cómo podemos retomar la por lo tanto algún elemento nuevo que contribuir; institucionales se están presentando todavía en untica y nuevas formas de presentación y representación característica de la tolerancia para definirnos como y comparar este proceso con otros que se viven campo de polarizaciones, en las que el Presidentepolítica. una fuerza política, como una tendencia, como los en América Latina, son dos vías adecuadas de Rafael Correa tiene que actuar de una manera que ingredientes sociales del nuevo bloque hegemó- reflexión. En segundo lugar, hay que aprovechar las suplanta a las instituciones públicas…”Desde las filas de la izquierda que suscribe el proyecto nico. Entonces, lo que debemos hacer es interac- oportunidades históricas que ahora tenemos paraoficial hay voces que sostienen que: tuar en la sociedad en base a la tolerancia.” hacer una transformación, y desde esta perspec- Quito, 10 de enero de 2011 tiva si hay una posibilidad de cambio. En cuanto a “Uno de los problemas serios que tenemos como otro elemento característico de la izquierda mun- los límites de este proceso, eso hay que evaluarlo movimientos sociales y como izquierda gira alre- dial es hacer una buena gestión de gobierno, ser históricamente, todavía se están gestando en el dedor del eje programático. Lo que está en disputa de izquierda y hacer buena gestión son elementos Ecuador las instituciones, y si se ve en retrospec- finalmente se debe catalizar dentro del marco de complementarios: tiva, se coincidirá en que durante los últimos 30 la Constitución. La Carta de Montecristi nos brinda años se destruyeron las instituciones del Estado, y la oportunidad de imprimir cambios en el proceso, “Y aquí en Ecuador se está haciendo una mala recuperar esa institucionalidad cuesta trabajo. desde allí es posible ir generando espacios de gestión de izquierda, se está malgastando el dinero disputa del poder. Un ejemplo: en varias de las nor- fiscal, no se está haciendo políticas públicas, se “De otra parte, en los años 70 la política naciona- mas legislativas que se han aprobado últimamente está sacando los peores desempeños respecto a la lista del gobierno de Rodríguez Lara tuvo la posi- –Código de la Producción, Código de las Finanzas superación de la pobreza, a alcanzar equidad social bilidad de ser así porque la correlación de fuerzas Públicas, Código de Organización y Ordenamiento Socialismo no es hacer una burocracia llena de era distinta. Reconstituir hoy una toma del Estado Territorial– ha habido siempre la posibilidad de empleados públicos, crear más empleos públicos sobre el petróleo de manera absoluta y total ganar un plus frente a la propia postura del Pre- y ufanarnos de haber gastado mucho más en crea- merece una movilización social o una correlación sidente Correa, en la medida en que el escenario ción burocrática, eso no es hacer socialismo; esto de fuerzas favorable. Pero ¿de qué movimientos presente ya no es solamente confrontacional o de lo dice el presidente uruguayo refiriéndose a Hugo sociales estamos hoy hablando? El movimiento resistencia, sino de proposiciones; demostrar que Chávez, pero es perfectamente traspasable al caso indígena ha llegado al punto de que el 30 de sep- aquello que está planteando en la Constitución ecuatoriano.” tiembre sus principales líderes hicieron pronuncia- tiene sindéresis en las leyes, que hay coherencia mientos que les convierten en responsables histó- entre el ordenamiento constitucional y el jurídico. ricos y políticos de esos hechos. Si algo demuestra En el caso de la Función Judicial, la posibilidad de la historia es que se necesita movimientos sociales imprimir cambios desde el marco constitucional que respalden los procesos de cambio. Desde el cuenta con muy poco tiempo, estamos espe- interés del gobierno también se carece de ese rando que esto se produzca para mañana, pero respaldo de movimientos sociales. Pero ¿tienen no nos estamos apropiando de las herramientas los movimientos que ser parte del gobierno? No, que podrían ir sobrepasando los condiciones del de ninguna manera, el gobierno no tiene que momento presente, a través de la profundización crear movimientos sociales, sería gravísimo que el institucional, la reinstitucionalización del Estado, gobierno los cree, pero los movimientos sociales apropiarnos por ejemplo del tema de la Función de con las actuales dirigencias sí son cuestionables. Participación Ciudadana y Control Social…” Entonces hay que reconstituir esos movimientos para que tengan la posibilidad de una expresión más firme en un proceso de cambios.24 E s p E c I A L 25
    • Jorge León Trujillo Rafael Correa inicia su quinto año de gobierno. En un país marcado por la ines- El contenido de las preguntas tabilidad política, este solo hecho es un signo de un poder que se afianza, cuanto más, porque su aceptación popular no declina, y cuando ello acontece, una campaña Cinco de las diez preguntas se categorizan como “enmiendas” a la Constitución, es mediática presidencial le permite recuperar un índice de aceptación que oscila entre decir, serían precisiones a la misma sin que representen cambios a la estructura o a 55% y 63% de aceptación popular, un auténtico record para un presidente ecuato- la peculiaridad del tema tratado. Sin embargo, vistos los cambios implicados en las riano en todos los tiempos. Sin embargo, Rafael Correa ha decidido “patear el tablero preguntas, por ejemplo, lo relativo a la composición del Consejo de la Judicatura, o a político” (otra vez) al proponer la realización de un referéndum para que el pueblo remplazar a este organismo durante un tiempo, resultan no ser enmiendas sino modi- decida sobre cinco “enmiendas” constitucionales y una consulta con cinco preguntas ficaciones, es decir reformas constitucionales de fondo, en cuyo caso el Presidente que implican reformas legales o la creación de una nueva legislación. no está siguiendo el procedimiento instituido en la propia Carta Política, pues esos cambios requerirían una aprobación previa del poder legislativo. En decir, se trata de La opinión pública que se expresa en medios diferentes a los que están bajo con- reformas que en unos casos restringen los derechos de la persona, lo cual está taxa- trol del gobierno, ha hecho unanimidad inmediata manifestando que las razones del tivamente prohibido en la Constitución y, en otros, se reforma estructuras del Estado, referéndum y de la consulta no se justifican, y además, que los procedimientos no tal el caso del Consejo de la Judicatura que es reemplazado, aunque fuese solo por un son constitucionales. Se afirma que habría otras razones propias al poder que esta- tiempo, por una “Comisión Técnica” que le sustituye a esa instancia. rían tras el referéndum.1 Hay que destacar que la propuesta presidencial ha causado graves fricciones públicas entre coidearios suyos, sea por la realización misma de la Las cinco preguntas del referéndum se refieren a que: consulta o por el contenido de las preguntas y sus consecuencias posibles.El referéndum: i Cambien los plazos razonables para la cadu- cidad de la prisión preventiva; una ii Se apliquen medidas sustitutivas a la prisión preventiva solo para los delitos menos graves; iii estrategia Se prohíba a los accionistas y directores de En este artículo analizaremos las razones que habrían motivado esa decisión, con- bancos o de empresas de comunicación tener trastándolas con las tendencias que caracterizan al gobierno de Rafael Correa y otras intereses en otros dominios que no sean las propias a la coyuntura de inicios de su quinto año de mandato presidencial. Se identi- empresas financieras o de comunicación; para ficará los posibles impactos de esta propuesta y los efectos que se puede prever en el iv futuro cercano, en caso de ganar el SI en el referéndum. También ensayaremos adver- Se sustituya al Pleno del Consejo de la Judi- tir lo que está en juego con la realización del referéndum, tanto para el gobierno como catura por una Comisión Técnica compuesta para el sistema político ecuatoriano y sus relaciones con la sociedad ecuatoriana. acumular por tres delegados provenientes del Ejecutivo, Legislativo y Poder de Transparencia y Control 1 Si bien una consulta, no por la constitución sino por ley, no se referiría a enmiendas sino a cambios de leyes o de otra Social, Comisión que asumiría las funcio- índole que las modificaciones constitucionales, aquí no mantendremos esa diferencia legal y usaremos los términos referén- nes del Consejo de la Judicatura durante 18 más poder dum o consulta de modo indistinto. meses y reestructuraría el aparato de justicia; v Se modifique la composición del Consejo de la Judicatura, enmendando la Constitución y reformando el Código Orgánico de la Función Judicial como lo establece el Anexo 5. Jorge León Trujillo— Investigador del CEDIME (Centro de26 T la endencia c O Y U N T U R A Estudios sobre Desarrollo y Movimientos Sociales). El referéndum: una estrategia para acumular más poder 27
    • Subrayamos que cada una de estas demandas de las razones del referéndum es un orden fuerte. De este modo responde a las de la Asamblea Nacional, y que consta en convenioscambio se acompaña de modificaciones indicadas presiones conservadoras que van en ese sentido internacionales suscritos por el Estado ecuatoriano.en complejos anexos elaborados en la Presidencia El gobierno considera que la inseguridad creciente autoritario, y eventualmente también eso responde El contenido de esa consulta sería “muy popular”,de la República. un ejemplo: en la pregunta quinta, y la ineficacia del ejercicio de la justicia justifican a una visión del propio Presidente al respecto, como pues apunta a rechazar la violencia expuesta en cier-simplemente se indica hacer el cambio como lo la reforma de ciertos aspectos constitucionales y lo revelan ahora sus discursos en que ponen énfasis tos medios. En este caso, es posible que la preguntaestablece el anexo 5, que está contenido en siete penales, así como la intervención en el Consejo de en la importancia de la represión. sea aprobada. De ese modo, se daría al Ejecutivo lapáginas de reformas parciales o completas a artí- la Judicatura, y por eso plantea nombrar a los jueces posibilidad de pasar por encima del empate de fuer-culos sobre el Consejo de la Judicatura, incluida su a través de una Comisión Técnica. “Me van a acusar Las cinco preguntas de la consulta sobre temas no zas existente al momento en la Asamblea Nacionalcomposición, funciones y procedimientos de funcio- de que quiero meter las manos en la Justicia, sí voy constitucionales pretenden ser “populares” y pro- sobre esta polémica Ley de Comunicación, otorgán-namiento. Sólo este anexo reforma tres artículos de a meter las manos, pero por el bien del pueblo”. (R. bablemente son asuntos vistos positivamente por dole entonces una legitimidad para imponer los cri-la Constitución; mientras que del Código Orgánico Correa, cadena sabatina del 15 de mayo de 2011). “la gente”, tal el caso de eliminar los juegos de azar, terios que tiene el Ejecutivo de controlar o presionarde la Función Judicial cambia aspectos secundarios, condenar el enriquecimiento ilícito, rechazar que los a los medios de comunicación.más bien formales, a 13 artículos, suprime 8 artícu- Recordemos que el Consejo de Participación Ciuda- patronos no inscriban a sus trabajadores al segurolos, y realiza cambios de fondo en 15 artículos. dana y Control Social (CPCCS), que es el organismo social. Esta última medida es considerada desde constitucional encargado de nombrar a los miem- hace mucho tiempo una conquista social que no se la democracia plebiscitariaLa consulta comprende cinco preguntas que dispo- bros del Consejo de la Judicatura, ha anunciado que respeta completamente. Se mezclan así aspectosnen que: el nuevo organismo estará integrado para junio del que son moralistas pero populares y medidas socia- Fuera de las consideraciones sobre cada pregunta, año en curso, o sea mucho antes de lo que la Comi- les que difícilmente serían rechazadas. lo llamativo es el hecho mismo de realizar ahora unai El enriquecimiento privado no justificado sea tipificado como un delito; sión ad hoc pueda hacerlo. El Presidente Correa, por su parte, ha dicho públicamente que las preguntas de la consulta fueron preparadas hace más dos Eliminar las corridas de toros y las peleas de gallos no es una medida popular, pero en cambio le permite al consulta. Como hemos indicado, la consulta no res- ponde a una necesidad en relación a los aspectos planteados en cada pregunta. En nuestra hipótesis,ii Los negocios dedicados a juegos de azar, como casinos y salas de juego, sean prohibidos; meses, es decir que no importaba lo que el CPCCS hubiere previsto.2 Presidente sintonizarse con una demanda de varios grupos más bien de estratos medios urbanos, que se declaran defensores de los animales y pacifistas. la consulta responde a la lógica de un gobierno ple- biscitario, que requiere no únicamente mantener un nexo directo con el pueblo, lo que lo hace bien Si en este punto pierde el Presidente en la consulta, a través de su “campaña permanente”3 y su estiloiii Los espectáculos públicos donde se mate ani- males (corridas de toros, peleas de gallos…) sean prohibidos; las razones posibles y subyacentes La lucha contra la inseguridad requiere no tanto de no cambia nada los resultados de fondo, pero puede haber distraído la atención pública que, posiblemente, no debatirá las polémicas reformas constitucionales. “mediático”. La consulta corresponde muy bien al estilo de estas reformas, cuanto de políticas públicas y de gobierno y su aspecto decisionista4 por el cual acu-iv Se dicte una Ley de Comunicación que cree un Consejo de Regulación que norme la difu- sión de contenidos en la televisión, radio y voluntad política. El referéndum responde así a otras razones y a un estrategia política. Antes de la nueva Constitución la prisión preventiva era sistemática y, Convertir en delito al enriquecimiento privado no justificado puede ser un medio para luchar contra la corrupción o el narcotráfico, cuanto más que en mula decisiones en una secuencia acelerada y en un número tal que ni la sociedad ni la oposición puedan procesarlas. En el caso del referéndum, las numero- publicaciones de prensa escrita, que conten- de hecho, no caducaba; sin embargo, resulta difícil los casos de corrupción se persigue al funcionario sas reformas constitucionales y legales hacen parte gan mensajes de violencia, explícitamente considerar que aquello fue un freno a la inseguridad. público y no al implicado privado. una medida de de ese procedimiento, y para el régimen eso es visto sexuales o discriminatorios; y que establezca Por su parte, el gobierno usando ese argumento este tipo es posiblemente “popular” para una mayo- como un arte de gobierno para lograr sus metas de los criterios de responsabilidad ulterior de los puede decir que no es por su responsabilidad que ría que no ve de buen modo la abundancia y riqueza cambio. Es también común que las decisiones del comunicadores o los medios emisores; ha crecido la inseguridad, sino que es la inoperancia para pocos y percibe que generalmente se trata de gobierno sean preparadas e incorporadas en coyun- de la justicia la responsable. “plata mal habida”. Sin embargo, la reforma incorpo- turas que le permiten pasar leyes o decisiones clavesv La no afiliación al IESS de trabajadores en rela- ción de dependencia sea tipificado como un delito. De otra parte, tanto en este asunto como en los indi- cados de contener cierto moralismo en las pregun- rada a la ley puede servir de chantaje en contra de cualquier persona que por ilegalidad o informalidad predominante no pueda demostrar el origen de su cuando la sociedad está preocupada por otros acon- tecimientos (futbol, navidad, carnaval, etc.); o prepa- rar un ambiente propicio llamando la atención sobre tas, como en la pregunta relativa a la prohibición de patrimonio. Como se ha dicho, esa reforma puede temas que ocupan a la opinión pública en una suerte los juegos de azar, el gobierno empuja la sociedad dar pie fácilmente a una norma confiscatoria de bie- de divertimento cuando decide sobre temas álgidos. hacia la “mano dura”, al considerar que la solución nes de particulares. La pregunta relativa a la prensa establece lo que ya 3 Conaghan, Catherine y De la Torre, Carlos. 2 Rafael Correa fue entrevistado el 30 de enero por cuatro periodistas a través de una red de canales organizado por RTU. fue acordado al respecto entre las fuerzas políticas 4 Ramírez, Franklin.28 c O Y U N T U R A El referéndum: una estrategia para acumular más poder 29
    • El halo de poder intocable del presidente ha sido tocado, oficialmente Alianza País (AP) como movimiento polí- pues, ante la falta de “eficacia” de los otros poderes tico, muy simbólicamente en un acto de masas, en del Estado, él se ve en la obligación de asumir esaslo que adquiere significancia por tratarse de un ruptura un coliseo en Guayaquil, donde se aprobaron estatu- “responsabilidades”: “Por supuesto que vamos ainterna, aunque no fuese una deserción masiva. tos, programa e ideales… simplemente levantando meter (mano a la justicia) para mejorar esas cortes las manos. Se trata pues de una organización que con las que nadie puede estar satisfecho, ¿y qué cumpliría dos funciones: la de organización electoral tiene eso de extraño?” (R. Correa, cadena sabatina, y la de construir en los sectores populares comités 22.01.2011). Según el Presidente, no hay alternativas de apoyo al “líder”, eventualmente de movilización presentadas por los otros poderes del Estado y, porLas preguntas no constitucionales en el referéndum imagen imbatible. Esto sería una ventaja suplemen- cuando él lo requiera. lo mismo, a él no le queda más que “arriesgar” elpueden cumplir esa función. taria en previsión de las próximas elecciones presi- todo por el todo. y reconoce que, si bien puede haber denciales, en las que será otra vez candidato. Esta Consecuencia de esta dinámica ha sido el incre- algo de impropio en los procedimientos, él lo haceLa estrategia política del gobierno se ha caracte- situación es probable, cuanto más que la oposición mentar la segregación de las personas o núcleos de con buenas intenciones, por lo mismo: “Confíen enrizado por acumular y ganar poder aprovechando sigue reducida a un mínimo nivel, debido a su pér- izquierda dentro de Alianza País, lo que fue notorio mí” (Discurso, 15.01.2011). La situación es clara, elcualquier circunstancia. En esa estrategia, el ganar dida de legitimidad, fraccionamiento, falta de pro- en la constitución del movimiento y en declaracio- Presidente encarna el bien y lo positivo, en cambiopoder es un valor en sí mismo, lo que se legitimó puestas o de posibilidades de contrarrestar el poder nes del “líder” que, reiteradamente ha afirmado que estos diseños del poder del Estado, fraccionado oentre sus miembros como meta principal y discurso de Rafael Correa, salvo el rechazar simplemente sus él buscaba la salida de las personas que “tenían concebido en contrapesos para frenar la concentra-justificador de no tener que preocuparse tanto sobre acciones. agenda propia” y que no se plegaban completa- ción de poder político, se vuelven innecesarios, y selos medios cuanto sobre ese fin, esto ante la situa- mente “al proyecto” de AP.6 Concluimos afirmando los puede pasar por encima ya que hay causas supe-ción sui generis de no tener organización, ni plan, ni que este proceso ha llevado a la consolidación del riores a la idea de alimentar las instituciones.programa, salvo unos ejes generales articulados por la consulta y la coyuntura post-30-s poder personal de Rafael Correa en detrimento deuna visión nacionalista y modernizadora, ni cuadros, las organizaciones sociales que lo han apoyado y de De otra parte, la decisión de llevar a cabo el referén-ni organización política. La consulta forma parte de la coyuntura post-30 de la tradición orgánica de la izquierda. dum ha suscitado no sólo que la oposición política septiembre. En los polémicos y conflictivos acon- busque coordinarse, sino que dentro de las filas deTranscurridos cuatro años de gobierno, el presidente tecimientos suscitados por la revuelta policial fue AP se produzcan disidencias y rupturas. Betty Amo-Correa dispone de un capital político propio que se notorio el que ese día no hubo para el Presidente Impactos probables res (fundadora de AP) y César Gracia (asambleístatraduce en que sus decisiones y poder son incues- el apoyo popular esperado. Era necesario entonces por Esmeraldas) se separaron del bloque legislativotionables dentro de sus allegados, o por extensión recuperar una presencia positiva pública del Presi- Tanto la decisión de realizar el referéndum como sus de AP. Ruptura de los 25 terminó igualmente sepa-diríamos, en su “organización”, en la cual todos reco- dente, que busque el apoyo de las organizaciones contenidos, sobre todo las dos preguntas sobre el rándose a fines de enero7 y renunciando a puestosnocen la superioridad y “el derecho” incuestionable sociales venidas a menos y encuentre soluciones a sistema de justicia, revelan que el Presidente pasó públicos de primer orden. Este dos hechos indicandel líder.5 Esto se traduce también, al nivel público, las fisuras institucionales no sólo en la Policía y las por encima del poder legislativo que debía emitir su que el halo de poder intocable del Presidente ha sidoen la decisión de mantener alta su aceptación popu- Fuerzas Armadas, sino más ampliamente, a fin de parecer ante reformas constitucionales. Así mismo, tocado, lo que adquiere significancia por tratarse delar, tal como lo señalan las encuestas, aun las realiza- evitar un encadenamiento en domino en otros sec- que puso a un lado al Consejo de Participación Ciu- un ruptura interna, aunque no fuese una desercióndas o promovidas por oponentes al Presidente. tores, en particular en los gobiernos seccionales o dadana y Control Social que debía nombrar a los masiva. en la Amazonía. La versión sobre el golpe de Estado miembros del Consejo de la Judicatura. y que atro-En esta perspectiva, acumular victorias electorales o fallido, ampliamente difundida en discursos y pro- pelló los procedimientos y funcionamiento internoreferendarias hace parte de la construcción de una paganda oficial, cumplió esa función. El referéndum del órgano judicial refleja una crónica inestabilidad Conclusión ¿qué está en juego?imagen de imbatible y de la estrategia de ganar más es un medio que daría una popularidad redoblada e institucional, y acumula un enorme descrédito porpopularidad. Dicho de otro modo, sería un modo de incuestionable al “líder”. su lentitud y porque sus decisiones no siempre están Resulta claro que este referéndum debería ratifi-capitalizar aún más su gran popularidad y lograr una apegadas a derecho. car la dinámica de incrementar y favorecer la con- El construir un sector de apoyo cercano absoluta- centración del poder del Presidente. Ante el hecho mente concordante con sus propuestas o estilo de De ser positiva la respuesta popular en el referén- que el Presidente tiende a perder su mayoría en gobierno estuvo ya en la estrategia de Correa. El dum, el Presidente se ganaría un precedente que lo la Asamblea Nacional, con sus aliados cercanos5 Es común que los miembros del gobierno se refieran al rol del líder,inclusive lo han hecho aquellos que ahora ya no concuerdan con Alianza 30 de septiembre se justificó la idea que había que legitimaría para volver a proponer reformas constitu- cada vez más reticentes a aceptar sus propuestasPaís. Para el asambleísta oficialista Paco Velasco, “este proyecto es de Rafael cionales. ya en sus discursos alimenta esa posibilidadCorrea, él se lo ha ganado… (…) El populismo es una categoría barata, ya se cerrar las filas para defender al gobierno y al Pre-agotó. El caudillo Correa se ha legitimado con base en la obra, no con base sidente, atenuando las diferencias o menguandoen la construcción artificial. Con Correa la gente realmente siente al tipo 7 “Una revolución no sólo tiene desleales, cobardes y traidores, sino quecomo su representante legítimo.” (Revista Vanguardia, 31 de enero de 2011, los disensos: “no había espacio para hacer el juego los necesita para reafirmarse en sus convicciones... Los que se quieran ir, ¡quep.20 y 22) a la oposición”. El 14 de noviembre se constituyó 6 Entrevista citada del 30 de enero de 2011. se vayan y rápido!”, respondió Correa a esas renuncias. (29.01.2011)30 c O Y U N T U R A El referéndum: una estrategia para acumular más poder 31
    • y procedimientos, no debería sorprender que este la tenga como su emblema, algo que ahora se estáreferéndum sea el anuncio de otros varios. En suma, transformando en un poder mas fuerte que requiere Juan Cuviun modo de legislar y gobernar plebiscitariamente. organizaciones fieles o funcionales al gobierno, paraEl proceso en marcha permitirá al Presidente reforzarsus nexos directos con la población. Así podrá actuar lo cual tendrá que contrarrestar la apatía que, en cambio, es funcional al decisionismo y la ratificación del nexo directo entre el líder y las masas. ¿Quién lucra de la revolución ciudadana?*sin la mediación de una organización política que deser tal, implica un filtro de la ideología y el programa. Sin embargo, todo poder y sistema tiene límites. PorEsta relación sin mediación se incrementa también a mínimas que sean las fisuras internas, en un sistemacosta del detrimento de las organizaciones sociales de esta naturaleza, adquieren mayor importancia. Laque ya no cumplen su rol de intermediarias ante la oposición con incidencia generalmente se da desdepoblación, sino en menor medida y en la oposición el interior, ante lo cual el poder tiende a exigir mayor(casos CONAIE y uNE). cohesión y obediencia. Si bien esto, en el plazo inme- diato tiene éxito, a la larga exige más que la coerciónuna de las consecuencias de estos dos procesos es o presión para cerrar filas, lógicas de prebendas paraun apoliticismo creciente en la población, que ter- contentar a más de uno. A los momentos de una cri- ¿Dónde está el poder?mina desentendiéndose de la cosa pública y aban- sis el sistema puede, en cambio, convertirse en par-donando al poder político en su tarea. La población ticularmente frágil, la desbandada puede ser mayor. Bob Woorward, uno de losdelega la solución de sus preocupaciones en las En este sistema, la oposición se construye por lo dos periodistas que des-manos de un Presidente que dice asumirlas. Esta general con gente disidente, quizás ese es el caso taparon el célebre escán-tendencia empata con la dinámica del Presidente de del grupo liderado por Gustavo Larrea y que busca dalo de Watergate a iniciosdecidir por su lado, sin deliberación pública ni parti- integrar a pequeños grupos políticos y personas que de los años 70, acaba decipación ciudadana. reivindican el proyecto fundacional de AP. publicar un libro1 sobre la estructura de gobierno enOtra característica del gobierno es su fuerte acento Definitivamente, el halo de poder monolítico del Pre- los Estados unidos. Con-tecnocrático, por el cual pone énfasis en el proceso sidente se resquebraja. Los grupos que no apoyan el cluye que quien realmentetécnico de decisión y menos en los considerandos SI en el referéndum, de lograr una relativa presencia tiene las riendas del poderpropios a las diferencias sociales o de intereses. se legitimarían. Esto pondría de relieve la necesidad en ese país es el complejoEstos son aspectos a considerar en la estrategia de un espacio para el pluralismo interno (AP) y en la militar-industrial, es decir, elsobre cómo hacer aprobar la decisión o atenuar la sociedad. En el fondo lo que está en juego es la rela- Pentágono y los grandes fabricantes de armamentos. Ni la popularidad de Obama,oposición sino eliminarla. Este proceso tecnocrático ción del caudillo versus los otros poderes del Estado ni su imagen contestataria, ni las expectativas mundiales generadas por su discursono necesita de la participación, “sabe qué hacer, a y la sociedad civil, sin que medie el juego político, las tienen la posibilidad de alterar esta complicada urdimbre.dónde ir y cómo hacerlo”. Por ello con anterioridad al ideas y el debate. A la larga, si la sociedad sigue30 de septiembre, el gobierno “socializaba” sus deci- puesta entre paréntesis, las reformas actuales ¿Por qué un país con una trayectoria civilista incuestionable, con una institucionalidadsiones, luego de estos eventos de septiembre, bus- podrían ser fácilmente cuestionables y el país ten- liberal sólida y con una cultura de respeto a los derechos individuales tan arraigadacando el apoyo de las organizaciones, les “consulta”. dría que volver a empezar una “refundación” del sis- termina sometido a una lógica de poder basada en el más autoritario de los corporati-Hay una contradicción entre un gobierno que no tema político, como lo ha estado haciendo en estos vismos? La única explicación posible es que las razones de Estado acaban imponién-necesita de la participación para gobernar, aunque largos años de crisis política. dose sobre las razones de la sociedad. La dinámica imperial ha creado el imaginario de un paradigma democrático que debe ser preservado a toda costa. La protección del sistema se convierte así en una responsabilidad sagrada, cuyo cuidado debe ser enco- mendado a quienes tienen la máxima capacidad para hacerlo: las fuerzas armadas. Resulta claro que este referéndum debería ratificar la dinámica de incrementar y favorecer la concentración del poder del presidente. 1 Bob Woodward. Obama’s War, Simon & Schuster, New York, 2010. Juan Cuvi— Analista político independiente, ex dirigente de Alfaro Vive Carajo. Este artículo ha sido elaborado a partir de las intervenciones de un grupo de analistas en el conversatorio “Balance político del gobierno de Rafael Correa”, realizado el 14 de diciembre pasado por invitación del FES-ILDIS, la Fundación Cafolis y la Revista La Tendencia. Debo expresar mi reconocimiento a todos los32 c O Y U N T U R A participantes; las principales ideas son aportes suyos. (JC) c O Y U N T U R A T la endencia 33
    • Esta idea de una sociedad necesitada de la tutela hoy rehén de la institución menos civilista y demo- En ausencia de una sociedad activa y organizada, las dinámicas delde las instituciones públicas que, como lo vemos, crática del Estado. poder se siguen resolviendo en los entretelones de la política formal.logra imponerse hasta en países con una fuerte ciu-dadanización, parece determinar la orientación de Es posible que el gobierno haya obtenido réditoslos sistemas políticos en aquellas regiones donde se coyunturales luego del 30-S, pero realmente quienhan oficializado las democracias liberales. y debido perdió a raíz de ese día fue la sociedad. Completa- toda la sociedad es perfectamente compatible con la de las movidas coyunturales. ¿Qué ocurre realmentea la creciente complejidad que asumen los Estados, mente ausente del conflicto, desmovilizada bajo la rentabilidad de la industria militar y, por ende, con el detrás de la pantalla o, mejor dicho, detrás de lashay una marcada tendencia a delegar ese tutelaje falsa creencia de que el gobierno “revolucionario” enriquecimiento de sus accionistas. políticas de Estado que propician un determinadoa las instituciones con mayor cohesión y solidez, o la sustituye, sin ninguna identificación política con modelo de acumulación capitalista?a aquellas que poseen condiciones más operativas el proyecto de Alianza País, permaneció impasible a En el caso ecuatoriano, en cambio, la ambigüedad y elpara ejercer y aplicar el poder. la espera de que los militares alzaran o bajaran el mimetismo de los grupos de poder económico impi- En ausencia de una sociedad activa y organizada, pulgar. No puede ser más obvio dónde finalmente den identificar a los beneficiarios del actual proceso las dinámicas del poder se siguen resolviendo en radica el poder en el Ecuador. de acumulación, el cual está siendo en gran medida los entretelones de la política formal. Por ejemplo,En el caso ecuatoriano intermediado por el Estado. Según algunos analistas, para sacar del atolladero a las iniciativas legislati- con el actual gobierno se ha producido un viraje a vas y leyes en curso, Alianza País ha preferido losLa crónica desinstitucionalización que padecemos ¿quién acumula capital en el Ecuador? favor del sector rentista/financiero/importador, el pactos parlamentarios antes que hacer un frenteen el Ecuador, sumada a la tradición de la interven- cual constituiría un nuevo bloque de poder. Otros con los movimientos y organizaciones sociales. Asíción militar en la política, vuelve a ese tutelaje inclu- En todo sistema basado en la existencia de clases analistas sostuvieron en el conversatorio referido ocurrió con la aprobación de las leyes de Educaciónsive más desembozado, reiterativo y, lo que es peor, antagónicas, la estructura de poder está íntima- que el patrón de acumulación se mantiene, final- Superior, Ordenamiento Territorial, Producción o Ser-aceptado. La condescendencia con las intervencio- mente relacionada con el régimen de acu- mente, en beneficio del capital transnacional, básica- vicio Público. La falsa idea de una sociedad incapaz,nes militares no ha tenido orientación ideológica pre- mulación. Para el caso que nos compete, mente ligado a la telefonía y el petróleo Hubo quienes inmadura e ignorante persiste a tales extremos queferida, ni filiación política, ni adhesión de clase. Todos la diferencia del esquema de poder es señalaron que se está produciendo un fenómeno de hoy se pretende pasar un reglamento para las orga-los sectores políticos y sociales, indistintamente, la que en los Estados unidos los jerar- reconstitución de las élites alrededor del gobierno de nizaciones de la sociedad civil totalmente inconsulto,han aprobado o rechazado en su momento, en fun- cas militares tienen intereses de Correa, aunque todavía no se podría hablar de una inconstitucional y antidemocrático. ¿Significa estoción de lo que consideran una defensa o una afecta- clase perfectamente definidos, burguesía moderna que logre hegemonía frente a que para el proyecto de gobierno es imprescindibleción a sus intereses. mientras que en el Ecuador la los grupos oligárquicos tradicionales. En lo que todos la subordinación del conjunto de la sociedad a un alta oficialidad sigue siendo coincidieron –tanto aquellos analistas críticos con el itinerario político fijado desde las alturas? ¿Se estáEl proyecto político de Alianza País tampoco ha (salvo contadísimas excep- gobierno como sus defensores– fue en que hasta reeditando la consuetudinaria elitización de la polí-logrado escapar a esta fatalidad, tal como quedó evi- ciones) un grupo subordinado ahora las estructuras de poder en el Ecuador no han tica nacional, ahora parapetada detrás del Estado ydenciado el 30-S. No solo que las Fuerzas Armadas al real poder económico, sea este nacio- sido afectadas en lo más mínimo. Según la opinión de de un discurso progresista?siguen actuando como dirimentes de última instan- nal o transnacional. En los Estados unidos un alto funcionario del régimen que asistió al conver-cia en los momentos en que la conflictividad social o el negocio de las armas es un dinamizador satorio, el modelo de acumulación que se mantienepolítica se desborda, sino que asumen frontalmente fundamental de la economía, y los produc- vigente es el urbano-monopólico, al cual se han inte- ¿socialismo sin sociedad?el rol de garantes y protectores de la democracia. tores de armamento se comportan como grado sectores empresariales agrícolas. A lo muchoEl estado de excepción decretado por Rafael Correa, una empresa capitalista; los directorios de se podría hablar de una modernización sin reforma. La nebulosidad de intereses al interior de Alianza Paíslos tanques militares en las calles, el resguardo a la estas compañías están integrados por un como espacio político impide precisar las contradic-Asamblea Nacional, y el decisivo involucramiento buen número de generales retirados, Quizás el factor que más dificulta la comprensión ciones y los conflictos de poder que están en juego. Elmilitar en el ámbito de la seguridad ciudadana así muchos provenientes de clanes o del actual proceso de acumulación sea la propuesta partido de gobierno (movimiento se auto-proclama)lo confirman (esto sin mencionar la estrategia de familias adineradas, lo cual per- de recuperación y fortalecimiento del Estado como no es una confederación de grupos y tendencias úni-control en la frontera norte, que viene desde tiempo mite que el poder militar se sus- condición previa para la transformación social. Esta camente debido al pragmatismo que le demandó elatrás). tente en y se articule al poder propuesta, enarbolada desde hace tiempo por la vertiginoso proceso de conformación electoral; lo es económico-financiero, en fun- izquierda más arcaica, ha sido cuestionada por los porque, a falta de un escenario integral donde con-Paradójicamente, el gobierno de Correa que supues- ción de un régimen de acumula- teóricos marxistas más sobresalientes de los últimos verjan los actores políticos –como corresponde a unatamente nació de la iniciativa ciudadana, que pro- ción fácilmente identificable. En tiempos –aunque todavía no ha sido debatida con sociedad moderna–, se ha convertido en el principalpugna la participación social como requisito funda- ese contexto, el discurso de la seriedad en el Ecuador–, actúa como una pantalla espacio de confrontación política del país. En ciertamental del cambio, que se presentó como un cues- soberanía y la seguridad nacio- que permite alterar las imágenes gracias al juego de forma, la Asamblea Nacional resulta una pantomimationador a los viejos vicios del sistema político, es nales como valores supremos de luces de la retórica radical, o gracias a la tramoya al lado de un encuentro del buró político de Alianza34 c O Y U N T U R A ¿Quién lucra de la revolución ciudadana? 35
    • criminalizar la protesta social, enjuiciar a los dirigentes indíge- –señala la analista– el estallido obligó al gobierno integrado por institucio- a replantear su estrategia de conducir el proceso nes imperfectas o defi-nas, controlar a las organizaciones de la sociedad civil o estig- prescindiendo de las bases sociales. Para ello ha cientes, por personas conmatizar a los movimientos de base contradice esta aspiración e sido fundamental la trayectoria y el origen político intereses concretos, porimpide la construcción de un nuevo tipo de institucionalidad y del Presidente Morales, sumados a esa atávica sabi- representantes directos elegalidad basadas en una participación social auténtica. duría indígena que permite escuchar a los otros y indirectos de grupos de poder reconocer la superioridad ajena. económico, por mafias burocráti- cas, etc. El Estado refleja conflictos dePaís, o de una reunión del círculo íntimo de Caronde- del cambio, y no en la suplantación tecnocrática de Más que por las supuestas similitudes de ambos poder concretos y palpables, que nolet, donde se toman las decisiones efectivas. Por ello las organizaciones y movimientos sociales. procesos, lo sucedido en Bolivia es importante para pueden ser resueltos a favor de todano sorprende que grupos oligárquicos monopólicos y nuestro país por las reflexiones de fondo a que nos la población por la simple interven-políticos de derecha compartan mesa con militantes Mutatis mutandi, los levantamientos indígenas y el obliga. La falsa idea de que la agenda y los tiempos ción de un gobernante honradode izquierda y con dirigentes sociales, expresen sus movimiento forajido pudieron haber sido una fuente del gobierno no pueden detenerse a considerar imbuido de buena voluntad.discrepancias, negocien políticas públicas y leyes, y de inspiración similar a la que encontró Marx en la los ritmos más lentos de la construcción colectiva En principio –y haciendo unahasta provoquen enfrentamientos cercanos a la rup- Comuna de París; es decir, la expresión más tangible produce réditos inmediatos, pero sacrifica el futuro. simplificación extrema detura, sin necesidad de salir a la escena pública. Los de que el socialismo se construye prioritariamente Acelerar los cambios pasándose por encima de la las tesis de Marx–, la riquezaconflictos de poder, es decir la política nacional, se con la sociedad, no con los aparatos que la sustitu- participación popular es una ilusión tecnocrática que produce la sociedadresuelven dentro de los linderos del oficialismo. yen, ya sea el partido o la burocracia del Estado. Es refundacionista, un delirio revolucionario de quienes en su conjunto le perte- más, la célebre concepción leninista de la utilización pretenden provocar hechos “históricos sin prece- nece a esa sociedad comoPor ahora, rupturas, divisiones o disidencias al inte- del Estado como tutor y motor de la transición socia- dentes” desde las oficinas públicas, desde los infor- conjunto. Si las estructurasrior de Alianza País lucen improbables, puesto que lista, que fue llevada a extremos aberrantes por Sta- mes oficiales o desde la propaganda gubernamental. sociales desiguales provocanuna eventual separación del movimiento implica, en lin, está considerada por muchos estudiosos como una sistemática expropiaciónla práctica, una proscripción de la política nacional. la principal causa del fracaso de los modelos de de dicha riqueza a favor de unosEllo explica la existencia y conformación de distin- “socialismo” desarrollados en Europa del este. Hoy nuevos conceptos para nuevas épocas pocos, la opción no es buscar quientos grupos a su interior, que expresan diferencias de mismo Cuba está padeciendo el anquilosamiento de magnánimamente la redistribuya,fondo pero que en última instancia, por instinto de la burocracia estatal y partidista en su intento por La compleja relación entre Estado y sociedad, que sino lograr que la sociedad se re-supervivencia, seguirán sometidos a la autoridad de aplicar un giro de timón que la salve del marasmo. surge sobre todo durante la modernidad, necesita apropie de la misma y, sobre todo,Correa y del pequeño grupo que realmente detenta ser dilucidada desde un análisis serio de los hechos que se apropie del proceso de pro-el poder salvo que las decisiones presidenciales históricos y políticos2. La doctrina del tutelaje estatal ducción permanente de riqueza. Enpasen de castaño a oscuro, como está ocurriendo las lecciones de Bolivia ha derivado en propuestas que, a la luz de la evolu- ello radica la democracia y, en con-con la convocatoria a consulta popular. Las dificul- ción contemporánea de las sociedades, pasan de ser secuencia, el socialismo. El socialismo es el podertades, demoras y postergaciones para presentar las En este mismo sentido hay que analizar la reciente progresistas a ser francamente retardatarias. una de de la sociedad para decidir sobre el destino de lospreguntas de la consulta evidencian profundas dis- ola de protestas provocada en Bolivia por el deno- ellas es la redistribución de la riqueza que, en su recursos generales.crepancias al interior del gobierno y del movimiento minado “gasolinazo”. Puede ser cierto que algunas misma etimología, parte de la noción de un “distri-oficialista. Las desafiliaciones individuales confirman acciones hayan sido promovidas por grupos inte- buidor”, cuya responsabilidad se le asigna al Estado Pero esta utopía únicamente es viable fortaleciendola insatisfacción y el hartazgo de ciertos asambleís- resados de la derecha, tal como lo denunció Evo en calidad de “buen padre” que reparte los bienes a la sociedad, sobre todo a la sociedad organizadatas con la sumisión que exige el poder. Morales en un intento por atenuar la gravedad de de manera justa y equitativa entre sus hijos (resulta desde abajo, desde procesos autónomos y recurren- los hechos; pero esas son declaraciones de política inevitable encontrar en esta visión coincidencias con tes. Esta es la observación que desde la izquierda seNada de esto asombraría si no fuera porque de por diaria. Lo de fondo es lo más complicado. Según la la vieja fantasía medioeval del “rey bueno”, preocu- le ha hecho a Evo Morales luego del “gasolinazo”, ymedio está el fracaso de la construcción de un pro- analista de izquierda Isabel Rauber, lo verdadera- pado indistintamente por todos sus súbditos). que le calza aún más al gobierno de Correa. Crimina-yecto de izquierda asentado en la sociedad y no en mente preocupante es el paulatino divorcio que se lizar la protesta social, enjuiciar a los dirigentes indí-la burocracia pública (ahora entendida como sinó- ha venido produciendo entre una élite tecnocrática El problema es que el Estado no es neutro y, por lo genas, controlar a las organizaciones de la sociedadnimo de socialismo). Largos años de intensa movi- de gobierno, que se cree ungida por la revolución, y tanto, tampoco es imparcial, justo y equitativo. Está civil o estigmatizar a los movimientos de base con-lización social, que derivaron en las multitudinarias las organizaciones sociales que llevaron a Evo Mora- tradice esta aspiración e impide la construcción deprotestas que destituyeron a tres presidentes, presa- les a la Presidencia de Bolivia, y que son las que real- un nuevo tipo de institucionalidad y legalidad basa-giaban una salida política más afirmada en el fortale- mente pueden darle contenido y sostenibilidad a un 2 A propósito se puede revisar un corto ensayo que escribí en junio de das en una participación social auténtica. 2009, titulado El complejo de lazarillo: ¿necesita la sociedad civil un grancimiento de la sociedad como principal actor político proceso de transformación social. Afortunadamente Estado tutelar?36 c O Y U N T U R A ¿Quién lucra de la revolución ciudadana? 37
    • la respuesta de rafael Correa al 30-s cumplían las élites políticas, acostumbradas a meter Gustavo Larrea 30-s la mano en las funciones del Estado, irrespetar la La respuesta gubernamental se centró en los pri- independencia de poderes, jugar a la politiquería con meros meses en lo judicial y orgánico: dar con los el “toma y daca”; siendo, por lo mismo, cómplices deDel a la inflexión responsables materiales e intelectuales de la aso- nada, operar algunos cambios en los mandos poli- ciales. En el gabinete ministerial meses después se grandes estafas al fisco y a la fe pública, como fue el caso del “feriado bancario”, por lo cual provocaron la masiva migración de más de dos millones de ecua- del gobierno operó la salida de los Ministros de Seguridad Interna y Externa, y del Ministro del Interior. torianos y ecuatorianas, en el éxodo más grande de nuestra historia. En suma, un Estado sin responsabi- lidades con su pueblo, en un país donde la ciudada- de Correa La respuesta política del gobierno demoró. A inicios de 2011 se anunció la convocatoria a un referéndum y consulta popular, lo que constituye una estrategia nía veía su porvenir sin esperanza. Por esos motivos nos jugamos la mayoría de perso- para blindar al gobierno, consolidar el liderazgo del nas, permitiendo que se abra un nuevo momento en Presidente Correa, demostrar el respaldo popular en la historia política nacional, no solo eligiendo a Rafael El 30 de septiembre se produjo una crisis política sin precedentes en los últimos las urnas, todo lo cual sumado permitiría gobernar Correa como Presidente de la República, sino impul- cuatro años. El descontento policial por una supuesta reducción de sus beneficios los últimos dos años de mandato con tranquilidad sando la Asamblea Constituyente y la nueva Consti- salariales y por la eliminación de los bonos de acenso de grado y antigüedad, com- y prepararse para la reelección. Además, adelantar tución, para crear un nuevo escenario nacional, de binado con un intento golpista que paralizó el servicio policial en todo el país. Los algunas reformas constitucionales y legales que, derechos y garantías, de cinco poderes independien- aeropuertos de Quito y Guayaquil fueron tomados por miembros de la FAE. Varias desde la perspectiva del Presidente Correa, hagan tes y una nueva estructura del Estado. dependencias públicas, entre ellas el Ministerio de Defensa estuvieron de hecho en posible una mejora sustancial de la seguridad pública manos de soldados y oficiales. Hubo la toma del edificio de la Asamblea Nacional por y el ejercicio de la justicia. Apenas han pasado dos años de vigencia de la elementos de la guardia legislativa, que impidieron el ingreso de los asambleístas. Constitución y el Presidente Correa nos plantea un Por último, el Presidente Rafael Correa fue agredido en un recinto policial de Quito, paquete de “enmiendas” a la Constitución. Por des- y retenido por varias horas en el Hospital Policial. Finalmente, su liberación se dio a referéndum y Consulta popular gracia, las preguntas formuladas para la consulta consecuencia de en un violento operativo militar. rompen la esencia de la Constitución y en estricto La principal propuesta presentada hace 5 años por sentido, requerirían de una nueva Asamblea Consti- La comunidad internacional reaccionó inmediatamente, hubo pronunciamientos con- Alianza País y por el entonces candidato a Presidente tuyente para aprobarlas y así cambiar la estructura tra el intento golpista en el mundo entero: los países latinoamericanos, europeos, ára- de la República, Rafael Correa, fue la realización de del Estado. bes; Estados unidos, Rusia, China; la misma noche del 30 de septiembre, en Buenos una Asamblea Constituyente que permita redactar Aires se reunió la unión de Naciones del Sur, uNASuR, y la condena a los hechos fue una nueva Constitución, para superar la crisis polí- generalizada. tica desatada el año 1997 y que produjo la caída de las “enmiendas” constitucionales: tres gobiernos constitucionalmente elegidos: Buca- un análisis de forma y fondo Las respuestas de las instituciones del Estado ecuatoriano fueron débiles. La Asam- ram, Mahuad y Gutiérrez. Asamblea Constituyente blea Nacional no se reunió y su pronunciamiento se produjo días después. La opo- que haga posible –además– solucionar graves pro- Las preguntas de las “enmiendas” constitucionales sición develó su poco compromiso con la democracia y el Estado Constitucional de blemas de exclusión social y económica, y permita tienen problemas de forma y contenido. En la forma Derechos. El saldo final fue una democracia golpeada; una institucionalidad policial remontar la crónica debilidad del Estado, que llevaba todas las preguntas están direccionadas para que en crisis; un sistema de inteligencia cuestionado, pues no fue capaz de advertir los más de una década sin asumir sus responsabilida- el pueblo responda mayoritariamente SI. Veamos: acontecimientos. des en áreas tan importantes como la educación, 1. “Con la finalidad de mejorar la seguridad ciuda- salud, vialidad, electricidad, etc. dana… 2. “Con la finalidad de evitar la impunidad y garantizar la comparecencia a los juicios penales de En aquel contexto, se enfrentaba –además– un país las personas procesadas…. 3. “Con la finalidad de institucionalmente deteriorado pues gran parte de evitar conflicto de intereses… 4. “Con la finalidad de las élites económicas no cumplían con la nación, superar la crisis de la Función Judicial… 5. “Con la mejor dicho, evadían sus responsabilidades tribu- finalidad de tener una más eficiente administración tarias, laborales, ambientales, entre otras. Tampoco del sistema de justicia... Gustavo Larrea— Doctor en Jurisprudencia. Fundador de Alianza PAIS. Ex Ministro del Interior del Gobierno de Rafael 38 T la endencia c O Y U N T U R A Correa. Del 30-s a la inflexión del gobierno de correa 39
    • ¿Quién puede estar en contra de esas loables fina- apliquen únicamente para los delitos menos graves, sistema judicial, enmendando la Constitución como La tipificación del “enriquecimiento privado no justi-lidades? Es obvio que la redacción de las cinco pre- enmendando la Constitución de la República como lo establece el anexo 4? ficado” se encuentra previsto como delito de “lavadoguntas condiciona respuestas positivas, antes de que lo establece el anexo 2? de activos”. En consecuencia, se trata de unasea planteado el objeto central de cada pregunta, es La pretendida intervención del Ejecutivo, el Legisla- enmienda innecesaria y peligrosa a la vez, ya quedecir, lo sustancial de las pretendidas “enmiendas”. El contenido de esta pregunta atenta contra los prin- tivo y la Función de Transparencia y Control Social conduce a la reversión de la carga de la prueba por cipios de aplicación de los derechos (Numerales 4, 8 sobre la Función Judicial, constituye un atentado su enfoque “justificativo”. El numeral 2 del ArtículoEn cuanto al contenido veamos las preguntas: y 9 del Artículo 11); y contra dos garantías del debido contra el Estado Constitucional de Derechos y Justi- 76 de la Constitución establece que “se presumirá la proceso previstas en el Artículo 77 de la Carta Polí- cia. Lo que se propone es modificar la estructura del inocencia de toda persona, y será tratada como tal,1.– Con la finalidad de mejorar la seguridad ciu- tica: “La privación de la libertad se aplicará excep- Estado, lo cual está prohibido por el Artículo 441 de mientras no se declare su responsabilidad mediantedadana, ¿está usted de acuerdo en que la corres- cionalmente cuando sea necesaria para garantizar la Carta Política. resolución firme o sentencia ejecutoriada”.pondiente ley cambie los plazos razonables para la la comparecencia en el proceso, o para asegurar elcaducidad de la prisión preventiva, enmendando la cumplimiento de la pena” (Numeral 1); y “La jueza o La “enmienda constitucional” propuesta es inconsti- Esta pregunta pone de manifiesto una visión sobreConstitución de la República como lo establece el juez aplicará de forma prioritaria sanciones y medi- tucional pues acaba con la independencia de funcio- cómo debe entenderse la problemática de la segu-anexo 1? das cautelares alternativas a la privación de libertad nes del Estado y echa al traste el concurso de méri- ridad: en lugar de que las fuerzas de seguridad del contempladas en la ley” (Numeral 11). tos del Consejo de Participación Ciudadana y Control Estado se concentren en luchar contra el crimenEl contenido de esta pregunta atenta contra un deber Social que se encuentra en marcha. organizado, se pretende poner a todas las personasprimordial del Estado, que es garantizar sin discrimi- 3. Con la finalidad de evitar conflicto de intereses, bajo sospecha, para que posteriormente cada ecua-nación alguna el efectivo goce de los derechos esta- ¿está usted de acuerdo con prohibir que las insti- 5. Con la finalidad de tener una más eficiente admi- toriana y ecuatoriano demuestre –no se sabe cómo–blecidos en la Constitución y en los instrumentos tuciones del sistema financiero privado, así como nistración del sistema de justicia, ¿está usted de que su patrimonio no es el resultado de haberseinternacionales, como es el caso de la caducidad de las empresas de comunicación privadas de carácter acuerdo en modificar la composición del Consejo de “enriquecido injustificadamente” en sus actividadesla prisión preventiva, conforme consta en el numeral nacional, sus directores y principales accionistas, la Judicatura, enmendando la Constitución y refor- particulares. Esta concepción viola el Artículo 661 del Artículo 3 de la Constitución de la República. sean dueños o tengan participación accionaria fuera mando el Código Orgánico de la Función Judicial Numeral 26 y el Artículo 321 de la Constitución. del ámbito financiero o comunicacional, respectiva- como lo establece el anexo 5?Atenta, ademas, contra los siguientes principios de mente, enmendando la Constitución como lo esta- La figura del “enriquecimiento ilícito” hace referenciaaplicación de los derechos previstos en la Constitu- blece el anexo 3? Se pretende utilizar la “enmienda constitucional” a las servidoras y servidores públicos respecto delción de la República: “El más alto deber del Estado para “reformar el Código Orgánico de la Función Judi- ejercicio de sus funciones. La tipificación de “enri-consiste en respetar y hacer respetar los derechos Se ubica al mismo nivel a quienes tienen relación cial”, lo que nuevamente viola la Constitución de la quecimiento privado no justificado” atenta contragarantizados en la Constitución” (Numeral 9 del Artí- con “instituciones del sistema financiero privado” y República, al pasar por alto a la Función Legislativa, todo el sistema jurídico y técnico de prevención yculo 11); “Ninguna norma jurídica podrá restringir el aquellos vinculados con “empresas de comunica- cuya labor consiste precisamente en crear, reformar, detección del delito de lavado de activos, implemen-contenido de los derechos ni de las garantías consti- ción privadas”. Lo que en el primer caso puede ser derogar e interpretar las leyes. Esta pregunta utiliza tado por el Estado desde octubre del año 2005 y quetucionales” (Numeral 4 del Artículo 11); “El contenido justificado, dado el acceso que tienen esas personas la “enmienda constitucional” para realizar reformas ha sido objeto de una importante reforma en diciem-de los derechos se desarrollará de manera progre- a información privilegiada; en el segundo caso, esto legales directamente. bre del año pasado.siva a través de las normas, la jurisprudencia y las aparece como una persecución dirigida a un grupopolíticas públicas”. específico e identificable de personas, lo que pone El anexo incorpora una nueva estructura del Con- 2. Con la finalidad de evitar que los juegos de azar en riesgo los derechos constitucionales a asociarse cejo de la Judicatura, que estaría integrado por el con fines de lucro se conviertan en un problemaLa Constitución advierte que “será inconstitucional (Numeral 13 del Artículo 66), y a desarrollar activida- Presidente de la Corte Nacional de Justicia, el Fiscal social, especialmente en los segmentos más vulne-cualquier acción u omisión de carácter regresivo que des económicas (Numeral 15 del Artículo 66). General, el Defensor Público, un representante del rables de la población, ¿está usted de acuerdo endisminuya, menoscabe o anule injustificadamente el Presidente de la República y un representante de la prohibir en su respectiva jurisdicción cantonal losejercicio de los derechos” (Numeral 8 del Artículo 4. Con la finalidad de superar la crisis de la Función Asamblea Nacional. Con ello se acaba la indepen- negocios dedicados a juegos de azar, tales como11). La pregunta atenta contra la garantía del debido Judicial, ¿está usted de acuerdo en sustituir el Pleno dencia de la Función Judicial. casinos y salas de juego?proceso prevista en la Constitución de la República del Consejo de la Judicatura por una Comisión Téc-(Numeral 9 del Artículo 77) nica compuesta por tres delegados designados, uno Error craso de forma: tratándose de un plebiscito por el Presidente de la República, uno por la Asam- Consulta popular nacional, no puede desagregarse “por cantones”2. Con la finalidad de evitar la impunidad y garan- blea Nacional y uno por la Función de Transparencia los resultados totales para una supuesta aplicacióntizar la comparecencia a los juicios penales de las y Control Social, para que durante un período de 18  1. Con la finalidad de combatir la corrupción, ¿Está “parcial” de la voluntad popular. Lo lógico sería quepersonas procesadas, ¿está usted de acuerdo que meses asuma todas y cada una de las funciones del usted de acuerdo que sea delito el enriquecimiento los alcaldes que crean pertinente hacer una consultalas medidas sustitutivas a la prisión preventiva se Consejo de la Judicatura y pueda reestructurar el privado no justificado? en ese sentido formulen esta pregunta a nivel local.40 c O Y U N T U R A Del 30-s a la inflexión del gobierno de correa 41
    • Sin perjuicio de lo indicado, la pregunta afecta el exigirse a la Asamblea Nacional la aprobación de laderecho constitucional a la recreación y al esparci- Ley de Comunicación en trámite, que la Disposición Norman Wraymiento (Artículo 24). Asimismo, respecto de quienes Transitoria Primera de la Constitución de Montecristidesarrollan la actividad del juego de azar en forma establece como prioritaria. La propuesta de consulta ponelícita, se estaría afectando sus derechos a desarrollaractividades económicas y a la libertad de contrata- 5. Con la finalidad de evitar la explotación laboral,ción, consagrados en el Artículo 66 Numerales 15 y ¿está usted de acuerdo que la no afiliación al Insti- en riesgo el estado constitucional16 de la Carta Política. tuto Ecuatoriano de seguridad social de trabajadores en relación de dependencia sea considerada delito?¿Acaso no hay evidencias certeras de la existencia de derechos y justiciadel juego ilegal, que no ha sido combatido con efec- Resulta un exceso pretender criminalizar la falta detividad durante el periodo de este gobierno? ¿Acaso cumplimiento de una obligación patronal, de carác-la prohibición del juego de azar favorecerá el control ter estrictamente laboral. De ser aprobada esta pre-de los apostadores ilegales? Recordemos que en los gunta, en el Ecuador se abrirán las puertas a la cri-países donde se ha prohibido el juego de azar, se ha minalización de actos que la propia Constitución hamultiplicado el juego ilegal, razón por la cual lo lógico limitado. Cabe recordar que el Artículo 66 Numeral El 17 de enero el Presidente de la República presentó ante la Corte Constitucionales regular el juego legal y combatir el juego ilegal. 29 Literal c) de la Constitución dispone que “ninguna su pedido de aprobación de llamado a consulta popular, con el objetivo de modificar persona pueda ser privada de su libertad por deu- la estructura judicial en el país, y de esta manera combatir la creciente inseguridad,3. Con la finalidad de evitar la muerte de un animal das, costas, multas, tributos, ni otras obligaciones, causada según el Primer Mandatario, porpor simple diversión, ¿está usted de acuerdo en excepto el caso de pensiones alimenticias”. la impunidad que emana de una admi-prohibir, en su respectiva jurisdicción cantonal, los nistración de justicia, lenta, ineficiente yespectáculos públicos donde se mate animales? corrompida. perspectivas del gobierno de rafael CorreaNuevamente el Ejecutivo está preguntando sobre La petición del Ejecutivo se encuentraprohibir espectáculos públicos a nivel cantonal en La propuesta de consulta popular es un punto de plasmada en diez preguntas, cinco de ellasuna consulta nacional. De ser el caso, corresponde inflexión del gobierno de Rafael Correa, un giro polí- serían enmiendas a la Constitución y cincoa cada alcalde formular esta pregunta a nivel local. tico en dirección a la propuesta del Partido Social reformas legales, la mayoría de ellas orien- Cristiano y del Movimiento Madera de Guerrero, al tadas a mejorar de raíz la Función Judicial4. Con la finalidad de evitar los excesos en los medios menos en relación con las preguntas 1 y 2 del refe- y atacar directamente a la creciente situa-de comunicación, ¿está usted de acuerdo que se réndum, y la visión conservadora en varias pregun- ción de inseguridad que se vive en el país.dicte una ley de comunicación que cree un Consejo tas de la consulta popular. Por lo tanto, la perspec-de regulación que norme la difusión de contenidos tiva en los próximos meses será de ganancia de más El texto de preguntas y anexos planteadoen la televisión, radio y publicaciones de prensa peso político de la derecha dentro del gobierno, con por el Presidente ha generado dudas yescrita, que contengan mensajes de violencia, explí- sus nuevos voceros –Alexis Mera y Vinicio Alvarado– cuestionamientos, el principal de ellos, lacitamente sexuales o discriminatorios; y que esta- figurando como líderes de la opinión gubernamental. acusación de injerencia del Ejecutivo en lablezca los criterios de responsabilidad ulterior de los Función Judicial, un problema crónico encomunicadores o los medios emisores? El futuro del gobierno dependerá del resultado del el Ecuador, sobre el cual no se ha podido referéndum y la consulta popular. Si gana esta batalla hasta ahora plantear una solución realCon esta pregunta se pide al pueblo autorizar la el rumbo ya está trazado. Si pierde en esta coyun- desde el retorno a la democracia (1978).creación de un organismo que regule y censure a los tura, ¿rectificará el rumbo y retomará las propuestasmedios de comunicación. En lugar de esto, debería fundacionales de la revolución ciudadana…? La reflexión del presente artículo se cen- trará en el tema de las restricciones a las garantías constitucionales y la administración de justicia, implícitas en el pedido de consulta popular presentado por el Presidente de la República. Norman Wray— Dirigente del grupo político Ruptura 25, Concejal del Municipio del DMQ. El autor agradece los aportes y la42 c O Y U N T U R A colaboración de Pablo Játiva, egresado de Derecho, para este artículo. c O Y U N T U R A T la endencia 43
    • El Ejecutivo y la Función Judicial de acuerdo con las nuevas reglas constitucionales, En un Estado constitucional de Dere- plazo que fue incumplido debido a diversos motivos chos y de Justicia (Artículo primeroEl Presidente Correa manifestó públicamente su de índole burocrático y presupuestario. Sin embargo,intención de “meter las manos en la justicia” con la el 21 de enero pasado el Consejo de Participación de la constitución) la defensa de losfinalidad de convertirla en la institución ideal que el Ciudadana y Control Social realizó el llamado a pos- derechos y garantías de los individuospaís requiere. Además solicitó al pueblo que con- tulaciones para el concurso público de méritos y cobra fuerza desde una visión profundamentefíe en él, como garante de este proceso de trans- oposición para nombrar las nuevas autoridades de libertaria…formación institucional del Estado. En el argumento la Función Judicial y del Consejo de la Judicatura,presentado a la Corte Constitucional, el Presidente cumpliendo así el mandato constitucional referido, loafirma que: que pese al retraso manifiesto, nos permitiría man- tener el orden en la creación de la institucionalidad “Es urgente y necesario que se efectúe una necesaria para iniciar el proceso de transformación depuración de los servidores judiciales a fin de contenido en la Constitución de Montecristi. que el Estado pueda cumplir con sus propósitos y fines que incluye una correcta y eficaz adminis- El fundamento presidencial para la consulta indica Judicial gozarán de independencia interna y externa. y a la sustitución de medidas cautelares para cierto tración de justicia... Es indispensable disolver el que todos los procesos de designación de nuevas toda violación a este principio conllevará responsa- tipo de delitos. La propuesta del Ejecutivo argumenta actual Consejo de la Judicatura, cuya incapacidad autoridades de la Función Judicial que están en bilidad administrativa, civil y penal de acuerdo con que: operativa, más allá de las limitaciones legales, ha curso, serán desconocidos, entre otros motivos, por la ley.” sido manifiesta. En su reemplazo, se debe crear la lentitud del nombramiento de los mismos, lo que “El Estado mantiene dentro de sus responsabi- una Comisión transitoria…”1 deviene desconocimiento flagrante de la función del La creación de una Comisión nombrada fuera de lo lidades la promoción y garantía de la seguridad quinto poder del Estado. permitido por la Carta Política transforma la institu- pública, y la prevención y reducción de la cri-De los argumentos del Ejecutivo es importante resal- cionalidad de la justicia y pone en riesgo principios minalidad en la sociedad… sin embargo, estetar que el continuo estado de caos en el que se ve constitucionales en los que reposa la institucionali- deber del Estado ha tenido obstáculos para suinmersa la Función Judicial es un hecho innegable los argumentos de la dad diseñada en la Constitución de Montecristi. cumplimiento, puesto que en un gran númeroque confronta en la cotidianidad a los ciudadanos oposición a la consulta de ocasiones los procesos investigativos penalesproduciendo trabas y penosos procesos que hacen no alcanzan el objetivo de determinar la exis-imposible que se cumpla el garantismo del Estado La oposición al contenido de la propuesta del Presi- la restricción a las garantías tencia del delito, la responsabilidad de quien lofrente a la necesidad de una justicia eficaz y honesta. dente en esta materia, responde a la preocupación constitucionales comete, así como la aplicación y ejecución deDicho de otra forma, la justicia no funciona lo que de que se están ignorando procesos constituciona- la correspondiente sanción, debido a que loses una realidad incuestionable que necesita de un les en marcha, los cuales encuentran su razón de ser Ferrajoli, señala que “La democracia no consiste en plazos de caducidad de las medidas cautelaresprofundo cambio. en uno de los objetivos que impulsaron la creación suponer que el deseo de las mayorías es el interés privativas de libertad establecidos en la Consti- del Consejo de Participación Ciudadana y Control legítimo de la sociedad, sino en considerar que el tución, no concuerdan con la realidad procesal…Sin embargo, llama la atención que se intente hacer Social: erradicar la posibilidad de que los poderes límite al poder y la garantía de los derechos funda- promoviendo el aumento de la inseguridad euna reforma a uno de los cinco poderes que confor- Ejecutivo y Legislativo metan sus manos en el pro- mentales plasmado en las Constituciones políticas, impunidad.”3man el Estado Constitucional de Derechos y de Jus- ceso de selección y designación de las autoridades incluso en contra de la voluntad popular, constituyeticia, a través de la designación de “comisionados” de control público y de la Función Judicial, lo que el fundamento de la dinámica económica, política, El argumento del Ejecutivo es contrario a la dispo-que realicen dicha transformación institucional, en había sido la regla desde 1978 cuando el Ecuador social y jurídica.”2 sición constitucional sobre las garantías normativas,medio de un proceso de transición institucional que retornó a la democracia. La decisión de Montecristi contempladas en artículo 84 de la Carta Política,apenas se encuentra en su etapa inicial. buscaba, así mismo, por medio de un proceso pau- Bajo esta premisa que resume la visión garantista que indica: “La asamblea Nacional y todo órgano latino y constante, garantizar la independencia del de la Constitución de Montecristi, se puede arran- con potestad normativa tendrá la obligación de ade-El período de transición institucional quedó estable- poder Judicial, lo cual es clave para la realización del car el análisis de otra de las temáticas planteadas cuar, formal y materialmente, las leyes y demás nor-cido en el artículo 20 (Régimen de Transición) de la Estado Constitucional de Derechos y de Justicia. en la consulta: la posibilidad de realizar reformas en mas jurídicas a los derechos previstos en la Cons-Constitución, que contempló un plazo de 180 días lo referente a la caducidad de la prisión preventiva titución y los tratados internacionales, y los quepara que se conforme el Consejo de la Judicatura De la misma manera, es importante señalar el princi- pio universal básico sobre la administración de justi- cia, recogido en la Constitución (Artículo 168 numeral 2 Ferrajoli, Luigi. “La democracia constitucional”, en: Desde otra mirada. 3 Tomado del texto presentado el 17 de enero de 2011 a la Corte Cons- Textos de Teoría Crítica del Derecho, Buenos Aires, Ed. Eudeba - Universidad titucional con los fundamentos de solicitud de aprobación del llamado a1 Argumento presentado a la Corte Constitucional. primero), que señala que: “Los órganos de la Función de Buenos Aires, 2001, pp. 255-271 consulta popular.44 c O Y U N T U R A La propuesta de consulta pone en riesgo el estado constitucional de derechos y justicia 45
    • sean necesarios para garantizar la dignidad del ser ha planteado históricamente los derechos humanos delito a una justicia pronta, oportuna y sin dilaciones, o mala suerte. En esos momentos de mayor inde-humano o de las comunidades, pueblos y naciona- como un límite a los abusos del poder. y para asegurar el cumplimiento de la pena…” fensión, posiblemente en circunstancias en que nilidades. En ningún caso, la reforma de la Constitu- siquiera existan recursos para poder pagar un abo-ción, las leyes, otras normas jurídicas ni los actos Para entender mejor las afirmaciones planteadas es La lectura detenida de ese artículo pone otros ele- gado, frente a los abusos del poder judicial o bajodel poder público atentarán contra los derechos que bueno comprender que, como señala Ramiro Ávila mentos sobre la mesa. De manera aparentemente situaciones de persecución política, es donde losreconoce la Constitución.” en el amicus curiae presentado ante la Corte Cons- “inocente” se añade como justificativo para la priva- derechos y garantías son herramientas de defensa titucional con motivo de la propuesta de consulta, ción de la libertad, el derecho de la víctima a una jus- frente a la arbitrariedad de fiscales y jueces que per-De aprobarse las preguntas planteadas para el refe- hay cuatro pilares sobre los que descansa el Estado ticia pronta, oportuna y sin dilaciones. Lo que suena siguen para intimidar, perseguir, chantajear o acapa-réndum en lo que concierne a la reforma penal, el Constitucional de Derechos y de Justicia: los dere- como obvio, sin embargo envía un mensaje preocu- rar más poder, sea para ellos mismos o para sus jefesEcuador se encontraría iniciando un proceso de chos fundamentales, la garantía de esos derechos, pante contra la concepción del derecho penal como posiblemente ubicados en las esferas más altas de laretroceso en cuanto a la garantía de cumplimiento el Estado que tiene como fin exclusivo promover un derecho para las personas acusadas y condena- instancias políticas.de los derechos humanos fundamentales, proceso y desarrollar la realización de los derechos, y una das (Ávila: amicus curiae). Pero además, el principioevidentemente contrario a la disposición constitu- Corte Constitucional que es el órgano que vela por- de presunción de la inocencia se ve afectado por esa La historia el Ecuador está llena de esos casos y elcional previamente citada. De igual forma, los prin- que esos pilares sean respetados en el accionar de misma privación de la libertad que se justifica por Estado ecuatoriano ha sido sentenciado en variascipios de aplicación de los derechos estarían siendo los actos de los poderes públicos. el derecho de la víctima de manera preponderante ocasiones en cortes internacionales de derechosignorados, ya que éstos indican que “ninguna norma sobre el derecho del acusado. humanos, por haberse excedido en la aplicaciónjurídica podrá restringir el contenido de los derechos La propuesta enviada por el Presidente Rafael de la prisión preventiva y las penas privativas a lani de las garantías constitucionales.” Correa resquebraja el andamiaje de la Constitución Lo complejo de esta discusión es que son términos libertad. Los casos Calderón, Acosta, Tibi, Palamara de Montecristi, pues, casi de manera imperceptible, y conceptos que navegan en las aulas universitarias Iribarne, son algunos ejemplos en los que la CorteRecordemos que las tesis de la eliminación de los se modifica el principio de inocencia de todas las y entre las discusiones constitucionales de los ini- Interamericana de Derechos Humanos hizo reflexio-plazos de la caducidad de la prisión preventiva y personas, presumiendo culpabilidad desde la inten- ciados. Frente a las condiciones de inseguridad exis- nes similares a las que se sustenta en este momentodel endurecimiento de las penas, han sido plantea- ción de alargar los plazos de la prisión preventiva. tentes, que indudablemente afectan al conjunto de la oposición a la restricción de derechos y garantíasmientos históricos de la derecha ecuatoriana, con el En ese sentido, una persona podría ser encerrada la sociedad, ¿cómo reflexionar con los ciudadanos vinculados a la libertad de las personas, propuestasupuesto de que la seguridad pública y la defensa de en prisión preventiva bajo los supuestos de un acto comunes y corrientes estos temas? por el Presidente Rafael Correa. En todos esos casos,los derechos humanos son dos procesos contradic- que no ha sido probado, contrariando su honra, las personas citadas fueron detenidas de maneratorios. Sorprende que la reforma cita sea planteada libertad y demás derechos propios de la naturaleza arbitraria, privadas de su libertad bajo el esquemaal conjunto de la sociedad por un gobierno y un pro- humana, puesto que no ha contado con una senten- El sentido de la garantía a los derechos “preventivo” y además se mantuvieron encerradosyecto político que se define como de izquierda. cia condenatoria. y fueron tratados como culpables sin protección La Constitución de Montecristi establece una forma alguna del principio de inocencia.En un Estado Constitucional de Derechos y de Jus- Preocupa la propuesta del Ejecutivo, entre otros de organización del Estado enfocada en la garantíaticia (Artículo primero de la Constitución) la defensa motivos, por la forma como quedaría reformado el de los derechos, y los “candados constitucionales” A la final, se podría llenar de hombres y mujeres jus-de los derechos y garantías de los individuos cobra numeral uno del artículo 77 de la Constitución. Se ahí expuestos buscan que ese acuerdo político apo- tas la Función Judicial del Ecuador, pero bastaría quefuerza desde una visión profundamente libertaria, sostiene en el alegato presidencial que “el numeral yado por el pueblo en las urnas (referéndum) per- un solo juez de lo penal sea corrupto y vengativo,opuesta a cualquier tipo de autoritarismo prove- uno del artículo 77 de la Constitución dirá: …la pri- dure en el tiempo, tanto en la interpretación consti- para que cientos de personas al año estén en riesgoniente del poder judicial o del poder político. En un vación de la libertad no será regla general y se apli- tucional que se haga en la administración de justicia de que sus derechos fundamentales sean violados.mundo donde la defensa de la seguridad pública jus- cará para garantizar la comparecencia del imputado ordinaria, como en la interpretación por parte de Para contrarrestar esa posibilidad es que los dere-tifica cualquier atropello a las libertades, la izquierda o acusado al proceso, el derecho de la víctima del la Corte Constitucional. Por esto es que los proce- chos y las garantías de las personas se hayan ido dimientos de reforma a la Constitución en materia construyendo y defendiendo, justamente, pensando de derechos y garantías, o son regulados por las en los más débiles de la sociedad. leyes orgánicas, o para su restricción tiene que pro- cederse, obligadamente, por medio de una nueva Quienes estuvimos en Montecristi en el proceso deQuienes estuvimos en Montecristi en el proceso de elaboración de la Asamblea Constituyente. elaboración de la Constitución, asumimos un com-constitución, asumimos un compromiso con el pueblo ecuatoriano: promiso con el pueblo ecuatoriano: hacer todo lohacer todo lo que esté a nuestro alcance para volver realidad los princi- Los derechos y las garantías siempre han sido para que esté a nuestro alcance para volver realidad lospios consagrados en esa constitución y defenderla. los más débiles. y en ese grupo están, por lo gene- principios consagrados en esa Constitución y defen- ral, todos aquellos que en algún momento de su vida derla. Ahí descansa la razón ética y política de estos tienen que lidiar con la justicia, por acción, omisión argumentos jurídicos.46 c O Y U N T U R A La propuesta de consulta pone en riesgo el estado constitucional de derechos y justicia 47
    • El cambio de época y complementaria con la igualdad, para crear unaPaco Moncayo Gallegos sociedad solidaria, justa y una convivencia en paz. Después del evidente fracaso del Socialismo de Estado que dio pauta a lo que los esposos Toffler c) El papel del Estado. La posición que se adopta calificaron con acierto como “júbilo insensato” de frente a la relación entre lo público y lo privado, entre los defensores del Fin de la Historia, la muerte de el Estado y la sociedad, entre la representación y laBalance crítico del plan de las ideologías y la conformación de un mundo unidi- mensional, en un lapso relativamente corto, aunque extremadamente negativo, ha fracaso una vez más participación, entre el poder político que ejerce el mandatario y la soberanía del que manda, etc.gobierno de Rafael Correa el modelo liberal y, gracias a ello, varios gobiernos d) Otros elementos. La defensa de la naturaleza, de izquierda, han llegado al poder en América Latina, de los sectores sociales vulnerables, de la intercul- generando enormes expectativas y esperanzas. uno turalidad e identidades nacionales, de las organiza- de ellos es el de Rafael Correa, cuyos resultados voy ciones gremiales de obreros, maestros y servidores a intentar evaluar. El análisis lo realizaré sobre dos públicos. aspectos importantes: la propuesta ideológica, y la propuesta programática. A la luz de las ideas rectoras de lo que generalmente Comienzo por aclarar que mi análisis parte de una posición ideológica cercana con se acepta como posiciones de izquierda, no cabe la propuesta política de Alianza País. No puede ser de otra manera, dadas mis pro- Sobre la propuesta ideológica, creo necesario duda de que la propuesta ideológica de los propulso- fundas convicciones social-demócratas, lo que no implica la inexistencia de algunas analizar la gestión de gobierno, enfrentándola a la res originarios de la Revolución Ciudadana, es sólida importantes diferencias. Por las coincidencias ideológicas, apoyé decididamente el propuesta ideológica de los fundadores del movi- y consistente. Voy a seguir el pensamiento de Ana proceso de construcción participativa de la Constitución de 2008, en el período en que miento Alianza País. Sin entrar en un análisis aca- María Luna, para confirmar este criterio. Ella, en su la Asamblea estuvo dirigida por Alberto Acosta. Posteriormente expresé mis preocu- démico profundo de los fundamentos de los plan- ensayo, se refiere al paradigma del Buen Vivir como paciones por la forma irregular con que los asambleístas de Montecristi concluyeron teamientos de la Revolución Ciudadana, conviene fundamento de un proyecto socialista contra-hege- su trabajo y aprobaron la Carta Magna. No obstante, motivado por la consciencia de observar la coherencia de los mismos con elemen- mónico, anti-capitalista, que coloca al Sumak Kaw- la necesidad de cambios profundos en nuestro país, respaldé su aprobación en el tos centrales de las ideologías de la izquierda polí- say en la esfera de los fines esenciales de la acción referéndum. tica. Para este fin, tomaré como referencia el pensa- política. miento sencillo, fácil de entender y de explicar con No omito la comprensión de las dificultades que debe enfrentar el gobernante al el que los hombres sabios –y ese es el caso hablo Ana María Luna reconoce que la irrupción de luchas, momento de poner en práctica un proyecto político. Los beneficiarios del statu quo de Norberto Bobbio– plantean los elementos con- reivindicaciones y propuestas desde diversos movi- ejercen enormes resistencias y son muchos los “campos minados” que se debe sor- ceptuales complejos. Según este pensador, las pro- mientos sociales, frente al liberalismo, “ha demos- tear durante el ejercicio de las funciones públicas, especialmente de elección popular. puestas de izquierda son claramente identificables trado la necesidad de construir nuevos paradigmas Lo digo por experiencia. He servido al país durante décadas, tanto en funciones cas- por los siguientes aspectos: que nos permitan impulsar profundos procesos de trenses como en cargos políticos y he debido enfrentar esos problemas. cambio hacia la construcción de sociedades más a) Igualdad. Se considera a este factor como el prin- justas, igualitarias, capaces de generar alternativas Tampoco omito la influencia que tendrá en mis opiniones, la firmeza de mis convic- cipio fundador de los programas de izquierda, que desde su propia diversidad y en democracia…” Es ciones políticas. Se dice que “por sus obras los conoceréis”. Mi paso por el Centro de buscan reducir las desigualdades sociales y atenuar imposible– afirma– sostener un modelo extractivista Reconversión de Azuay, Cañar y Morona Santiago y por el Ministerio de Agricultura y las desigualdades naturales. La tendencia es a defen- y devastador. Las sociedades capitalistas construyen Ganadería; después, por el Banco de Fomento, el IESS, varios directorios de empresas der todo lo que convierte a los seres humanos en dos formas de pertenencia jerarquizada: el sistema estratégicas, por el Congreso Nacional; y, finalmente por la Alcaldía de Quito, corrobo- iguales y combatir lo que los convierte en desiguales. de desigualdad y el sistema de exclusión… la des- ran la firmeza de mis convicciones. igualdad y la exclusión se refuerzan mutuamente.” b) Libertad. La izquierda busca preservar, fortale- cer y ampliar las libertades alcanzadas por los seres La autora analiza los diversos enfoques dados al humanos en su proceso histórico. una libertad mul- tema del desarrollo: la teoría de la modernización de tidimensional contraria a toda forma de dominación los años 50, que concibe al desarrollo como creci- o relación que afecte a los derechos humanos ple- miento económico; la teoría de la dependencia de nos de las personas. una libertad que busca el for- los años 60, que reconoce al desarrollo y subdesa- talecimiento de la democracia y que es compatible rrollo como dos caras de la misma moneda; la visión48 T la endencia c O Y U N T U R A Paco Moncayo Gallegos— Diputado de la Asamblea Nacional. Balance crítico del plan de gobierno de Rafael correa 49
    • neoliberal de los años 80, para la cual el desarrollo una convivencia armónica de la sociedad con la El principal ideólogo de la Revolución Ciudadana, Plan. Son proyectos de leyes concentradores, autori-vuelve a identificarse como crecimiento económico naturaleza. –Democratizar el ejercicio de la comu- René Ramírez Gallegos, proclama que “… dejar tarios, que generalmente se construyen sin ningunay “…la idea de la redistribución queda archivada…” nicación social. –Impulsar la interculturalidad y atrás los principios de una sociedad liberal utilitaria participación ciudadana o son fruto de negociacio-Finalmente, la teoría normativa de los años 90, que plurinacionalidad. –Reconocer los territorios indí- y conformar un bio-socialismo igualitarismo republi- nes oscuras a espaldas de los ciudadanos. El mejorconcibe al desarrollo a escala humana. “… el desa- genas, afro y montubios. –Ampliar el cumplimiento cano (sic) se sustenta en garantizar los derechos de ejemplo de esto es la Ley del Transporte. Por otrarrollo debe tener como centro al ser humano y no de los derechos colectivos. –Reconocer la justicia la naturaleza construyendo una ética bio-céntrica, parte, las leyes de Recursos Hídricos, de Minería, deal mercado… se trata del desarrollo de las perso- indígena. –Fortalecer la educación intercultural romper distancias indignas, eliminar el racismo y Educación Superior, de Educación General, de Servi-nas… de la calidad de vida… el acento está puesto bilingüe. –Reconocer los idiomas ancestrales como formas de exclusión, buscar una libertad positiva no cio Público, para citar unas pocas, son contrarias aen lo que la gente puede hacer y ser más que en lo oficiales. –Propiciar la protección y participación de dominada, a más de defender la libertad negativa. las propuestas ideológicas y al discurso descentra-que pueda tener… La satisfacción de necesidades los migrantes. Construir una sociedad pos-neoliberal, pasar a un lizador, democratizador, participativo que plantea lay la expansión de capacidades humanas actuales capitalismo popular o socialismo de mercado y final- Constitución de Montecristi.no pueden hipotecar el futuro, por eso se habla del (ii) El campo político: –Recuperar el Estado mente al bio-socialismo republicano…”desarrollo sustentable, un proceso de cambio gra- para la ciudadanía, en el marco de fortalecer lo La actual transformación del Estado se orienta a cons-dual y dinámico de la calidad de vida de la comu- público. –Recuperar para el Estado sus roles en la truir una estructura vertical, que confunde Estado connidad que permita un crecimiento económico con planificación, regulación y distribución. –Impulsar la la propuesta programática Gobierno, con partido, con Función Ejecutiva y conjusticia social y no comprometa los recursos de las construcción de un verdadero poder social y ciuda- y la realidad Presidente. El resultado final es un culto a la persona-generaciones futuras… ecológicamente armónico, dano, la participación efectiva de la ciudadanía en lidad fundamentado en el miedo, y el retorno a la viejaeconómicamente eficiente y socialmente justo…” todos los ámbitos de interés público, construyendo Sobre la propuesta programática, partamos del fórmula del Estado monárquico o de los fascismos en una democracia participativa, deliberativa y comuni- Plan Nacional Para el Buen Vivir 2009-2013 y analice- los que el Estado es el rey o el líder.La propuesta de desarrollo de la Revolución Ciu- taria. –Defender la soberanía nacional. –Impulsar la mos algunos de sus conceptos orientadores:dadana es más ambiciosa aun, quiere superar al integración latinoamericana. –Organizar un Estado La Constitución está siendo constantemente violada.modelo capitalista y construir una sociedad dife- policéntrico, fuerte y descentralizado. “El significado más profundo del plan está en la El artículo 1, que es el fundamental para la definiciónrente. Propugna un proyecto contra-hegemónico y ruptura conceptual con los idearios del Consenso del Estado, ha quedado en letra muerta. El Ecuadoranti-capitalista para cambiar la naturaleza individua- (iii) El campo económico: –Frente a la falsa de Washington y con las aproximaciones más orto- no es una República, en el país no hay división delista, consumista y depredadora del capitalismo por dicotomía entre estado y mercado, formular una doxas del concepto de desarrollo.” (SENPLADES) Por poderes. La Asamblea Nacional está dominada por eluna en la que se busque “alcanzar la vida plena (…) relación entre estado, mercado, sociedad y natu- lo tanto, se trata de un plan anti-neoliberal, una res- miedo a “la muerte cruzada”. En la Asamblea no sey llegar a un grado de armonía total con la raleza. No se trata de una visión estati- puesta desde la izquierda a los desafueros de una defiende los principios ideológicos sino que se obe-comunidad y el cosmos”. Ese es el para- zante, en la que el mercado es sustituido ideología parcialmente aplicada, gracias a la resis- dece lo que manda el gobernante a través de susdigma del Sumak Kawsay. acríticamente por el Estado. –Contar con tencia popular y de los sectores progresistas, por los ministros; la justicia está bajo control o amenaza; la un sistema económico que promueva la gobiernos de la derecha ecuatoriana. descentralización ha quedado reducida a un Código, equidad a través de la distribución social y la soberanía se ejerce sin la participación directa deEl plan de Desarrollo del y territorial de los beneficios del desa- En este Plan, Alianza País ofreció al pueblo ecuato- los ciudadanos.gobierno de rafael Correa rrollo. –Estimular el sistema económico riano cinco revoluciones: social y solidario, superando la visión • revolución ética, para garantizar la transparen-Desde esa visión del desarrollo el mercado–céntrica que definía al sistema • revolución constitucional y democrática, para cia, la rendición de cuentas y el control socialgobierno de Rafael Correa planteó la como “social de mercado”. –Incorporar edificar una sociedad justa, diversa, plurinacio- como pilares para la construcción de relacionestransformación de la sociedad en tres la diversidad en la composición del sis- nal, intercultural y soberana. requiere consolidar sociales que posibiliten el reconocimiento mutuoplanos articulados: socio cultural, político tema financiero, en la organización de la el desarrollo normativo, la implementación de entre las personas y la confianza colectiva, ele-y económico. producción, en los tipos de propiedad, en las formas políticas públicas y la transformación del Estado. mentos imprescindibles para impulsar este pro- de trabajo, en la democratización de los medios de para esto, es indispensable la construcción de ceso de cambio en el largo plazo.(i) El campo cultural: el centro del desarro- producción y en la soberanía alimentaria. –Eliminar una ciudadanía radical, que fije las condicionesllo es el ser humano y el objetivo final es alcanzar toda forma de tercerización e intermediación labo- materiales de un proyecto nacional inspirado por En este campo de los ofrecimientos los resultadosel sumak kawsay o buen vivir. Para aquello hay que: ral, y establecer un salario digno para los trabaja- la igualdad en la diversidad. son peores que en el anterior: las denuncias de–Mejorar la calidad de vida de la población, desa- dores y proteger al trabajador autónomo. –Impul- corrupción campean; sobre el enriquecimiento ilícitorrollar sus capacidades y potencialidades. –Impul- sar el comercio justo. –Mejorar la política tributa- Desde la práctica parlamentaria es para mí incues- se comenta en voz baja, por miedo; se persigue asar la participación efectiva de la ciudadanía en ria. –Recuperar el control público de los sectores tionable que los proyectos legislativos del gobierno los contradictores utilizando los organismos de con-todos los ámbitos de interés público. –Establecer estratégicos. tienen una concepción contraria a lo propuesto en el trol del Estado y la justicia; se chantajea a posibles50 c O Y U N T U R A Balance crítico del plan de gobierno de Rafael correa 51
    • opositores para acallarlos; se usan las peores prácti- mejorar la situación de los sectores más pobres de la • Consolidar relaciones de trabajo y de ocio • Inversión para el Buen Vivir, en el marco de unacas de la satanizada partidocracia. y la fiscalización sociedad. En contra de esos hechos positivos, las altas liberadores; macroeconomía sostenible.se impide o manipula, conforme a los intereses de la tasas de desempleo, subempleo y pobreza se mantie- • Reconstruir lo público; • inclusión, protección social solidaria y garantía decúpula gobernante. nen. La inseguridad ciudadana es otro problema que • Profundizar la construcción de una democracia derechos en el marco del Estado Constitucional no ha podido enfrentar el gobierno con éxito. representativa, participativa y deliberativa; de Derechos y Justicia.• revolución económica, productiva y agraria, • Consolidar un Estado democrático, pluralista y • Sostenibilidad, conservación, conocimiento para superar el modelo de exclusión heredado y • revolución por la dignidad, soberanía e integra- laico. del patrimonio natural y fomento al turismo orientar los recursos del Estado a la educación, ción latinoamericana, para mantener una posi- comunitario. salud, vialidad, vivienda, investigación científica ción clara, digna y soberana en las relaciones Con los comentarios realizados sobre las cinco • Desarrollo y ordenamiento territorial, desconcen- y tecnológica, trabajo y reactivación produc- internacionales y frente a los organismos multi- revoluciones se puede dar respuesta también a las tración y descentralización. tiva, en armonía y complementariedad entre las laterales. Ello permite avanzar hacia una verda- orientaciones éticas del Plan de Gobierno. Hay que • Poder ciudadano y protagonismo social. zonas rurales y las urbanas. Esta revolución debe dera integración con américa Latina y el Caribe, decirlo, en gran medida el mandato constitucional y concretarse a través de la democratización del así como insertar al país de manera estratégica la voluntad política del Presidente Rafael Correa han acceso al agua, tierra, crédito, tecnologías, cono- en el mundo. permitido logros importantes. El caso de la incorpo- los objetivos nacionales del plan cimientos e información y diversificación de las ración política de los ecuatorianos que emigraron a formas de producción y de propiedad. También en este campo se han hecho esfuerzos los países desarrollados; el de las personas con dis- • Auspiciar la igualdad, cohesión e integración importantes. La respuesta digna frente a la agre- capacidades; el reconocimiento de los derechos de social y territorial en la diversidad.Los resultados objetivos en el área económica son sión en la frontera norte dispuesta por el entonces la naturaleza, por lo menos en los espacios concep- • Mejorar las capacidades y potencialidades de ladesalentadores. El empleo no se incrementa, la Presidente de Colombia, Álvaro uribe; el apoyo a la tuales, son positivos. Lo que queda en duda es si el ciudadanía.pobreza no disminuye, el aparato productivo langui- integración latinoamericana y sudamericana; la no Ecuador en estos años de gobierno de Alianza País • Mejorar la calidad de vida de la población.dece, la matriz extractiva se fortalece por los elevados renovación del Tratado sobre la Base de Manta, son ha mejorado en democracia, pluralismo, solidaridad, • Garantizar los derechos de la naturaleza y pro-precios del petróleo; los presupuestos están desfinan- puntos a favor, que hay que destacarlos. fraternidad y respeto de los derechos humanos. mover un ambiente sano y sustentable.ciados por el exceso de gasto corriente para mante- • Garantizar la soberanía y la paz, e impulsar laner el clientelismo y dar empleo a los partidarios. inserción estratégica en el mundo y la integración orientaciones éticas del plan de gobierno las estrategias según el plan Latinoamericana.Lo positivo de estos cuatro años de gobierno en los • Garantizar el trabajo estable, justo y digno en suque se ha dispuesto de 75 mil millones de dólares Las orientaciones éticas del Plan, para la construc- Son doce las estrategias de mediano plazo que, diversidad de formas.radica en el mejoramiento de la red vial y en la inver- ción de una sociedad justa, libre y democrática, se según el Plan, buscan construir una “biopolis eco- • Construir y fortalecer espacios públicos, intercul-sión en proyectos que permitirán el cambio de la expresan en cinco dimensiones: la justicia social y turística”, para alcanzar el Buen Vivir: turales y de encuentro común.matriz energética. económica, la justicia democrática participativa, la • Afirmar y fortalecer la identidad nacional, las justicia intergeneracional e interpersonal, la justicia • Democratización de los medios de producción, identidades diversas, la plurinacionalidad y la• revolución social, para que, a través de una polí- transnacional y la justicia como imparcialidad. A su redistribución de la riqueza y diversificación de interculturalidad. tica social articulada a una política económica vez, propone desafíos al proyecto de cambio que se las formas de propiedad y de organización • Garantizar la vigencia de los derechos y la justicia. incluyente y movilizadora, el Estado garantice pueden sintetizar así: • Transformación del patrón de especialización de • Garantizar el acceso a la participación pública y los derechos fundamentales. Esta política inte- la economía a través de la sustitución selectiva política. gral, coherente e integradora es la que ofrece las • Construir una sociedad que reconozca la unidad de importaciones para el Buen Vivir. • Establecer un sistema económico social, solida- oportunidades para la inserción socioeconómica en la diversidad; • Aumento de la productividad real y diversifica- rio y sostenible. y, a la vez, fortalece las capacidades de las per- • Reconocer al ser humano como gregario que ción de las exportaciones, exportadores y desti- • Construir un Estado democrático para el Buen sonas, comunidades, pueblos, nacionalidades y desea vivir en sociedad; nos mundiales. Vivir. grupos de atención prioritaria a fin de que ejer- • Promover la igualdad, integración y cohesión • Inserción estratégica y soberana en el mundo e zan libremente sus derechos. social como pauta de convivencia; integración latinoamericana. Cuatro años después de haberse iniciado el proceso • Garantizar progresivamente los derechos universa- • Transformación de la educación superior y trans- de “revolución ciudadana”, la aplicación de estasEste es el campo en el que los logros del gobierno les y la potenciación de las capacidades humanas; ferencia de conocimiento en ciencia, tecnología estrategias ha sido tímida y los resultados escasos.del Presidente Correa son mayores. No hay duda de • Construir relaciones sociales y económicas en e innovación. No hay una significativa redistribución de la riqueza,la importante inversión social realizada, del énfasis armonía con la naturaleza; • Conectividad y telecomunicaciones para cons- que no sea por el peor camino que es el de los sub-puesto en los programas de mejoramiento educativo • Edificar una convivencia solidaria, fraterna y truir la sociedad de la información. sidios y bonos; no se ve alguna democratización dey de salud, de la preocupación por la vivienda y por cooperativa; • Cambio de la matriz energética. los medios de producción; el sector primario de la52 c O Y U N T U R A Balance crítico del plan de gobierno de Rafael correa 53
    • economía sigue siendo el principal; no ha crecido Conclusionessuficientemente el Producto Interno; no han mejo- Agustín Grijalvarado ni se han diversificado las exportaciones; y el Cuatro años pueden ser poco tiempo para un pro-poder ciudadano se ha convertido en una manifesta-ción de la relación clientelar. En sentido contrario, senota un interés marcado por cambiar la matriz ener- yecto de largo alcance, sin embargo, ese es el período que dura un Presidente en funciones si no es reelegido. También se puede afirmar que es el La consulta: una violación infragantigética, mejorar la educación superior, la conectividad tiempo justo para evaluar una acción política, puesy las telecomunicaciones. es el lapso en que se puede construir las bases para un cambio sostenido. De ninguna manera se debe asegurar la sustentabilidad de un proyecto en la per- de la Constituciónla estrategia territorial nacional en el plan petuación personal en el poder. Dinastías como la de Corea del Norte son impensables e indeseables para• Propiciar y fortalecer una estructura nacional los ecuatorianos. Lo mismo sucede con las experien- poli-céntrica, articulada y complementaria de cias históricas del franquismo, el estalinismo, el fas- asentamientos humanos. cismo o del imperio nazi de los “mil años” que para• Impulsar el buen vivir en los territorios rurales y la bien del mundo, duró menos de una década. La consulta convocada por el Presidente Rafael Correa soberanía alimentaria.• Jerarquizar y hacer eficiente la infraestructura de Construir un socialismo en democracia es posible. marca en el plano institucional y jurídico un punto de quiebre definitivo con el programa constitucional de Montecristi. Este movilidad, energía y conectividad. No es un evento ni una representación teatral en un• Garantizar la sustentabilidad del patrimonio natu- solo acto. Es un proceso. No se trata de un acto de quiebre venía dándose progresivamente al dictarse normas jurídicas o ejecutarse acciones o políticas claramente con- ral mediante el uso racional y responsable de los voluntad de un iluminado, que tiene la fórmula de trarias a la Constitución y sus derechos. Empero, la tenden- recursos naturales renovables y no-renovables. nuestra salvación. No constituye una epopeya• Potenciar la diversidad y el patrimonio cultural. heroica que será cantada por los poetas. Se trata cia garantista y constitucionalista dentro del régimen se• Fomentar la inserción estratégica y soberana en más bien de una siembra humilde, de largas y difíci- mantenía, aunque fuere cada vez más marginal y en reti- rada ante el hiperpresidencialismo, también presente en la el mundo y la integración latinoamericana. les germinaciones. No se lo podrá hacer sin los sindi-• Consolidar un modelo de gestión descentralizado catos, en ausencia de las organizaciones indígenas, Constitución y dominante en el gobierno, mientras el cons- titucionalismo garantista quedaba cada vez más reducido a y desconcentrado, con capacidad de planifica- sin los movimientos feministas y en contra de los discurso y servía cada vez menos como efectivo criterio de ción y gestión territorial. ambientalistas, entre otros. Se requerirá del contin- actuación pública. gente de los grandes, medianos, pequeños y microEn cuanto al desarrollo y ordenamiento territorial, el emprendedores. Implicará la toma de decisiones que La consulta implica ya no solo crecientes contradicciones entreCódigo expedido es el logro más importante. El resto no son agradables. En ese proceso serán indispensa- normas y políticas por un lado, y la Constitución por otro. Es más, lade la legislación es extremadamente centralista y bles las conductas honestas y el ejemplo moral de consulta desestructura la Constitución misma. Las propuestas del gobierno respecto alas prácticas de gobierno son autoritarias y poco los mandatarios. Será fruto de un acuerdo con todos las reformas a las garantías penales y la independencia judicial marchan en un sentidodemocráticas. Otro de los logros evidentes alcan- los que crean en la igualdad, la libertad, la justicia diametralmente opuesto al de los componentes garantistas de la Constitución, enten-zados en el actual gobierno es el mejoramiento de social, la protección de los derechos humanos, por- diendo como tal el fortalecimiento de mecanismos institucionales para defender ola legislación para atender al área rural, uno de sus que de otra manera, no se contará con el poder sufi- concretar derechos, y por tanto limitar el poder; programa garantista en el cual juecesmás importantes elementos es el fortalecimiento de ciente para derrotar las consabidas resistencias. No independientes y con poder propio son sus elementos esenciales.los gobiernos de las parroquias rurales. También la parece ser este el camino emprendido por Rafaelrepresentación de la ruralidad en los concejos can- Correa para hacer posible la denominada Revolución De esta forma, la contradicción presente en la Carta de Montecristi y en el propiotonales y de los cantones y parroquias en los gobier- Ciudadana. gobierno entre hiperpresidencialismo y constitucionalismo garantista se ha resueltonos provinciales aporta a una mejor gestión del terri- radicalmente a favor de la primera tendencia. Pero como lo esencial de una Constitu-torio y a la reivindicación del área rural, que a lo largo ción son justamente sus derechos y garantías, este desenlace implica una ruptura conde la historia nacional ha sido tributaria de las áreas las bases estructurales de la Carta Política. En este artículo se examinará las razonesurbanas. jurídico-políticas que llevan ineludiblemente a esta conclusión. Agustín Grijalva— Doctor en Jurisprudencia. Phd en Ciencia54 c O Y U N T U R A Política (The University of Pittsburgh), Profesor de la UASB. c O Y U N T U R A T la endencia 55
    • El alcance de la reforma propuesta Por esta razón, el constituyente de Montecristi previó La contradicción presente en la carta de Montecristi y en el pro- todo un capítulo sobre la regulación de la enmienda y pio gobierno entre hiperpresidencialismo y constitucionalismoLa pregunta uno del cuestionario enviado por el Pre- la reforma constitucional, excluyendo explícitamentesidente de la República elimina el plazo de caduci- en los artículos 441 y 442 la posibilidad de restringir garantista se ha resuelto radicalmente a favor de la primeradad de la prisión preventiva establecida mediante derechos y garantías constitucionales. Así mismo, tendencia. Este desenlace implica una ruptura con las basesuna regla de rango constitucional en el artículo 77 el artículo 84 expresamente prohíbe que cualquier estructurales de la carta política.numeral 9 de la Carta Política, el cual forma parte reforma constitucional atente contra los derechosde los derechos de protección y de las garantías de que reconoce la Carta.todo proceso penal establecidos en la Constitución.1Según la pregunta y anexo 1 de la consulta, el nuevo No se trata entonces, como equivocadamenteplazo deberá ser establecido mediante ley. Es decir, sugiere la fundamentación del Presidente de lase está planteando una reforma constitucional sobre República, de hacer prevalecer los derechos de la fundamentales. Aún más, se estaría sosteniendo radicalmente o se los vuelve inaplicables con launa materia expresamente excluida por la Consti- mayoría de ciudadanos frente a los derechos de los que el Presidente de la República puede legislar reforma constitucional que plantea el Presidente detución de este procedimiento, para que luego una delincuentes. La Constitución reconoce derechos mediante referendo, lo cual implica un claro desco- la República.norma de rango inferior sustituya a la disposición fundamentales a todas las personas por su condi- nocimiento de las competencias constitucionales deconstitucional. ción de tales, y de que estos derechos solo pueden la Asamblea Nacional, y una arrogación de funciones La reforma constitucional propuesta prácticamente ser redefinidos mediante un proceso constituyente. por parte del Jefe de Estado. elimina al Consejo de la Judicatura establecido en launa situación jurídica similar se plantea con la pre- estructura de funciones de la Constitución. Segúngunta dos, la cual reforma reglas de rango consti- Entre estos derechos de todas las personas hay las palabras del Ejecutivo, lo disuelve y sustituyetucional sobre sustitución de la prisión preventiva que destacar el derecho a la libertad, al debido pro- la independencia de la Función Judicial “durante 18 meses” por una Comisión Técnica quepor otras medidas cautelares, regla establecida en el ceso, a la presunción de inocencia, a la tutela judicial asumiría todas las funciones del Consejo de la Judi-artículo 77 numerales uno y once de la Constitución, efectiva, y a ser juzgado en un plazo razonable. Las preguntas 4 y 5 planteadas por el Presidente catura, cuya integración difiere totalmente de la delque constituyen también derechos de protección de la República contienen reformas que alteran la actual Consejo de la Judicatura establecido en lay garantías del proceso penal incluidos en la Cons- Por otro lado, el permitir la restricción de derechos estructura fundamental de la Constitución, y por esta Constitución.titución.2 El anexo de esta pregunta llega incluso a y garantías constitucionales mediante referendo, lo vía, en los términos que están formuladas ponenextender el tiempo máximo de detención, estable- cual está expresamente prohibido por los artículos también en riesgo los derechos constitucionales de En otras palabras, se suprime temporalmente uncido en el artículo 77 numeral 1 de la Constitución, 441 y 442 ya mencionados, implicaría implícitamente los ciudadanos. órgano constituido, creado y regulado por la Consti-de 24 a 48 horas. una reforma, algo que es inconstitucional por su pro- tución, y se lo reemplaza por un órgano ad-hoc que cedimiento. Otra reforma implícita e inconstitucional En efecto, la reforma constitucional a la forma de no consta en la estructura de funciones de la CartaEl adecuado control jurídico de una reforma cons- a la Carta Política se refiere al proceso legislativo que elección y composición del Consejo de la Judicatura, Política. Es lógica y constitucionalmente insostenibletitucional es un tema de la mayor gravedad puesto la Constitución establece. En efecto, el proyecto de principal órgano administrativo de la Función Judi- el afirmar que la eliminación temporal del Consejoque la relativa rigidez de la Constitución, esto es, los reforma del Presidente incluye una serie de anexos cial, implica un cambio en la estructura de funciones de la Judicatura no implica una alteración estructuralprocedimientos y requisitos especiales para refor- que contienen 45 reformas legales a la legislación, que la Constitución establece. al esquema institucional de la Constitución. Los mis-marla, constituye en sí misma una verdadera garan- pero la Constitución no permite legislar por refe- mos argumentos son aplicables al nuevo Consejo detía de los derechos fundamentales de todos los ciu- rendo. En efecto, para expedir y reformar leyes se La Constitución de Montecristi en los artículos 179, la Judicatura que el ejecutivo propone, puesto quedadanos, los cuales verían violados estos derechos debe contar siempre con la Asamblea Nacional, con- 180 y 181 concibe al Consejo de la Judicatura como no se trata simplemente de mantener un nombreal ser fácilmente restringidos o incluso eliminados. forme al artículo 120-6 y al procedimiento regulado a un órgano que se integra y funciona de forma autó- para una institución distinta, sino, como se ha dicho partir del artículo 132 de la Constitución. noma respecto de las demás funciones del Estado, en este análisis, de un cambio de fondo en la natura- sin participación de delegados de ninguna de ellas, leza, integración y concepción de este Consejo.1 “Bajo la responsabilidad de la jueza o juez que conoce el proceso, laprisión preventiva no podrá exceder de seis meses en las causas por delitos En definitiva, al sentarse un precedente de este de modo que se separa claramente las funcionessancionados con prisión, ni de un año en los casos de delitos sancionados orden mediante una sentencia del máximo órgano jurisdiccionales de las de control administrativo y En efecto, la propuesta del Ejecutivo, a diferencia decon reclusión. Si se exceden estos plazos, la orden de prisión preventiva que-dará sin efecto”. (Art. 77-9) de interpretación y control constitucional, como disciplinario de la Función Judicial. El Consejo de lo que establece la Constitución, incluye delegados2 “La privación de la libertad se aplicará excepcionalmente cuando sea es la Corte Constitucional, se posibilitaría que en la Judicatura debe conformarse con miembros ele- de la Función Ejecutiva y Legislativa, es decir, vinculanecesaria para garantizar la comparecencia en el proceso, o para asegurar el el futuro mediante referendos, otros derechos ycumplimiento de la pena (…) Se exceptúan los delitos flagrantes , en cuyo gidos por concurso de méritos, con paridad entre las actividades jurisdiccional, administrativa y dis-caso no podrá mantenerse a la persona detenida sin fórmula de juicio por garantías constitucionales puedan seguir siendo res- hombres y mujeres, en que se combinan profesiona- ciplinaria al disponer que el Presidente de la Cortemás de 24 horas. (…)”. (Art. 77-1) “La jueza o juez aplicará de forma priori- tringidos, vaciando así a la Constitución de Monte- les de derecho y administración, y está sujeto a juicio Nacional presidirá ese Consejo ad hoc. De otra parte,taria sanciones y medidas cautelares alternativas a la privación de libertadcontempladas en la ley. (…)” (Art. 77-11) cristi de su núcleo primordial, cual es los derechos político. Todos estos y otros elementos se cambian se dificulta o elimina la paridad entre hombres y56 c O Y U N T U R A La consulta: una violación infraganti de la constitución 57
    • mujeres, y en la práctica se elimina el juicio político El sofisma de la participaciónal Consejo de la Judicatura dada su integración por Carlos Castro Rieraaltos funcionarios públicos. Podría contra-argumentarse que son los propiosAlgo aun más grave, coloca a varios funcionarioscontrolados como contralores, erigiéndolos en ciudadanos quienes, mediante referendo, en un ejer- cicio de democracia directa, están pronunciándose para modificar estos derechos. Se diría entonces que Consulta, reforma penal y desmantelamiento deljuez y parte, pues la Corte Nacional, la Fiscalía y la los ciudadanos están ejerciendo su derecho cons-Defensoría Pública son órganos sometidos al control titucional a la participación. Pero este argumento,administrativo del Consejo de la Judicatura, y según puramente mayoritario, ignora que estos ciudadanosla propuesta del Presidente Rafael Correa forma- ya se dieron a sí mismos una Constitución, aprobada estado constitucionalrían también parte de dicho organismo, violando de en referéndum hace dos años, justamente paraforma evidente el artículo 232 de la Constitución que organizar los procedimientos institucionales y definirprohíbe ese tipo de confluencia. los alcances de sus decisiones, y de ese modo, ase- gurar el carácter democrático de la vida republicana.La Constitución de Montecristi claramente diseñóotra estructura para la administración de la Función El derecho a la participación para ser efectivo y cons- “El Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrático,Judicial y para las relaciones de ésta con las otras titucionalmente legitimo, como lo establece el artí- soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico.funciones del Estado, en procura de una mayor culo 1 de la Carta Fundamental, no se puede ejercer Se organiza en forma de república y se gobierna de manera descentralizada”profesionalización e independencia. La propuesta cuando y como se le ocurra al Ejecutivo, sino en los (Artículo 1 de la Constitución)del Ejecutivo introduce este cambio estructural términos establecidos en la Constitución, y bajo lasponiendo en grave riesgo la independencia judicial, condiciones inherentes a una auténtica deliberación.y por esta vía los derechos constitucionales de las Aprovechando el ambiente de inseguridad que se sufre en el país, algunos sec-personas. tores políticos han planteado una reforma constitucional que implica también una reforma a la ley penal. Se utiliza la coyuntura para acelerar el desmontaje del Estado constitucional, con el pretexto de que la delincuencia es producto del “garantismo constitucional” y de una legislación “protectora de los delincuentes”. Los sectores que promueven la reforma a la Carta Política se rasgan las vestiduras ante normas cons- titucionales y penales que son el resultado de la evolución de la cultura jurídica de la Carlos Castro Riera— Doctor en Derecho, humanidad, y pregonan el endurecimiento de las penas, la rebaja de las condiciones Decano de la Facultad de imputabilidad a los menores de edad, la supresión de las garantías del debido pro- de Jurisprudencia de la Universidad de ceso. En suma, abogan por una legislación inspirada en teorías penales totalitariasLa constitución diseñó una estructura para la administración Cuenca. superadas en las sociedades modernas.de la Función Judicial y para las relaciones de ésta con las otrasfunciones del Estado, en procura de una mayor profesionaliza-ción e independencia. La propuesta del Ejecutivo pone en riesgola independencia judicial y por esta vía los derechos constitucionales delas personas.58 c O Y U N T U R A
    • El incremento de la delincuencia ¿es culpa de las soborno, la evasión tributaria, la devastación de bos- La propuesta presidencial de referéndum es incons- no modifica el procedimiento de reforma a la Cons-leyes que establecen garantías al debido proceso, a ques y manglares, el lenguaje procaz, la violencia, el titucional por el fondo y la forma, ya que trata de titución. La enmienda se realizará mediante referén-la víctima y al procesado? Si eso fuera así, los países tráfico de influencias para ganar poder, los dueños limitar derechos y garantías como las establecidas dum. (Art. 441)más civilizados y democráticos del mundo estuvie- de la justicia, los beneficiarios de la banca cerrada y en los artículos 77-9 (los plazos para la caducidad deran dominados por la criminalidad. En realidad, las de la impunidad. la prisión preventiva) y 77-1 (medidas sustitutivas de (ii) La reforma parcial a la Constitución, cuando loscausas de la criminalidad son más complejas que prisión preventiva). Su contenido viola lo prescrito en cambios no impliquen una restricción a los derechoslas indicadas por esa visión simplista y politiquera de Los sectores promotores de la reforma a la Carta Polí- el Art. 84 de la Constitución que dice: y garantías constitucionales, ni modifiquen los proce-echar la culpa de la inseguridad a una “legislación tica pretenden asestar un duro golpe a la Constitu- dimiento de reforma de la Carta Política. La reformablanda y garantista”, en circunstancias que otros paí- ción por partida doble: lograr la reforma constitucio- “La asamblea Nacional y todo órgano con potestad parcial será tramitada a través de la Asamblea Nacio-ses tienen las mismas garantías procesales penales, nal y más tarde aprobar una legislación secundaria normativa tendrá la obligación de adecuar, formal y nal y una vez aprobado el proyecto se convocará ay sin embargo tienen seguridad. que contradiga sus principios. Esta es una tendencia materialmente, las leyes y demás normas jurídicas a referéndum dentro de los 45 días siguientes. (Art.442) que en forma sostenida se ha venido desarrollando los derechos previstos en la Constitución y los trata- en el país, con la que desgraciadamente han coinci- dos internacionales, y los que sean necesarios para (iii) Para el caso de un cambio a una nueva Cons-la doble moral de los reformadores dido sectores de adentro y afuera del gobierno de garantizar la dignidad del ser humano o de las comu- titución, éste se efectuará únicamente por la vía dedel derecho penal Rafael Correa. En esta oportunidad toman como pre- nidades, pueblos y nacionalidades. En ningún caso, una Asamblea Constituyente, que puede ser convo- texto para sus fines políticos el aumento de la delin- la reforma de la Constitución, las leyes, otras normas cada a través de una consulta popular solicitada porEs curioso ver como los beneficiarios de un sis- cuencia y la inseguridad. jurídicas ni los actos del poder público atentarán el Presidente de la República, o por las dos tercerastema social despiadado, concentrador de la riqueza contra los derechos que reconoce la Constitución”. partes de la Asamblea Nacional, o por el 12% de lasy aprovechador de la pobreza, son ahora los más personas inscritas en el registro electoral. En esteentusiastas “reformadores” de una legislación a la De las reformas anti-delincuenciales La propuesta presidencial de referendum pretende caso, la nueva Constitución será aprobada medianteque consideran “sangrienta”, como si los produc- al referéndum y la consulta por una parte sustituir transitoriamente (por 18 meses) referéndum con la mitad más uno de los votos váli-tos destilados por el propio sistema: la mendicidad, las funciones del Pleno del Consejo de Judicatura, por dos. ( Art. 444)marginalidad, ignorancia, insalubridad, hambre, des- Ante el anuncio del Presidente de la República de una graciosa comisión que reestructure el sistemaocupación, alcoholismo, drogadicción, miedo y las su intención de reformar algunas garantías consti- judicial. Por otra parte, propone modificar la composi- En el presente caso se trata de un proyecto de refor-condiciones infrahumanas de vida de miles de per- tucionales, aquellos sectores políticos exigieron que ción del Consejo de la Judicatura. Estas dos reformas mas que por un lado tiene por objetivo restringir elsonas, la prostitución, violencia machista, migración, se convoque a una consulta popular para allanar el implican una alteración esencial de la estructura fun- alcance de los Derechos de Protección, más concre-pérdida de valores, carencia de vivienda, fueran cau- camino del endurecimiento de las penas, y ver “quié- damental de la Constitución y el carácter y elementos tamente, de las garantías frente a la privación de lasados por la Constitución y las leyes penales. nes están a favor de los delincuentes y quiénes a constitutivos del Estado. Más aún, se está posibili- libertad; y por otro, altera la estructura fundamental favor de la sociedad” tando la intervención de unas funciones del Estado en de la Constitución y el carácter y elementos consti-Los “ángeles” que ayer posaban en fotografías junto otra (la Judicial), rompiendo la forma de organización tutivos del Estado. Por lo tanto, los cambios deberíancon matones espectaculares que fungían de organi- Sin embargo, lo que empezó como una amenaza republicana del Estado ecuatoriano, establecido en el tramitarse de acuerdo con el procedimiento previstozadores de sus campañas electorales y que escol- de reformas penales y constitucionales ha deve- artículo 1 de la Constitución de Montecristi. en el Art. 444 de la Constitución, a través de la con-taban a esos mismos personajes, ahora hablan de nido formulación de una propuesta de convocatoria vocatoria a una Asamblea Constituyente.moral, ética, seguridad, combate a la delincuencia a referéndum y consulta popular de trascendenciacuando ellos han sido los protagonistas del mal política, que no solo tiene en la mira la inseguridad las vías de la enmienda y de En resumen, el procedimiento escogido por el Pre-ejemplo, los beneficiarios de negocios turbios, los ciudadana, sino el control político de la justicia y la la reforma constitucional sidente Rafael Correa para tramitar las reformas a laadalides de la doble moral y la doble contabilidad, el opinión pública. Constitución que restringen derechos y garantías, y La Constitución de Montecristi establece tres proce- alteran la estructura fundamental de la Constitución dimientos para introducir cambios en la Carta Polí- y el carácter y elementos constitutivos del Estado, es tica. La Corte Constitucional calificará cual de los inconstitucional. procedimientos previstos corresponde en cada caso Los promotores de la reforma a la carta política pretenden asestar un (Art.443). Los caminos previstos son: retorno al pasado y con remiendos… golpe a la constitución por partida doble: lograr la reforma constitucio- (i) La enmienda a la Constitución, para cambios que nal y más tarde aprobar una legislación secundaria que contradiga sus no alteren su estructura fundamental o el carácter y Apenas a dos años de haber sido aprobada la principios. Esta es una tendencia con la que desgraciadamente han coin- elementos constitutivos del Estado, o que no esta- nueva Constitución se pretende reformarla, reman- cidido sectores de adentro y afuera del gobierno de Rafael correa. blece restricciones a los derechos y garantías, o que tando de esta forma una cadena de violaciones60 c O Y U N T U R A consulta, reforma penal y desmantelamiento del estado constitucional 61
    • constitucionales que se han sucedido en este lapso, El acecho a la Constitución La contradicción presente en la carta de Montecristi y en el pro-volviéndose a repetir la conocida maniobra de los pio gobierno entre hiperpresidencialismo y constitucionalismopoderes oligárquicos: vaciar el contenido de la Cons- Ahora se quiere añadir otra tanda de parches a lastitución por medio de sucesivas reformas, o creando leyes penales, solamente para satisfacer demagógi- garantista se ha resuelto radicalmente a favor de la primerauna legislación secundaria (leyes) inconstitucional camente el descontento ciudadano ante la inseguri- tendencia. Este desenlace implica una ruptura con las basesque nadie la objeta, peor aún en circunstancias dad que se vive, a sabiendas que el endurecimiento estructurales de la carta política.como las actuales, en las que el control constitu- penal no es el remedio para la delincuencia. Loscional está subyugado por el poder ejecutivo, algo “cruzados” del endurecimiento de las penas gastanque ya ha ocurrido en otras oportunidades de la vida recursos inútilmente, pues, de lo contrario, suficientepolítica del Ecuador. sería una reforma que diga: En adelante se triplican las penas establecidas en el Código Penal y vería-El objeto en la mira del poder ejecutivo es el mismo mos como la delincuencia empieza a desaparecer al En resumen, si bien es cierto que vivimos una socie- El garantismo penal se fundamenta, en la práctica, enque en otras ocasiones: el control de la justicia, aun- siguiente día. dad desesperada por la criminalidad, ese senti- el respeto absoluto a los derechos de las personas:que las formas y los escenarios varíen. En esencia, lo miento legítimo no debe ser manipulado con fines la limitación de derechos debe ser discutida en juicioque está ocurriendo en la actual coyuntura política La Constitución manda a la Asamblea Nacional y a protervos, pues la defensa social no puede desco- y con procedimientos que garanticen el debate, laes la continuación del desmantelamiento del Estado todo órgano con potestad normativa el “adecuar, nocer la Constitución e implantar el totalitarismo contradicción de pruebas, el derecho a la defensaConstitucional, bajo la mascarada de la reforma formal y materialmente, las leyes y demás normas penal. técnica; los actos que limiten derechos deben sera la Carta Política y de la reforma a la ley penal, jurídicas a los derechos previstos en la Constitución controlados judicialmente; las autoridades judicia-supuestamente para poner fin al auge delincuen- y tratados internacionales” (Art.84), pero en vez de les y no judiciales en el proceso penal deben tenercial, incrementando los remiendos a una legislación cumplir con este mandato constitucional, los “duros” ¿garantismo penal o totalitarismo penal? mínima posibilidad de discrecionalidad; la obligacióncompuesta por retazos que conforman un mosaico de la penalidad tratan de asaltar la Constitución y de justificar sus actos y ser responsables de los mis-jurídico cuya maraña propicia la impunidad. empiezan a dejarla en soletas, como ya se lo hizo en Al tenor de la inmediatez y en medio de la medio- mos; la intervención penal debe ser la mínima nece- 1946 con la Constitución de 1945. cridad intelectual que prevalece en la Asamblea saria para evitar la impunidad y proteger a la víctima.En la exposición de motivos del anteproyecto de Nacional se tramita una nueva reforma penal, dandoCódigo Orgánico de Garantías Penales, preparado Veamos el asunto de fondo: la Constitución vigente rienda suelta a la demagogia para contentar a una Por el contrario, en el derecho penal del enemigo opor el Ministerio de Justicia, se señala que en el país tiene como matriz teórica el neo-constitucionalismo ciudadanía afligida por la inseguridad, aunque aque- “totalitarismo penal”, subyacen conceptos como: lase han promulgado cinco Códigos Penales: 1837, social, que incluye el garantismo penal, que no sig- llo implique lesionar la Constitución vigente, dejando sociedad se divide en no-desviados –a los que hay1871, 1906, 1938 y la Codificación de 1971; y que, nifica garantizar al delincuente, como afirman con a un lado los principios constitucionales que confor- que proteger– y desviados que deben ser persegui-desde esta última codificación, se han efectuado perversa intencionalidad quienes están al acecho de man el Estado Constitucional de Derechos y Justicia, dos y sancionados preventivamente; los “enemigos”cuarenta y cuatro reformas. En cuanto al Código de la Constitución de Montecristi, sino la consideración eje articulador de la Carta Política de Montecristi. En de la sociedad son individuos que se han apartadoProcedimiento Penal, se indica que hemos tenido de que la actuación de las autoridades judiciales y no efecto, en el ámbito punitivo, el Estado Constitucio- del derecho presumiblemente de un modo duraderocinco leyes de Procedimiento Penal, siendo el último judiciales que intervienen en las instancias penales, nal incluye la concepción del “garantismo penal” o y no solo accidental, y se han excluido del ámbitoCódigo el del año 2000 que introdujo el sistema acu- deben someter sus actuaciones a la Constitución y “derecho penal mínimo” opuesto al “derecho p nal de las personas; por lo tanto, cabe el adelantamientosatorio, y que se lo ha reformado en trece ocasiones. la ley, y ser responsables por su actos. del enemigo” o “totalitarismo penal”. de la punibilidad y el rechazo a la reducción propor-A su vez, el Código de Ejecución de Penas que data cional de penas; el debilitamiento o supresión de lasde 1982 ha experimentado nueve reformas, Código En nombre del “combate a la delincuencia” no pode- Sintetizamos al garantismo penal como el predomi- garantías penales; el endurecimiento de las penas;que no guarda armonía con las normas penales y mos volver a los tiempos del terrorismo de Estado, nio de los siguientes principios: la proporcionalidad la diferenciación entre el individuo “delincuenteprocesales, dando como resultado un sistema de donde campea la inseguridad, la criminalización de y la ponderación en la aplicación de los derechos; ciudadano” que puede tener un desliz (alzarse conejecución inconsistente. la pobreza, los operativos policiales arbitrarios, la vio- la presencia relevante y activa de los jueces frente a los depósitos bancarios, por ejemplo) y el “delin- lación de los derechos humanos, los allanamientos los legisladores; el pluralismo valorativo en oposición cuente enemigo” (reincidente, habitual, profesionalEstamos, pues, ante una legislación penal remen- de domicilios, la tortura y las desapariciones forza- a la homogeneidad ideológica; el constitucionalismo del delito, integrado a organizaciones del crimen);dada, ajustada a necesidades coyunturales, presta das, el autoritarismo policial, la instrumentación del atravesando todas las áreas del Derecho; la garantía en resumen, el derecho excluye al enemigo, pero ena satisfacer el descontento popular del momento, lo derecho penal al servicio del ajuste de cuentas, las jurisdiccional de la Constitución: su fuerza vinculante forma y modo que vincula a los ciudadanosque deja traslucir que en materia de reforma penal se persecuciones políticas, el ejercicio de la justicia por y la aplicación directa de las normas constituciona-ha actuado con demagogia y populismo, bajo el con- mano propia, las detenciones arbitrarias y la incomu- les por los jueces; la reconstitución de la unidad La Corte Interamericana de Derechos Humanos havencimiento de que no importa la norma pues a la nicación de los detenidos, la prisión preventiva como entre el Derecho y la Moral, y entre la validez jurídica señalado que la invocación de la peligrosidad al impo-final se imponen los poderes económicos y políticos. pena previa... y la Justicia. ner penas mayores “sustituye el Derecho Penal del62 c O Y U N T U R A consulta, reforma penal y desmantelamiento del estado constitucional 63
    • acto propio del sistema de una sociedad democrática, la experiencia acumulada de nuestro país y sobrepor el Derecho Penal del autor, que abre la puerta al todo con un plan con políticas y estrategias serias Luis Verdesoto y Gloria Ardayaautoritarismo en una materia en la que se hallan en sin cálculos politiqueros y demagógicos.juego los bienes jurídicos de mayor jerarquía. Sobraponderar las implicaciones, que son evidentes, de Igualmente, es necesario distinguir la delincuencia políticos ecuatorianos Escenarioseste retorno al pasado, absolutamente inaceptable común, de la delincuencia organizada o instituciona-desde la perspectiva de los derechos humanos”. lizada, o como se dice ahora, el crimen organizado a nivel nacional e internacional, para estructurar una luego del 30-S política de defensa o seguridad ciudadana que seala necesaria reforma penal en el Ecuador eficaz y que no quebrante el régimen democrático en nombre del combate a la criminalidad.La reforma penal no puede estar al margen de lainfluencia de estas grandes tendencias penales de Con la reforma penal en marcha y la propuesta de Este análisis prospectivo presenta de modo esquemático varios escenarios polí-la actualidad: la democrática y la totalitaria. A la reformas constitucionales de Rafael Correa estamos ticos. Toma como base la coyuntura que se abrió luego de los acontecimientos delinseguridad y a la delincuencia hay que combatirlas ante la perspectiva real de un desmantelamiento del 30 de septiembre de 2010. Para cada tema se exhiben tres escenarios: (A) De “conti-todos los días, pero con la Constitución y la ley en Estado Constitucional de Derechos y Justicia, que nuidad” de las variables que marcan al momento y de las líneas principales de con-la mano, siendo implacables con su aplicación; con viene reduciéndose a mera ideología jurídica, y la flicto sin modificación de las voluntades políticas y de la correlación de fuerzas; (B) Depolicías preparados para ser ejemplo de ciudadanía; articulación de un modelo de dominio político con- “centrización” de las actitudes políticas y baja del grado del conflicto, que aproximacon fiscales que no se presten a la manipulación centrador de todas las funciones del Estado, sustitu- más hacia la voluntad explícita de la oposición; (C) De “radicalización” de las actitudespolítica; con jueces independientes, sabios y probos; yéndose la organización republicana y democrática políticas y de incremento de la conflictualidad, que se aproxima más a la explícitacon ciudadanos cumplidores de su palabra, deberes del poder por un régimen autocrático, concentrador, voluntad gubernamental.y compromisos, pro-activos de la no-violencia; con que se corresponde con un modelo de acumulaciónautoridades que dejen a un lado la campaña electo- económico neocapitalista moderno en marcha. Estos escenarios no corresponden a situaciones que se espera que se produzcan enral permanente, gasten menos en imagen pública y la realidad, tampoco ocurrirán al unísono, ni se producirán en “estado puro” tal comohablen más con su vida, obra y testimonio; con fun- Se pretende justificar la propuesta diciendo que el se los muestra. Las variables que marcan a cada escenario no transcurren indepen-cionarios y empleados públicos con mística de ser- pueblo es el depositario de la soberanía, en cuyo dientemente las unas de las otras, sino que son interdependientes. La separación devicio, no prepotentes y abusivos; con participación caso el referéndum y la consulta popular son expre- cada uno de los escenarios tiene una finalidad analítica y no pretende obviar que, enciudadana organizada; con inversión en laboratorios siones de la democracia directa, que legitima la la realidad, son tendencias que operan paralelamente.de criminalística; con la creación de una verdadera actuación del poder político. Pero no cabe confundirpolicía judicial, técnica e independiente con servido- democracia con manipulación de los sentimientos El lector deberá formular su propia percepción de cómo se está configurando lares judiciales preparados; con campañas de educa- ciudadanos desesperados, buscando sin brújula un escena política. Ningún escenario ocurrirá tal y como se lo presenta académicamente.ción cívica y de valores; con depuración del sistema estado de seguridad y de justicia. y la ocurrencia real de escenarios será influenciada por acontecimientos imprevistos,policial, del poder acusatorio, del sistema judicial y ocasionales y, en todo caso, fuera de las líneas orgánicas de cada sistema de conflic-del sistema de resocialización. Concluyendo, una propuesta indecente al pueblo no tos. Los temas analizados para la conformación de cada uno de los tres escenarios puede enmascararse con una proclama a la demo- son: económico, político, acontecimientos, Parlamento, Ejecutivo, conflictividad social,Por supuesto, hay que cambiar la legislación penal, cracia. Recordemos la historia de tantos caudillos contextos y salidas.procesal penal y de ejecución de penas, pero en valiéndose de su popularidad para conducir al pue-forma integral con un cuerpo normativo unitario, sis- blo tras sus visiones personales y obsesivas de Como contexto general, hay que señalar que luego de una persistente crisis generaltemático, coherente y completo, vertebrado según poder, que jamás coincidieron con la necesidad de de mediana duración y que ocupa la escena en la última década y media, se congrególos mandatos rectores de la Constitución, recogiendo una verdadera democracia. un conjunto significativo de condiciones –objetivas y subjetivas– sociales, políticas, económicas e internacionales, que se depositaron en el liderazgo político del actual Presidente, quien personaliza al proyecto PAIS (Patria Altiva i Soberana). Esta fórmula logró una enorme aceptación electoral, que ha sido ratificada en varias elecciones realizadas desde 2006. Luis Verdesoto y Gloria Ardaya— Los autores, docentes e investigadores, prepararon este artículo originalmente para FORO DE ANÁLISIS FLACSO / CELAEP (noviembre de64 c O Y U N T U R A 2010), y lo actualizaron en enero de 2011 para la Revista La Tendencia. c O Y U N T U R A T la endencia 65
    • En los 32 años de vigencia de la democracia en Ecuador, no se habían presentado Para la legitimación del régimen en su origen fue importante la destrucción delÁmbitodeloeconómico Ámbitodelopolítico las oportunidades económicas actuales derivadas de los altos precios internacio- sistema partidario, que ya se encontraba en una fase terminal a su arribo, la que nales del petróleo, lo que ha permitido una significativa inversión pública dirigida contribuyó a la consolidación de un liderazgo personalizado y a la construcción hacia infraestructura caminera, portuaria y eléctrica, y hacia una gama de subsi- de un instrumento político con características hegemónicas, que confunde los dios. Inversión pública que puede ser considerada de infraestructura económica, espacios partidarios y estatales. Sin embargo de ese proceso de acumulación y que no fue complementada con promoción económica, entendida como estí- política, los acontecimientos del 30-S modificaron esta tendencia. Los escenarios mulos a la inversión, fortalecimiento empresarial y fomento de nuevas activida- que se plantean son: des productivas. Durante el periodo 2006-2010 el crecimiento del PIb fue bajo, hecho de especial significación en comparación con el momento económico y de inserción internacional de los dos países vecinos. Los escenarios que planteamos bajo el supuesto de precios estables del petróleo son: A B C A B C Escenario Escenario Escenario Escenario Escenario Escenario económico económico económico político electoral político electoral político electoral La necesidad de sostener Restricción moderada y retrac- Mantenimiento de la inversión Sostenimiento de la polariza- Se produce una desacumula- En un contexto de “derrumbe la demanda generada por ción selectiva de la inversión pública del gobierno nacional ción por la utilidad política y ción progresiva de los avances electoral”, la generalización de el gasto público presiona pública, acompañada de un a niveles iguales o superiores, por la imposibilidad de modifi- gubernamentales por pérdidas la corrupción, la ineficiencia por mayores volúmenes de endeudamiento moderado y sostenidos en el aumento car la forma de hacer política. locales, falta de “premios”, extrema de la gestión pública excedente, lo que genera una de un sostenimiento de la tasa del precio del petróleo, las El régimen muestra que no creación de círculos partidarios y la exacerbación de la polari- demanda por un incremento de incremento del empleo severas capturas impositivas “conoce” ni “puede” hacer impermeables y emergencia de zación, producen un quiebre vía impuestos y endeuda- público y de las transferencias progresivas y regresivas, la política de otra forma. Busca la liderazgos “por fuera”. La efi- en la credibilidad presidencial. miento interno y externo. a nivel subnacional. Se aplican racionalización de los subsidios “victimización presidencial” en cacia política de la polarización El régimen busca provocar Existe una nueva y circuns- algunos de los estímulos del caros (gasolina y gas), el sos- base a la profundización de los bajo dirección gubernamental acontecimientos concentrado- tancial abundancia de finan- Código de la Producción como tenimiento artificial del creci- mismos ejes de polarización: disminuye. El robustecimiento res de aceptación, compare- ciamiento internacional que condición para la inversión miento, la restricción severa de “partidocracia”, corrupción, del clientelismo local y el cencias electorales en que se apoya a incrementar el endeu- nacional e internacional. Se las transferencias subnaciona- neoliberalismo. Las revocato- reforzamiento de la apuesta al experimente nuevas formas de damiento. La llegada de capital amortigua el nexo clientelar les y retracción de la inversión rias del mandato no ocasionan caudillismo presidencial genera concentración de poder con externo para la extracción de con los más pobres, mejora social. Las restricciones econó- mayores daños en la distri- un margen mayor de excluidos “aval” ciudadano, que permitan los recursos naturales (espe- de la calidad del gasto, se micas estarían acompañadas bución del poder local, y se que de incluidos. La revocato- formas de irrespeto / flexibili- cialmente de China) se pro- busca acuerdos puntuales de endurecimiento político y avanza en el reemplazo de las ria presidencial y las revocato- zación institucional. El peso de duce al margen de ideologías. con empresarios para la reac- operaciones de relegitimación, élites tradicionales con las de rias locales permiten una acu- la convocatoria electoral presi- Simultáneamente, se sostienen tivación productiva. Baja la que incluyen apelaciones a la PAIS. Se busca nuevas compa- mulación progresiva aunque dencial suple los defectos de la las transferencias a los niveles sobre-conflictualidad social democracia directa a partir del recencias electorales en una dispersa de la oposición. organización partidaria. subnacionales y la estrategia para crear ambientes de con- escaso crecimiento de la eco- estrategia de sostenimiento de clientelar por la vía de los sub- fianza. Se utilizan instrumentos nomía y la creación de empleo, la credibilidad presidencial y de sidios. Se mantiene el gasto de política pública de fomento la baja calidad y el escaso cara a la reelección y la conso- militar. Prosigue el crecimiento productivo y se prioriza los impacto del gasto público. lidación partidaria. Se mantiene del empleo público. El ritmo de temas económicos. la estrategia de comunicación inversión pública sigue al sos- y su resultado, con una franja tenimiento del modelo político. de fluctuación (20%) en la aceptación de la mitad del electorado. 66 c O Y U N T U R A Escenarios políticos ecuatorianos luego del 30-s 67
    • A B C La creciente “judicialización de la política” y de los adversarios tiende a crearEscenario Escenario Escenario Acontecimientospolítico orgánico político político orgánico orgánico escarmientos en la oposición. La dinámica gobierno / oposición se torna rígida y los hechos provocados por esas voluntades políticas enfrentadas giran en torno a identificar oposición con retorno a la partidocracia y a la corrupción. Desde el otro lado se identifica al gobierno con la corrupción y la violencia. El gobierno hegemoniza el escenario y crea más acontecimientos, mientras que la oposiciónLuego de la Convención de PAIS, seha configurado una correlación de La oposición dispersa, se ve forzada El enfrentamiento con la oposición sigue debilitada y dependiente de la crisis partidaria.fuerzas entre diversos grupos de a aglomerar sus estrategias para y las condiciones generales llevan A B Cpoder interno. El robustecimiento de afrontar la relegitimación y expan- a un endurecimiento de las inter-esos grupos debilita la concreción sión de los ámbitos de poder guber- venciones partidarias de PAIS en lade un proyecto ideológico. El con- namental. El eje de reconformación sociedad, mediante la reproducción de la oposición reposa sobre los de sus organismos de base y de Acontecimientos Acontecimientos Acontecimientostrol de parcelas del aparato públicobasado en el acceso a la capacidad sectores medios y la defensa de control territorial (CDR’s, ERA’s)1,de distribución presidencial con- derechos y libertades. No puede dar y la manipulación indiscriminadasolida, por un lado, un equilibrio pasos orgánicos pero avanza en la de las instituciones políticas. Estebasado en la rotación burocrática; y, opinión pública bajo su influencia. endurecimiento lleva a intervencio-por otro lado, una gestión partidaria La institucionalidad política –par- nes en el límite o transgrediendo La dispersión ideológica y terri- La conformación de un frente El surgimiento paralelo de movi-menos orgánica y más grupal. La ticularmente la Asamblea Nacio- a la legalidad, e instituciones en torial de la oposición se man- político de oposición que logre mientos y partidos orgánicos dedinámica de grupos internos susti- nal– se convierte en su escenario nombre de la “legitimidad” del pro- tiene pese a la aparición espon- una plataforma común en con- la oposición no supera la frag-tuye a la estructuración orgánica. Se de concentración de atención. Se yecto político y de los resultados tánea de acciones de origen sonancia con la evolución de la mentación y no logra “el” puntosigue en la ruta de la consolidación presentan acontecimientos –oca- electorales. local –revocatorias del mandato coyuntura económica y social, de convergencia nacional. Sede la correlación consagrada en la sionales o voluntarios– de origen de autoridades locales–que y dé inicio a la superación de la profundiza la lógica de la per-Convención de PAIS y se sostiene el gubernamental que actúan en la tienen eficacia limitada. Podría crisis política. Pueden surgir lide- sonalización y de utilización delibreto del mismo, como asociación creación de espacios no orgánicos proyectarse una reorganización razgos nuevos de la oposición “todos” los espacios soportada/ sociedad de movimientos. Para- de convergencia. elemental y la reconformación y una agenda de convergencia en una contundente apelación allelamente los “poderes fácticos” de la escena nacional por agre- entre posiciones de centro- pueblo vía algún mecanismo depresentes en la administración gación de escenarios regionales. izquierda y afines a posiciones democracia directa. Se rompenpública se mueven en escenarios La prolongación de la estrategia democráticas, mediante una varios mecanismos democrá-económicos (y de decisión cupular) gubernamental de invisibilizar a estrategia de búsqueda y cons- ticos básicos y se conformaparalelos y al margen de la estruc- la oposición real y de crear una trucción. La oposición disputa el una superestructura políticotura orgánica de PAIS. oposición ficticia podría llegar tema del cambio al gobierno. La - partidaria que copa todos los A B C a su término, por el lado de los emergencia espontánea o diri- espacios de la sociedad. En la territorios antes que por los par- gida de una nueva red de líderes oposición, la competencia entreEscenario Escenario Escenario tidos. Se mantiene un discurso permitiría la concentración de los liderazgos emergentes y lospolítico discursivo político discursivo político discursivo personalizado que corresponde acontecimientos en la escena “viejos” no tiene resolución y a la falta de proyecto político, pública y la búsqueda de la efi- se prolonga la ineficacia en su que no supera la “captura” de ciencia orgánica, ideológica y gestión política. Los liderazgos todas las posiciones que se pro- electoral. El gobierno crea situa- “puente” de la vieja clase polí- ducen en el país. La asfixia de la ciones electorales que permiten tica no facilitan ni consolidanSe prolonga sin modificaciones el Se atenúa el discurso de reconfor- Se desata un discurso ultranacio- oposición se mantiene en base la agregación de sentimientos a los nuevos. La estrategiadiscurso nacionalista, la gama pro- mación del Estado modificándolo nalista y “revolucionario” tratando a la multiplicación de iniciativas anti-gubernamentales. Podría gubernamental se afianza en layectada de amigos y adversarios, ligeramente hacia un discurso de de regenerar utopías del proyecto gubernamentales en muchos producirse un cambio de orien- ausencia de eficacia de la opo-y su estrategia de polarización y modernización y cambio, mientras inicial, congelar a la oposición frentes. tación estratégica de la oposi- sición. Genera reacciones con-maniqueísmo, continúa el ritmo que se abre una nueva área en mediante el temor a la radicalidad. ción que logra interlocutar con servadoras de la oposición porde utilización de los medios para torno a un discurso a favor de la Se cierre la estrategia en torno a la demanda popular y de acep- mera reacción frente a la mani-la propaganda política oficial, sin producción, en que se invita a una una política de “discurso único”. La tación nacional por los sectores pulación estatal y dirigida haciahacerse necesaria ninguna modifi- interlocución con los empresa- intolerancia discursiva se acompaña restantes. Podría derivar en una grupos de consistencia política ecación a una estrategia exitosa para rios beneficiarios de la gestión de de intolerancia política práctica. coalición social y política que ideológica.mantener al Presidente en el centro gobierno. desafía al “bloque” caudillista.de la opinión pública. 1 CDR’s: Comités de Defensa de la Revolución. ERA’s: Escuelas de la Revolución Agraria.68 c O Y U N T U R A Escenarios políticos ecuatorianos luego del 30-s 69
    • La Asamblea nacional, que ha perdido su rol político, prosigue en la implantación El enorme crecimiento estatal (Ejecutivo) ha hipertrofiado a las restantes funcio-Ámbitodelparlamento ÁmbitodelEjecutivo de un nuevo régimen jurídico. La obsecuencia del Parlamento con el Ejecutivo nes, más que todo a la sociedad y a la economía. El Estado ha generado una red ha diluido su función de escenario plural para la consecución de acuerdos. Su de dependencias de los diversos tipos de transferencias financieras y simbólicas. ubicación institucional depende de la estrategia presidencial para cada período Asociado al crecimiento de la materialidad estatal, se ha generado una “redis- y regularmente tiende un cerco a la oposición, que no puede cumplir su rol tribución desde arriba”, apelativo que responde a la amplia red de clientelismo democrático. En la situación de polarización, la mayoría legislativa –de cualquier público que ha albergado el sistema político ecuatoriano. La primacía de la fun- signo– puede convertirse en permanentemente inestable. El rol legislativo puede ción Ejecutiva sobre las otras funciones no se corresponde con el incremento de circunscribirse sólo a las iniciativas “sustantivas” de la función Ejecutiva. La una sana regulación, con el estímulo para la autorregulación de la sociedad, ni estabilidad institucional depende de factores externos como la amenaza de la con el desarrollo de la “responsabilidad sistémica”. Un escenario de disputa de “muerte cruzada”. muchos frentes, pero especialmente del Ejecutivo, será la utilización / aplicación de la Constitución, cuyos “candados” incomodan a la gestión gubernamental A B C como a la gestión social de la democracia. Comienza a evidenciarse las deficien- parlamento parlamento parlamento cias del diseño institucional, que no respaldan a la exacerbación y detalle de los Escenario Escenario Escenario derechos. El Estado de Derecho se fisura por la mala correlación y los déficits de coherencia entre derechos –que no han sido históricamente “medidos” – y la probidad del diseño de las instituciones de garantía –tema menospreciado en la Constituyente de Montecristi–. En este contexto adquiere extraordinaria impor- tancia la relación con la fuerza Pública. Por otro lado, se refuerza la instrumenta- En caso de conservarse la coa- En caso de constituirse una En el caso de que el grupo afín ción de la comunicación pública como soporte de la coalición social, de morige- lición dominante (oficialismo) mayoría relativamente estable al régimen sea una minoría ración del control social y establecimiento de responsabilidades, y prolongación en la Asamblea Nacional, esta de oposición, el Ejecutivo osci- estable sin posibilidades de de la crisis político / partidaria por la dificultad para generar corrientes de opinión culmina la transición prevista lará entre gobernar mediante que pueda restablecerse una nacional. El sistema judicial reingresa al centro de la coyuntura política, siendo en la Constitución mediante la decretos y la conformación coalición, el Ejecutivo apelaría sus grandes temas –el litigio y la representación judicial– escenario de disputa de aprobación de leyes originadas de una agenda política extra- a la “muerte cruzada” como en el Ejecutivo, dentro de la parlamentaria. La oposición forma de restituir la goberna- poder. misma estrategia de imposi- buscará la instauración de una bilidad. Mediante la compare- ción de votos o procedimientos legislación “liviana” “de con- cencia electoral de la ciudada- A y de evasión de temas políticos senso” y, de esa forma, facilitar nía, se buscará restablecer una sustantivos. Se realizan consul- la reconformación de la fun- mayoría parlamentaria. Previa- Ejecutivo legislación o de actos adminis- tas esporádicas a las minorías, ción fiscalizadora, eje del con- mente, puede readecuarse a la Escenario se llegan a algunos acuerdos dicionamiento al Ejecutivo. La opinión pública y al escenario trativos. Las Fuerzas Armadas se puntuales sobre temas intras- coyuntura nacional tenderá a electoral mediante cualquier mantendrían en una posición de cendentes y se plasman acuer- parlamentarizarse, con las con- forma de “democracia directa” “tutelaje pasivo” cuyas áreas de dos específicos sobre temas secuencias políticas que tiene (referéndum, consulta popular intervención y beneficio crecen en trascendentes ante situaciones por la credibilidad institucional o revocatoria del mandato). concordancia con la resolución judi- límite en la opinión pública. La del Parlamento. El refugio par- En el lapso en el que el Ejecu- Crece la intervención estatal por la cial de las “cuentas” con la Policía ponderación de estas actitudes lamentario de la oposición con- tivo disponga de facultades vía de la inversión en infraestructura por la asonada del 30-S. En relación depende de la evolución de figurará el escenario electoral legislativas extraordinarias, se para el control político, y se abre la con los medios de comunicación, la opinión pública en temas para la elección presidencial. El ejercerían a plenitud, siendo la necesidad de mejorar la calidad del puede prolongarse una situación parlamentarios. Ejecutivo puede amenazar con agenda de la nueva legislatura gasto público caracterizada por el de “convivencia conflictiva” en que movilizaciones sociales contra solamente el examen y rati- dispendio y el desperdicio, lo que la comunicación pública sea ase- la Asamblea Nacional. ficación de lo actuado por el regenera / reproduce ampliamente diada por regulaciones, mientras no Ejecutivo. a la corrupción. En la tensión entre alcanzan resolución los proyectos el marco jurídico constitucional de legislación en curso. Se prosigue y las necesidades de gestión, se con una “subordinación cauta e opta por la transgresión disimulada invisible” de la Función Judicial a la de la Constitución a través de la Ejecutiva. 70 c O Y U N T U R A Escenarios políticos ecuatorianos luego del 30-s 71
    • B C El manejo de conflictos presenta, para todos los actores y en todos los escena-Ejecutivo Ejecutivo ÁmbitodeconflicitvidadsocialEscenario Escenario rios, la deficiencia mayor y el acicate más importante para la irresolución de las agendas en cada coyuntura. La ansiedad por resultados de transformación social y económica atenta contra la eficiencia en conseguirlos, y desata cadenas de con- flictos, que se auto-reproducen y amplían. Sin embargo, los conflictos simultáneos en todos los frentes no derivan en debilidad para el gobierno, que ha mantenidoSe modera el crecimiento del Se exacerba el crecimientoaparato público, se comple- del aparato y de la inversión iniciativas. Ha sido posible por la ausencia de un adversario con capacidad de res-menta la inversión pública con pública, de la normatividad puesta y de ejercicio político de la sociedad civil y de la ciudadanía.algún nivel de reserva, se baja y de la capacidad coercitiva A B Cel déficit y se racionaliza / abre del Estado sobre la sociedad.las fuentes de endeudamiento Al protagonismo económico Escenario de Escenario de Escenario de conflictividad conflictividad conflictividadexterno. Al crecimiento mode- se suma el incremento de los social social socialrado del aparato corresponden mecanismos de control polí-regulaciones ajustadas a pro- tico, por la vía de los medioscedimientos acordados, que de comunicación y el controlse intercambian con mayor de las restantes funciones delinversión y con incremento Estado. Se requerirían ade-de la confianza. La oposición cuaciones constitucionales, La evolución de la conflic- La correlación social de La radicalización del régimen en El estilo gubernamentalbusca la reforma constitucio- sea apelando directamente a tividad lleva a su atención fuerzas impulsa al régimen relación con los conflictos se expre-nal mediante los mecanismos la comparecencia electoral, o –la polarización, la adicción priorizada en función de la a negociar algunos conflic- saría en incentivos deliberados yprevistos. De cara a las Fuerzas mediante arbitrios instituciona- al gasto fiscal, la depen- coyuntura y de la correla- tos con actores de mayor orientados a crear un escenario deArmadas, la oposición busca les en las diversas instancias ción de fuerzas. una tenden- o menor representatividad, sobre-conflictualidad, cuya admi- dencia de la popularidad,una forma más circunstancial de control, los que llegan al cia de administración de los mostrando tímidas tenden- nistración quedaría en manos delde tutelaje del sistema político, límite de la ruptura constitucio- la personalización de las conflictos puede consistir en cias de concertación. El Ejecutivo, especialmente del Presi-y en especial busca una reubi- nal. Desde el régimen se admi- decisiones– tiene un “peso” “descentralizarlos”, redirigir- propósito sería “detener” la dente de la República, quien ope-cación institucional conforme tiría la “conveniencia” de un los hacia el desarrollo local y orientación de la conflictivi- raría el ritmo de su desarrollo (v.g. decisivo en la configuracióna la tradición institucional. Este “tutelaje activo” de las Fuerzas lograr su procesamiento en dad y revertir la correlación las invasiones de tierras), incluso al“rol político latente” de las Armadas sobre el escenario de “salidas políticas”. los gobiernos subnacionales. de fuerzas. Dentro del pano- límite o con el riesgo del desbordeFuerzas Armadas, se expresa político, lo que supondría ade- Se mantienen las alianzas rama de alianzas sociales de la anomia generalizada (v.g. vio-en una observación sistemá- más de la profundización de sociales del régimen redu- previsto en el escenario lencia social espontánea o violenciatica de la escena, que incluye los actuales nexos de financia- cido a los beneficiarios de anterior, se incluiría además criminal organizada). Se presentaríaresoluciones a los desajustes miento, algunas modalidades los bonos y subsidios, las a los nuevos inversores como deseable una aglomeracióninstitucionales históricos con de descomposición institucio- juntas parroquiales rurales, amparados en el Código de frentes con sectores socialesla Policía y el “poder civil”. nal en sus patrones históricos, los nuevos asegurados, de la Producción. La capa- como los indígenas, sindicatos,En relación con los medios la creación de otras opciones los afrodescendientes y cidad de movilización se maestros, universidades, gobiernosde comunicación, una nueva “institucionales” y la suprema- montubios, los pobladores incrementaría en el otro locales, empresarios, medios decorrelación parlamentaria favo- cía conflictiva con la Policía urbanos, los campesinos lado del espectro social y se comunicación, Iglesia(s), la Policía,rable a la oposición llevaría a la Nacional. En relación con los pequeños, los empresarios relaciona con las demandas las Fuerzas Armadas, entre otros.neutralización de las iniciativas medios de comunicación, la ejecutores de obra pública. de algunos sectores medios, Las alianzas sociales registran pocasdel Ejecutivo. Se profundiza la consecuencia sería profundi- En un escenario de continui- empresarios, indígenas, variaciones, siendo la más impor-tensión por la independencia zar el control. El control de la dad, la capacidad de movi- regionales, etc. tante la relacionada con los benefi-interfuncional con el sistema Función Judicial se concretaría lización se relaciona con ciarios de la obra y de la inversiónjudicial. como una “judicialización de logros y prebendas específi- pública, y los empresarios emergen- la política”, en que el principal cas, particulares, personales tes relacionados con la prestación instrumento de gestión política y territoriales. de los servicios al Estado. La capaci- son las Cortes de Justicia y la dad de movilización se relacionaría presión que ejercería, especial- con la creación de estructuras de mente, la acusación fiscal. movilización ofensiva y defensiva, constante y consecuente, segura- mente relacionada con organizacio- nes territoriales de base.72 c O Y U N T U R A Escenarios políticos ecuatorianos luego del 30-s 73
    • La crisis política del 30-s reveló problemas en la estrategia de se organizan y concretan líneas de tendencia orgá- pasado. En medio de la abundancia de recursos para nicas y eventualmente ocasionales, que puedan pre- el gasto, la política pública se basa en una sucesiónarrastre del proyecto político de Alianza pAIs. verse en cada coyuntura. de errores que son cubiertos por las expectativas de aciertos dentro de muchas alternativas que se abren La crisis política del 30-S reveló problemas en la por las iniciativas incesantes del régimen en muchas estrategia de arrastre del proyecto político de Alianza áreas. PAIS. Esos problemas son complejos y erosionaron el esquema de gobernabilidad. Mostraron tenden- El régimen está “casado” con el estilo de su lide- cias subterráneas de la política y de la sociedad. La razgo. No son concebibles otras alternativas o unaContexto internacional También el Ecuador es un socio menor y desfavore- legitimidad de origen fue ampliamente afectada. La pluralidad de formas de hacer política. Tampoco se cido de la relación con Brasil, país al que no pondera crisis fue coyunturalmente conjurada por el Presi- admite que el líder revierta el estilo que, hasta ahora,la seguridad marca a la agenda política futura del adecuadamente en el concierto internacional, tanto dente Correa, pero los problemas persisten y tienen le ha proporcionado victorias electorales. En medioEcuador. En este marco, la disyuntiva política que se a nivel político como económico. Brasil, a su vez, que ver con la direccionalidad del proceso y la cons- de esta oscilación, las variadas vertientes de centroplantea para lograr legitimidad / aceptación popu- ejerce una mirada discreta sobre Ecuador, depen- trucción de hegemonías en varios campos. El mayor izquierda e izquierda viven la incertidumbre de unlar es la seguridad versus las instituciones (demo- diente de sus intereses en seguridad, tema central de peligro es que traten de resolverse como dominio régimen que inicialmente se planteó como el Robincracia). La violencia espontánea está relacionada su intervención en uNASuR, y observa la evolución del Estado contra la sociedad. Todas las situaciones Hood del Siglo XXI, que devuelve al pueblo los bienescon la incertidumbre social. A sus manifestaciones de sus inversiones, del tema “conflicto colombiano” intermedias se vislumbran muy difusamente –como arrebatados por el neoliberalismo y que lo reivindicaespontáneas se añade la violencia organizada, espe- y del tratamiento al narcotráfico, mientras muestra trató de trasmitir este análisis– siendo su mayor pre- –con referencias bíblicas– de las iniquidades de loscialmente aquella vinculada con el narcotráfico, que lentitud para abrir otros frentes de relacionamiento. tensión mostrar los caminos y recovecos políticos profanos / y de las inequidades de los capitalistas.puede o no haber penetrado en el sistema político por los que ha ingresado un proyecto de cambio Régimen que se ha convertido en un Hood Robin2y tener influencia en las decisiones de varios nive- La uNASuR y el ALBA son temas de aparente y equi- que no ha alcanzado a encontrarse en una fórmula que, por el contrario, arrebata partes del salario y delles. Los escenarios relacionados con la seguridad librada relevancia para la política exterior ecuato- nacional por fuera del “Socialismo del Siglo XXI”, ni bienestar de los trabajadores, para centralizarlo enexterna también se complejizan. El apaciguamiento riana. uNASuR podrá adquirir relevancia institucional más allá de un nacionalismo elemental empastelado el Estado y por su intermedio trasladarlo a sus nue-de los frentes limítrofes, especialmente la baja de dependiendo de las iniciativas que adopte su “pro- de excedente petrolero. Esta disyuntiva crítica torna vos aliados y soportes sociales. La inundación de laintensidad del conflicto con Colombia, puede reac- genitor” (Brasil), que debe mostrar interés y decisio- más gris al horizonte de mediano y largo plazo. escena pública por un discurso vacuo, el abuso de lativarse dependiendo de la política adoptada por el nes en todos los temas adicionales a la seguridad, pasión por sobre los contenidos y la dirección polí-ALBA. además de que efectivamente adquiera peso econó- El estilo gubernamental –la polarización, la adicción tica, el uso y abuso del poder como principio y fin de mico superior a un MERCOSuR ampliado. ALBA es un al gasto fiscal, la dependencia de la popularidad, la la gestión, ha diluido las bases sociales del régimen yun cambio importante de contexto para los siguien- acuerdo político de protección mutua de los países personalización de las decisiones– tiene un “peso” las ha sumergido en un consenso pasivo.tes años podría constituir la baja de intensidad en del bloque “Socialismo del Siglo XXI” cuya vigencia decisivo en la configuración de “salidas políticas”.la influencia de los Estados unidos en la política depende de la participación de sus miembros en Pero, fundamentalmente, ese estilo se basa en la Por último, el sistema político se ha convertido en unexterior e interior de los países de América del Sur, uNASuR. Este acuerdo no tiene mayores perspec- “succión” de todas las energías políticas de los lide- aglomerado de nuevas elites sociales, clase políticalo que contrasta con la influencia ganada en Amé- tivas por el techo que presenta el número de paí- razgos afines, por lo que no hay liderazgos de reem- en el gobierno y funcionariado público sin oficio polí-rica Central y la creciente importancia de Brasil en ses afines ideológicamente y dispuesto a entrar al plazo y la condición implícita de las alianzas es la tico. En suma, de tanto haber llenado la pupila delel subcontinente. El Ecuador es beneficiario de la escenario internacional en asocio a temas sensibles disposición para donar, a la figura principal, toda la público con un estilo político, es perceptible que portendencia liderada por los Estados unidos ya que no como los intereses de IRAN en la región. energía política de que dispongan. La construcción la tranquera entró el tradicionalismo político cuyasle provoca con la intensidad de sus socios de ALBA, de vínculos al interior del régimen, del régimen con prácticas han consumido al recambio generacional ylo que lleva a un comportamiento expectante de la sus adversarios, y básicamente del régimen con han producido una adaptación pasiva a las prácticaspotencia que no busca abrir frentes innecesarios, Escenarios de posibles salidas la ciudadanía está basada en el miedo al liderazgo clientelares.pese a que antes fue bastante más permeable con fuerte, que marca un adentro y un afuera de ami-los temas de derechos humanos y civiles. Estados todo análisis de coyuntura desde una óptica pros- gos y enemigos; y establece la línea divisoria entre lo 2 La figura fue acunada por UNICEF hace más de dos décadas para plan-unidos evita el conflicto con Ecuador –bajo la apa- pectiva debe incluir escenarios posibles de “salidas” que sería el futuro y lo que significaría el retorno al tear la necesidad de un desarrollo con rostro humano.riencia de entregar toda la responsabilidad del país de esa situación hacia una nueva situación / corre-a los ecuatorianos– pero sutilmente golpea con la lación, que se “empuja” desde una voluntad política.incertidumbre por la renovación del ATPDEA, cuyo Esa no es la función de este análisis prospectivo, asítérmino tendría efectos en la balanza comercial, en como tampoco es predecir la ocurrencia de aconte-la inversión y el empleo. cimientos. Los escenarios son ejercicios en los que74 c O Y U N T U R A Escenarios políticos ecuatorianos luego del 30-s 75
    • La economía política y la política económica del gobierno: ¿ilusión o realidad? Diego Mancheno La actual coyuntura exige como nunca antes tratar de entender las particularidades del momento o de la(s) coyuntura(s) de la economía, de la política y de la economía política mun- diales como ejercicio previo a pretender definir una estrategia de acumulación que efectiva- mente sea alternativa y sea viable desde un país como el Ecuador. El Plan Nacional para el Buen Vivir1, intenta exportaciones. En esta fase el peso relativo de la este ejercicio y, sobre este esfuerzo, plantea una industria nacional sería igual al de la economía propuesta para transitar desde una economía de bienes primarios. Finalmente, la cuarta fase se dominada por el ejercicio de una política y orde- plantea como la del despegue de los bioservicios namiento neoliberales y determinadas por el “libre y su aplicación tecnológica. En esta etapa el peso juego” de las fuerzas del mercado; hacia otra; hacia relativo de este tipo de servicios –principalmente una, en la que bíoconocimiento y el turismo sean de conocimiento– y de servicios turísticos tenga un los nuevos ejes de la acumulación. peso superior al generado por el sector primario. Este plan define además un tránsito, un A cuatro años de gobierno toca hacer un camino, en cuatro etapas. Una primera fase defi- balance del proceso; del camino transitado; a través nida como de transición en la que el centro del de, o al margen de aquellas etapas definidas y esta- cambio es la redistribución sin alterar significativa- blecidas en el PPBV. Toca advertir si lo avanzado mente el patrón de dependencia de los productos va o no en la dirección señalada por ese Plan; es primarios. A través de un proceso de sustitución decir si se observa o no una “crisis de coyuntura”2, selectiva de importaciones, el impulso al sector un cambio en la “trayectoria de la dependencia”3 turístico y de la inversión pública estratégica que o si aquella dirección es inconsistente con esa fomente la productividad sistémica. Una segunda coyuntura y por lo tanto está condenada a disol- fase en la que se espera que el “peso relativo de la verse en los esfuerzos por emprenderla. Este nueva industria nacional se incremente frente a la ejercicio resulta oportuno; pues en este mismo de base primaria, se busque consolidar el superávit período se han aprobado un conjunto de leyes; energético, principalmente a través de la produc- se han impulsado un conjunto de reformas ins-política ción y consumo de energía limpia y bioenergía”. titucionales y fundamentalmente se ha contado Y, sin modificar aún la dependencia respecto de la con un gigantesco presupuesto público; que no extracción responsable y sustentable de recursos admite excusa temporal –de falta de tiempo–; que naturales no renovables, se plantea una prioriza- no admite excusa política –gobierno en disputa–; ción en la inversión en investigación y desarrollo, la que no admite justificación histórica –dependencia pública consolidación de un sistema de educación superior de la trayectoria neoliberal– y tampoco limitación de cuarto nivel y de centros tecnológicos de inves- de recursos fiscales –en los últimos cuatro años tigación. La tercera fase, según el PPBV consolida de gobierno el presupuesto consolidado del sector una estrategia de diversificación y sustitución de público no financiero ha llegado a un acumulado 1 Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013. SENPLADES, Ecuador, 2010 2 Para un entendimiento metodológico del concepto “crisis de coyuntura” ver: Terán J. F. La coyuntura como proceso Diego Mancheno— Economista. Director del Instituto 3 Path Dependence; Margolis S. & Liebowitz S. en http://ecsocman.edu.ru/ de Investigaciones y Posgrados IAEN. data/018/784/1216/0770book.pdf p O L Í T I c A p Ú B L I c A T la endencia 77
    • de USD 74.00 mil millones; es decir el equivalente a El panorama mundial Bolívar Echeverría6 Hacer tabla rasa de esta diferenciaciónla suma de los 14 años previos. se produce una pér- esencial y de esta dinámica del modo de A estas alturas de la primera gran crisis del Es en el proceso de construcción, en la defi- dida relativa de la capitalismo en el siglo XXI y de conformidad con producción capitalista puede llevar a equívo-nición y en el uso de las herramientas en cada “importancia, para los giros de la política económica anunciados“coyuntura crítica” lo que va definiendo y constru- la acumulación capi- cos graves a la hora de definir una estrategia por los presidentes de los países desarrollados elyendo el futuro. talista, la renta de la nacional de acumulación; pero también, triunfo o mejor la recomposición del capital mono- tierra en beneficio pólico especulativo-financiero resulta evidente. La de la renta de la tec- a la hora de dimensionar la capacidad deUna anécdota que revela un proceso derrota-agotamiento histórico de la estrategia de las herramientas de política para romper nología” y que, este estímulo a la demanda efectiva, como mecanismo Parece revelador el hecho de que de manera cambio determina o con la trayectoria de la dependencia de la contratendencial a la caída de la tasa de gananciainsistente en algunos espacios de gobierno e “está en la base de la da cuenta que la disputa no es ya sobre el proceso acumulación.incluso el propio presidente de la República se pérdida relativa de sino sobre su liderazgo, es decir sobre los acen-planteen como punto de partida, como premisa de vigencia del Estado tos en esta recomposición. Para tratar de advertirdiscusión de cualquier aspecto de la economía y nacional”7. Momento como se estaría produciendo esta recomposiciónde la política económica la defensa de la dolariza- en el que se recom- se debe recordar y diferenciar dos momentos his-ción. Paradójico; pues resulta que el fetiche papel pone el proceso de tóricos diferentes en el régimen de acumulaciónmoneda-dólar, se debilita en la esfera de la circu- acumulación en los capitalista mundial y del norteamericano en parti-lación monetaria a nivel mundial; mientras que, centros EEUU y en la cular. Aquel impulsado por el presidente B. Clintonen el Ecuador, se fortalece; y, se fortalece desde lo UE y emergen nue- (1993-2001) del otro liderado por el presidente J. W.político y desde lo ideológico. Será que este fortale- vos, aunque estrecha y particularmente articulados, que provoca-acelera, la crisis energética, la alimenta- Bush; (2001-09). La propuesta es que en la últimacimiento implica, en alguna medida, condicionar de como los del sudeste asiático, China; India, y con ria y la ecológica mundiales. Un proceso que deja de gran crisis colisionan las fuerzas de la acumulaciónpartida el sendero de la acumulación nacional defi- alguna distancia Brasil y Rusia. Así mismo es un lado las negociaciones multilaterales y deja el paso o que se configuraron en los últimos 40 años; y, queniendo o bien una trayectoria “al margen” de la pro- dato revelador de este proceso la caída de Japón las reemplaza por las bilaterales. tuvieron sus momentos de auge, concentración ypuesta del Plan para el Buen Vivir; o, en su defecto, que inicia un largo período de estancamiento. Proceso de acumulación éste ultimo que tiene multiplicación, acelerada en esos períodos guberna-advirtiendo su inconsistencia técnica. Un segundo momento que se inaugura con la como su más evidente expresión a la burbuja y mentales; y que, como diría Marx, una vez agotado Los participes de esta premisa, no se dan crisis en las bolsas de valores de las denominadas posterior crisis de los préstamos hipotecarios y de este proceso, se hacía necesario abrir el espacio ycuenta que la moneda, no es un simple medio de puntocom8; y, con el sospechoso triunfo presidencial todos sus “derivados financieros” que se crearon el tiempo para un nuevo proceso agresivo el de lacirculación, un simple medio de intercambio, un de G. W. Bush que modifica la estrategia imperial. a partir de ellos; en un intento temporalmente exi- centralización; para garantizar la continuidad de lasimple medio de atesoramiento. La moneda es ade- En lo monetario le apuesta a “un dólar débil”, con toso de volver a la renta especulativa de la tierra; acumulación capitalista global.más y por sobre todas las cosas un medio de acu- un sistema de incentivos orientados más bien a la en clara disputa-complemento al de la renta tec- Dos contenidos específicos que pueden ayudarmulación, un equivalente general, incluso mundial; expansión y consolidación del capital especulativo nológica. El capitalismo como lo señala Ana Esther a entender como una totalidad al proceso de acu-es como dice M. Aglieta una “institución violenta”4. financiero9, fundamentado más en la valoración espe- Ceceña (2010) en una relectura del capitalismo mulación capitalista y en cada uno estos momen-La última crisis del capitalismo da cuenta efectiva culativa del comercio-circulación mundial de commo- desde el marxismo señala que éste es “un sistema tos. El primero, justamente, el de la moneda; y elde este particular; más aun cuando en su trayec- dities y muy estrechamente articulado a la industria mutante, que permanentemente está cambiando segundo, el del eje de la acumulación, ahora detoria se evidencia una real disputa de poder; una de la guerra –carrera armamentista– y a la extracción sus espacios de interés, sus espacios de valoriza- carácter global. De hecho, se torna ilusorio pensardisputa de espacios –conquistas– monetarios y y explotación de recursos naturales, en tanto funda- ción, está desplazándose, transformado incluso el que puede existir matriz de acumulación nacio-comerciales globales. Acaso una política de “dólar mentos de esa re-valoración del capital y del circuito modo como usa los territorios y los recursos” nal alguna que no tome como referencia a estasdébil” (fuerte) no condiciona, limita, induce, de la acumulación que demanda en consecuencia, la Hacer tabla rasa de esta diferenciación esencial particularidades.“incentiva” una determinada forma de inserción en conquista de territorios, para garantizar un proceso y de esta dinámica del modo de producción capi- La política del presidente Clinton fue clara-la economía mundial. Y, por esto es que es justa- de extracción extensiva de la plusvalía mundial; y, talista puede llevar a equívocos graves a la hora mente la de una moneda apreciada; la del “dólarmente desde esta particularidad monetaria, que se de definir una estrategia nacional de acumulación; fuerte” combinada con todo un sistema de incenti-debe analizar el déficit de la balanza de pagos en pero también, a la hora de dimensionar la capaci- vos orientados al desarrollo y aplicación del cono-Ecuador y no desde un marco referencial mercan- dad de las herramientas de política para romper cimiento científico técnico como eje central de la Santillana Ediciones Generales, Madrid 2003tilista. Querer corregir el déficit de la balanza de con la trayectoria de la dependencia de la acumula- acumulación y como instrumento de articulación 6 Echeverría B. Vuelta de Siglo; Ediciones Era; México 2006pagos imponiendo barreras al comercio, es querer ción. Incluso a la hora de explicar la capacidad de –subordinación– del resto del mundo levantado de 7 A principios del siglo XXI, sin embargo, la dinámica de la acumulación ca-reducir el análisis de la economía y el de la política pitalista global deviene aún más compleja con la consolidación de la presencia los países en desarrollo para enfrentar –resistir– la alguna manera al margen de la industria-tecnologíaeconómica “al debe y al haber” de un ejercicio de de un nuevo gran jugador: China. Si bien en los países capitalistas occidentales crisis última del capitalismo. Explicaciones como de la guerra; que por cierto entra en crisis a finales la transformación de la acumulación capitalista procedió en el sentido señalado,contabilidad. la de haber asegurado los equilibrios macroeco- de los 90s y primeros años de este siglo. Vale recor- la demanda China de materias primas y energías amenaza con “reconstituir” a la nómicos fundamentales; o el de haber logrado dar además que este proceso se acompaño del de la renta de la tierra en el eje estructurador de la inserción de los países latinoame- ricanos en una nueva división internacional del trabajo… implementar políticas anti cíclicas gracias a ese liberalización y desregulación de los mercados y del 8 Stiglitz J. Los Felices 90; Santillana Ediciones Generales, Madrid 2003 “buen comportamiento”, evidencian sus limitacio- impulso a los acuerdos de integración y negociación 9 Capital ficticio diría Marx. Para un desarrollo interesante de la actual crisis nes a la hora de observar los niveles de inequidad, multilateral5. Momento en el que como lo afirma desde este enfoque se sugiere leer el artículo de Carcanholo R y Sabadini M. pobreza y atraso social y tecnológico de la región; Capital ficticio y ganancias ficticias. Dos visiones críticas sobre el futuro del ca- y, se evidencian su real razón, al observar su rela-4 Ver la propuesta de Aglieta M. y Orlean A. La Violencia de la Moneda. Siglo pitalismo. En Dierckxsens W. ,La Gran Depresión del Siglo XXI, DEI, Costa Rica,XXI editores, México, 1990. 5 Ver una interesante exposición de este tema en Stiglitz J. Los Felices 90; 2010, p. 47-80 tivo éxito en su articulación a la economía mundial78 p O L Í T I c A s p Ú B L I c A s La economía política y la política económica del gobierno: ¿ilusión o realidad? 79
    • desde la explotación En los últimos cuatro años de gobierno el presupuesto consolidado del se asume que han Querer corregir el déficit de la balanza de pagos imponiendo barreras aly exportación de los sector público no financiero ha llegado a un acumulado de USD 74.00 sido útiles y eficaces comercio, es querer reducir el análisis de la economía y el de la políticarecursos naturales para posicionar enno renovables. mil millones; es decir el equivalente a la suma de los 14 años previos. el imaginario social económica “al debe y al haber” de un ejercicio de contabilidad. Del mismo a un Estado menosmodo, políticas, obje- obediente a los inte-tivos e instrumentos reses de los capitalesdeben analizarse de empresariales privados sean estos nacionales o de la gente en las decisiones de gobierno; en el queconformidad con las internacionales; aspecto de la escena que aparece el “Estado es tratado como el nexo del conjunto de El panorama en el Ecuador relaciones sociales contractuales y explosivas”; y, loparticularidades con la que los países de la región como esencial y relevante. Por tanto antes que else han articulado ya al proceso de globalización y Luego de cuatro años de gobierno, la reflexión análisis de sus resultados10 se discute si los funda- que dependerá de la institucionalidad de gobiernotratar de identificar los espacios para lograr una debe contener dos enfoques; lo avanzado en térmi- mentos estructurales de este logro consolidan o no que se ha levantado para tratar estas efecto.articulación desde los intereses locales; pues no la nos de los objetivos trazados en el Plan Nacional el proceso de transformación de conformidad con En el primer caso el “estado benevolente” inves-diversificación de mercados por sí misma la que de Desarrollo inicialmente y luego en el Plan para el las etapas identificadas por el Plan para el Buen tido de una representatividad kantiana (racional-asegura por la posibilidad de modificar en alguna Buen Vivir; y, desde los propios objetivos identifi- Vivir y si permiten o no avanzar en la construcción individual-autocrática) impone reglas y define pormedida el régimen de acumulación. Se deberá cados y su probabilidad o no de apenas llegar a ser del nuevo régimen de acumulación advertido en la sí y ante sí lo que le parece que es bueno para laresponder, por ejemplo, cómo China –ahora ya la una ilusión. Constitución de la República. sociedad en su conjunto; desde sus propios y parti-segunda economía mundial– está participando en Resulta revelador que la evaluación de los culares procesos de optimización y selección; en eleste proceso; que hay de Rusia y la India. China par- avances de la Revolución Ciudadana se realice en segundo, por el contrario, no existe esta posibilidad, Dos argumentaciones es entender al estado como parte de un proceso per-ticipa en la OMC pero no ha definido como una de Puembo y a puerta cerrada. Lo obvio en un procesosus prioridades firmar acuerdos de comercio con de evaluación de impacto de un proceso de esta Siguiendo a Federico Engels 11, el gobierno manente y continuo de participación social. Partici-sus potenciales socios comerciales. Será acaso que naturaleza que se planteó incluso en un nuevo habría logrado colocar en el imaginario de la pación que no es ni mucho menos ajena al conflicto;estos acuerdos, en el nuevo contexto, son cosas del marco y ordenamiento constitucional e institucional población la idea de que el Estado, en tanto “poder que tampoco parte de un proceso de optimizaciónpasado histórico? del Estado es hacerlo en y desde la ciudadanía para nacido de la sociedad, (..) se (sitúa) por encima de individual-representativo; y, que por el contrario, es Lo que ha predominado en las relaciones inter- que se proyecte más allá de resultados esperados ella y se (divorcia) de ella más y más” acaso incluso en el conflicto en el que se construye; en el conflictonacionales del Ecuador, hasta el momento, ha sido en las encuestas de marketing; que supere las viejas pretendiendo o suponiendo que en este proceso en el que desarrolla tanto los procesos democráticosel interés político –no sabemos si detrás existe prácticas de la democracia representativa; y, que el Estado puede dejar de ser, como diría el propio como la institucionalidad para darles vías y salidasalgún interés económico particular–; en todo caso cuestione los ejercicios de auto-evaluación. No está Marx, una “fuerza concentrada y organizada de la para que sean sólidos y duraderos.a cuatro años de gobierno el análisis de la compo- mal remarcar los logros, pero lo más importante en sociedad”. Se había señalado, que la división internacionalsición y recomposición de los procesos y factores estos ejercicios es abrir o crear espacios ciudada- En el siglo XIX los más grandes expositores del del trabajo impuesta desde la disputa inter-capita-de la acumulación mundial como insumo para la nos de participación y exposición de dificultades, debate sobre la intervención del estado en la econo- lista por la hegemonía norteamericana por un ladodefinición de la estrategia de acumulación nacional de dialogo de fracasos, de discusión de los errores. mía eran F. Edgeworth (1845-1926) que recogiendo y apuntalada en uno y otro vector de fuerzas porsigue estando ausente. Lo relevante tanto en el Plan Son estos los ejercicios que permiten avanzar, que los principios fundamentales de los asesores en las nuevas economías emergentes particularmentepara el Buen Vivir como en el uso coyuntural de las consolidan procesos nuevos y novedosos; que gene- finanzas de los señores feudales –los cameralistas– desde la China contribuyó a evitar que los paísesherramientas de comercio exterior ha sido la tesis ran conocimiento para la acción. trata al “fenómeno de las finanzas públicas como el menos desarrollados se vean afectados por la grande la substitución de importaciones; incluyendo el Sin lugar a dudas el mayor logro del Gobierno establecimiento de reglas en un proceso de elección crisis del capital en el siglo XXI. La gran demandaapelativo de “selectiva”; aunque los funcionarios nacional en estos cuatro años es haber reposicio- maximizadora por parte de una entidad benevo- de bienes primarios hizo que el ascenso vertiginosogubernamentales en los hechos hayan privilegiado nado al Estado como un actor importante y parti- lente, el estado. Estado que permanece por fuera y tendencial de sus precios solo se frene ante estasus vistas tanto a Corea del Sur como a China que cipativo en el ámbito de la economía y particular- (al margen) de la economía de mercado y de sus crisis; favoreciendo las cuentas fiscales y en algu-más bien pusieron sus acentos en los procesos mente en el de la “economía distributiva”. Como participantes ” De otro lado esta K. Wicksell (1851- 12 nos casos incluso las balanzas de pagos de los pro-conocidos como de promoción de exportaciones; evidencia de este reposicionamiento se cuenta con 1926) que entendía a las finanzas públicas más veedores; entre los que claramente se encuentra ely, no al Japón, ejemplo paradigmático de un típico la gran obra pública, evidente en el campo de la bien como un proceso catalítico de la participación Ecuador. En los últimos años esta disputa ha acen-proceso sustitutivo “selectivo” de importaciones. infraestructura vial; pero también está la actitud tuado la tendencia primarizadora de las economías Una breve revisión de las importaciones clasi- adoptada por el Presidente en varios procesos de periféricas13; por la orientación y uso de primariosficadas por CUODE, da cuenta, por el contrario de negociación particularmente con el capital trans- en el desarrollo de biocombustibles. Ahora bien, no 10 Que efectivamente debería ser materia de otro trabajo; pues en la teoría de considerar las particularidades de este hecho “deuna profundización de la dependencia de la tra- nacional –petróleo, telecomunicaciones, acreedores la Economía del Sector Público el gran debate y el abundante desarrollo teóricoyectoria. Así mismo, otra característica ha sido el internacionales, base de Manta– ; pero también, formal se centra justamente en la evaluación de los resultados de la intervención coyuntura” sin atender a sus implicaciones en lalamento de las cesiones de soberanía realizados en con el capital monopólico local –banca, importa- del estado en la economía para a partir de ellos desprender elementos teóricos definición-ruptura de la “trayectoria de la depen- que justifiquen o no esa intervención y se establezca, así mismo, sus modali- dencia” a la hora de construir una propuesta que secoyunturas históricas anteriores; juzgadas, desde dores rentistas–, se cuenta además con una Ley de dades. Así mismo hay otra corriente de trabajos que centran su debate en losuna fidelidad “al mundo de la política del Estado Empresas Públicas, con una SENPLADES fortalecida, oriente a redefinir el eje central de la acumulación y aspectos conceptuales relacionados con los fallos del mercado y los fallos delnacional moderno” que se encuentra en crisis y con un plan nacional de desarrollo; con un Código estado para definir ex ante las áreas y las modalidades de esa intervención. (Sti- por tanto de las relaciones comerciales internacio-además “desautorizado por el sujeto real, por el Orgánico de la Producción; con varias reformas tri- glitz, 2000) nales puede dar como resultado una ilusión.capital”; desde “su incapacidad de reconocer y asu- butarias; etc. etc. 11 Engels F; El Origen de la familia, la Propiedad Privada y el Estado en Obras Escogidas, en Marx C. y Engels F Editorial Progreso; Moscúmir el hecho de la descomposición de ese mundo” No es objeto de este corto artículo evaluar el 12 Backhaus y Wagner R. eds. Handbook of Public Finance; Kluwer Academic(Bolívar Echeverría; 267-268; 2006) resultado final de cada una de estas intervenciones, Publishers; New York; 2005 13 Cepal …80 p O L Í T I c A s p Ú B L I c A s La economía política y la política económica del gobierno: ¿ilusión o realidad? 81
    • Tierra y conflicto social procesó las propuestas presentadas por diversos actores sociales, políticos e institucionales y luego centradas en la agro-industria, el agro-ecoturismo y la artesanía orientadas hacia el mercado interno del veto presidencial fue aprobada la Ley Orgánica y la exportación. El precio de tierra propuesto eraen tiempos de Rafael Correa de Régimen de Soberanía Alimentaria, LORSA, el 5 de mayo 2009.4 de un promedio de 3.000 dólares por hectárea en la Sierra, 1.500 en la Costa y 1.000 en la Amazonia5. En vista de la complejidad del tema y de la correlación de fuerzas de aquel momento la Comi- La promesa de la agricultura familiar campesina sión Legislativa optó por la preparación de una ley Fernando Rosero G. marco y avanzó algunos criterios para la determi- Al asumir Ramón Espinel el cargo de ministro nación de la función social y ambiental, pero evitó de Agricultura, en agosto 2009, dejó de lado la pro- pronunciarse sobre la redistribución de tierras. Para puesta del Plan Haciendas por tratarse de un pro-Las relaciones sociales creadas en torno a la tierra son producto de procesos de larga dura- ello delegó a la entonces Conferencia Nacional grama muy limitado que no cambia la estructura deción que datan de los señoríos étnicos, del incario, y por supuesto de la conquista y domi- de Soberanía Alimentaria - en la actualidad Con- tenencia de la tierra del país y por estar sustentado ferencia Plurinacional e Intercultural de Soberanía en un modelo de gestión colectiva ya fracasado ennación españolas. Las estructuras de tenencia de la tierra heredadas de la Colonia y de la Alimentaria, COPISA – la elaboración de la Ley de los países de Europa del Este en tiempos de “socia-República decimonónica fueron cambiadas por la Ley de manos muertas de la Revolución tierras y su procesamiento a través del Magap. lismo real”.Liberal y posteriormente por las reformas agrarias de 1964 y 1973, así como por el Decreto El nuevo ministro planteó la centralidad de la agricultura familiar campesina por generar empleo,del presidente Velasco de 1970, mediante el cual entregó buena parte de las tierras arroceras Por la derivas de las políticas agrarias ingreso, por ser la principal fuente de provisión dea sus productores directos. Sin embargo, las prácticas de las políticas alimentos para el mercado interno y, especialmente, agrarias del Ejecutivo se debaten entre las heren- por su respeto de la biodiversidad en general y de cias del pasado neoliberal y el nuevo paradigma la agro-biodiversidad en particular6. En este con- constitucional. texto abrió el diálogo con las organizaciones cam- lectura desde la perspectiva de la democratización La gestión del ministro Carlos Vallejo López no pesinas e indígenas, con los centros de estudio y las del acceso a la tierra muestra que se trata de un estuvo a la altura de los nuevos tiempos. Sus políti- organizaciones de desarrollo a través del Consejo En la actualidad la reconcentración de la tie- elemento nodal de la nueva forma de Estado y del cas reprodujeron las propuestas de Rizzo, ministro Campesino7. En estos intercambios se comprome-rra en manos de modernos empresarios agrícolas nuevo modelo de desarrollo que se propone, entre de Palacio, y recordaron su gestión anterior en el tió a hacer del Magap “un ministerio de los campe-orientados a la exportación, y la atomización de la otras cosas, “Construir un sistema económico gobierno democristiano de Osvaldo Hurtado pero sinos” y a empujar la redistribución de las tierras.propiedad parcelaria de las agriculturas familiares justo, democrático, productivo, solidario y soste- con un toque modernista proveniente de su expe- El Plan Tierras fue diseñado por el agro-plantean nuevos retos a la política de democratiza- nible basado en la distribución igualitaria de los riencia como floricultor. La administración del economista franco-peruano Michel Laforge y sución de los factores de producción. beneficios del desarrollo, de los medios de produc- Magap por parte de Walter Poveda se caracterizó equipo técnico durante el período septiembre 2009 Todo proceso de redistribución de la tierra en ción y en la generación de trabajo digno y estable”1 por “más de lo mismo”. Carente de respuesta con- y marzo 2010. Esta propuesta incorpora algunasla actualidad debe partir de las nuevas reglas de Esta disposición se enlaza naturalmente con tundente ante la demanda del presidente Correa lecciones aprendidas de las reformas agrarias lati-juego provenientes de la globalización de la econo- el nuevo paradigma de soberanía alimentaria que por el plus o valor agregado de sus políticas en noamericanas y de otros países del mundo8.mía, de la mundialización de la cultura, del cambio incluye entre sus elementos constitutivos el man- relación a los ministros de gobiernos anteriores, el El equipo técnico del Plan tierras hizo un estu-climático, de la inflexibilidad de la frontera agrícola dato de “Promover políticas redistributivas que ministro Poveda intentó incursionar en el campo de dio de la demanda de tierras y concluyó que “Seecuatoriana, de la articulación entre los sistemas permitan el acceso del campesinado a la tierra, la redistribución de las tierras mediante la entrega estima que existen 200 000 familias sin tierra, 237de agro-exportación, las agriculturas familiares y al agua y a otros recursos productivos”2 En esta de las propiedades de predios rústicos del Estado. 000 familias minifundistas, y 552 000 familias delas unidades de producción asociativa, como las misma perspectiva la Constitución de Montecristi El Plan de desarrollo integral de las haciendas productores familiares, es decir, que existen 437comunas, las asociaciones y las cooperativas. Más establece que “el Estado normará el uso y acceso del Estado, conocido bajo el nombre de Plan hacien- 000 familias que no cuentan con tierra (o con muytodavía, los cambios de la tenencia de la tierra se a la tierra que deberá cumplir la función social y das, fue presentado al ministro Poveda y a Sen- poca tierra) y necesitarían tener un acceso a ésta, yinscriben necesariamente en el nuevo modelo de ambiental. Un fondo nacional de tierra, establecido plades en julio 2009. Esta propuesta contemplaba 552 000 familias de pequeños productores familia-Estado y de desarrollo y están ineludiblemente liga- por ley, regulará el acceso equitativo de campesi- la intervención en 35 predios de propiedad del res, que necesitarían mejorar su acceso a la tierra”,dos a las nuevas políticas de soberanía alimentaria nos y campesinas a la tierra”3 Magap, el Consep y del IFIS, con una superficie de es decir cerca de un millón de campesinos sin tierray economía social solidaria. A fin de crear las condiciones para el desarro- 10.370 hectáreas, para beneficiar a 2.161 familias o con poca tierra. llo de las nuevas políticas agrarias, la misma Cons- a un costo de US$ 44´741.425 de dólares, en unLa nueva institucionalidad del Estado titución mandó al órgano legislativo, en la primera plazo de cinco años. De este monto total el crédito Disposición Transitoria, aprobar la ley de régimen 5 Magap, Plan de Desarrollo Integral de las haciendas del Estado, Quito, julio La Constitución del 2008 marca un cambio del BNF era de US$ 40´635.525 a ser pagados por 2009. de soberanía alimentaria en el plazo de 180 días. los beneficiarios. Su modelo de gestión se basabaprofundo en la institucionalidad del Estado y en Con estos antecedentes la Comisión Legislativa 6 http://www.cafolis.org/index.php?option=com_content&task=view&id=4las orientaciones de las políticas públicas, parti- en la propiedad colectiva, en articulación de la 59&Itemid=67cularmente de las nuevas políticas agrarias. Su producción asociativa con la de los huertos fami- 7 Este espacio mixto de seguimiento y planificación de las políticas agrarias, liares en el marco empresas agrícolas asociativas integrado por organizaciones sociales y por funcionarios del Magap ha venido operando desde fines del 2009. En este marco han funcionado las mesas de tra- 1 Constitución Política de la República, CPR, 276.2 bajo o comisiones de tierras y de agroecología, pero mantiene un déficit impor- Fernando Rosero— Doctor en Sociología Rural por la Universidad de París, profesor universitario, coordinador del Centro Andino para 2 CPR, 281,4 tante respecto de capacitación en fortalecimiento organizacional. la Formación de Líderes Sociales, Cafolis (www.cafolis.org). 3 CPR, 282 4 Ver Registro Oficial 583 del 5 de mayo 2009. 8 Ver agter.org82 T la endencia p O L Í T I c A p Ú B L I c A Tierra y conflicto social en tiempos de Rafael correa 83
    • Para satisfacer esta demanda potencial el Agrario, INDA, el presidente publicó, el 28 de mayo agro-negocio ubicados en puestos estratégicos del Cuadro 1. Número de Títulos De Propiedad y Superficieministro Espinel se propuso redistribuir 2´500.000 2010, el Decreto Presidencial 373, mediante el cual gobierno, el peso de la burocracia tradicional resis- Adjudicados por el ex Inda en el Año 2010hectáreas en el plazo de cuatro años reduciendo el suprimió el INDA, creó la Subsecretaría de Tierras tente a la nueva política de soberanía alimentaria Mes N° Predios % Superficie (ha) %coeficiente de Gini de 0.8 a 0.699. De estas 69.000 y Reforma Agraria y transfirió al Magap las compe- y al cambio generacional, la falta de definición dehectáreas son tierras del Estado10 y la diferencia son tencias y obligaciones del INDA. procesos y procedimientos administrativos hasta Enero 980 4% 3238,13 1%tierras no cultivadas o que no cumplen con la fun- El nuevo subsecretario de Tierras y Reforma junio 2010, y las trabas burocráticas a los proce-ción social y ambiental, entre las cuales se cuentan Agraria recibió una herencia compleja y conflic- dimientos administrativos del Plan, la demora en Febrero 541 2% 44648,71 11%las insuficientemente productivas. tiva del INDA por todas las irregularidades en las la contratación del personal, y la falta de infra- El objetivo general del proyecto es el de “dis- adjudicaciones y legalizaciones pero además por la estructura, equipos y logística para la movilización Marzo 2049 8% 7198,04 2%minuir la inequidad en el acceso a la tierra en necesidad de deshacerse de personal involucrado de los técnicos. A estos factores se suma la falta de Abril 3765 15% 32502,33 8%el Ecuador, promoviendo el acceso a la tierra de en actos de corrupción o porque simplemente ya no coordinación con la Secretaría Nacional del Agua,los productores sin tierra, de los minifundistas respondían a las necesidades de la nueva política SENAGUA, y las trabas generadas por el Poder Mayo 0 0% 0 0%y de los productores familiares, obteniendo así agraria. Judicial a procesar los juicios contra los banquerosun uso más eficiente de la tierra” para benefi- Como puede verse en el cuadro número uno quebrados propietarios de predios rústicos a ser Junio 3431 14% 107111,17 26%ciar a “familias jóvenes, mujeres jefas de hogar, los trámites de titulación se paralizaron en mayo intervenidos en el nuevo proceso de reforma agra-beneficiarios del Bono de Desarrollo Humano, pero fueron retomados de inmediato en junio. ria, como lo afirmó Rodrigo Collahuazo, dirigente Julio 815 3% 558,26 0%familias sin tierra o con poca tierra y miembros de Durante el período junio- diciembre se legalizaron de la Confeunassc-CNC, en la reunión de la Mesa denacionalidades y pueblos” indígenas, montubios y el 79% de hectáreas tituladas en el año, destacando Políticas Públicas realizada el martes 18 de enero Agosto 0 0% 0 0%afro-ecuatorianos.11 el mes de diciembre en el cual se legalizaron 7.142 2010.13 Septiembre 1563 6% 19342,16 5% En este contexto el Plan Tierras se propuso predios de una superficie de 139.613 hectáreas. El El modelo de gestión del proceso de reformadistribuir los predios de las instituciones del total de 418.658, 92 hectáreas tituladas en 2010 agraria presentado por el ministro Espinel en octu- Octubre 2905 12% 59936,12 14%Estado, titular los territorios indígenas, crear un superó las 250.000 hectáreas anuales previstas en bre 2010 al presidente Correa y a las organizacio-Fondo de Tierras para la compra o adjudicación, la programación cuadrienal del Plan Tierras. nes sociales busca financiar el proceso mediante Noviembre 2066 8% 4510,49 1%iniciar procedimientos de expropiación de tierras Sin embargo hay un déficit importante en el pago de la tierra por parte de los adjudicatariosen áreas priorizadas, implementar un sistema de la redistribución de tierras pues esta se limitó a mediante créditos del Banco Nacional de Fomento. Diciembre 7142 28% 139613,51 33%catastro de grandes propiedades rurales, titulación 2.881, 03 hectáreas –entregadas a 2.212 benefi- Para ello hace una proyección de ingresos y capa-de las tierras catastradas, consolidación parcelaria ciarios– frente a la meta anual de 5.000 hectáreas cidad de pago a partir de los ingresos netos gene- Total 25257 100% 418658,92 100%que permitan contar con predios económicamente previstas por el mismo Plan Tierras y más aún en rados por unidades de producción agroecológicas Fuente: Subsecretaría de Tierras y Reforma Agraria. Rendición de cuentas período 2010, Quito, enero 2011.viables, apoyar a quienes reciben la tierra mediante relación a las 95.036 hectáreas de los 249 predios de reproducción ampliada, olvidando que para elloel desarrollo de actividades productivas, y propo- de las instituciones del Estado según el registro se requiere de riego, de suelos re-ponteciados (lo Para dotar de fondos propios al proceso dener una nueva legislación agraria que incorpore los correspondiente actualizado hasta fines del año cual toma al menos 4 años de fertilización orgá- reforma agraria el Directorio el Banco Central delcambios de paradigma propuestos en este Plan a un pasado.12 nica), de apoyo técnico y de mercados permanen- Ecuador, BCE, está estudiando utilizar papelescosto de 38 millones de dólares. Nótese en el cuadro número dos que 5 de los 6 tes, condiciones excepcionales para los pequeños viejos de la Corporación Financiera Nacional, CFN, predios intervenidos son estatales y uno de tierras productores de alimentos en Ecuador. Pero sobre pero para ello considera necesario hacer importan- comunales. Este último es sin duda el más impor- todo, dicho modelo fue construido bajo la hipótesis tes reformas al modelo de gestión propuesto enLa nueva Subsecretaría de Tierras y tante pues tiene una superficie de 2.000 hectáreas de un apoyo directo del BNF, situación que no se octubre pasado. En esta misma perspectiva el BCEReforma Agraria: entre la titulación lo que representa el 69% del área entregada en el ha producido por la oposición tenaz de su Directo- está analizando el recurso a los fondos de garantíay la redistribución de tierras 2010. rio, compuesto por viejos cuadros vinculados a la de la CFN para facilitar los créditos a los peque- Para la ejecución de este programa el equipo En principio todos los campesinos participan- partidocracia y a las cámaras , quienes han aducido ños productores agrícolas, ganaderos, pesqueros ydel Plan Tierras propuso la conformación de una tes en el Plan Tierras cuentan con el apoyo de pro- la falta de fondos y la necesidad de que los campe- artesanales.Unidad Operativa dependiente de la Subsecretaría yectos asociativos de carácter integral, sin embargo sinos beneficiarios de la reforma agraria cumplande Fomento de la Producción del Magap. A fin de hasta la fecha solamente dos están en curso por con todos los requisitos de crédito exigidos por elatender la necesidad de la reforma institucional el retraso en los trámites de la Subsecretaría de sistema financiero internacional en cuanto a garan- Un debate a mediasde este ministerio y la demanda campesina por la Fomento Productivo responsable de este tipo de tías, tasa de interés y , de manera especial, el 20 % Al iniciar el 2010 la sociedad civil ecuatorianatransformación del Instituto Nacional de Desarrollo proyectos. de contraparte exigido por la Superintendencia de se mostró muy esperanzada en la concreción de La pregunta por las causas de estas limita- Bancos. Este último requisito ha frenado el proceso avances en el proceso de distribución de la tierra. ciones en el proceso de redistribución de la tierra de entrega de tierras pues obviamente los produc- Las organizaciones campesinas e indígenas, de lleva a considerar el rol de los representantes del tores familiares y sus organizaciones no cuentan montubios, pescadores artesanales y recolectores,9 El coeficiente de Gini mide la desigualdad en la distribución de factores re-presentando uno la mayor desigualdad y cero la equidad. En Ecuador este indi- con ahorros tan altos y menos aún cuando están así como las organizaciones de mujeres, de jóvenes,cador pasó de 0.86 en 1954 a 0.85 en 1974 y 0.80 en el 2.000, siendo uno de los obligados a pagar el precio de la tierra. de consumidores y de centros de desarrollo plasma-más altos de América Latina y del mundo. 12 Diario Expreso, Guayaquil, martes 25 de enero 2011. Según esta fuente “El ron su entusiasmo en el encuentro del 4 de febrero10 Según una publicación reciente del diario el Expreso el Estado tiene 249 pre- año pasado el régimen en un acto político que buscaba apalancar la presencia por la soberanía alimentaria y la revolución agraria.dios con una superficie de 95.036 hectáreas. Probablemente la diferencia entre campesina en las tierras de la banca cerrada, entregó garantías de posesión sobre 13 Se trata de un foro de reflexión y deliberación de políticas públicas, espe-el dato inicial del documento del Plan Tierras de enero del 2010 y éste se debe a La declaración de 2010 como año de la soberanía 23 predios, aproximadamente 13.727”. Probablemente la diferencia en las cifras cialmente de soberanía alimentaria y economía popular solidaria, que agrupa aque el registro de tierras del Estado fue completado en los últimos meses. se debe a que en esta última se confunde las titulaciones con la entrega de tierras las principales organizaciones sociales del país y que viene operando desde abril alimentaria, suscrita por más de 70 organizaciones11 Plan Tierras, Magap, 2010. en el marco del plan de redistribución de tierras del Estado. 2006. Ver www.cafolis.org sociales, incluyó precisamente la reivindicación por84 p O L Í T I c A s p Ú B L I c A s Tierra y conflicto social en tiempos de Rafael correa 85
    • Cuadro 2. Proyectos entregados a asociaciones profundidad y, por cierto, para manejar algunos alrededor de 30.000 firmas para que sea procesada indicadores elementales. bajo la modalidad iniciativa popular normativa. SePredio Beneficiarios % Superficie (ha)% Tipo de Modelo (Familias) Inversión Productivo trata de una iniciativa innovadora sustentada en los artículos 61.3 y 103 de la Constitución y en losLa Burrera 360 16% 251,33 9% Predio Estatal Proyecto Asociativo Integral La multiplicación de anteproyectos artículos 5 y 7 de la Ley de Participación Ciudadana de Ley de Tierras y Control Social. Esta propuesta busca la sensibi-San Mateo 456 21% 24,7 1% Predio Estatal Vivienda Rural y Huertos Comunitarios En este contexto aparecieron dos anteproyec- lización y concientización de la población y la ela-La Bélgica 128 6% 94 3% Predio Estatal Proyecto Asociativo Integral tos de ley adicionales. El de un pequeño grupo de boración de la nueva ley de tierras con un amplia abogados del Magap y el elaborado por el abogado participación de campesinos, indígenas, montubios,Gral. Plaza 244 11% 202 7% Predio Estatal Proyecto Asociativo Integral costeño José Santos Ditto. Para facilitar la lectura afro-ecuatorianos, pescadores artesanales, y reco-Caimito 800 36% 2000 69% Tierras Comunales Proyecto Asociativo Integral y procesamiento de las tres propuestas de ley el lectores, pero también de consumidores urbanos equipo jurídico del Centro Andino para la Forma- organizados para la comercialización alternativa yEl Tablón 224 10% 309 11% Predio Estatal Proyecto Asociativo Integral la capacitación en las nuevas políticas alimentarias. ción de Líderes Sociales, Cafolis, elaboró un estudioTotal 2212 100% 2881,03 100%     comparativo, de carácter técnico jurídico, sobre los tres proyectos, los orígenes de sus conceptos y lasFuente: Subsecretaría de Tierras y Reforma Agraria. Rendición de cuentas período 2010, Quito, enero 2011. Reflexiones sobre la viabilidad del proyecciones en la nueva época. La difusión de este cambio de la tenencia de la tierra documento fue bien recibida por las organizacionesla tierra y los territorios, la necesidad de formular Recursos Hídricos, el SIPAE difundió públicamente sociales y los funcionarios involucrados en progra- La diversidad de anteproyectos de ley no esla política de tierras y de elaborar participativa- el anteproyecto de marras. mas de redistribución de la tierra porque puso en nueva en los procesos de reforma agraria en Ecua-mente la ley de tierras en coordinación con la en Esta propuesta fue mirada con simpatía por evidencia los avances y limitaciones de las tres pro- dor. Las leyes de Reforma agraria de 1964 y deese entonces Conferencia Nacional de Soberanía parte de las organizaciones sociales pero ninguna la puestas y señaló el camino a recorrer en la formula- 1973 fueron el resultado de la correlación de fuer-Alimentaria, CNSA, y actualmente Conferencia Plu- apoyó expresamente por considerar que había sido ción de una nueva ley de tierras en un contexto de zas en las que se presentaron 6 y 7 propuestas derinacional e Intercultural de Soberanía Alimentaria, realizada sin la participación de las organizaciones globalización de la economía, de mundialización de ley por parte de las cámaras, de los partidos polí-COPISA. campesinas e indígenas y porque levantó fuertes la cultura, de inflexibilidad de la frontera agrícola ticos tradicionales, de los legisladores de la época A lo largo del 2010 se realizaron varios eventos resistencias de parte de los gremios de propieta- ecuatoriana, de cambio climático y de necesidad y también de las organizaciones campesinas.14 Lonacionales e internacionales sobre reforma agra- rios y de algunos sectores del gobierno, incluyendo de avanzar en la construcción de la centralidad de que es nuevo es que por primera vez en la historiaria, tierra y territorios por convocatoria del de las algunos funcionarios comprometidos con la redis- la agricultura familiar campesina, como ya se ha del país, los anteproyectos de ley son presentadosorganizaciones campesinas indígenas, del Colectivo tribución de la tierra. hecho en Suiza por ejemplo. por fuerzas de izquierda de diferente signo, losAgrario y de la CNSA. En estos espacios se expuso Las ricas deliberaciones e intercambios ini- Posteriormente aparecieron en el escenario agroexportadores carecen de intelectuales orgáni-las experiencias de Brasil, Bolivia, Colombia, México ciados ente las organizaciones sociales no dieron político dos propuestas más: la de la organización cos propios y hacen pasar sus intereses a través dey Ecuador con énfasis en las limitaciones de la lugar, como se esperaba, a un debate a nivel nacio- Tierra y Vida en la cual, bajo forma de decreto unos pocos funcionarios de gobierno vinculados alreforma agraria de mercado y de los fondos de tie- nal pues algunos dirigentes de las organizaciones presidencial , se sugieren algunas medidas para agro-negocio.rras, la reconcentración de la tierra, y el fracciona- sociales, los portavoces oficiales y, por supuesto, agilitar la entrega de las tierras que fueron propie- La Ley de Reforma Agraria de 1964 fue elmiento de las parcelas campesinas. los representantes de las cámaras centraron sus dad de los banqueros corruptos y que hacen parte resultado de un proceso de larga duración iniciado Los primeros días de septiembre circuló públi- opiniones sobre el criterio de extensión para definir del Fideicomiso no más impunidad. Por su parte, en Cayambe en los años 20, empujado por la Fede-camente la propuesta de Ley de Tierras elaborada las tierras expropiables. Mientras los gremios de el movimiento Pachakutik, a través del legislador ración Ecuatoriana de Indios, FEI, desde su confor-por Sistema de Investigación de la Problemática propietarios salieron a defender las propiedades indígena de Chimborazo, Gerónimo Yantalema, ha mación en 1945, y marcado por la presencia de “unAgraria de Ecuador, SIPAE, plataforma de varios de más de 10.000 hectáreas en aras de la produc- puesto en circulación un anteproyecto de ley de reguero de conflictos de tierra” a comienzos de loscentros de investigación adscrita a la Facultad de tividad y producción para la exportación, en las corte más radical que el de Sipae, en el que se pone años sesenta. Así mismo no es posible entender laAgronomía de la Universidad Central del Ecuador. organizaciones sociales se abrió una suerte de por delante la construcción de un Consejo Pluri- Ley de Reforma Agraria de 1973 sin la presencia deEste estudio fue realizado a pedido de la Comisión remate al menor postor en la cual era considerada nacional e Intercultural con la participación de los las luchas de los aparceros de las tierras arrocerasde Soberanía Alimentaria de la Asamblea Nacional más revolucionaria la organización que pujaba por representantes de los pueblos y nacionales indíge- de la cuenca del río Guayas a fines de los sesenta yy con el apoyo del Programa Mundial de Alimento, la definición latifundio con un piso menor. Algu- nas, de montubios y negros del país. de las movilizaciones de los campesinos indígenasPMA, que facilitó los fondos para el pago de los nas organizaciones propusieron 300 hectáreas y Extraoficialmente en diciembre se conoció que de la Sierra que marcaron la creación de Ecuaru-consultores. algún dirigente aseguró que en la Sierra las propie- una Comisión Interministerial - compuesta por nari en 1972. Si bien el levantamiento indígena de El presidente de la Comisión de Soberanía Ali- dades de más de 100 hectáreas ya son haciendas Senplades, la Secretaría de Pueblos, el Ministerio 1990 estuvo sustentado en más de 100 conflictosmentaria de la Asamblea manifestó su desacuerdo expropiables. de Coordinación de la Política- está elaborando una de tierras, especialmente de las provincias de lacon la definición de latifundio a las propiedades En todo caso, el debate sobre la ley de tierras sexta propuesta de anteproyecto de ley. Sierra, la dirigencia indígena accedió a suscribirde 500 hectáreas o más y el financiamiento del abortó y puso en evidencia la falta de intelectuales En este contexto, las organizaciones campe- un “acuerdo histórico” con el gobierno de DuránFondo Tierras por medio del Presupuesto general orgánicos de los grandes propietarios y sus gre- sinas e indígenas de Chimborazo y algunas orga- Ballén mediante el cual se aprobó la Ley de Desarro-del Estado, y solicitó a SIPAE hacer los reajustes mios pues en algunos casos sus voceros mostraron nizaciones nacionales como la Confeunassc-CNC llo Agropecuario de 1994, en la que se paralizó lacorrespondientes para presentar el anteproyecto al la incapacidad de articular más de dos ideas. Pero resolvieron en el encuentro de Riobamba - reali-Comité de Administración de la Legislatura, CAL. esta brevísima escaramuza reveló también las zado a mediados de diciembre 2010 - elaborar unaPara evitar un procedimiento corto no participa- limitaciones de los dirigentes de algunas organiza- nueva propuesta de anteproyecto de ley a ser pre- 14 Rosero Fernando, Reforma agraria y movimientos sociales en Ecuador, 1960-tivo, como el que se dio en la propuesta de Ley de ciones sociales para platear el tema de la tierra en sentada a la Asamblea Nacional con el respaldo de 1977, Tesis doctoral IHEAL-Universidad de París III Sorbona Nueva, 198086 p O L Í T I c A s p Ú B L I c A s Tierra y conflicto social en tiempos de Rafael correa 87
    • reforma agraria, se criminalizó las “invasiones”, sefacilitó la reconcentración de la tierra y la división la distribución de las tierras es indispensable la construcción de una plataforma amplia que incluya El agua en Ecuador:de las tierras comunales. a todos los productores, transformadores y con- En la actualidad la demanda potencial de tie-rras identificada por el Plan Tierras no acaba de sumidores de alimentos del campo y de la ciudad. Así como la soberanía alimentaria es un asunto de dos visiones contradictoriaspasar al acto en los territorios rurales por la falta todos, la nueva reforma agraria será de todos losde articulación local entre los trabajadores agríco- actores sociales y políticos o simplemente no serálas y los campesinos sin tierra de diferentes organi- en los tiempos de Correa.zaciones regionales y nacionales15, y por la ausencia Pero sin bien la movilización social es clave no Humberto Cholangode una movilización nacional que presione por la es menos importante la revisión de los aspectos téc-distribución de la tierra. nicos de la reforma agraria , la cual implica una nor- La presión por la tierra urbana es consecuencia mativa clara sobre la afectación de tierras, la susten- El agua es un elemento vital para el desarrollo de la humanidad y para la construcción dede la migración campo-ciudad y de las limitaciones tabilidad interna del modelo de gestión, el financia- civilizaciones, pero también puede ser uno de elementos usados como medio de explotaciónde las municipalidades de las grandes ciudades miento del proceso por parte del Presupuesto Gene-del país en la provisión de servicios públicos. Esta ral del Estado, PGE, y de la Banca Pública, particular- a los pueblos.situación ha sido aprovechada por los “traficantes” mente del Banco Nacional de Fomento que requiere,de tierras que han jugado con las ilusiones de la de manera urgente, la conformación de un nuevogente para lograr una vivienda digna. Como lo afir- directorio que abra paso a las propuestas del Magap.man algunos dirigentes de organizaciones sociales Este proceso implica además la reingeniería de los En estos momentos alrededor del mundo que regulen, planifiquen y hagan posible el accesola respuesta draconiana de algunos funcionarios del procesos del Plan Tierras y de la Subsecretaría de existe una situación crítica por el acceso al agua. equitativo del agua y de los recursos naturales enejecutivo bajo el concepto de “invasión de tierras”16 Tierras y Reforma Agraria en la que se potencien las Un total de 2500 millones de personas en el pla- general.llama la atención por el recurso a un instrumento nuevas tecnologías de información y comunicación, neta carecen de acceso al agua y a los servicios En 1972 se aprobó una nueva Ley de Aguas ycreado por las élites guayaquileñas en los años 70 y y se capacite en la práctica a los funcionarios públi- básicos, según el Instituto Internacional sobre Agua entonces el Estado recuperó la potestad de contro-porque podría adquirir el carácter de símbolo pre- cos participantes en gestión pública y en fortaleci- de Estocolmo, cifra que podría duplicarse para el lar y regular los recursos hídricos, una suerte demonitorio de lo que podría suceder si en el campo miento organizacional. año 2075. nacionalización del agua. No obstante, la nueva leyse generalizan las “recuperaciones” o “tomas” de No obstante la magnitud de esta catástrofe no facilitó la redistribución del agua ni el accesotierras por parte de las organizaciones sociales. humana, algunas estimaciones sostienen que el equitativo al recurso. Por el contrario, abrió las Bibliografía utilizada En este contexto, las organizaciones sociales agua como negocio mueve alrededor de 300.000 puertas de par en par para que los grandes dueños- especialmente las campesinas e indígenas - ya Asamblea Nacional Constituyente, Constitución Política de la República, Montecristi ,2008. millones de dólares por año y experimenta un de la tierra legalicen su tenencia del agua, conso-han mostrado su interés por articular las moviliza- crecimiento constante de las empresas transnacio- lidándose la concentración del recurso en manos Asamblea Nacional Constituyente, Mandato Agrario, Montecristi ,2008.ciones locales y puntuales por la tierra a un gran nales prestadoras del servicio especialmente en las de los mismos grupos dueños de los medios de Cafolis-Mesa de Políticas Públicas , Ley de tierras. Estudio comparativo, Cua-movimiento nacional sin caer en la oposición y el derno número 5, octubre 2010. grandes ciudades del mundo. producción.golpismo. Actualmente la iniciativa de las políticas Comisión Nacional de Legislación y Fiscalización, Ley Orgánica de Régimen Este es un resultado del modelo económico Así mismo, la ley de 1972 favoreció en la dis-agrarias, particularmente de la política de tierras, de Soberanía Alimentaria, Quito, 2009. neoliberal que sitúa en el mercado a los recursos tribución del recurso a las haciendas ubicadas enestá en manos del gobierno. Para que se realice Expreso, Plan tierras es el cuello de botella para el régimen, Guayaquil, mar- naturales y entre ellos al agua, recursos que son los sectores de planicie, o a las tierras con menos tes 25 de enero 2011. demasiado importantes para el sostenimiento de del 12% de gradiente, facilitándoles la utilización Magap, Plan de Desarrollo Integral de las Haciendas del Estado, Quito, julio 2009. la vida y el desarrollo de las naciones. La privatiza- del agua para el riego pero dejando a un lado a las Magap, Plan tierras, Quito, enero 2010. ción del agua es un componente más del modelo poblaciones indígenas y campesinas que por lo15 Según el artículo del diario Expreso, en la actualidad hay 250 organizacionesde campesinos, indígenas, montubios y afro-ecuatorianos inscritas en el Plan Magap, Proyecto de ley de uso y acceso a las tierras, Quito, 22 de junio 2010 capitalista vigente, que profundiza los problemas general están ubicadas en terrenos con graves pen-Tierras. Sin embargo, en la actualidad no existe una movilización campesina Magap, Subsecretaría de Tierras y Reforma Agraria, Rendición de cuentas ambientales y empeora las condiciones de vida de dientes, tierras muchas veces erosionadas. La leycomo la de los años 60, 70 y 90. Según los dirigentes campesinos e indígenas período 2010, Quito, enero 2011 la humanidad. de 1972 fue, entonces, concebida para proteger aconsultados esta limitación obedece a la mayor penetración de las relaciones sa-lariales y del comercio capitalista en el campo, a la migración hacia ciudades del Ramón Espinel, La multifuncionalidad de la agricultura familiar, video Agter, los grupos de poder. http://www.cafolis.org/index.php?option=com_content&task=view&idpaís del exterior y la consiguiente incidencia de las culturas urbanas. A estos ele- =459&Itemid=67 En resumen, la ley de 1972 respondió a la con- El conflicto del agua en Ecuadormentos se añade la división entre las cúpulas de las organizaciones campesinas Rosero Fernando, Reforma agraria y movimientos sociales en Ecuador, 1960- cepción técnica oficial y a la presión de los grupose indígenas nacionales y la presencia de “traficantes de tierras” que fomentan las económicos que son grandes dueños de tierra agrí- 1977, Tesis doctoral IHEAL-universidad de París III Sorbona Nueva, 1980 En el caso ecuatoriano, desde tiempos de latensiones y conflictos entre las organizaciones interesadas por un predio. Santos Ditto, José, Ley de uso y acceso equitativo a la tierra rústica (pro- colonia y especialmente en la etapa republicana, el cola, por lo que los sistemas de riego que se cons-16 El concepto de invasión fue acuñado por las élites guayaquileñas en los años yecto), Quito, 3 de agosto 2010.70 para defender el control de la tierra urbana mediante la criminalización de los agua y la tierra fueron concentrándose en manos truyeron a partir de entonces sirvieron solamentemovimientos sociales para la recuperación de las tierras de los barrios margina- Sipae, Propuesta de anteproyecto de ley general de tierras, Quito, julio 2010. de los propietarios de las grandes haciendas, mis- para incrementar la producción de tierras planas,les de Guayaquil. La respuesta de las organizaciones urbanas fue contundente unión de Organizaciones de Pequeños Agricultores Autónomos de la Costa en su mayoría haciendas ubicadas en la Costa y la mas que en muchos casos estaban dedicadas a laal rechazar el nuevo adjetivo y afirmar categóricamente “no somos marcianos, Tierra y Vida, Propuesta de decreto preparado por la unión Tierra y Vida, Guayaquil, 15 de septiembre 2010 producción extensiva y al monocultivo. Simultá- Sierra. Esos sistemas de riego se construyeron consomos ecuatorianos con derecho a una vivienda digna”. El concepto de “inva-sión” e “invasor” se convirtió en institución jurídica aplicable en territorios yantalema, Gerónimo, Cuadro comparativo de la Ley de Tierras, Riobamba, neamente, no se construyó normas e instituciones créditos internacionales que endeudaron al Estadorurales en 1979 con la aprobación de la Ley de Fomento y Desarrollo Agrope- diciembre 2010. y que han sido pagados por todo el pueblo. Estascuario del Triunvirato Militar. Este instrumento de represión fue reiterado en la políticas hídricas fueron acordes con los lineamien-Ley de Desarrollo Agrícola de 1994 y se ha convertido en la actualidad en unanoción usualmente utilizada por los medios, los jueces y algunas autoridades del tos del Banco Mundial que promovía la implemen-ejecutivo, incluyendo antiguos activistas de los movimientos sociales. Humberto Cholango— Dirigente indígena quichua de ECUARUNARI. tación de todo un sistema de economía neoliberal.88 p O L Í T I c A s p Ú B L I c A s p O L Í T I c A p Ú B L I c A T la endencia 89
    • La propuesta del movimiento Para conseguir esos logros se contó con una 1. El agua es un bien nacional de uso público. formas comunitarias de manejo del agua, respetarindígena en Montecristi gran participación social y movilización indígena, Es un bien para la existencia de la vida humana sus instancias territoriales y su autoridad, así como campesina y de las juntas de agua, sujetos unidos y la naturaleza. La subsistencia de los pueblos promover su participación en la institucionalidad La propuesta del movimiento indígena en la por la defensa del agua, esto sin menospreciar el depende del acceso y manejo del agua, de lo cual que regule el manejo de este recurso.Asamblea Constituyente de Montecristi pretendía trabajo de muchas otras organizaciones y personas, el Estado es su garante. Por esto el agua es unresolver los problemas estructurales del sector todo lo cual permitió consolidar una posición vigo- bien público y un sector estratégico que no puede 7. Redistribución del agua. Estricto respeto a laagrario, que tienen causas políticas y económicas. rosa que posibilitó el construir la propuesta de Ley ser privatizado ni acaparado. prelación establecida en la Constitución: (i) Con-Se propuso cambiar radicalmente la política de de Recursos Hídricos para el BUEN VIVIR. sumo humano, (ii) Uso para el riego destinado a lamanejo y control del agua, mediante la democra- Después de Montecristi el reto es que las dis- 2. El derecho humano al agua. Para que este dere- producción para la soberanía alimentaria. (iii) Eltización de los espacios de toma de decisiones. Se posiciones constitucionales sobre el agua, así como cho se lleve a la práctica hay que revisar todas las cuidado de la naturaleza. Luego podrá utilizarseplanteó cambiar la concepción mercantil del agua, otras relacionadas con el Estado Plurinacional, el concesiones de agua que impliquen lesión a ese el agua para otros fines. Esto debe estar manifes-y fortalecer el derecho humano a la vida. Por lo Buen Vivir, los Derechos de la Naturaleza y demás derecho humano, como el acaparamiento y mono- tado en la ley.tanto, se enfatizó en la participación y en la capa- logros históricos sean defendidos como conquistas polio del recurso, o lascidad de decidir sobre las políticas del agua de los de la sociedad. Desgraciadamente estos no fueron prácticas que incumplan 8. Manejo de páramos ysectores indígenas y campesinos del país. asumidos como logros propios por los sectores con la prelación estable- fuentes de agua. Esta tarea Dentro y fuera de la Asamblea Constituyente sociales, que no lograron diferenciar los proble- cida en la Constitución. estratégica no puede estar enempezaron ha confrontarse dos concepciones: mas con el gobierno y los avances constituciona- manos privadas, ni ser res-la tradicional sobre el recurso y la que defendía les. También afloró una suerte de confianza en el 3. Exigibilidad del derecho. ponsabilidad de los usuarios.el agua como un derecho humano fundamental, gobierno, creyéndose que éste por sí mismo cum- El derecho humano al Debe haber una política depostura encabezada por las organizaciones indíge- pliría lo que manda la Constitución. agua debe ser de apli- Estado sobre el manejo denas, campesinas y las juntas de agua. Los sectores Alberto Acosta dice al respecto: “No se puede cación directa e inme- las fuentes de agua; su pla-conservadores inmersos en Alianza País defendían asumir como que la Constitución por si sola va diata tal como ordena nificación debe ser democrá-en Montecristi los intereses particulares del nego- resolver todos los problemas. No se puede creer la Constitución, su cum- tica y participativa, y contarcio del agua. Así, alrededor del tema del agua se que el gobierno cumplirá con todo lo aprobado en plimiento y regulación con la intervención directaenfrentaron dos modos de entender el mundo y la la Constitución. Se debe entender que la Consti- no deben subordinarse de las comunidades y organi-vida, una visión de los indígenas y de los sectores tución representa una caja de herramientas para a ninguna otra norma zaciones sociales. El manejosociales que defendían el derecho humano funda- construir la democracia. Y para que esas herramien- legal, y el Estado y los de los páramos debe estarmental al agua, así como la recuperación del con- tas cumplan su cometido hay que saber utilizarlas”. funcionarios judiciales financiado por el Estado,trol social sobre el recurso, y la visión de los empre- Por desgracia, los movimientos sociales, indí- tendrán que tramitarlo no puede estar financiadosarios que consideran al agua como un recurso más gena y campesino no están utilizando los derechos de manera urgente y ©USAID Water únicamente por el cobro deen el mercado. consagrados en la Constitución como herramientas, prioritaria. tarifas de mantenimiento a El resultado de esa confrontación fue posi- ni siquiera han asumido la tarea de socializar esos los usuarios. Este cobro debetivo: en la nueva Constitución están sentados los derechos entre las bases. 4. Gratuidad de un mínimo vital del agua de obedecer a criterios de rentabilidad económica,principios fundamentales sobre el agua. Alberto uso doméstico y de riego para la producción sin perjudicar a los pequeños productores, ni a lasAcosta, ex Presidente de la Asamblea Constituyente de alimentos. El Estado debe garantizar ese familias indígenas y campesinas.de Montecristi dice al respecto: “El agua no puede Después de Montecristi ¿qué?ser vista como un negocio. El agua es un derecho mínimo, que para el consumo humano será de 40 El agua es uno de los temas más sentidos en a 60 litros por persona al mes; para el riego un 9. Institucionalidad. La institucionalidad del aguahumano fundamental. Por eso (la Constitución) no las comunidades indígenas, pues ellas viven en máximo de 5 ha en la Sierra, 10 ha en la Costa y debe organizarse democráticamente mediante unse circunscribió exclusivamente a impedir la priva- carne propia las consecuencias de una distribución 20 ha en la Amazonía. cuerpo colegiado en los distintos niveles (nacio-tización del agua, sino que fue explicita al propiciar inequitativa del recurso. En el Ecuador el 1% de la nal, regional, local). Se propone la conformaciónla desprivatización del recurso. De esto se deriva población controla el 64% del agua, y el 86% de indí- 5. Democratización de la gestión del agua. La del Consejo Plurinacional del Agua, instancia parala prohibición de todo tipo de venta de derechos genas y campesinos solo acceden al 13% del agua. nueva institucionalidad que regule y maneje el la organización, regulación y manejo del agua.o permisos de uso, no se diga de concesiones que Por esto se elaboró la propuesta de Ley de Recursos agua debe ser democrática y la gestión debe serconducen al acaparamiento del agua por parte de Hídricos para el Buen Vivir en talleres con comuni- una responsabilidad compartida entre el Estado y 10. Creación del Fondo Nacional del Agua y el Insti-unos pocos en desmedro de las mayorías”. dades, organizaciones campesinas y juntas de agua. los pueblos. tuto de Gestión Comunitaria e Integral del Agua. Esto ayudó a superar la visión mercantil que La propuesta de Ley de Recursos Hídricos del El Fondo tendrá por objetivo invertir en infraes-mira al ser humano como un cliente, y da valor movimiento indígena tiene la intención de transfor- 6. Riego comunitario. La Constitución reconoce a tructura y obras de riego y manejo del agua parasolamente a quienes pueden pagar por un servicio. mar la inequidad y el acaparamiento del recurso en las comunas, pueblos y nacionalidades como suje- consumo humano. Será administrado por el Insti-En la Constitución de Montecristi se declaró que el el país. Se sustenta en principios básicos que cons- tos del Estado. Reconoce también sus derechos tuto, que se conformará de manera descentralizadaagua es un patrimonio nacional, pensándose a largo tan en la Constitución. La base fundamental de la a conservar y desarrollar sus estructuras socio- con las entidades comunitarias de administraciónplazo y en las futuras generaciones, liberando al propuesta son los DIEZ MANDAMIENTOS PARA EL organizativas y el ejercicio de su autoridad. Los del agua. Esta institución marcará los límites de lasagua de las presiones cortoplacistas del mercado BUEN VIVIR que planteó ECUARUNARI y la CONAIE derechos colectivos garantizan la conservación capacidades de los gobiernos municipales respectoy la especulación. Dos años después Naciones Uni- al país: de las tierras comunitarias, el control territorial y del agua para consumo humano y de los gobiernosdas reconoció al agua como un derecho humanofundamental. el derecho a la consulta previa, libre e informada. provinciales para el agua de riego. El Estado está obligado a proteger y fortalecer las90 p O L Í T I c A s p Ú B L I c A s El agua en Ecuador: dos visiones contradictorias 91
    • El debate de la Ley de Recursos Hídricos En el debate de la Ley de Recursos Hídricos el organizaciones sociales buscan reforzar la partici- pación de los representantes de la sociedad organi- La Ley de Aguas: proyecto polémico zada en la toma de decisiones”.movimiento indígena se enfrentó con el gobierno,mediante movilizaciones y debates abiertos a la En el debate, la SENAGUA planteó aumentar los poderes de la Autoridad Única, y que el Consejo que se quedó en el limbosociedad en general, denunciando la injusta dis- Plurinacional sea un ente de planificación mas notribución del agua y demandando la desprivatiza- de toma de decisiones. El gobierno no quiere cons-ción del recurso que sigue en manos de empresas truir el Estado con la sociedad organizada. Citamosparticulares. Hubo un serio enfrentamiento con elgobierno y los sectores que están concentrando y nuevamente a Pablo Ospina: “El debate no era solo Pedro Quimbiamba la privatización del agua, sino el modelo de deci-acaparando el agua. Hasta ahora está en suspenso sión, por eso hubo confusión al clarificar los pun-la aprobación de la ley pues no se llegó a acuerdos En los últimos meses el Ecuador se ha visto envuelto en un torbellino de acontecimientos tos de la controversia”.en los puntos fundamentales, a pesar de las mesas Es necesario buscar una salida a la aprobación políticos y movilizaciones sociales a consecuencia de la elaboración de la Ley de Recursosde diálogo. de la Ley de Recursos Hídricos desde las organiza- En esa coyuntura se demostró la enorme ciones indígenas, dentro del modelo de desarrollo Hídricos, Usos y Aprovechamiento del Agua. Esto era de esperarse, pues al querer normar losinfluencia en el seno del gobierno, del sector del Buen Vivir, para que ley recoja las necesidades usos del agua aparecen claramente los intereses de clase, es decir, lo que demanda cada unoempresarial vinculado al agua. Recordemos la de los sectores que se mantuvieron casi al margen de los sectores sociales y grupos económicos que tienen relación con el recurso, en funciónpresión y cabildeo de INTERAGUA, cuyos intere- durante el debate.ses fueron defendidos no solo por representantes de su propio beneficio, así como su expectativa de que la ley en ciernes se incline para su En estos momentos se continua preparando lapropios que rondaban la Asamblea Nacional, sinotambién por algunos asambleístas de Alianza País Ley de Recursos Hídricos que, al parecer, no crista- lado y no para el otro. lizará todo lo que se declara al respecto en la Cons-y altos funcionarios del gobierno. Estos grupos de titución: asumir al agua como un derecho humano,interés lograron inclusive ampliar sus concesiones prohibir su privatización, crear una Autoridadantes de que se apruebe la ley. Recuérdese también Única del Agua con capacidad para asegurar la par-como el Municipio de Guayaquil y las empresas ticipación social en la gestión del recurso. En la Ley de Aguas de 1972 se institucionalizónegociaron lo suyo en lugar de hacer propuestas La consulta previa que lanzó la Asamblea la figura jurídica de las “concesiones”, que no sonintegrales para el país. De su parte, el gobierno Nacional ha servido para congelar el debate sobre la otra cosa que la entrega, muchas veces sin limitedemostró que puede acordar con esos grupos de Ley de Recursos Hídricos en el conjunto de la socie- de tiempo, de caudales de agua básicamente ainterés sin mayores dificultades, siempre y cuando dad, para reducir la presión social y ganar tiempo empresas privadas, para su administración, aprove-no se ponga en duda la autoridad presidencial en en la coyuntura, intentando neutralizar al movi- chamiento y lucro, dejando a una gran mayoría dela Secretaría Nacional del Agua. Así, los grupos miento indígena que empezaba a fortalecerse con la ecuatorianos –especialmente pequeños y medianosde poder frenaron la desprivatización del agua de movilización y la construcción de alianzas sociales. productores del campo– al margen de esa distribu-manera silenciosa. Por último, el gobierno prepara un Código del ción y uso. Por lo mismo, la Ley de 1972 consagró El debate de la Ley de Recursos Hídricos Ambiente que dejaría sin piso a los derechos de la la inequidad en la distribución y aprovechamientodemostró también que esa controversia fue un epi- naturaleza y del agua consignados en la Constitu- del recurso.sodio más del distanciamiento entre el gobierno ción. Dentro de la Asamblea Nacional y en el poder Varios expertos consultados sobre los conte-y el movimiento indígena, que gira alrededor del ejecutivo no se demuestra interés de cumplir con nidos y las orientaciones de la nueva ley de aguasmodelo de Estado que se está implementando. las disposiciones transitorias de la Constitución (proyecto gubernamental) nos han dado sus apre-Pablo Ospina dice al respecto: “El modelo de Estado sobre la aprobación de una Ley de Recursos Hídri- ciaciones, que ha continuación las resumimos:impulsado por Alianza País insiste en que la racio- cos, lo que implica una violación constitucional y (i) En la Constitución elaborada en Montecristinalidad, coherencia y fortaleza del Estado radica una afectación grave a la democracia. se determina en varios artículos, cual es el con-en reforzar el presidencialismo, (en cambio) las cepto y alcance del agua. Se habla del agua como “patrimonio nacional estratégico de uso publico”, es decir, un recurso para la vida que no puede ser privatizado. prelación de uso fijada en la misma Constitución. (ii) Se definen varios derechos vinculados: el El agua debe ser destinada primero para el con- derecho humano al agua, los derechos de la natu- sumo humano, en segundo lugar para el riego y raleza, los derechos de las comunas, comunidades, abrevadero de animales en función de la soberanía pueblos y nacionalidades respecto al agua, entre alimentaria, en tercer lugar para la conservación otros. del caudal ecológico, es decir, la cantidad de agua (iii) Se menciona la necesidad de eliminar la necesaria para que el ciclo vital del recurso se concentración y el acaparamiento del agua, y redis- reproduzca y permanezcan los ecosistemas de tribuirla en términos equitativos, en orden a una la naturaleza. Solamente cumplidos estos propó- sitos, el agua puede destinarse a las actividades Pedro Quimbiamba—Dirigente de la FENOCIN. productivas.92 p O L Í T I c A s p Ú B L I c A s p O L Í T I c A p Ú B L I c A T la endencia 93
    • Los debates en la Asamblea Nacional Estos conceptos fueron introducidos en el pri- La reforma a la leymer informe del proyecto de Ley de Recursos Hídri-cos, Usos y Aprovechamiento del Agua, que se ana- de hidrocarburos y lalizaba en la comisión especializada de la AsambleaNacional y que fue aprobada en primer debate. Los sectores sociales menos favorecidos, las renegociación de losorganizaciones de campesinos, indígenas, negros,montubios, y las juntas de agua, vieron con espe- contratos petrolerosranza que se abría una nueva época, al tratarse deese modo el proyecto de ley, creyendo que al fin lanorma iba a favorecerles y que la conquista de laequidad del agua estaba cerca. Desgraciadamenteesto no fue así y el proyecto de ley que pasó a Alberto Acostasegundo debate en la Asamblea Nacional retrocedióen sus conceptos y definiciones. Con el proyecto tal como devino en segundadiscusión, nuevamente salían beneficiados los sec-tores pudientes: empresarios, camaroneros, empre-sas privadas que manejan el agua potable, intereses El Ecuador, luego de “la larga noche neoliberal”1particulares que aprovechan las aguas termales,las empresas envasadoras de agua de consumo requería cambios profundos y urgentes en elhumano, los complejos turísticos, etc. Todos ellos marco jurídico hidrocarburífero. La situaciónseguirían manejando el agua, se mantendría la con-centración del recurso, la privatización del agua jurídica era insostenible y la urgencia de cam-adquiriría nuevas formas, y a la postre, la falta de biarla, indiscutible. Esta conclusión se nutre delequidad del agua que ha sido una realidad histórica análisis de la realidad petrolera ecuatoriana yen el Ecuador, continuaría. En la medida que las organizaciones campesi- de sus perspectivas, sobre todo después denas, indígenas, montubias y las juntas de agua pre- dos décadas de depredación de la institucio-sionaban para que el proyecto de ley en curso nocambiara sustancialmente, se supo que en la Asam- “—¿Podrías decirme, qué camino nalidad estatal y de entreguismo a los inte-blea Nacional no había los votos necesarios para he de tomar para salir de aquí?—  reses transnacionales.aprobar en el pleno el proyecto en los términos que preguntó Alicia.finalmente quedó elaborado. Surgió entonces la —Depende mucho del sitio a dóndeiniciativa de la Presidencia de la Asamblea Nacional, quieras ir— contestó el gato. La Constitución de Montecristi aprobada en refe-en el sentido de que antes de aprobar la ley debe —Me da casi igual dónde— dijo Alicia. réndum el 28 de septiembre de 2008 demandóhacerse una consulta pre-legislativa por mandato —Entonces no importa qué camino cambios sustanciales al marco jurídico hidrocar-constitucional. sigas— dijo el gato” La consulta pre-legislativa es un procedimiento Lewis Carroll, en Alicia en el País de las Maravillas burífero, cambios que no se contemplaron ade-determinado por la Corte Constitucional para cono- cuadamente en las reformas que analizamos acer los criterios de las comunas, comunidades, pue-blos y nacionalidades cuando una norma legislativa continuación.en ciernes puede afectar los derechos colectivos.Luego de consultados estos actores sociales sedebería incorporar las observaciones realizadas alproyecto de ley. En todo este tiempo, el tema de la Ley deAguas ha permanecido en “el limbo” hasta que elproyecto sea nuevamente tratado en la AsambleaNacional. No se conoce cuando será puesto en larespectiva agenda. Mientras tanto, ¿cuál es la posi- Alberto Acosta— Profesor eción del Presidente de la República al respecto? investigador de la FLACSO. Ex-ministro de Energía y Minas. Ex-presidente de la Asamblea Constituyente.94 p O L Í T I c A s p Ú B L I c A s p O L Í T I c A p Ú B L I c A T la endencia 95
    • Una ley con visión coyuntural pretenden ver solo problemas en los acercamientos La reforma hidrocarburífera es del petróleo7, pues no tiene la suficiente capacidad con los países vecinos, esta tarea implica la cons- atropellada y superficial de refinación. A estos costosos derivados, como el La Constitución de Montecristi redefinió el trucción de un modelo sólido de alianzas estratégi- diesel, se los quema para generar electricidad enpapel del Estado en la explotación de los recursos Antes de analizar los cambios contractuales cas con las empresas estatales de dichos países. plantas térmicas contaminantes. Adicionalmente,naturales no-renovables. Sobre todo en los artícu- propuestos y los resultados obtenidos en la nego- Para poder construir el Buen Vivir, la Cons- hay que reconocer lo que significa vender dichoslos 313 a 318 se abordan los sectores estratégicos, ciación de los contratos petroleros, abordaremos titución determina la creación de una legislación derivados con enormes subsidios8, que benefician aservicios y empresas públicas. Se sentaron las bases algunos aspectos importantes de las reformas acorde con el mandato de una vida en armonía con los grupos más acomodados de la población y quepara cerrar el pasado neoliberal y la sumisión a aprobadas. la Naturaleza, es decir con la Pacha Mama. Así, en se fugan por las fronteras.9los intereses transnacionales. La meta del nuevo Para la empezar, la excepción constitucional Montecristi se enfatizó en la puesta en práctica de Estos problemas de refinación aún no han sidomarco constitucional reclama un fortalecimiento se convirtió en regla general. Es decir se abrió la los Derechos de la Naturaleza y el reconocimiento resueltos en los cuatro primeros años de gobiernodel Estado y sus empresas, estableciendo aquellas puerta para contratar normalmente con empresas efectivo de los Derechos Humanos, incluyendo los del Presidente Rafael Correa. En la refinería estatalexcepciones que sean necesarias para contar con privadas las tareas de exploración y explotación Derechos de los Pueblos Indígenas. de Esmeraldas no se ha logrado superar los pro-el apoyo complementario de inversiones privadas de petróleo. Esto no difiere de la norma vigente En este sentido, se requieren procesos reales blemas que venía arrastrándose desde hace variosextranjeras o nacionales. La Constitución establece anteriormente. Desde esta perspectiva no se dio de consulta al momento de decidir sobre nuevas años. La refinería del Pacífico no ha avanzado alun rico régimen interpretativo que fuerza, ade- buena cuenta de la cambiante realidad petrolera áreas de explotación de los recursos naturales no- ritmo esperado.más, a un cambio radical del modelo desarrollista ecuatoriana. renovables. Complementariamente, en el marco Esto se complica aún más pues no aprovecha-y extractivista imperante. Entre los varios puntos Las reservas petroleras de Ecuador han alcan- constitucional se garantiza (Art.57) los derechos mos las energías alternativas y renovables dispo-clave del texto constitucional se estableció la nece- zado la cúpula de la Campana de Hubbert4, es colectivos de manera irrestricta a los pueblos no nibles, como lo son la hidráulica, la solar, la eólica,sidad de hacer realidad la soberanía energética. Este decir hemos explotado la mitad o quizás más de contactados. Esta definición constitucional no se la geotermia. En este último caso, recuérdese queelemento fundamen- las reservas existentes en el país. Cada vez serán nosotros literalmente dormimos sobre volcanestal debe cristalizarse menos las reservas disponibles. Las reservas pro- El proyecto de Ley de Hidrocarburos presentado por el Ejecutivo a la activos. Esa es una gran tarea pendiente: transfor-en el aprovecha- badas remanentes en la actualidad deben llegar a mar la matriz energética reduciendo la dependen-miento de los recur- Asamblea nacional no fue adecuadamente analizado. Se introdujeron algo más de 4 mil quinientos millones de barriles.5 cia al petróleo y a sus derivados. Nada de esto sesos energéticos dis- ajustes puntuales para adecuar la ley a las demandas de renegociación Con la tasa de explotación actual, de 470 mil barri- aborda en las reformas introducidas.10ponibles, sobre todo les diarios, tenemos un horizonte petrolero que no contractual propuesta con una visión en extremo coyuntural. Adicionalmente, ya no se requiere un marcolos renovables, algo llegaría a los 30 años. Si consideramos que la Ini- jurídico como el de épocas anteriores cuando seque no se trató en las ciativa Yasuní-ITT implica dejar unos 900 millones forzaba la exploración y explotación de crudo derecientes reformas a de barriles de crudo en el subsuelo, el horizonte de manera irresponsable. No se debieron simplementela Ley de Hidrocarburos. Aún cuando se diga que extracción de crudo es mucho menor.6 circunscribe exclusivamente a las zonas intangibles elaborar nuevas reglas para asegurar la confianzaésta era una reforma exclusivamente a la Ley de Un dato que hay que considerar es que en o a las áreas protegidas. Por ejemplo, si se detectó y la estabilidad a las empresas privadas, teniendoHidrocarburos, llama la atención que se siga man- unos 15 años, Ecuador podría dejar de ser un país presencia de pueblos no contactados en la zona de en la mira crecientes tasas de extracción de crudo.teniendo esa visión del sector energético donde por exportador de hidrocarburos. Por un lado las reser- Armadillo fuera del Parque Yasuní, se deben sus- Siendo importante, no era suficiente maximizar laun lado está el petróleo y por otro la electricidad y vas son finitas. Y por otro, el crecimiento de la pender todas las actividades petroleras. En el artí- participación del Estado en la renta petrolera. Tam-las otras fuentes de energía. 2 demanda de los derivados de petróleo aumenta de culo 407, si bien se prohíbe la explotación de recur- poco bastaba con incorporar a los puntos anteriores Otro punto medular en la Constitución de manera sostenida. Dicho esto, la construcción opor- sos naturales no renovables en áreas protegidas, alicientes para incrementar las reservas disponi-Montecristi tiene que ver con la integración. En su tuna de una economía post-petrolera, incluso post- se abre la puerta para la excepcionalidad a través bles.11 Necesitamos una estrategia diferente. Si antesartículo 423 la Carta Política manda que la integra- extractivista es una imperiosa necesidad. de una solicitud que tiene que formularla el primerción, en especial con los países de la región, sea un No olvidemos que una de las mayores aberra- mandatario a la Asamblea Nacional, la que, incluso,objetivo estratégico del Estado. Y como tal se debe ciones del país no ha sido superada: Ecuador extrae podría abrir la puerta a una consulta popular. Estosimpulsar una aproximación equitativa, solidaria y petróleo, exporta petróleo, e importa derivados 7 En el Presupuesto General del Estado se estiman estas importaciones en al aspectos no fueron abordados en la nueva ley. menos 3700 millones de dólares.complementaria. Este mandato constitucional, que En síntesis, en el proyecto presentado por el 8 Para el 2010 se estimaron estos subsidios en 3000 millones de dólares. Esteincorpora también la cuestión energética, debió ejecutivo a la Asamblea Nacional3, que entró en es un tema que se debe discutir con gran responsabilidad. No se trata de quitarreflejarse en el nuevo marco jurídico hidrocarbu- vigencia por el ministerio de la ley, no fue adecua- los subsidios de raíz. Hay que hacerlo con creatividad y de manera selectiva. Losrífero. Por ejemplo, se pudo establecer un eje refe- subsidios deben mantenerse para los grupos empobrecidos y marginados, no damente analizado e incorporado este amplio y 4 King Hubbert fue funcionario de la Shell, catedrático en el Instituto de Tec-rencial claro que permita cristalizar un tipo especial nología de Massachusetts y en la Universidad de California. Él concibió un mo- para los acomodados. Los subsidios pueden mantenerse temporalmente para complejo mandato constitucional. Se introdujeron ayudar en el proceso de transición hacia una economía post petrolera.de relaciones con las empresas petroleras estata- delo mediante el que se anticipa la evolución decreciente de la explotación de ajustes puntuales para adecuar la ley a las deman- un yacimiento petrolero que crece rápidamente al inicio, para volverse cada vez 65 El monto del contrabando se estima en 800 millones de dólares anuales.les de la región. Más allá de la lectura de quienes das de renegociación contractual propuesta con más problemático y caro luego de que se ha alcanzado su cima o cenit. 10 Desde fines de 2009 hasta inicios de 2010, el país sufrió nuevos y costosos una visión en extremo coyuntural. 5 Hay estimaciones que hablan de 3.700 millones de barriles. Las cifras del racionamientos de electricidad como producto de los problemas heredados de volumen de reservas hidrocarburíferas han sido motivo de diversas manipula- la época neoliberal y también por la inoperancia en el manejo del sector energé-1 En 1993 se publicó el libro La larga noche neoliberal – Políticas económicas de ciones. En determinadas épocas se redujeron las reservas, sin estudios de por tico. El gobierno disponía desde junio de 2007 de un diagnóstico de la situaciónlos 80, de varios autores, editorial Icaria, Barcelona, España. medio, simplemente para facilitar la entrega de mayores prebendas a los in- y de una detallada propuesta de acción: la Agenda Energética 2007-2011, del2 Esta visión dio lugar a la división del Ministerio de Energía en el año 2007. A versionistas extranjeros o para ampliar la frontera petrolera. En otras, las cifras Ministerio de Energía y Minas.partir de un enfoque reduccionista se intentó descomponer una compleja reali- 3 El proyecto de ley pecó de inconstitucionalidad al abordar varias materias fueron infladas para incrementar la tasa de extracción de crudo y sostener el 11 No faltan personas que afirman que el petróleo es indispensable para logrardad como la energética en sus partes constitutivas, por un lado la electricidad y de modo simultáneo: la hidrocarburífera y la tributaría, al menos. El artículo 136 servicio de la deuda externa. la autosuficiencia energética y el equilibrio de la caja fiscal. Otras encuentranpor otro el petróleo. Se perdió de vista una visión sistémica, lo que no ha podido de la Constitución dice al respecto: “…si el proyecto no reúne estos requisitos no 6 El actual horizonte de reservas en manos de las empresas extrajeras es mu- en la minería metálica a gran escala a cielo abierto la única alternativa al petró-ser subsanado por el Ministerio de Coordinación de los Sectores Estratégicos, tal se tramitará”. Esta debió ser otra razón de peso para devolver la propuesta de cho menor. Antes de la renegociación de los contratos se estimaba que estas leo, cuyo fin se acerca inexorablemente. La solución deberá incorporar variascomo se comprobó durante el estiaje de fines de 2009 y principios de 2010. reforma al ejecutivo. empresas estaban a punto de agotar sus reservas, que no llegarían a cuatro años. acciones, pero sobre todo una profunda reforma tributaria. La presión fiscal del96 p O L Í T I c A s p Ú B L I c A s La reforma a la ley de hidrocarburos y la renegociación de los contratos petroleros 97
    • no se aprovechó el crudo explotado de manera res- La reforma a la Ley de Hidrocarburos debió los trabajadores petroleros, bajo el principio del Reflexiones sobre los nuevos contratos petrolerosponsable, hoy resulta imperdonable seguir con la prever otros cambios que son indispensables. Por respeto irrestricto de sus derechos. Desde que se inició el mandato del presidentemisma lógica dilapidadora de las reservas petroleras ejemplo, en el ámbito de la refinación de crudo. También faltó analizar cómo se procesarán Rafael Correa se buscó cambiar el marco jurídicoy de los ingresos que generan las exportaciones de Es obvio que hay que apurar las tareas de rehabi- las restricciones totales o parciales, permanentes en el sector hidrocarburífero, con el objeto de quehidrocarburos, lógica también depredadora de la litación y repotenciación de la refinería estatal de o temporales al intervenir en zonas vulnerables el Estado aumente su participación en la rentaNaturaleza y de las mismas comunidades en donde Esmeraldas. Además, cabría crear las condiciones ambiental, social o culturalmente, con una visión petrolera. Esta meta estuvo prevista ya en el Plan dese desarrollan estas actividades. legales adecuadas para que la construcción de la de largo plazo. En este contexto hay que ubicar a Gobierno del Movimiento País 2007-2011, elaborada La nueva Ley de Hidrocarburos abre la puerta Refinería del Pacífico13 atienda las demandas nacio- la Iniciativa Yasuní-ITT, propuesta que, si existe en el 2006, y en la Agenda Energética 2007-2011,legal para la entrega de campos petroleros en nales en este proceso de transición energética, sin la suficiente coherencia en el gobierno, abriría la entregada por el Ministerio de Energía y Minas enexplotación e incluso de la infraestructura petro- poner en riesgo la Naturaleza, el Patrimonio Cul- puerta para la construcción de una economía post- junio de 2007.lera a empresas estatales. Al crear los contratos tural, ni la vida de las comunidades locales14, y sin petrolera y post-extractivista.15 Se debió, entonces, En octubre de 2007, el presidente Rafael Correapara la exploración y/o explotación de petróleo que su construcción sea una violación de la sobera- analizar cómo desde esta reforma a la Ley de Hidro- modificó, acertadamente, el Reglamento a la Leyse configura una situación en extremo compleja y nía nacional. carburos se podía fortalecer la Iniciativa Yasuní-ITT. Reformatoria de Hidrocarburos 2006-4216, decre-contradictoria con los intereses nacionales. Esto De lo anterior se deriva un imperativo. Para Nada de esto sucedió en las reformas aprobadas de tando que el 99% de las ganancias extraordinariaspodría incurrir incluso en “una traición a la patria” finiquitar los actuales contratos o suscribir nuevos manera atropellada y sin suficiente debate. vayan al Estado y el 1% se quede en las compañías.y “una idiotez económica”, para usar los términos se debió considerar lo que implicaba la reparación Las actividades petroleras y mineras provocan Esto provocó una serie de protestas por parte de lasdel economista Rafael Correa antes de ser Presi- de las áreas intervenidas. No se debe permitir que por lo general elevados costos ambientales, mis- empresas petroleras, que derivaron, en el año 2008,dente de la República, cuando durante el gobierno los operadores sean eximidos de asumir los costos mos que, por lo demás, no entran casi nunca en los en la suscripción de acuerdos o modificaciones con-de Lucio Gutiérrez se cálculos de rentabi-pretendió entregar lidad que hacen laslos campos maduros La nueva Ley de Hidrocarburos abre la puerta legal para la entrega de empresas e incluso Luego de un complejo y poco transparente proceso, el gobierno pre-–Shushufindi, Lago campos petroleros en explotación e incluso de la infraestructura petro- el Estado. Costos que sentó en junio de 2010 a la Asamblea nacional el proyecto de reformasAgrio, Sacha, Auca– a –de alguna manera–empresas transna- lera a empresas estatales. Al crear los contratos para la exploración y/o se los traslada luego a la Ley de Hidrocarburos con carácter de urgente, que no recibió elcionales extranje- explotación de petróleo se configura una situación compleja y contra- a la sociedad. Por lo tratamiento adecuado sobre todo por la posición del bloque oficialistaras. En el 2008, el dictoria con los intereses nacionales. tanto, hay que aban- que cerró la puerta al debate en el pleno de la Asamblea.gobierno del Presi- donar la premisa dedente Correa, sin que si no se explotancontar con un marco los recursos natu- tractuales transitorias por un año e incluso dos.jurídico adecuado, es decir antes de que entren en de esta reparación, que tienen que asumirlos como rales no renovables, los sacrificios los pagará la Antes de esta decisión ya se empezó a traba-vigencia las reformas de julio del 2010, entregó el manda la Constitución. La nueva Ley de Hidro- gente empobrecida, que es sobre la que en realidad jar en el cambio de modalidad de los contratos decampo Sacha a la empresa estatal venezolana.12 carburos debió priorizar, por tanto, los procesos impacta el grueso de los pasivos socio-ambientales. participación a un “contrato único de operaciones Reconociendo como necesaria la integración de abandono, reparación integral y sanción a los De las reformas aprobadas tampoco se derivan hidrocarburíferas”, en verdad un tipo de contratoenergética regional y el trabajo mancomunado entre responsables de los perjuicios al Estado. Estos cambios que tiendan a fortalecer el papel de las de prestación de servicios. El contrato suscrito conlas empresas estatales para enfrentar el poder de elementos no aparecen en las reformas a la Ley de empresas estatales en el subsector petrolero. En la italiana AGIP para el Bloque 10 era el único quelas transnacionales y de sus representantes criollos, Hidrocarburos. este campo, casi todos los esfuerzos del gobierno, se mantenía bajo la modalidad de prestación deno parece lo más adecuado que se haya introducido Lo anterior implicaba la creación de sistemas incluso apoyado por la Armada Nacional, resultaron servicios, pero bajo otra concepción legal y econó-legalmente un esquema que posibilite contratacio- de monitoreo, vigilancia y control ambiental, así poco provechosos. Esta debió ser la tarea priorita- mica, fundamentada en la Ley 101, expedida en elnes a dedo: en las reformas aprobadas se abre la como de condiciones para el abandono responsable ria, incluso antes de avanzar en la renegociación de año 1982.posibilidad para que los campos en explotación, así de las áreas intervenidas. Igualmente se debió forta- los contratos. Luego de un complejo y poco transparente pro-como los de obras, bienes y servicios, sean “adjudi- lecer como imprescindibles los procedimientos de A la postre, sin ninguna intervención de la ceso de marchas y contramarchas, sin que se hayacados directamente” a empresas estatales o mixtas. consulta e interlocución con las comunidades y con Asamblea Nacional, el gobierno se limitó a introdu- logrado potenciar al ente estatal en el ínterin, elLa integración requiere de bases sólidas, sin que se cir, con algunas variaciones, una vieja modalidad gobierno presentó en junio de 2010, en la Asambleallegue a menoscabar una genuina soberanía nacio- contractual. En suma, no se marcaron las rutas de Nacional, el tan esperado proyecto de reformas a lanal. Evitar situaciones perjudiciales para el país se un cambio de política de fondo, ni se estableció el 13 La Asamblea Nacional debería hacer un seguimiento a estos proyectos de Ley de Hidrocarburos con carácter de urgente. Sinconseguirá con reglas claras, que no minimicen al necesario marco jurídico renovador de la política trascendencia indiscutible, como lo es también el proyecto hidroeléctrico Coca- embargo, este importante proyecto no recibió el tra-ente estatal. Esto implica, por ejemplo, desarrollar Codo-Sinclair, tarea en la que también deberían involucrarse sendas veedurías hidrocarburífera. tamiento adecuado, sobre todo por la posición pocoadecuados esquemas de licitación pública para este ciudadanas. constructiva del propio bloque oficialista que cerrótipo de empresas estatales. 14 La construcción de esta refinería no significa necesariamente la explotación del ITT, como maliciosamente se asevera. La disponibilidad de reservas del ITT no aseguraría el crudo suficiente para la operación de una refinería por unos 40 15 Las amenazas al ITT no solo se mantienen, sino que se han ampliado. Con años, al menos. La tasa de extracción prevista llega a unos 110 mil barriles al día una modificación del mapa catastral, la empresa Petroriental, empresa china deEcuador bordea el 13%, un nivel bajísimo en comparación con otros países: Chile por unos 13 años, y luego empezaría su declinación natural. Esta refinería, desde derecho privado, alcanzó que su Bloque 14 se amplíe por la parte superior de 16 Desde el gobierno se impulsó la expedición de la Ley No. 42-2006, reforma-18%, Bolivia 24%, EEUU 26%, Alemania 36%, Suecia 47%. el inicio, se la programó para procesar crudo venezolano y no solo ecuatoriano. los Bloques 16 y 31, hasta llegar al área del Tiputini. Anótese que las actividades toria a la Ley de Hidrocarburos, mediante la cual se obligó a las empresas trans-12 La empresa mixta Río Napo fue conformada el 15 de julio de 2008 entre Esta situación es bastante común en el negocio hidrocarburífero: con seguridad petroleras avanzan aceleradamente en el Bloque 31, en manos de la estatal Pe- nacionales a repartir en un porcentaje inicial de 50% para el Estado y 50% paraPDVSA y Petroecuador para explotar el campo Sacha. Los resultados obtenidos la mayor cantidad de refinerías existentes en el mundo están en países que no troemazonas, mismo que sería rentable solo si se explota el crudo del ITT, al que las empresas privadas, las ganancias extraordinarias de las ventas del petróleohasta ahora son insatisfactorios. disponen de reservas importantes de petróleo o carecen totalmente de ellas. está pegado por el lado oriental. por los altos precios del crudo.98 p O L Í T I c A s p Ú B L I c A s La reforma a la ley de hidrocarburos y la renegociación de los contratos petroleros 99
    • la puerta al debate en el pleno de la Asamblea. Santa Elena, en consorcio con la empresa Tripetrol, la disponibilidad de petróleo equivalente a 35.400 Cumplido el plazo de 30 días que tenía la fun- incautada por la ahora desaparecida Agencia de barriles por día, es decir se buscará incrementarción legislativa para conocer y aprobar el proyecto Garantía de Depósitos (AGD), cuyas acciones fueron la extracción petrolera total, en 246 millones dede reformas propuesto por el ejecutivo las refor- traspasadas al Fideicomiso “No Más Impunidad”, barriles. Para el año 2013, la extracción de crudomas entraron en vigencia por el ministerio de la ley, administrado por el Ministerio de Finanzas. Canadá del país debería fluctuar entre 550.000 y 600.000sin que se haya introducido una sola observación al Grande tiene, además, un diferendo con el fisco por barriles diarios.proyecto original. El 27 de julio de 2010 se efecti- el no pago de impuestos y la no entrega de la parti- Si el precio del crudo baja, el país se aseguravizó la Ley Reformatoria a la Ley de Hidrocarburos cipación al Estado por los ingresos extraordinarios el 25% del precio internacional, por margen dey a la Ley de Régimen Tributario Interno, con lo que provenientes de la aplicación de la Ley 2006-42. soberanía. Si no se tuvieren ingresos para pagarse abrió la puerta para la introducción del contrato (iv) La empresa china National Petroleum Cor- la tarifa, la empresa recuperará la misma, cuandode prestación de servicios, que sirvió de base para poration (CNPC) que operaba en el Bloque 11. Esta suba el precio. Si las empresas privadas quierenla renegociación de los contratos con las empresas compañía se encontraba bajo un estado de fuerza obtener mayores utilidades deberán reducir costospetroleras.17 mayor por lo cual no se pudo firmar un contrato. A con la tarifa fija y esto redundará en el aumento Dentro del plazo de 120 días para la renego- esta compañía el Estado nada tendría que pagarle, del Impuesto a la Renta para el Estado. Si la contra-ciación de los contratos18 se llegó a un acuerdo por cuanto ese bloque jamás fue reportado como tista aumenta más la producción prevista, el Estadocon cinco empresas petroleras extranjeras para comercial. recibirá el 80% del beneficio y las compañías el 20%,que cambien de modalidad contractual: la italiana Las actividades de estas empresas serán asumi- por la distribución de la renta petrolera.Agip-Eni, las chinas Andes Petroleum y Petroriental, das por las empresas estatales o serán licitadas, ante Se habría acordado que las empresas petrole-la hispano-argentina Repsol y el consorcio chileno la falta de capacidad de los entes estatales. Además, ras renuncien a cualquier reclamo o indemnizaciónEnap-Sipec.19 Cuatro empresas no llegaron a un tendrán un plazo de 120 días para liquidar los con- relacionada con las obligaciones que tenían poracuerdo con el Estado: tratos, llegar a un acuerdo sobre las inversiones no transportar el petróleo por el Oleoducto de Crudos (i) La brasileña Petrobras que operaba en con- amortizadas que el Estado debe reconocerles y la Pesados –OCP. El Estado asumiría ese transporte delsorcio con otras compañías en el Bloque 18 y en el reversión de sus bloques, campos y áreas, de confor- petróleo en razón a que bajo la nueva modalidadCampo Unificado Palo Azul. Petrobras era posee- midad con el artículo 29 de la Ley de Hidrocarburos. contractual, todo el petróleo es del Estado. El costodora de un 30% de participación en el consorcio Según el Ministro de Recursos Naturales No por cada barril transportado sería de 1,43 dólares.que opera en esos campos. La empresa brasileña de Renovables, el beneficio corriente del Estado sería de Las empresas privadas, cumpliendo con lo quecapital mixto extraía unos 20.000 barriles diarios 3.171 millones de dólares. Antes de la renegociación dispone la Constitución de Montecristi, habríande crudo. Su falta de acuerdo, según la versión ofi- el Estado podría haber obtenido 5.469 millones y renunciado a todo reclamo o indemnización en elcial, se debería a que “su política no es operar como (ii) La empresa norteamericana Energy Develo- luego, 8.640 millones. Igualmente el gobierno anun- tribunal arbitral del Centro Internacional de Arregloprestadora de servicios” y habría manifestado, ade- pment Corporation (EDC) que operaba en el Bloque ció que la participación del Estado en la renta pasó de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI), y amás, que no existen garantías para realizar inver- 3 de la Región Litoral. EDC, que es parte del grupo de 70% al 80%.22 Por cada dólar de incremento en el todo recurso arbitral por caducidad de sus respec-siones a largo plazo. Habría que considerar el que empresarial Noble Energy, operaba y extraía gas en precio internacional del petróleo, el Estado recibiría tivos contratos. Por último, los trabajadores ya noesta empresa habría estado operando el campo Palo el Bloque 3, frente a la provincia de El Oro, costa 12,7 millones de dólares adicionales al año. recibirían el 15% por concepto de su participaciónAzul de manera ilegal, lo que también podría haber afuera. Esta empresa no tuvo interés en suscribir Por la negociación, el gobierno espera un en las utilidades, sino sólo 3%. El 12% de las utilida-pesado para su decisión considerando que está en un contrato de prestación de servicios. En enero incremento de las inversiones de 353 millones de des de las empresas se destinarán a las comunida-marcha un proceso judicial por la arbitraria entrega de 2010, el Estado por intermedio de Petroecua- dólares a 1.205 millones: nuevas inversiones en des en donde se explota el petróleo.de dicho campo a la compañía brasilera.20 dor solicitó la caducidad de su contrato por varios extracción de crudo por 963 millones y 242 millo- El triunfalismo del Ministerio de Recursos incumplimientos cometidos en su operación. Con nes en nuevas exploraciones. Las petroleras asumen Naturales no Renovables23 no es compartido por este arreglo, que desechó el pedido de caducidad la responsabilidad de colocar los fondos que com- todos los expertos y conocedores en la materia.17 Con esta ley se creó la Agencia de Regulación y Control Hidrocarburífero prometan ejecutar, caso contrario, en el pago de la Ya han surgido varias críticas a lo conseguido enque reemplazó a la anterior Dirección Nacional de Hidrocarburos (DNH), así planteado, quedaría archivado el proceso que elcomo la Secretaría de Hidrocarburos encargada de licitar, administrar y suscribir Estado llevaba en contra de EDC. Sin embargo, tarifa anual se descontaría la actividad que no sea dichas renegociaciones. En esencia, lo que se habríalos contratos petroleros, actividad que antes la ejercía Petroecuador. Los alcan- según las autoridades, se descartaría una demanda realizada. Si no invierten en 2 años se da por termi- logrado es extender el modelo contractual de Ivan-ces de estas reformas no se abordan en este artículo. arbitral de EDC en contra del Estado. Para la rever- nado el contrato. hoe24 a las demás compañías, así como perdonar18 Se establecieron 180 días para la renegociación de los contratos suscritos sión al Estado de este campo se ha formado una Según la modalidad de prestación de servicios las responsabilidades judiciales, económicas ybajo la modalidad de campos marginales y servicios específicos. Hasta el 30 de el total de la extracción petrolera pertenecería al ambientales que tenían las empresas. Además, lasenero de 2011 se conoce que tres empresas no habrían llegado a un acuerdo Unidad de Gas en Petroecuador, la que contará concon el Estado, mientras que cinco si mantendrían sus contratos: Tecpecuador, asesoría de la chilena ENAP.21 país. Esto no es necesariamente así. La tarifa puede tarifas de extracción del crudo25 son consideradasPetróleos Sudamericanos, Petrobell, Repsol-YPF y Consorcio Pegaso. La firma Be- (iii) La coreana Canadá Grande que operaba ser pagada con petróleo o la empresa puede com-llwether International, con capital estadounidense, decidió abandonar el país y prarlo en el campo. De acuerdo a informaciones ofi-traspasar la operación del campo Charapa a manos del Estado, junto a las firmas en el Bloque 1 costa afuera en la provincia deGran Colombia, con capital colombiano y operadora del campo Armadillo, y ciales, el Estado lograría un incremento adicional de 23 Ver la presentación del ministro Wilson Pastor: “10 razones que sustentan laConsorcio Petrolero Amazónico, ecuatoriano-venezolano, que tiene a su cargo conveniencia para el Estado de la renegociación de los contratos”, s/f.los campos Puna y Singue; los campos de estas dos últimas empresas saldrían a grueso del crudo, puesto que el Bloque 18, cercano al campo en mención no es 24 El contrato con la compañía Ivanhoe, que opera el campo Pungarayacu,licitación. comercialmente explotable desde 1995. entregado durante el gobierno del presidente Correa, es el único que no fue 22 En los contratos de participación para la exploración y explotación de hi-19 Empresa Nacional de Petróleos de Chile-Sociedad Internacional de Petró- 21 El gas que EDC obtenía de su operación es utilizado para la provisión de com- drocarburos, suscritos al amparo de la Ley Reformatoria a la Ley de Hidrocar- renegociado.leos de Chile. bustible de Machala Power, central térmica que genera electricidad. La opera- buros No. 44 de 1993, el Estado recibía en promedio una participación del 20%, 25 Cuatro son los factores considerados por el gobierno: la amortización de20 Durante 10 años se mantuvo esta situación que ha sido considerada como ción de Machala Power también pasaría a manos de la Corporación Eléctrica mientras que la contratista recibía el 80%. El crudo pertenecía a las empresas las inversiones realizadas, la amortización de las nuevas inversiones, impuestosun fraude técnico e incluso como un peculado. De este campo se extrajo el del Ecuador –CELEC–. privadas en esa proporción. y rentabilidad. Es decir 353 millones para sostener la tasa de extracción actual,100 p O L Í T I c A s p Ú B L I c A s La reforma a la ley de hidrocarburos y la renegociación de los contratos petroleros 101
    • como demasiado elevadas, si Hay que hacer un esfuerzo (iv) En el caso de SINEC-ENAP, se mantiene e inversiones y amortización, puede haber –y dese compara con el costo de enorme y sostenido para maxi- incrementa la tarifa del anterior contrato. Un punto hecho han existido– grandes perjuicios para elextracción de los entes estata- cuestionado porque cuando estos campos eran ope- Estado. Recordemos, como señala Michael J. Watts,les. Hay cuestionamientos por mizar los efectos positivos rados por Petroecuador, la tarifa era mucho menor. quien analiza el tema de la “violencia petrolera” yel uso de información de difícil que se puedan obtener de la También se ha destacado como perjudicial el que compara el caso nigeriano con el ecuatoriano,comprobación para realizar extracción petrolera en los haber reconocido tarifas entre los 35 y 41 dólares que “toda la historia del petróleo está repleta de cri-las estimaciones presentadas. por barril en bloques viejos, con crudos pesados y minalidad, corrupción, el crudo ejercicio del poder yEn las tarifas establecidas, actuales campos en explota- a cambio de inversiones consideradas como modes- lo peor del capitalismo de frontera”. 28por ejemplo, ya se incorpora ción, sin perder de vista que tas, no orientadas a descubrir nuevas reservas. No El tiempo dirá si las expectativas gubernamen-por adelantado una tasa de 8 el petróleo se acaba y que el se olvide que a Petroamazonas la extracción de tales se cumplen. Queda claro que hay varios pun-dólares por barril a cargo del crudo le cuesta 7 dólares por barril y a Petroecua- tos críticos, como son la cuestión de las elevadas desarrollo no se consigue sim-crudo que se va a obtener, sin dor 5 dólares. tarifas, las posibilidades para lograr una amplia-tener seguridad de que esto plemente en base a la extrac- En definitiva, sin haber agotado el análisis de ción de las reservas en los respectivos bloques, lasuceda así. No está claro cómo ción de los recursos naturales, muchos menos el buen Vivir o Sumak los nuevos contratos, el beneficio a obtener no se prolongación de los plazos contractuales cuandose determinaron los incremen- debería medir solo por el monto de los potencia- las empresas estatales pudieron haber asumido Kawsay. Es preciso generar riqueza en base al esfuerzo de los serestos de reservas a futuro. Se les ingresos, sino por la disponibilidad de crudo la tarea al término de los respectivos contratos,estaría pagando por barril a humanos. no podemos simplemente sobrevivir gracias a la renta de la para que Ecuador satisfaga su demanda interna de entre otros. Estas son unas reformas incompletas,ser producido y no por barril naturaleza, a la que, por lo demás, con este insensato extractivismo, le derivados. Esta es una de las principales exigen- cuyos resultados podrían desbaratar el triunfalismoproducido. estamos llevando hacia un colapso. cias para transformar la actual matriz energética, oficial. En el contexto de la construyendo otra matriz fundamentada en fuen- Concluyendo, hay que hacer un esfuerzoreflexión anterior resultó tes renovables y sustentables de energía, así como enorme y sostenido para maximizar los efectosinconveniente ampliar los pla- en un consumo eficiente. Uno de los objetivos positivos que se puedan obtener de la extracciónzos de los actuales contratos potentes de la ley, sobre todo en esta nueva fase petrolera en los actuales campos en explotación,con empresas extranjeras. Hay hidrocarburífera, debió haber sido el suministro del sin perder de vista que el petróleo se acaba y que elvarios contratos con compañías privadas, que ven- lo adecuado debió ser esperar la finalización orde- mercado interno. El petróleo remanente, en suma, desarrollo no se consigue simplemente en base a lacían en muy pocos años. Esto obligaba a actuar con nada de los contratos para que sean las empresas debe servir de base para construir la nueva matriz extracción de los recursos naturales, muchosredoblada cautela por parte del gobierno. estatales las que asuman las operaciones de los energética y para asegurar el mayor suministro menos el Buen Vivir o Sumak Kawsay. Es preciso La Asamblea Nacional debería haber conocido campos revertidos. nacional de derivados posible, no simplemente para generar riqueza en base al esfuerzo de los seresprimero los términos de las más recientes negocia- conseguir más ingresos fiscales. humanos. No podemos simplemente sobrevivir gra-ciones realizadas, que incorporaron un contrato cias a la renta de la Naturaleza, a la que, por lotransitorio de un año26, que luego se amplió a dos, Algunos datos de los contratos demás, con este insensato extractivismo, le estamos petroleros ampliados Concluyendo…hasta que concluyan las renegociaciones definitivas. llevando hacia un colapso.El propio presidente Correa cuestionó esta amplia- (i) En el caso de AGIP-ENI, que en una década Como se desprende de este breve análisis, hayción, que se habría hecho “sin su conocimiento”. habría obtenido casi 1000 millones de utilidad neta, muchos elementos adicionales que se debieronTodo indica que no resultó acertado terminar o el plazo de su contrato, que finalizaba en el 2017, considerar al momento de debatir la nueva Ley demodificar los contratos sin antes evaluar los impac- con la nueva modalidad contractual fue ampliado Hidrocarburos. Migrar de los contratos de participa-tos, pues esto beneficiará exclusivamente a las hasta el 2023. A este consorcio se entregó el campo ción a los de prestación de servicios debió hacerse 28 La sociedad espera todavía que se haga una auditoría integral de todos losempresas privadas en detrimento del patrimonio luego de una profunda reflexión. Eso no se pudo contratos petroleros de los últimos 20 años. El gobierno de Rafael Correa, que Oglán (Bloque 42) sin licitación. tuvo la voluntad política para impulsar una auditoría del crédito público (parti-nacional y de la calidad de vida de las poblaciones (ii) En el caso de REPSOL, el contrato de parti- hacer con seriedad en el plazo perentorio de 30 cularmente de la deuda externa comercial) y de las graves violaciones a los de-locales. Debieron darse previamente auditorías cipación terminaba el 2012, cuando el 100% de las días dado a la Asamblea Nacional. rechos humanos (Comisión de la Verdad), debería demostrar ahora que puedeoperativas, legales, económicas, sociales y ambien- reservas, producción e infraestructura debía pasar En cada uno de los cambios analizados, dadas hacer algo similar en el ámbito petrolero. Una comisión creada para tal efecto,tales de todos los contratos vigentes, sobre todo de con representantes de fuerzas diversas de la sociedad, no contaminadas con las al Estado ecuatoriano. Con la renegociación se las diversas coyunturas y las condiciones particula- negociaciones petroleras, debería asumir esta histórica tarea. El país requiereaquellos a punto de finiquitar. Sin dichas auditorías amplió dicho plazo hasta el 2018. res de los yacimientos, reservas, tasa de extracción, una “comisión de la verdad” de las políticas petroleras y sus consecuencias.no era conveniente dar paso a ninguna renegocia- (iii) El contrato con Andes Petroleum en Tara-ción. A cuenta de atraer inversiones no se podía poa, que vencía el 2015, ahora dura hasta el 2025.borrar los posibles atropellos cometidos en varios A Petroriental, cuyo contrato de participación fina-ámbitos por las empresas que aún estaban en el lizaba el 2012, se le amplió el plazo también hastapaís.27 Además, desde el punto de vista nacional el 2018. A esta empresa se le amplió su ámbito de incidencia en el Bloque 14, por arriba de los blo- ques 16 y 31.852 para incorporar una nueva extracción (en los actuales campos y en nuevasáreas).26 Ya en estos contratos se amplió el precio base. Algo que también cuestio-nado oportunamente. Faltó una revisión por parte de la legislatura de lo que finalización atropellada del contrato con Perenco, en julio de 2010, que concluíasignificaron estos contratos transitorios. 10 meses más tarde, sin antes haber realizado dicha auditoría. Aquí se cuestio-27 No era conveniente para los intereses nacionales haber permitido la nan también los remates de crudo realizados por Petroecuador.102 p O L Í T I c A s p Ú B L I c A s La reforma a la ley de hidrocarburos y la renegociación de los contratos petroleros 103
    • La reforma petrolera En 1967 se transfirió parte de esa concesión al consorcio Texaco-Gulf. Poco antes, en 1964 se Finalmente, se definió la participación del Estado en un tope del 92% de cada barril de petróleo pro- conformó el consorcio Texaco-Gulf, que suscribió ducido. Estos proyectos se pusieron en vigencia endel gobierno de Rafael Correa un contrato de concesión con el gobierno militar de ese entonces, fijándose una duración de 40 un plazo de 4 años, cuyos resultados permitieron cierto cambio socio-económico y político del país. años del contrato, prorrogable por 10 años más. La Un segundo momento correspondió al adjudicación del área de exploración en la región gobierno socialdemócrata de Rodrigo Borja Ceva- amazónica fue de 1 millón 431 mil 450 hectáreas, llos (10 de agosto de 1988 al 10 de agosto de 1992). Henry Llanes iniciándose su explotación en 1967. En 1968 se Al fenecer el período de vigencia de los contratos otorgó una concesión en el Golfo de Guayaquil a con la compañía Texaco, que tenía a su cargo la seis “ilustres desconocidos” (Pedro Espín, 1994). exploración y explotación de los hidrocarburos en“Por sus frutos los conoceréis” (principio bíblico) Este período llegó a su fin con la caída del gobierno el Oriente y la operación del Oleoducto Transecua- de José María Velasco Ibarra, el 16 de febrero de toriano, esos recursos fueron revertidos al Estado,La reforma petrolera de Rafael Correa radicalizó la política de concesiones a las empresas 1972, que se había caracterizado por las exageradas así como también las plantas de refinación de concesiones petroleras en beneficio de las compa- Anglo y Repetrol ubicadas en la Península de Santacontratistas, que se inició en el gobierno del conservador Sixto Durán ballén. Esta es la tesis ñías extranjeras. Elena. Con la excepción del contrato de asociacióndel presente artículo, que será demostrada con argumentos políticos, jurídicos y económicos. suscrito con la compañía City Investing en 1978, que fenecía en 1998, y de los 7 bloques petroleros Segundo período: 1972-1992 adjudicados en el gobierno de León Febres Cordero, Este período tiene dos momentos muy impor- mediante el contrato de prestación de servicios Primer período: 1925-1971 “La razón no pide fuerza”, suelen decir las per- tantes en el manejo de los hidrocarburos: el pri- para un período de 24 años, la mayor parte de lasonas alejadas de los sectarismos, dogmas, prejui- En el año 2010 se cumplieron 85 años de mero corresponde al gobierno militar de Guillermo industria petrolera pasó a control del Estado ecua-cios y fanatismos políticos. El apoyarse en la razón explotación hidrocarburífera en el Ecuador. En Rodríguez Lara (16 de febrero de 1972 al 12 de toriano durante el régimen del socialdemócrataes el único camino que puede llevarnos a conocer realidad, el punto de partida fue 1925, cuando el enero de 1976), que tuvo un carácter nacionalista. Rodrigo Borja.el hecho, pero conocerlo bajo criterios de verdad, mundo ya había recorrido tres cuartas partes de Se creó la Corporación Estatal Petrolera Ecuatorianasujeto a demostración y prueba, es decir, verifi- siglo explotando hidrocarburos. En 1854 ya se (CEPE), que impulsó una serie de proyectos que Tercer período: de 1992 hasta la actualidadcable. “Si una teoría no funciona en la práctica, es habían dado los primeros experimentos para susti- le permitieran al país manejar con autonomía yfalsa la teoría” (Giovanni Sartori, 1998) tuir como combustibles, los hidrocarburos en vez eficiencia la industria hidrocarburífera en sus dife- El tercer período se inició en el marco de la Para comprender la tesis planteada haremos de los aceites de carbón, de vegetales y de animales rentes fases: exploración y explotación, transporte apertura económica y de la desregulación de losun análisis comparativo del manejo de la actividad (Daniel Yergin, 1992). y almacenamiento, refinación y comercialización. Se mercados, que en lo fundamental ha significadopetrolera, para lo cual ubicaremos tres grandes En el Ecuador, el primer periodo se caracterizó creó la Flota Petrolera Ecuatoriana (FLOPEC). CEPE una mayor transferencia de bienes y servicios públi-períodos de explotación hidrocarburífera de nues- por una absoluta dependencia al capital internacio- compró las acciones a la empresa GULF y formó cos al capital privado por la vía de los contratostro país: el primero que va de 1925 a 1971), en el nal: “…la compañía Anglo explotó los yacimientos el consorcio CEPE-TEXACO con una participación de concesión y delegación. Para el efecto se creó lamarco de una economía de producción hacendaria de Santa Elena hasta agotarlos, y el balance total del 67.5% en acciones nacionales (Jorge Andrade figura del “contrato de participación” para la explo-y agro-exportaciones; el segundo, de 1972 a 1992, ha sido, desde el punto de vista económico, el 99% Noboa, 1998). tación de los hidrocarburos mediante el cual se fijóen el contexto de una mayor dependencia econó- a favor de Anglo y el 1% para el Ecuador” (Gustavo Al mismo tiempo, el Estado ecuatoriano formó una participación para las empresas contratistasmica externa e intervencionismo estatal; y el ter- Jarrín Ampudia, 1997). parte de varios organismos internacionales, entre entre el 81.5% y 87.5%, y para el Estado entre elcero, de 1992 hasta la actualidad, en un entorno de En 1925 el país dio inicio a la explotación de ellos, la Organización de Países Exportadores de 12.5% y 18.5%. Además, se les entregó a las empre-apertura económica y desregulación de los merca- los hidrocarburos en la Península de Santa Elena a Petróleo (OPEP), la Organización Latinoamericana sas contratistas todo el crudo liviano de la empresados, cuyas políticas han traído consigo una mayor cargo de la compañía inglesa Anglo, que realizó esa de la Energía (OLADE), la Asistencia Recíproca de estatal en calidad de diluyente, para que puedanconcentración y acumulación de la riqueza petro- actividad en el marco de las concesiones mineras los Países Latinoamericanos de la Energía (ARPEL). explotar, transportar y comercializar los crudoslera en beneficio de las compañías extranjeras, ya puestas en vigencia en 1878 (Pedro Espín, 1994). En En lo jurídico, se definió un solo tipo de contrato pesados, cuyas pérdidas económicas las asumió elsean privadas, mixtas o públicas. 1937 se inició la exploración de los hidrocarburos para explorar y explotar hidrocarburos, con 4 años Estado. El análisis comparativo que utilizaremos es un en la región amazónica, habiéndose adjudicado 10 de exploración y 20 de explotación, total 24 años En 1997, dos comisiones revelaron una pér-método que nos ayudará a comprender las semejan- millones de hectáreas a la compañía Royal Dutch de duración. De la producción del consorcio CEPE- dida de 140 millones de dólares en refinación yzas y diferencias de lo que se hizo o dejó de hacer en Shell, que las transfirió posteriormente a la compa- TEXACO el Ecuadorcada período, considerando dos variables políticas ñía Anglo. “En el año de 1961 se otorgó una conce- recibió el 93% de losfundamentales: la tesis nacionalista versus la tesis de sión de 4 millones 350 mil hectáreas en el Oriente ingresos petrolerosapertura económica, las cuales han sido fuertemente a favor de la compañía Minas y Petróleos del Ecua- y la compañía esta- En este proceso de reformas hidrocarburíferasdebatidas en el transcurso de la segunda mitad del dor, representada por Howard S. Stroun de origen dounidense el 7% (1992 - 2010), se ha impuesto un modelo desiglo XX, especialmente en el marco del pensamiento austriaco, verdadero traficante de las concesiones restante (Luis Aráuz, intercambio desigual del negocio petrolero.económico y político latinoamericano. orientales, quien se reservó para sí el 2% de la 2009). Se incrementó producción al traspasar parte de las concesiones a el Impuesto a la compañías que en el futuro operaron y explotaron Renta petrolera, del Henry Llanes S.— Licenciado en Sociología y Ciencias Políticas. Docente universitario. Analista de política petrolera. crudos en estas áreas”. (Pedro Espín, 1994). 44.4% al 87.31%.104 T la endencia p O L Í T I c A p Ú B L I c A La reforma petrolera del gobierno de Rafael correa 105
    • comercialización durante ese año, pero se desco- La reforma petrolera de Rafael Correa El subsidio al consumo de combustibles El castigo al precio del crudo ecuatorianonoce las pérdidas del período 1993-2010; lo que En un contexto de mayor dependencia eco- El problema es mayor pues en el país se comer- Por el lado de las exportaciones, durante lossignifica que el Estado subsidió las inversiones de nómica, tecnológica y monetaria, el manejo del cializa los combustibles a precios subsidiados, últimos quince años el Ecuador ha recibido undichas empresas, por ejemplo, el crudo del Bloque petróleo ha sido uno de los rubros que ha gene- beneficiando por esta vía a contrabandistas que fuerte castigo en el precio de exportación del barril16, que por si solo no se lo puede explotar, trans- rado mayor conflicto político, económico, social y sacan estos productos al exterior por vía marítima de petróleo. “El diferencial con el precio del petró-portar ni comercializar. Además se exoneró a las ambiental durante las últimas décadas; pero esen- y terrestre. La fórmula es “perfecta”: estos sectores leo WTI de los Estados Unidos para fijar el valor delcontratistas del pago de regalías petroleras, entre cialmente el mayor interés de las empresas contra- compran los combustibles a precio subsidiado y crudo oriente ecuatoriano, en los contratos cele-otros tributos; se les fijó un pago de Impuesto a tistas se ha concentrado en el control de la renta los revenden en el exterior a precio internacional. brados con los intermediarios se mantuvo injusti-la Renta del 25%; se creó la figura del “contrato de petrolera. En el año 2011, seguramente se entregará Otros sectores que se han beneficiado de esta polí- ficadamente entre los 14 y 17 dólares hasta el 6 decampos marginales” para entregar a las contratis- los principales campos petroleros que están bajo tica son aquellos que tienen ingresos económicos febrero de 2009 cuando Petroecuador anunció quetas extranjeras los campos pequeños que estaban control del Estado a empresas estatales extranjeras sobre los 100 dólares diarios, aquellos que poseen bajaron a 8.64 dólares (el barril) y en el gobiernobajo control estatal; finalmente, todos los contratos obviando todo proceso licitatorio, es decir, lo que vehículos 4x4, automóviles de lujo, transporte de nadie averigua que pasó con las diferencias”podían ser modificados o prorrogados en sus perío- no pudieron hacer los gobiernos de Fabián Alar- carga pesada, etc. Se conoce que un dirigente del (Aráuz, 2009).dos de exploración y explotación hidrocarburífera. cón y Gustavo Noboa lo hará el gobierno de Rafael transporte público posee 400 taxis en Quito. En el En el 2008, el precio del petróleo en el mer- Aquella reforma es de enorme importancia en Correa. año 2008 el Estado importó diesel a 2.98 dólares el cado internacional fue de 147 dólares por barril,la historia petrolera del Ecuador, pues dio lugar a En este proceso de reformas hidrocarburíferas galón. Un galón de gasolinas de alto octano tiene pero el Ecuador recibió un castigo de aproximada-que se cambie sustancialmente los contratos de (1992 - 2010), se ha impuesto un modelo de inter- un costo real de 2.29 dólares y los 15 kilos de gas mente 20 dólares por barril de crudo. Si ese añoprestación de servicios por el de participación, con cambio desigual del negocio petrolero: por un lado, de uso doméstico (GLP) cuestan 12.53 dólares. Pero el país hubiese exportado 200 mil barriles diarios,el argumento de que en el país se vendiódichos contratos le un galón de dieselhabían generado al La nueva Ley de Hidrocarburos abre la puerta legal para la entrega de Luego de un complejo y poco transparente proceso, el gobierno pre- en 1 dólar, un galónpaís enormes pér- campos petroleros en explotación e incluso de la infraestructura petro- sentó en junio de 2010 a la Asamblea nacional el proyecto de reformas de gasolina súper endidas económicas. lera a empresas estatales. Al crear los contratos para la exploración y/o 2 dólares, gasolina a la Ley de Hidrocarburos con carácter de urgente, que no recibió elLos costos de pro- extra en 1 dólar 35ducción de un barril explotación de petróleo se configura una situación compleja y contra- tratamiento adecuado sobre todo por la posición del bloque oficialista centavos y por los 15de petróleo supe- dictoria con los intereses nacionales. que cerró la puerta al debate en el pleno de la Asamblea. kilos de GLP se pagararon ampliamente 1 dólar 60 centavos.el precio de venta Una política dedel hidrocarburo. subsidios se justificaDel contrato con la el país ha importado derivados del petróleo a pre- si está dirigida a los sectores afectados por el des- multiplicados por el valor del castigo, las pérdidascompañía Maxus, el Ecuador recibió “cero ingre- cios internacionales caros, los cuales, dependiendo empleo y subempleo, a aquellos que reciben bajos habrían sido de 4 millones de dólares diarios, y desos” (Raúl Jaramillo del Castillo, 1996); “… fueron del producto importado, hasta han duplicado el salarios, a los que viven en la mendicidad y extrema 1.460 millones al año. En lo fundamental ¿quiénlos peores de nuestra deficiente historia petrolera precio de exportación de un barril de petróleo pobreza, a los sectores sociales de bajos ingresos se ha beneficiado del castigo al precio del crudo(Aráuz, 2009). Adicionalmente, en el gobierno de ecuatoriano. económicos que sufren enfermedades catastrófi- ecuatoriano? Un ingeniero petrolero de conviccio-Fabián Alarcón se creó la figura del “contrato de Es paradójico que siendo el Ecuador un país cas... Pero los subsidios se pueden disminuir en la nes nacionalistas ha mantenido la tesis que, en unagestión compartida”, que fue modificado en parte petrolero, al mismo tiempo sea un país importador medida que los desempleados y subempleados se coyuntura de alta demanda mundial no se justificapor el gobierno de Gustavo Noboa Bejarano. El de derivados del hidrocarburo, con un alto costo incorporen al trabajo productivo y al empleo esta- ningún castigo en el precio del petróleo, es decir, elobjetivo era entregar a las compañías extranjeras económico para el país. Los productos que se ha ble, pues no es digno que vivan eternamente de las castigo debe ser “cero dólares”. El precio del petró-los principales campos petroleros que estaban bajo importando anualmente son: gasolinas, diesel, gas dádivas del Estado. leo crudo empezó a incrementarse desde el añocontrol estatal. de uso doméstico (GLP), jet fuel, aceites lubricantes, 2000, y actualmente la tendencia continúa al alza. En resumen, el tercer período analizado se plásticos, sintéticos, etc., cada año en cantidades En 85 años de explotación petrolera (1925-caracterizó por los incumplimientos contractua- más grandes, generándose, como es obvio, una 2010) el país no ha podido construir un parqueles y la entrega ilegal de varios campos petrole- enorme salida de divisas. En los cuatro años de ges- industrial autosuficiente en materia de hidrocar-ros mediante un tipo de contrato que no es para tión gubernamental, el gobierno de Rafael Correa buros, mismo que, de haberlo implementado, leexplorar y explotar hidrocarburos, denominado ha importado más de 10 mil millones de dólares hubiera permitido al Ecuador manejar con autono-“de obras, bienes y servicios” o de “servicios espe- en combustibles, para el 2011 está previsto una mía y soberanía su política de hidrocarburos, abas-cíficos”, con el cual en la década de los noventa importación de esos productos por una cantidad tecer al mercado interno con derivados nacionales,se entregaron los campos petroleros Tivacuno a que supera los 4 mil 100 millones de dólares. Estas y evitado así una salida incalculable de divisas porla empresa Maxus, Shiripuno a Elf; Mauro Dávalos cantidades se han ido incrementando anualmente concepto de importaciones de combustibles.Cordero, Huachito, Biguno y Paraíso, a la empresa debido al crecimiento de la demanda. En GLP, porestatal ENAP de Chile; Palo Azul a Petrobras; Punga- ejemplo, se importa aproximadamente un 82% pararayacu a Ivanhoe; y el campo Sacha a la venezolana atender la demanda nacional; en diesel el 60% y enPDVSA en la presente década. gasolinas más del 50%. Pero ¿quién se beneficia de este negocio multimillonario?106 p O L Í T I c A s p Ú B L I c A s La reforma petrolera del gobierno de Rafael correa 107
    • La reforma hidrocarburífera de Rafael Correa Casi al cumplir su cuarto año de mandato vii) El gobierno les pagará millonarias indemniza- ciones a las contratistas que no renegociaron Las invasiones de tierras en Guayaquil: los respectivos contratos, obviando las enor-gubernamental, Rafael Correa impulsó una reformaparcial a la Ley de Hidrocarburos, sobre la base mes pérdidas económicas causadas al país, como por ejemplo, el haber entregado “fraudu- historia y coyuntura políticadel “contrato de prestación de servicios” creado en lentamente” el campo Palo Azul a las empresas1982 por Oswaldo Hurtado. En aquella ocasión se Petromanabí y Cayman socias de Petrobrasdijo que el Estado no disponía de recursos mone- (Informe de una Comisión Ministerial);tarios para invertir en áreas de riesgo exploratorio,por lo que esa inversión de riesgo debían reali- viii) Las contratistas que se quedan en el país inver- Gaitán Villavicencio tirán un total de 1207 millones de dólares,zarla las empresas petroleras extranjeras, y que si según José Ziritt, presidente de las petroleras,encontraban petróleo comercialmente explotable, el En guayaquil desde la segunda mitad del siglo XX y hasta la actualidad se han producido quien antes de ocupar ese cargo, fue represen-Estado les reembolsaría las inversiones y los costos, tante del Presidente Rafael Correa en el Directo- permanentes procesos de ocupación y apropiación ilegal de tierras agrícolas, periféricas osiempre y cuando la explotación en curso le deje rio de Petroecuador), monto que significa el 5%al Estado una rentabilidad mínima del 15% una vez del Presupuesto General del Estado del 2011, urbanas, públicas o privadas, por parte de grupos sociales pobres, provenientes del campodeducidos los costos de producción, transporte y que es de 23.950 millones de dólares, y signi- unos, otros con experiencia de vida urbana, a fin de conformar asentamientos donde puedancomercialización. Si no se cumplía este requisito las fica una inversión del 0.5% anual con relaciónempresas petroleras extranjeras no tenían derecho cristalizar su sueño de la casa propia. a dicho presupuesto, y del 29.43% con relacióna recibir dichos reembolsos, pues se trataba de una al monto de las importaciones de combustiblesinversión de riesgo que debía ser asumida por las que realizará el gobierno en el año 2011.contratistas. En ese modelo de contratación se fijó ix) Las nuevas inversiones saldrán de la produc- Invasiones y marketing políticodos condiciones adicionales: la adjudicación de los Los invasores siempre han contado con el ción diaria de los yacimientos de Sacha, Shus-contratos mediante proceso licitatorio, y el pago del apoyo adecuado y remunerado de promotores Históricamente, la urbe guayaquileña ha hufidi, Auca, Conocaco, Libertador, y años des-44.4% por impuesto a la renta. inmobiliarios informales y de mafias de traficantes estado limitada en su crecimiento por las grandes pués de ITT, campos petroleros en donde ya La reforma de Rafael Correa propone lo de tierras, que generalmente han sido guardaespal- propiedades agrícolas que la han rodeado. De otra se han invertido miles de millones de dólaressiguiente: das de dirigentes políticos populistas y clientelares, parte, la propiedad territorial municipal ha sido del estado ecuatoriano para descubrir reservasi) Entregar a las empresas estatales extranjeras vinculados contingentemente a los partidos polí- pequeña, no obstante, de modo permanente se la comercialmente explotables. los principales campos petroleros que están ticos en apogeo en cada momento: CFP, PRE, PSC, rentó o vendió para que los vecinos construyan sus x) Finalmente, la reforma legal ideada y suscrita en producción, hoy bajo el control del Estado Alianza País y Madera de Guerrero. viviendas. Esta situación a la postre contradictoria, por Rafael Correa pone una losa sobre todos ecuatoriano, campos en los que ya no hay Las invasiones y la conformación y consolida- nunca fue enfrentada por el gobierno local, en tér- los incumplimientos contractuales y violaciones riesgo exploratorio; ción de asentamientos ilegales y no planificados minos de previsión y planificación del crecimiento a la ley que se habían producido en los gobier-ii) Hacerlo de manera directa sin proceso son consecuencia de la conjugación de múltiples urbano. El municipio porteño dejó que los dife- nos anteriores. Un borrón y cuenta nueva… licitatorio; factores, estructurales y coyunturales. Responden rentes grupos sociales resuelvan sus necesidadesiii) Las petroleras extranjeras ya no pagarán el a las desigualdades sociales existentes; a la incapa- habitacionales según sus posibilidades y estrate- 44.4% del impuesto a la renta, sino el 25%, es Conclusión cidad del sistema económico urbano para generar gias de sobrevivencia, creando así un mercado de decir, se les rebajó casi 20 puntos porcentuales empleos decentes y adecuadamente remunerados; suelo urbano socialmente fragmentado, uno para El período 1992-2010, que incluye obviamente de tributo; a la discapacidad de los niveles central y local de la demanda efectiva y otro para los pobres. Esto ha los cuatro años de Rafael Correa, se ha caracteri-iv) El gobierno cancelará a las empresas con- gobierno para enfrentar la pobreza y sus inequi- beneficiado a los propietarios de grandes predios y zado por una mayor desnacionalización de la tratistas con las que renegoció los contratos dades sociales; a la insensibilidad de las élites a los traficantes de tierras, y ha creado obstáculos industria petrolera del país. Por sus volúmenes de petroleros (“prestación de servicios” en vez del sociales para acortar las grandes diferencias socio- al desarrollo de la industria de la construcción de producción anual e incremento de precios, los efec- “contrato de participación”), exageradas tarifas económicas sin recurrir al atajo del asistencialismo vivienda y grandes problemas al Estado, que debe tos de esta política han sido más negativos que por la extracción de un barril de petróleo, que corporativista. asumir los costos y riesgos de las derivaciones aquellos del período 1925-1971. En 1972 el precio superan entre el 700% y 800% a los costos de Frente al déficit habitacional creciente, el generadas por un desarrollo urbano hipertrofiado. del barril de petróleo fue de 2.5 dólares, y en el producción de Petroamazonas y Petroecuador Estado ha permitido que sean las fuerzas del mer- En este mercado oligopólico del suelo urbano segundo quinquenio de lo que va de este siglo, el respectivamente; cado las que profundicen la inequidad. A eso se hay la coincidencia de intereses y el encubrimiento precio promedio superó los 80 dólares en el mer- agregan los crecientes desequilibrios campo-ciudad, entre los operadores inmobiliarios formales ev) Se les prorroga la duración de los contratos cado internacional. En definitiva, en este período, las permanentes migraciones internas y los efectos informales, lo que hace que ambos cohabiten, se hasta por diez años más, con lo cual uno de los las empresas contratistas han tenido la mejor opor- de las migraciones internacionales de la población. reproduzcan y acumulen capital. A esto se agregan contratos (Tarapoa y campos unificados) estará tunidad para concentrar y acumular la riqueza Por último, y con gran destaque, la hegemonía del de una parte la voracidad de los propietarios de en manos privadas por más de medio siglo; petrolera a su favor. Por último, esta reforma entró populismo electorero y clientelar, que se aprovecha tierras que sin arriesgar se llevan un porcentajevi) El Estado hará uso del oleoducto privado de en vigencia por el ministerio de la ley, con manio- de la existencia de los pobres que sobreviven en la significativo de la ganancia inmobiliaria. De otra, la crudos pesados (OCP); bras políticas inéditas y sin escrúpulos. ciudad en condiciones infrahumanas de vida. complicidad del sistema político y de la institucio- nalidad estatal local para que se amplíen caótica- Gaitán Villavicencio— Licenciado en Sociología Urbana y Diploma mente los límites urbanos, con el apoyo de la inver- Especial de Postgrado en Desarrollo por la Universidad de Lovaina. sión en obras públicas que valorizan los terrenos. Profesor universitario.108 p O L Í T I c A s p Ú B L I c A s p O L Í T I c A p Ú B L I c A T la endencia 109
    • El proceso de urbanización de Guayaquil para, posteriormente, generar la dotación del trans- iba conformando como la segunda zona industrial y las ocupaciones del suelo urbano porte público, alumbrado y otros servicios colec- de Guayaquil. En ese contexto, se desencadenó otra tivos, obviamente “por goteo” y en función de la oleada de invasiones a esos predios, ante lo cual A lo largo de la segunda mitad del siglo dádiva populista y clientelar. sus propietarios recurrían inmediatamente a solici- 20 se produjo un persistente y sostenido creci- En los años 60, la construcción del mega- tar los desalojos, lo que perduró durante un cierto miento poblacional de la ciudad, como también un proyecto de Puerto Nuevo, al sur de la ciudad, y de tiempo, pues, más adelante, los mismos dueños de aumento paulatino y desmesurado de su planta la vía de acceso, la avenida 25 de Julio, fue posible los terrenos impulsaron los múltiples fracciona- urbana. gracias la expropiación de la hacienda El Guasmo mientos de los predios para facilitar su venta como a Juan X. Marcos. Los terrenos sobrantes los repar- si fueran terrenos urbanos. Por lo demás, esos sec- Guayaquil: población y crecimiento urbano tió el Estado entre diversas instituciones públi- tores sociales dotaban de mano obrera a las empre- Año Población Superficie (miles cas: Junta Nacional de la Vivienda, IESS, Armada sas industriales en expansión en la zona. de hectáreas) Nacional, Municipio, entre otras. En los años 70 se En los años 80, durante el gobierno de Febres dieron sucesivas oleadas de ocupación de los terre- Cordero y siendo Gobernador de la provincia Jaime 1950 258.966 1.100 nos municipales deñ Guasmo, lo que se agudizó Nebot, se construyó la vía perimetral de Guayaquil, 1962 510.804 2.200 durante la Alcaldía de Guillermo Molina Defranc que incentivó a nuevas invasiones siguiendo el (1978). A partir de entonces el poblamiento fue trazado de la misma, proceso que se ha mantenido 1974 823.219 4.658 vertiginoso y se operó la división del área en varias durante las dos últimas décadas. En el sur-oeste El gobierno nacional se muestra preocupado secciones: Guasmo Norte, Central, Sur y Fertisa. de la urbe hubo la ocupación de la Isla Trinitaria,por la multiplicación de las invasiones, pero para 1982 1.199.344 9.185 El fenómeno no se detuvo. Paralelamente se mientras que en el nor-oeste se conformaron losque esa preocupación sea parte de una medida generaba otra área de invasión al norte de la ciu- asentamientos Pancho Jácome, Bastión Popular,pública sólida y perdurable, el gobierno debe coor- 1990 1.508.000 19.000 dad. Se había construido entonces la carretera Gua- Flor de Bastión, Balerio Estacio, entre otros, quedinar integralmente con la Municipalidad de Guaya- yaquil – Daule – Balzar – Quevedo, a fin de ampliar hasta hoy siguen consolidándose y densificando laquil. Hay que combatir a las mafias de traficantes 2001 1.985.000 35.000 la frontera agrícola bananera y facilitar la circu- urbe.de tierras y conformar una oferta de suelo urbano Fuente: INEC; D-Plan-MIMG lación de esa producción exportable hacia Puerto Ya en tiempos más recientes, conocidos diri-accesible a la demanda de los sectores pobres, Nuevo. La carretera Panamericana atravesaba las gentes de las invasiones que son a su vez “dirigen-sin caer en el clientelismo y el cálculo electorero. Entre 1950 y 2001 Guayaquil incrementó su haciendas Mapasingue y Prosperina, sector que se tes políticos”, juntos con las mafias de traficantesLos verdaderos delincuentes no son los poblado-res que ocupan esos predios invadidos, sino los población en 6.6 veces. Sin embargo, el ritmo de“Estacios” y otros especuladores y acaparadores crecimiento demográfico ha disminuido paulatina-de terrenos. Resulta lamentable que el gobierno de mente, desde una tasa de 5.66 en 1950 a otra deRafael Correa crea que la solución al problema es la 2.87 en 1982-90. Durante ese período, conformemilitarización de las áreas periféricas de la ciudad. la ciudad adquiría importancia como centro eco-También es lamentable la improvisada operación de nómico, financiero y comercial se fue generandoreubicación de los invasores, ya que crea expecta- un proceso de modernización urbanístico. En esetivas en otros grupos humanos, que tienen igual o periodo la Municipalidad de Guayaquil adquiriópeor necesidad de vivienda, y que tarde o temprano al Banco de Crédito Hipotecario los terrenos queejecutarán ocupaciones ilegales para que se les ten- actualmente corresponden a la parroquia Febresgan en cuenta en ulteriores re-asentamientos. Cordero, en el sur-oeste de la ciudad, área inun- En la actual coyuntura, los enfrentamientos dable de renta nula, con el fin de orientarlos alentre el Presidente Correa y el Alcalde Nebot, como crecimiento habitacional de la ciudad, operaciónestrategia de mercadeo político, se dan preferente- que generó grandes beneficios económicos para elmente en el escenario local. Hay una lucha por la referido banco.hegemonía política y el control de la población de la El poblamiento intenso se dio a partir de losurbe más grande del país, en un contexto de incapa- años 50, vía ocupación, coincidiendo aquello con elcidad del sistema político para articular propuestas boom bananero. Entonces se conformó el suburbioalternativas viables. Por esta razón el argumento de guayaquileño, que se caracterizó por sus miles delas invasiones urbanas cobra tanta relevancia, pero “casas” de caña y palafitos (puentes sobre el aguaal mismo tiempo no se afronta realmente el tema y el pantano) para acceder a las mismas. El levan-de la inseguridad ciudadana, principal demanda tamiento social del 2 y 3 de junio de 1959 en estasocial desde hace mucho tiempo. A la postre, las ciudad, como protesta al gobierno socialcristianoinvasiones en Guayaquil han sido convertidas en el de Camilo Ponce, hizo que se impulsara una nuevanuevo Caballo de Troya en la pugna de los dos líde- estrategia de dominación y control a la poblaciónres, dentro de la nueva coyuntura del referéndum- suburbana, consistente en la ampliación de la ofertaconsulta convocada por el gobierno. clientelar de terrenos, basada en el ofrecimiento de relleno pétreo de los lugares inundables, y la legali- zación de los solares desde el control del Municipio,110 p O L Í T I c A s p Ú B L I c A s Las invasiones de tierras en Guayaquil: historia y coyuntura política 111
    • de tierras han ampliando sus espacios territoriales económico en boga, marcaron el tránsito de una Porciones signifi- Las dos administracionesde dominio, más allá de los límites urbanos vigen- etapa a otra, pero también en esa coyuntura se pro- cativas de territorios socialcristianas han impulsadotes, acercándose al canal del Trasvase Daule-Peripa, fundizó la crisis de la ciudad. de esos cantonesuna obra de riego de indudable valor estratégico. En ese contexto, la ciudad y sus gobiernos tam- hacen parte de la un programa masivo de regu-Esto motivó la decisión presidencial de disponer los bién se embarcaron en la “modernización urbana”, trama metropolitana larización de la tenencia deldesalojos últimos, y al mismo tiempo tocó el gong a partir del caos e inestabilidad administrativa here- guayaquileña, bajo suelo urbano en las áreas dedel nuevo round de enfrentamiento “Correa versus dados de las administraciones municipales de la diferentes modalida-Nebot”… década de los 80, en particular de las gestiones clien- des inmobiliarias y “invasión” ya consolidadas, lo telares-populistas del PRE y sus aliados locales, que figuras urbanísticas: que es el programa más des- obligaron a la intervención del Estado central por urbanizaciones, loti- tacado de las mismas, pero noCoincidencias y diferencias entre la crisis de los servicios públicos, en particular del zaciones, áreas delas distintas coyunturas han podido controlar y peor servicio de recolección de desechos sólidos en Gua- reserva, haciendas, En todos los casos brevemente reseñados yaquil, lo que desembocó más tarde en la concesión zonas periurbanas, reducir las ocupaciones ilega-hay particularidades y coincidencias, lo que nos a un grupo particular canadiense-local y en un grave etc. Constituyen los les, ni siquiera con la creación de los programas habitacionales y depermiten hacer las siguientes afirmaciones: (i) En problema laboral. Durante esta época las invasiones sectores de creci- lotes con servicios municipales, denominados “Mucho Lote” Uno y Dos.la historia urbana guayaquileña las invasiones no se extendieron por diferentes puntos de la mancha miento más dinámi-han afectado a los haberes de los propietarios urbana. El caso de Guayaquil se tornó en un ejemplo cos para la aglome-territoriales, pues siempre éstos fueron pagados a no imitar por el resto de municipios del país. ración, y promisoriaspor el Estado; (ii) Debido a las distorsiones del En las últimas dos décadas se configura un tierras de “engorde”capitalismo atrasado de nuestro país, ser pobre es conjunto de tendencias en el proceso de urbaniza- (valorización) paramuy oneroso, ya que se debe pagar al traficante ción en Guayaquil, como en el resto del país, que el mercado de suelode tierras para acceder a la posesión de un bien afectan directa y diferenciadamente a los actores urbano y vivienda. Vale remarcar que montos signifi- y servicios, pero también de uso residencial; de Lainmobiliario, al Municipio para acceder a la titula- sociales y a los agentes económicos, en lo relacio- cativos de la inversión inmobiliaria privada y estatal Garzota - Guillermo Pareja, donde se han asentadorización del predio, a la banda local se debe pagar nado con la producción del cuadro construido, la se encuentran localizadas en estos lugares, como comercios y servicios formales en conjunto conpor la vigilancia, se cancela valores sobreestimados estructura de la propiedad del suelo urbano, el es el caso de Tarifa de Samborondón y las vías a La viviendas; el barrio Orellana, que está cambiando depor el agua de tanquero para el consumo humano, desarrollo de formas de promoción inmobiliaria, los Aurora, Daule, Nobol y Durán, con los macro-pro- uso residencial a servicios, en particular oficinas.se paga el acceso informal a la energía eléctrica, alcances de las demandas urbanas agregadas, inclu- yectos del BEV- MIDUVI, para satisfacer la demanda También debe incluirse lo que se está impulsandotambién la escuela de los hijos, y es casi obligato- yendo los procesos de invasión; todo aquello den- solvente del Gran Guayaquil y sus alrededores. por parte de la promoción inmobiliaria privada,rio abastecerse en la cadena de tiendas del “capo” tro del contexto de globalización y desregulación en En todo este gran territorio se han impulsado en la Avenida Francisco de Orellana hasta el crucedel barrio (materiales de construcción, comestibles, que se hallaban insertos la urbe y el país. en los últimos 25 años una serie de acciones ins- con la Avenida Tanca Marengo, llamada también lacombustibles, electrodomésticos…) (iii) Entre los En 1990 Guayaquil tenía 1.508.444 habitan- titucionales y operaciones inmobiliarias, como Kennedy Norte, como un distrito de negocios y paraaños 1950 y 2010 ninguna política de vivienda ha tes, lo que relacionado con las 16.552 hectáreas también se han producido localizaciones y re-loca- el sector terciario superior, que está en expansiónsido eficaz y eficiente, ni ha disminuido el déficit del área construida censada, arroja una densidad lizaciones de actividades económicas y colectivas, no obstante los problemas de las crisis económico-habitacional de Guayaquil, pues existe una lógica poblacional de 91.1 habitantes por hectárea. La implantación o cambios de usos del suelo, que financiera y sus secuelas de embargos inmobilia-superviviente que junta y funcionaliza a trafican- ciudad experimentaba paralelamente un acelerado han provocado diferenciados procesos de valori- rios. En resumen, el desarrollo de los ejes viales hates y mafiosos de la tierra, invasores y caudillos, y descontrolado crecimiento de su planta urbana, zación y múltiples formas de ingresar la tierra al marcado las diferencias urbanas y los niveles deademás de los poderes políticos en apogeo en el como consecuencia de las invasiones, lo que incidía mercado del suelo y la vivienda. Pero también se segregación socio-residencial, agudizando en Gua-momento. en las dificultades en la dotación de equipamiento han producido diversos procesos de invasión de yaquil las situaciones de desigualdad, inequidad y La bonanza petrolera del país y el inicio de las e infraestructura urbana por el Estado, debido tierras estatales y privadas por miles de personas exclusión socio-económica y urbanística.crisis de la deuda externa, financiera y económica al patrón de localización y ocupación del suelo sin vivienda, cuya velocidad de ocupación ha estado Otra de las características de este proceso dede los años 80, fueron factores que incidieron de urbano, agudizándose el panorama de segregación siempre en correspondencia con la construcción del urbanización de Guayaquil es la consolidación enmanera diferente en las formas de producción de las socio-residencial vigente. El censo de población de sistema vial cercano y el acceso inmediato a otros la parte norte del área metropolitana de un númerociudades, en la articulación de la red urbana nacional 2001 registró un total de 1.985.000 habitantes, cifra servicios indispensables. Estos han sido también creciente de urbanizaciones y pequeños programasy en la gestión citadina. Durante la década de los 80 marcada por las migraciones internacionales que se medios de apropiarse imaginariamente de la urbe y de vivienda para estratos sociales de ingresos altosse gestaron procesos urbanos contradictorios que habían iniciado desde la década anterior. alcanzar un referente simbólico de ciudadanía, que y medio altos. Estos casos se caracterizan por ven-retomaban elementos de la década anterior, como En ese proceso hipertrofiado de urbanización les permita en agradecimiento truequear esas obras der -a más de confort- funcionalidad, lujos y segu-el despilfarro inmobiliario y la expansión moderni- se destaca como rasgo sobresaliente el impulso de (aunque estén inconclusas) con votos a favor de los ridad, éste, el nuevo elemento en la composiciónzante de una forma de vida urbana y consumista, conurbaciones que han hecho que el tejido urbano caudillos-benefactores de turno. del precio de un bien inmobiliario y de la canastapero también se vivió el colapso de los servicios se salte límites y competencias político-administra- Desde los años 80 hasta la fecha, se ha produ- básica, expresado en los filtros de seguridad, lospúblicos municipales y la crisis de gestión edilicia tivos, y genere una situación de metropolización no cido en la aglomeración urbana una cierta especiali- guardias privados, las tecnologías sofisticadas depopulista y clientelar, que debido al ajuste estructu- reconocida por el derecho urbano ni por las auto- zación de los sectores de la urbe, especialmente en protección que caracterizan a estas urbanizacionesral, la reducción de los subsidios, la “sincerización” ridades locales respectivas. La metropolización de el norte de Guayaquil, a partir de los ejes viales que guayaquileñas.de los precios de los servicios públicos, la reducción Guayaquil se dispara en varias direcciones: hacia han condicionado y conllevado el cambio de usos Alrededor del 65% de la inversión municipaldel gasto social, entre otras medidas para estabili- los cantones Samborondón, Durán y Nobol, y hacia del suelo. Son los caso de las ciudadelas Víctor Emi- de los años 90 se localizó en el norte de la ciudadzar la economía nacional, acordes con el recetario el kilómetro 27 en dirección a Taura y Milagro. lio Estrada, en Urdesa, zona rosa de esparcimiento y sus áreas inmediatas. Aprovechando los ejes112 p O L Í T I c A s p Ú B L I c A s Las invasiones de tierras en Guayaquil: historia y coyuntura política 113
    • viales rápidos, viaductos y El gobierno nacional se límite urbano gracias a la Ordenanza de 1991, afec- Perspectivaspasos a desnivel construidos muestra preocupado por la tando inclusive a tierras comunales y desalojando a Guayaquil, centro primado nacional nos plan-a partir de 1992 por las admi- los comuneros de sus terruños ancestrales. multiplicación de las inva- tea hoy la vigencia de las nuevas tendencias denistraciones socialcristianas, En este análisis de la coyuntura urbana de Gua- urbanización, obviamente con sus característicasse han localizado en el norte siones, pero para que esa yaquil no se puede pasar por alto el rol del Estado, especificas. La urbe comienza a re-asumir su tradi-de la Guayaquil varios centros preocupación sea parte de en particular del Municipio porteño. Amerita des- cional rol de ciudad cosmopolita, puerto internacio-comerciales o malls, cuyo ori- tacarse el cambio que se ha dado en la gestión edi-gen se remonta a los años 70 una medida pública sólida y licia en materia de continuidad del mandato y sus nal, marítimo y aéreo, en la geopolítica del Pacifico perdurable, el gobierno debe Sur y de la Cuenca del Pacífico; empero, sin defi-con el pionero Policentro. En la programas. En efecto, mientras entre 1979 y 1992 nir y consensuar un proyecto histórico de centroactualidad hay nueve grandes coordinar integralmente pasaron por el Municipio siete alcaldes, desde esta metropolitano, como un plan de progreso econó-centros comerciales y alrede- última fecha hasta la actualidad lo han hecho dos: con la Municipalidad de mico y encadenamiento productivo como aglome-dor de ocho pequeños, que Febres Cordero y Jaime Nebot. Esto último ha per- guayaquil. ración regional, dados los intereses encontrados dellegan inclusive hasta el centro mitido que el Municipio se “especialice” en el desa- sus élites y el relegamiento y subalternización dede la ciudad. En este momento, rrollo de grandes obras físicas, como es la cons- amplios sectores sociales.ante la ausencia de seguridad trucción de pasos viales, la ampliación y manteni- La visión municipal actual del desarrollociudadana y el crecimiento del miento del sistema vial urbano y el desarrollo de urbano constituye un sui géneris modelo de gestiónmiedo entre los habitantes de ciertos equipamientos colectivos, como malecones, citadina, basado en un enfoque tradicional y en unala ciudad, las personas pre- mercados y parques, entre otros. Si bien esto ha ortodoxia urbanística, como en el ya mencionadofieren visitar los malls en sus representado un significativo cambio en la gestión retorno y recuperación de la ciudad construida,momentos de esparcimiento, municipal y el desarrollo urbanístico de Guayaquil, principalmente de ciertos bienes patrimoniales,como antes lo hacían a los par- no es suficiente para encarar los graves problemas paisajes y áreas edificadas (deterioradas) delques de la ciudad. Los centros comerciales se han que aquejan a la ciudad y sus habitantes, princi- Del presente hacia adelante casco comercial y sus alrededores, necesitadas deconvertido en los sitios de recreación de una socie- palmente referidos al tráfico vehicular y la circula- re-valorización.dad con miedo y, en menor medida, en espacios de En el centro de Guayaquil y en su periferia ción, el saneamiento ambiental y la infraestructura Lo anterior no debería ser asumido como unaintercambio. urbana y suburbana hay áreas que necesitan ser básica, la lucha contra la pobreza, el desempleo y mega-operación del negocio inmobiliario, cuanto Un elemento particular que sobresale en este recuperadas a través de programas de atención y subempleo, y la fragilidad de la economía urbana. como la creación y desarrollo de un creciente espa-proceso de urbanización de Guayaquil es el de rehabilitación urbanísticas para que adquieran vita- Las dos administraciones socialcristianas han cio público, colectivo, para uso y disfrute de todosla “conquista del cuadro construido” (Fernando lidad y se articulen mejor al tejido urbano. Esto se impulsado un programa masivo de regularización los usuarios de la ciudad y del país, lo que visuali-Carrión), especialmente del casco central a través debería lograr con el aporte del sector público y de de la tenencia del suelo urbano en las áreas de zaría el principal elemento de recuperación de unade la rehabilitación, remodelación, regeneración… los actores sociales urbanos. Para enfrentar lo rese- “invasión” ya consolidadas, lo que a nuestro crite- urbe moderna, y también proyectaría la iniciativade las antiguas edificaciones de cemento y hierro ñado se impulsó por parte de las administraciones rio es el programa más destacado de las mismas, y poder de sus grupos dominantes para que que-construidas entre los años 20 hasta los 60. En Febres Cordero y Nebot, un programa municipal pero no han podido controlar y peor reducir las den indeleblemente registrados en las memoriasgeneral, en las décadas de los 70 y 80 esta zona de regeneración urbana basado en la gestión de las ocupaciones ilegales, ni siquiera con la creación histórica y colectiva, tal como las define Mauricefue poco atendida debido a que no representaba fundaciones Malecón 2000 y Guayaquil Siglo XXI, de los programas habitacionales y de lotes con Halbwachs.votos para la gestión clientelar, por lo cual no hubo y su recuperación a través de los impuestos muni- servicios municipales, denominados “Mucho Lote” El actual es un proyecto de desarrollo localgrandes obras urbanísticas. Pero las dos últimas cipales revaluados, fijados a los corredores viales– Uno y Dos. Por el contrario, se han agudizado los caracterizado como empresarial, ya que comoadministraciones cantonales se han impulsado prediales beneficiados, como es el caso de la recu- problemas por los efectos del Fenómeno de El Niño un acto de fe solo la empresa privada (de dice)grandes obras de revitalización urbana como son el peración del patrimonio edilicio existente, espe- 1997-98, y también por las catástrofes naturales es capaz de gestionar adecuadamente lo público-Proyecto Malecón 2000 y los túneles de El Carmen cialmente las operaciones realizadas a lo largo de en la región y el país, todo esto agravado por el estatal; y como verticalista, ya que no es partidarioy Santa Ana, estos últimos, que rompen una limita- los corredores 9 de Octubre, Portete, Víctor Emilio empobrecimiento masivo, la emigración interna y de la participación social y la rendición de cuentas,ción natural (los cerros) y unen el norte con el cen- Estrada, Malecón de El Salado, calles del casco cen- las remesas internacionales. Esto se puede observar tampoco de escuchar y aceptar las demandas socia-tro de la urbe, lo que refuerza la centralidad urbana tral, barrio Las Peñas, barrio El Centenario, barrio a primera vista en los asentamientos suburbanos les, ya que se piensa que solo las élites son dueñasguayaquileña frente a las limitadas experiencias de Las Quintas y barrio del Astillero, principalmente. recientemente consolidados, en el cambio de mate- de las soluciones a los problemas existentes endesconcentración existentes al interior de la aglo- Hay que destacar la localización en el norte riales de construcción de las viviendas, de la caña la aglomeración urbana. Proyecto que a partir delmeración. De su parte, el Proyecto Malecón 2000 de Guayaquil, especialmente en el sector de la vía guadua al bloque de cemento. “obrismo” intenta impulsar una ciudad imaginada yfue una gran operación de renovación urbana del a la Costa (Chongón), de un conjunto de grandes pensada por las élites en oposición a la ciudad real,Malecón Simón Bolívar, desde las escalinatas Diego equipamientos colectivos, vinculados a macro-pro- donde desenvuelven su cotidianidad más del 60%Noboa del Cerro Santa Ana, pasando por el Malecón yectos, es el caso del nuevo aeropuerto a entregarsehasta el Mercado Sur. Actualmente se proyecta res- en concesión; o de proyectos ejecutados y en fun-catar las riveras del Estero Salado, y como se señala cionamiento, como el trasvase Daule – Península de En la actual coyuntura, el enfrentamiento entre el Presidente Correa yen la publicidad inmobiliaria y municipal, se “busca Santa Elena, y la autopista Guayaquil – Salinas, mis- el Alcalde nebot, como estrategia de mercadeo político, se dan prefe-rescatar el potencial turístico, recreacional y comer- mos que están induciendo al crecimiento urbanocial del centro histórico de Guayaquil” de la mano en esa dirección, y también están generando un rentemente en el escenario local. Hay una lucha por la hegemonía polí-de las fundaciones que se han conformado como proceso de acaparamiento y especulación del suelo tica y el control de la población de la urbe más grande del país.operadoras de esta “regeneración urbana”. rural en ese sector, mismo que ha sido integrado al114 p O L Í T I c A s p Ú B L I c A s Las invasiones de tierras en Guayaquil: historia y coyuntura política 115
    • de la población porteña. En este modelo urbano, a la “fealdad” (pobreza) Guayaquil, como actor en la globalización y centro primado en el Ecuador, exige impulsar ins- Los gobiernos autónomos descentralizadosse la debe esconder, alejar, negar, como ha suce- titucionalmente su competitividad metropolitanadido históricamente –y está sucediendo ahora– con frente al mercado mundial y su posicionamientolas invasiones, mismas que han sido promovidas estratégico y productivo, según su función en lacomo recurso político-clientelar, pero invisibiliza- red urbana nacional y ubicación en el territoriodas en el momento oportuno en la “ciudad espectá- patrio. Esto debe traducirse en un fortalecimientoculo”, que ha permitido la construcción de imagina- y especialización de su base económica, en un pro-rios sociales urbanos contradictorios y conflictivos yecto de incorporación de valores agregados y no Fernando Buendíaentre sí, así como la hegemonía en la urbe de unas de re-primarización, o centro gran exportador deélites que deciden las estrategias urbanísticas y commodities.estéticas, sin tener en cuenta a la ciudadanía de la Guayaquil requiere un desarrollo subregional La nueva Constitución incorpora elementos de cambio trascendentes e innovativos al sistema“polis” y la lógica de un urbanismo ciudadano, tal incluyente y equitativo, intra e interurbano, basado político de Ecuador, que se ubican en la corriente latinoamericana de la reforma al régimencomo lo sostiene el colombiano Armando Silva. en un gobierno metropolitano que responda a las político denominada neo-constitucionalismo.1 Los grandes pensadores de la ciencia política demandas sociales de las poblaciones de las conur-contemporánea nos señalan que la democracia es baciones; con modalidades accesibles, baratas yuna forma de gestión social resultante del concurso públicas de dotación de los servicios urbanos ede voluntades colectivas, acuerdos negociados y infraestructuras de consumo colectivo; caracteri- Entre los elementos novedosos la Constitución (iii) Reconoce cuatro niveles de gobierno des-explícitos, respeto a las reglas de juego establecidas zado por la lucha frontal y permanente a la pobreza ecuatoriana vale destacar:1 centralizado: regiones, provincias, cantonesy aplicación de los mecanismos sancionadores a los en la metrópoli; la conformación de una oferta de (i) Caracteriza al régimen político general como y parroquias. Enfatiza en el gobierno regionaltransgresores. En este marco, los actores políticos suelo urbano y de viviendas para los más pobres un Estado constitucional de derechos, ante- como nivel intermedio y en los municipiosy sociales impulsan negociaciones para concertar por los poderes del Estado; y la protección efectiva poniendo la jerarquía de la Constitución y los como nivel local, otorgándoles un mayorfines y actividades que permitan un mejor desen- del medio ambiente urbano. derechos individuales y colectivos, a las leyes número de competencias, aunque reconoce avolvimiento y logros de la vida en sociedad. Esto La conjugación de estas políticas y programas e instituciones públicas. Esta modificación las provincias y parroquias por su peso histó-deberían tenerlo en cuenta todos los gobernantes, permitirá que más allá de la lógica del cemento y la implica, entre otras cosas, la supeditación de rico y su cercanía a la población. La Constitu-desde el Presidente de la República hasta el Presi- edificación hoy vigente, se construya una sólida toda la política pública al marco constitucional ción establece además el régimen de gobiernosdente de la Junta Parroquial Rural, para alcanzar en integración social, se mejore la calidad de vida de y, por otro lado, la exigibilidad y judiciali- especiales, en los casos que por razones demo-concierto los objetivos como Estado-Nación. sus habitantes y se genere bienestar para todos. dad de los derechos. Por ello, la Constitución gráficas, étnicas o ambientales, puedan crearse Hay que celebrar que el gobierno nacional se Que todos se permitan disfrutar de la ciudad sin determina que es un objetivo fundamental del esos gobiernos, mismos pueden ser los distri-preocupe por el crecimiento desmesurado y abu- exclusiones e inequidades sociales y fortaleciendo Estado el alcanzar la equidad territorial e inter- tos metropolitanos, las circunscripciones terri-sivo de las invasiones en Guayaquil. Pero para que la ciudadanía, principio de la gestión democrática territorial en el desarrollo. toriales indígenas, afroecuatorianas y negras,esta sea una sólida y perdurable medida de Estado de una ciudad moderna. (ii) Mantiene el modelo unitario de Estado, aunque y el caso particular de Galápagos, con un Con-aquello debe de coordinarse integralmente con la reconoce la autonomía política, administra- sejo de Gobierno, en tanto que la región ama-Municipalidad porteña. tiva y financiera de los gobiernos autóno- zónica es un territorio especial sin gobierno. mos descentralizados. La autonomía política (iv) Reconoce el carácter plurinacional e intercul- otorga facultades de tipo legislativo y ejecutivo tural del Estado originado en la existencia de a los gobiernos regionales, provinciales y can- entidades étnico-nacionales ancestrales. Ade- tonales, en el ámbito de sus competencias y más de reconocer los derechos colectivos a los en sus circunscripciones territoriales. A través pueblos y nacionalidades indígenas, afroecua- de la descentralización obligatoria, progresiva torianos y montubios, define el mecanismo y definitiva de las competencias del gobierno que permite la conformación de las Circuns- central a los gobiernos descentralizados se cripciones Territoriales, Indígenas, Afroecua- fomenta alcanzar la mayor autonomía posible torianas y Negras, como un régimen especial a fin de que las regiones y territorios puedan de gobierno autónomo descentralizado en el impulsar sus proyectos de desarrollo para el marco de la organización territorial vigente. Buen Vivir y puedan llegar a convertirse en una (v) Reconoce el rol protagónico de la ciudadanía suerte de régimen autonómico. en forma individual y colectiva a través del ejer- cicio del derecho a la participación en todo el ciclo de la política pública: planificación, presu- 1 El neo-constitucionalismo es una corriente del pensamiento jurídico que puestación, ejecución y evaluación; y en todos propone la primacía de la Constitución y de los derechos como la fuente de los niveles y sectores de gobierno: gobierno cen- legalidad y legitimidad, y plantea una lectura holística de las normas jurídicas como metodología de interpretación. tral, regional, provincial, cantonal y parroquial, estableciendo que el régimen político del país tiende a modificarse desde la democracia repre- Fernando Buendía— Sociólogo, Máster en Desarrollo Local. sentativa hacia la democracia participativa.116 p O L Í T I c A s p Ú B L I c A s p O L Í T I c A p Ú B L I c A T la endencia 117
    • El marco constitucional y normativo densidad de la población, necesidades básicas Las competencias exclusivas Financiación de los gobiernos descentralizadosdel sistema de competencias insatisfechas jerarquizadas, logros en el mejo- La Constitución establece las competencias El COOTAD ha desarrollado en forma exhaus- ramiento de los niveles de vida, esfuerzo fiscal La Constitución desarrolla el nuevo marco exclusivas asignadas a los gobiernos autónomos tiva el título sobre la financiación, propendiendo a y cumplimiento de los planes de desarrollo.de organización, competencias y recursos de los descentralizados, según sus niveles de gobierno. mejorar las posibilidades de generación de recursosgobiernos autónomos descentralizados. El Código El COOTAD desarrolla las competencias exclusivas propios y a establecer una metodología más equita- (iv) Participación ciudadana. Se regula la “SillaOrgánico de Organización Territorial Autonomía delimitando específicamente las facultades que tiva para las transferencias ordinarias del gobierno Vacía”, derecho de la ciudadanía a partici-y Descentralización COOTAD, aprobado el 20 de se atribuyen a cada nivel de sobre los sectores de: central, a favor de los gobiernos locales. Las fuentes par mediante un delegado en las sesiones deoctubre de 2010, desarrolla el respectivo marco vialidad, tránsito y transporte, gestión de la coope- de financiamiento de los gobiernos autónomos des- los gobiernos autónomos descentralizados,constitucional, compila y sistematiza en un solo ración internacional, gestión de las cuencas hidro- centralizados son: cuando se traten asuntos de interés especí-cuerpo legal todas las leyes existentes: Régimen gráficas, riego, fomento de la seguridad alimentaria, (i) La participación en el Presupuesto Gene- fico para un sector. El participante en la “sillaMunicipal, Régimen Provincial y la ley de Juntas fomento de actividades productivas agropecuarias, ral de Estado; (ii) Los ingresos propios obtenidos vacía” intervendrá con voz y voto. Igualmente,Parroquiales, así como las leyes de financiamiento gestión ambiental, prestación de servicios públicos, mediante tasas, sobretasas y contribuciones espe- los Consejos Ciudadanos de Planificación, lade los gobiernos autónomos descentralizados. infraestructura física y equipamientos de salud, ciales de mejoras, además de los impuestos predial iniciativa normativa en todos los niveles deEn las disposiciones derogatorias del COOTAD se educación y otros. y a la plusvalía; (iii) Las transferencias del gobierno gobierno, las instancias de participación social,eliminan todas las normas existentes relativas al Además tienen competencia exclusiva para central por la participación en las rentas de la la presentación de propuestas. Se reconoce arégimen seccional. Los elementos principales de la conformar y administrar catastros inmobiliarios, explotación de los recursos naturales no renova- las organizaciones sociales como expresionesConstitución que sustentan jurídicamente al COO- el servicio de socorro y extinción de incendios, la bles; (iv) Los ingresos obtenidos mediante el endeu- de la soberanía popular.TAD son: explotación de materiales de construcción, el regis- damiento público o la emisión de títulos valores; (v)(i) Estado unitario y descentralizado: gobiernos tro de la propiedad, el otorgar personalidad jurídica Las donaciones, legados, utilidades y rendimientos La Constitución y el COOTAD han trazado la autónomos descentralizados con autonomía a las organizaciones sociales, el cuidado y preserva- de inversiones, y los ingresos obtenidos mediante cancha respecto de las competencias atribuidas política, administrativa y financiera. Competen- ción del patrimonio arquitectónico, cultural y natu- rifas, loterías y otros. a los gobiernos autónomos descentralizados y al cias definidas por nivel de gobierno, para evi- ral, y finalmente, la promoción de la organización Se establece que los recursos de transferencias gobierno central, y ha definido un mecanismo expe- tar la duplicidad de esfuerzos, la competencia ciudadana y vigilancia ejecución de obras. se realicen en forma automática, predecible y opor- dito para la transferencia obligatoria, progresiva entre niveles de gobierno y mejorar la calidad El Consejo Nacional de Competencias determina tuna. Se dispone que se sancionará con destitución y definitiva de las competencias descentralizadas. del gasto público. Se determinan las facultades el Plan Nacional de Descentralización para la entrega a los funcionarios que de manera intencional inter- Para ello se crea el Consejo Nacional de Compe- normativas y reglamentarias en el ámbito de progresiva de las competencias exclusivas y la trans- fieran en la entrega oportuna de estos recursos. tencias como entidad encargada de aprobar el Plan sus competencias. Se establece los criterios ferencia de nuevas competencias adicionales de los Se prevé que los recursos que se transfieren se Nacional de Descentralización, que determine las de distribución de los recursos para asegu- sectores descentralizables del gobierno central. El distribuyan con criterios de equidad territorial e competencias adicionales que descentralizarán rar un desarrollo interterritorial equitativo y plazo para la plena asunción de las competencias interterritorial, a fin de superar la extrema desigual- obligatoriamente al gobierno nacional a favor de armónico. exclusivas es de cuatro años y para la transferencia dad existente en la cobertura de servicios básicos los gobiernos descentralizados. El Consejo estará de competencias adicionales es de ocho años. entre los diversos gobiernos locales. La SENPLADES integrado por un representante por cada nivel de(ii) Fin del “sistema de asignación de compe- Al Consejo Nacional de Competencias le ha señalado que el índice de GINI entre los gobier- gobierno, por lo cual tendrán una representación tencias a la carta”. La Constitución fija paque- corresponde elaborar las matrices de competencias nos autónomos descentralizados respecto a la mayor los gobiernos autónomos descentralizados, tes mínimos de competencias obligatorias por descentralizables por sectores, y determinar los cobertura de servicios básicos es de 0,9, altamente favoreciendo al impulso descentralizador. niveles de gobierno. Crea el Sistema Nacional paquetes que serán transferidos posteriormente, polarizada. La Constitución apuesta a favor del fortaleci- de Competencias a fin de que el traspaso de así como también resolver la entrega de las compe- El objetivo principal de las transferencias es miento del nivel intermedio, a través de la creación todas las competencias descentralizadas tenga tencias exclusivas de forma progresiva y de acuerdo lograr una “canasta” igualitaria de servicios básicos del gobierno regional, como entidad con capacidad lugar de manera efectiva, ordenada y teniendo a las capacidades de los gobiernos autónomos para todas las personas independientemente del de planificación y desarrollo regional, integrada presentes las capacidades operativas de cada descentralizados. lugar de su residencia. Por ello se ha propuesto un por dos o más provincias y con el mayor nivel de gobierno autónomo descentralizado. Establece Con la aprobación del COOTAD, los gobiernos sistema de crecimiento de las transferencias en dos captación de competencias y generación de recur- la posibilidad de intervención transitoria del autónomos descentralizados se encuentran en una velocidades: (i) Para los gobiernos autónomos des- sos. Igualmente se favorece al nivel municipal, que Consejo de Competencias en caso de deficiente fase de transición para la aplicación de la normativa centralizados que tienen mejor cubiertas sus nece- tendrá las competencias, dispondrá de recursos ejercicio de una competencia determinada. y empiezan a demandar la entrega de sus compe- sidades básicas, el ritmo será más lento; (ii) Para los por transferencias y sus ingresos propios, medios tencias exclusivas. Es el caso del Registro de la Pro- que tienen mayores necesidades básicas insatisfe- necesarios para responsabilizarse principalmente(iii) Profundización y racionalización de la des- piedad, de modo que algunos gobiernos municipa- chas el ritmo de crecimiento de sus recursos trans- del hábitat y residencia en su circunscripción terri- centralización financiera. Se establece un les empiezan a dar los pasos para responsabilizarse feridos tendrá una mayor rapidez. torial. Los gobiernos provinciales jugarán un rol monto de transferencias definido para todos del servicio. Es el caso del tránsito y transporte Lo ideal para lograr una asignación equita- de coordinación inter-municipal e inter-parroquial los niveles de gobierno. Se dispone que las terrestre, del riego, entre otros. tiva de los recursos es la aplicación del modelo de sobre competencias del desarrollo rural y con transferencias de recursos se hagan en función transferencia basado en el costeo de las compe- recursos basados en las transferencias estatales. de las nuevas competencias que progresiva- tencias, el COOTAD ha establecido un modelo de Las Juntas Parroquiales jugarán un rol ejecutor y mente se asuman. Se define criterios específi- “reparto” de las transferencias, favoreciendo en el de coordinación con las prefecturas y los gobiernos cos de distribución a fin de procurar una asig- mismo la ponderación de los indicadores de mayor municipales. nación proporcional, solidaria y efectiva a cada impacto social, como factor de equidad. uno de los territorios, criterios como: tamaño y Respecto de la utilización de los recursos de los gobiernos autónomos descentralizados, el118 p O L Í T I c A s p Ú B L I c A s Los gobiernos autónomos descentralizados 119
    • Código Orgánico de Planificación y Finanzas Pública el Código de Finanzas Públicas. Caso contrario, decir respecto al criterio del esfuerzo fiscal, competencias descentralizables del gobiernoestablece que todos los ingresos independiente- el Ministerio de Finanzas asignará un valor del mejoramiento de la calidad de vida, del central hacia las regiones se mantendrán bajomente de su fuente son recursos públicos, por lo estimado similar al del año anterior. cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo su responsabilidad.tanto se sujetan a las normas y reglas de uso de los y el Plan Local de Desarrollo, y de la eficien- 8. Respecto del nivel municipal el desafío princi-recursos y bienes públicos. Es decir que tanto los cia administrativa. Igualmente se requiere pal es el de su consolidación institucional para Desafíos y perspectivasingresos propios como los ingresos por transferen- profundizar en la metodología del costeo de que pueda asumir en el plazo que señale elcias, están sujetos y obligados al cumplimiento de 1. Los gobiernos autónomos descentralizados competencias para cambiar a medio plazo el Consejo Nacional de Competencias la totalidadlas normas establecidas en el Código de Planifica- deben apuntalar la consolidación del Consejo modelo actual de reparto para la transferen- de sus competencias exclusivas, lo cual seráción, entre ellos: Nacional de Competencias (CNC) porque cons- cia de recursos del gobierno central, hacia un bastante factible para los municipios de mayora) Los ingresos provenientes de la explotación tituye la pieza central y la garantía del proceso modelo basado en la determinación del costo tamaño, a diferencia de la mayor parte de de recursos naturales no renovables y de descentralizador. El rol determinante del CNC de cada competencia, es decir, de mayor equi- municipios pequeños menores a 50.000 habi- endeudamiento únicamente pueden ser utili- demanda un desarrollo institucional potente dad territorial. tantes y que constituyen el 85% del total, que zados para gastos no permanentes (inversión con equipos de expertos para la definición 4. El incremento sustancial de los ingresos pro- tendrán fuertes dificultades y requerirán de pública). de las matrices de competencias descentra- pios constituye un desafío importante para fuertes procesos de fortalecimiento para lograrb) Los ingresos provenientes de fuentes perma- lizables, la formulación del Plan Nacional de cada uno y el conjunto de los gobiernos autó- este propósito. Pesará de manera gravitante nentes (ingresos tributarios) se podrán utilizar Descentralización, la asistencia jurídica para nomos descentralizados. Desde la organiza- el desafío de incrementar sustancialmente los para el gasto corriente y la inversión. resolver los conflictos de competencias, el sis- ción gremial y en conjunto con la Asamblea ingresos propios para financiar las nuevasc) Las transferencias del gobierno central podrán tema de capacitación para la consolidación de Nacional se debe trabajar en la actualización competencias exclusivas no cubiertas, sobre financiar hasta el 30% de los gastos perma- los gobiernos autónomos descentralizados a de la normativa del COOTAD relacionada todo en los cantones con menor PIB territorial. nentes, y un mínimo del 70% de los gastos no fin de que puedan asumir nuevas competencias con este tema. Igualmente se deben elaborar 9. Por otra parte, la estructuración e implemen- permanentes en el ejercicio de sus competen- y el análisis financiero para establecer el costeo modelos de análisis y de ordenanzas para la tación de los sistemas participativos en los cias exclusivas. Las transferencias provenientes de competencias. Contribuir a la consolidación modificación de los tributos prediales, de la gobiernos autónomos descentralizados consti- del 10% de ingresos no permanentes financia- de este organismo es sin duda una tarea priori- plusvalía, de las tasas e impuestos al transito y tuirá una importante oportunidad para mejo- rán exclusivamente egresos no permanentes taria para el conjunto de los gobiernos autóno- transporte terrestre, etc., dentro del marco de rar su transparencia y eficiencia respecto a las (inversión). mos descentralizados. la progresividad, universalidad y subsidiaridad necesidades de la población, así como tambiénd) El gasto está sujeto a la planificación cuatrienal El proceso de definición de los aspectos princi- que manda la Constitución. incrementar la cohesión ciudadana en torno a y anual, y se prohíbe un uso distinto de los pales del proceso descentralizador no debería 5. Los gobiernos autónomos descentralizados las acciones de sus gobiernos seccionales recursos. ser delegado a los miembros del CNC obviando deben tomar iniciativas para fortalecer lose) El proceso de aprobación presupuestario la participación activa de los gobiernos autóno- mecanismos de coordinación intergubernamen- La participación de la ciudadanía debe contar obligatoriamente con la participa- mos descentralizados. Por el contrario, se espe- tal como el Consejo Nacional de Planificación, ción de la ciudadanía como requisito para su raría que el trabajo técnico que debe impulsar la participación en otras instancias de coordi- La participación de la ciudadanía reviste aprobación. el CNC, sea realizado en diálogo permanente nación intersectorial, y por último la dinami- enorme importancia pues se trata de un procesof) Los gobiernos autónomos descentralizados con los gobiernos autónomos descentralizados zación de los procesos de mancomunidad y político que podría reconfigurar el carácter del régi- podrán establecer el régimen de remuneracio- a través de sus organizaciones gremiales y en consorcio. Esto contribuirá a la consolidación men político ecuatoriano y que no está exento de nes para sus servidores, pero en el marco de forma directa. del sistema nacional de competencias y a dis- riesgos y conflictos. Además, la participación ciu- la Ley de Servicio Público, que establece que el 2. El proceso de transferencia de las competen- minuir los conflictos potenciales que se pre- dadana constituye una base para que los gobiernos Ministerio de Relaciones Laborales fija el piso y cias exclusivas y adicionales que en concurren- sentarán durante el proceso descentralizador. autónomos descentralizados se consoliden y alcan- el techo para cada categoría ocupacional. cia deberán asumir los gobiernos autónomos 6. Para fortalecer la construcción de un Estado cen el desarrollo institucional y social necesariog) Los recursos de endeudamiento únicamente descentralizados reviste una significativa Plurinacional Descentralizado, desde las orga- para asumir nuevas competencias. podrán orientarse a gastos de inversión de complejidad por las condiciones heterogéneas nizaciones étnico nacionales y también desde Los gobiernos autónomos descentralizados mediano y largo plazo. Son ingresos no per- y particulares de cada GAD y los entornos de los gobiernos autónomos descentralizados se deben trabajar en lo inmediato en la elaboración de manentes que únicamente financiarán egresos resistencia existentes para su transferencia. debería poner especial atención a la constitu- los sistemas locales de participación ciudadana que no permanentes priorizados en los respectivos Por ello, es necesario determinar una estrategia ción de los regímenes especiales de circuns- encaminen la energía ciudadana en una lógica cola- planes de desarrollo. definida y de largo plazo para su desenvol- cripciones territoriales indígenas, afroecuato- borativa y no confrontativa. Debe existir la predis-h) Los gobiernos autónomos descentralizados vimiento que, por ejemplo, comience con las rianas y montubias, de tal modo que se pueda posición de las autoridades de compartir con la podrán endeudarse hasta un 40% de su presu- acciones que implican menor complejidad y concretar esta necesidad y aspiración nacional ciudadanía el proceso de gobierno local en los nive- puesto siempre que cuenten con los recursos tienen menor resistencia para ir avanzando en el plazo prudente. Alcanzar el desarrollo les en los que se defina a través del propio sistema suficientes para el pago de los empréstitos a hacia las de mayor complejidad y conflicto, local con identidad debe ser una de las consig- de participación local. ser contraídos. pues se trata de ir dando pasos que aseguren nas centrales del proceso de descentralización.i) Toda norma que expida un gobierno autónomo el proceso y no de saltos que ponga en riesgo 7. El mayor desafío general está en la creación de que genere una obligación financiada con el conjunto de la descentralización. las regiones, sobre las cuales existe poco inte- recursos públicos, deberá establecer la fuente 3. Respecto de los recursos para la financiación rés por parte de las provincias, aunque según de financiamiento correspondiente. de las competencias, es necesario avanzar a la la Constitución si no llegarán a crearse en elj) Los gobiernos autónomos descentralizados definición de la formula para los criterios que plazo de ocho años, deberá aprobarse una ley efectuarán el ciclo presupuestario previsto en han quedado provisionales en el COOTAD, es que determine su conformación. Entre tanto las120 p O L Í T I c A s p Ú B L I c A s Los gobiernos autónomos descentralizados 121
    • El contexto internacional FM: ¿Cómo caracterizarías lo que ocurre en América Latina, sobretodo en América del Sur, respecto a las condiciones geopolíticas? ¿Se puede afirmar que en esta etapa pos-neoliberal estamos asistiendo al tránsito desde la etapa de los gobiernos de izquierda que signaron la década pasada a los gobiernos de derecha y centro derecha, en ese caso destaco los gobiernos Entrevista a Antonio Navarro de Colombia y Chile? AN: Los últimos 20 años están marcados por la búsqueda de independencia política más La necesidad de crear importante que hayamos tenido en nuestra historia, por los una internacional latinoamericana menos en el último siglo de vida de América Latina. El fin de la guerra fría y los hechos del 11 de septiembre hicieron que Esta- dos Unidos se moviera en una dirección totalmente distinta a América Latina. Sus problemas de seguridad nacional tienen que ver con ciertos parámetros en los que América Latina no juega ningún papel, dígase el enfren- nuestros conflictos, sin los Esta- tamiento a los grupos funda- dos Unidos, sin la OEA, y esta- Francisco Muñoz mentalistas islámicos, o el invo- mos dando un paso más en esa lucramiento de Estados Unidos dirección correcta con la creación en la guerra de Irak, o luego en de UNASUR. No obstante, el ejer- Afganistán. Así fue como se abrió cicio del poder político en un un periodo de 20 años de respiro sistema democrático y electoral para que América Latina busque tiene sus consecuencias, en el su camino. La primera ola estuvo ejercicio del gobierno no siempre marcada por el surgimiento se consolidan los proyectos de de gobiernos de izquierda, por modo suficiente, y luego vienen primera vez en el continente la nuevos procesos electorales y izquierda llegó a gobernar por la alternancia en el poder. Pero los caminos electorales y con las hay un nacionalismo surame- reglas básicas de la democracia. ricano que va quedando y que En esas condiciones se pudo es muy alentador, con diversas diferir con los Estados Unido expresiones políticas, inclusive sin ninguna consecuencia grave. en Colombia, después de los dos Pero, en cambio, los intentos de gobiernos de Álvaro Uribe, uno unidad regional no avanzaron de los gobiernos más derechistas mucho. Por el contrario, en los de América desde las dictadu- últimos años hemos avanzado ras militares, y sin embargo, elinternacional más en ese terreno, especial- actual Presidente de Colombia, mente en Sur América, en la bús- Juan Manuel Santos corrigió la queda de soluciones regionales a Francisco Muñoz— Director de Revista anterior política internacional de La Tendencia s I T U A c I Ó N I N T E R N A c I O N A L T la endencia 123
    • Uribe, restauró las relaciones con es liberal y demócrata, que es condiciones. Brasil en la política no es fácil que esas fuerzas centristas, por llamarlas así: la de la izquierda latinoamericana,Venezuela y Ecuador, y está en la hijo de emigrantes y que tiene un suramericana y latinoamericana reaccionarias actúen tal como lo izquierda chilena, el PT brasilero, para pensar, para intercambiartarea de hacer más latinoameri- apellido de origen lejanamente juega un papel muy importante, hicieron en el pasado. También el Frente Amplio del Uruguay, el puntos de vista, para buscarcanismo, más suramericanismo. árabe-africano, fue respondida progresista. La UNASUR sigue creo que en el caso hondureño el Peronismo argentino. En Uruguay principios.De manera que más allá del signo por la derecha norteamericana siendo un escenario cada vez Presidente de ese país, que fue el Presidente de la República espolítico de los gobiernos lo que que ha reaccionado duramente más destacado, aunque tiene finalmente depuesto, cometió un ex guerrillero Tupamaro, en Estatismo… populismo…hay es una búsqueda de sobera- contra Obama. En el fondo de mucho más para desarrollarse. errores de procedimiento que Brasil, la Presidenta recién electa caudillismo de izquierdanía latinoamericana, de lo cual esto, aparte de las diferencias No obstante, creo que no hemos abrieron un espacio para que fue una guerrillera, todo esto es FM: No crees que uno de los sig-tampoco se escapa el Presidente políticas e ideológicas, hay un encontrado todavía el modelo sucediera lo que todos sabemos. algo sin precedentes. También nos de esta izquierda que tene-de Chile, Piñeira, que liderando racismo, el viejo racismo que no de desarrollo latinoamericano, Pero este ya no es el continente creo que la doctrina de la nueva mos en el continente es su cultoun gobierno de signo contrario al fue capaz de ganar las elecciones que no es el modelo brasilero, que vivimos en el siglo XX, que izquierda todavía no está clara, al estatismo, y en esa medidade la Concertación Chilena, no ha tampoco el modelo chileno ni el era el patio de atrás de los Esta- hablar de socialismo del siglomodificado un ápice la política modelo venezolano, sino uno que dos Unidos, este no es el conti- XXI es una aspiración, pero noexterior de su país. Estamos en aún lo estamos buscando. nente donde las Fuerzas Arma- veo un cuerpo doctrinario sufi- “ “un periodo de búsqueda de sobe- das actuaban con total impuni- cientemente homogéneo. Es unaranía suramericana, pero también El Ecuador y su derrotero dad cuando así lo decidían, este izquierda en búsqueda, comode modelos de transformación de democrático es un continente que está madu- es la sociedad en búsqueda, menuestras sociedades, en el marco rando, y sobretodo Suramérica refiero a la sociedad surameri- FM: El 30 de septiembre se pro-de reglas democráticas, donde Estamos en un periodo está madurando. cana. Infortunadamente no hay Creo que la doctrina de dujo en Ecuador una asonadalos gobiernos tienen periodos una izquierda fuerte en Perú. Eny se renuevan por medio de de búsqueda de sobera- policial que el gobierno y otros Colombia, Polo Democrático tuvo la nueva izquierda toda- sectores lo calificaron de “un Gobernar desde laprocesos electorales, todo esto nía suramericana, pero intento de golpe de estado”. A izquierda significa resolver un momento muy esperanzador vía no está clara, hablardespués de muchísimos años de también de modelos bien los problemas hace unos años, pero en los últi- de socialismo del siglo este hecho se lo ligó inmedia-gobiernos arrodillados al norte, mos tiempos ha tenido una serieahora estamos en un proceso de de transformación de tamente con el hecho anterior FM: En ese contexto ¿cómo ves de dificultades internas por lo XXI es una aspiración, que se había dado en Honduras, a las organizaciones predomi-aprendizaje de cómo hacer las nuestras sociedades, que ha perdido mucho de esa pero no veo un cuerpo donde hubo efectivamente un nantes de América Latina ycosas de un modo distinto. en el marco de reglas golpe de estado, y luego se lo particularmente de la Región magia inicial que tuvo, en parte doctrinario suficiente- porque gobernar significa resol-FM: Esta interpretación sobre democráticas, donde situó en el contexto de una posi- Andina? Me refiero al Partido ver bien los problemas, y en el mente homogéneo.las nuevas condiciones que los gobiernos tienen ción reaccionaria de la derecha Socialista de Venezuela, al Polo gobierno de Bogotá en el último Democrático de Colombia, a ”se han generado en América norteamericana que ha ganadodel Sur tienen que ver con el periodos y se renuevan posiciones en su país. ¿Qué Alianza País del Ecuador y al período no hemos sido exitosos, nuestro Alcalde en Bogotá tieneproceso a nivel mundial, de por medio de procesos dirías a esto frente a tu argu- MAS de Bolivia. ¿Cómo ves tú una imagen sumamente deterio-establecimiento de límites a la electorales, todo esto mentación anterior? este proceso y cómo perfilas la rada frente a la opinión pública,hegemonía de Estados Unidos. orientación de estas agrupacio-Sin embargo, el Presidente después de muchísimos AN: Los hechos de septiembre nes y liderazgos mencionados, y eso tiene como consecuencia ¿no será que estamos perdiendo años de gobiernos arro- en Ecuador, naturalmente vistos una factura que se la pasa alObama se ve en la necesidad cuáles son sus fundamentos la brújula de la sociedad y la desde afuera, parecieron confu- partido. Polo Democrático siguede relacionarse con las fuerzas dillados al norte. sos, como que hubo una impru- ideológicos... Estamos frente a siendo un partido importante, democracia?republicanas que son mayoría un socialismo del siglo XXI? dencia en la actitud presidencial pero ya no es esa esperanza cre- AN: Sin duda, ha habido unaen el Congreso y la Cámara desde el primer momento, lo que AN: La izquierda actual de estos ciente de hace dos años. Con la sobredimensión del papel del ”de Representantes de su país. fue evolucionando rápidamente países es distinta a la del siglo excepción de estos dos países, Estado, pero es que la lucha¿Podría esto hacernos prever hacia una situación grave, ahí XX, hay una nueva izquierda, Perú y Colombia, en general yo es tan compleja, el Estado enque la búsqueda de soberanía presidenciales y que no termina aparecieron elementos cons- el Partido Socialista de Vene- veo bastante bien la situación muchos países todavía está alen América Latina puede ser de aceptar que en la Casa Blanca pirativos, y finalmente el Ejer- zuela, Alianza País de Ecuador, de la izquierda suramericana. servicio del capital privado, seobstaculizada por las fuerzas haya un negro. En ese contexto, cito intervino y aparentemente y otras expresiones más que has Lo esencial ahora es reunir a la manejaba los medios de comu-republicanas, lo cual concreta- lo que vaya a pasar con América resolvió el caso. Viéndolo desde referido. A mi me gusta mucho izquierda de este continente a nicación, se manejaba una seriemente para el Ecuador podrían Latina dependerá mucho más afuera, diría que hay indicios más la experiencia boliviana, pensar, a teorizar, a construir relaciones con los gobiernos, seexpresarse en la no aprobación que antes de nosotros mismos, de la presencia de fuerzas reac- me parece la más interesante doctrina, a buscar cosas comu- manejaba las políticas públicas,del ATPDEA en el Congreso de de lo que sean capaces de hacer cionarias en el terreno, pero la de todas las mencionadas, con nes. Empero, no veo intentos de entonces, se necesita un Estadolos estados Unidos? los gobiernos de izquierda, los institucionalidad de Ecuador es todas las particularidades del algo que es esencial, el buscar fuerte para enfrentar a otraAN: Estados Unidos vive uno de gobiernos democráticos, los fuerte, la imagen presidencial gobierno de Evo Morales, a mi socializar una manera de hacer fuerza. A mí lo único que melos periodos más polarizados de gobiernos de origen popular, o es fuerte, la institucionalidad de me gusta muchísimo el tipo de bien las cosas, con las diferencias parece mal de los ejemplos quesu historia interna. La llegada del sea, qué tanto seamos capaces otras fuerzas adicionales igual, enfoque de ese gobierno frente que hay y todo, pero aquí se hemos analizado, es el excesivoprimer presidente afroamericano de encontrar nuestro modelo por lo que concluyo que en Amé- a muchos problemas de Bolivia, necesita –para usar un término personalismo de los liderazgosa la Casa Blanca, quien además de desarrollo en las nuevas rica Latina en el momento actual pero hay también izquierdas más de vieja data– una internacional de izquierda.124 s I T U A c I Ó N I N T E R N A c I O N A L La necesidad de crear una internacional latinoamericana 125
    • A en los países de Europa, no mediados de diciem-FM: ¿Eso tiene que ver con el ha sido capaz de resolver los bre pasado, en Cancún,populismo? problemas de las desigualda- México, finalizó la XVI des profundas del Brasil con la Conferencia Internacional de laAN: En la Unión Soviética y en profundidad que se necesita. Convención Marco de Nacionesla China hubo personalidades Ahora la disminución de las Unidas sobre Cambio Climático, ysumamente fuertes, en Cuba desigualdades sociales en Brasil el VI Encuentro de los Miembrosigual, donde no hay populismos, se la hace repartiendo subsidios del Protocolo de Kioto. El obje-pero esto que parece ser una a los pobres, pero el problema tivo de estas conferencias sobrefortaleza, es también una debili- de la tierra no está resuelto en cambio climático en Nacionesdad, un proceso de transforma- Brasil, la diferencia entre capi- Unidas es formular un acuerdoción social que dependa tanto tal y trabajo no está resuelta posterior al Protocolo de Kiotode una persona es difícil que tampoco. Para que un modelo que expira el año 2012. Hastatenga la capacidad para hacer las político sea sólido se necesita un ahora, este es el único instru- “transformaciones que se nece- partido capaz de no depender mento vinculante del derechosita, esas transformaciones no La Conferencia de de una figura, sino de reprodu- internacional establecido parase hacen de un día para el otro. cir figuras, y me parece que el las políticas de protección delGuardando las proposiciones, Talón de Aquiles que tienen los clima. La urgente necesidad de Cancún: una miradayo pondría el ejemplo del PRImexicano, ese partido duró en el gobiernos de izquierda en la Yo le hablé alguna vez actuar no obedece solamente a la región es el depender demasiado cercana expiración del Protocolopoder 80 años y no hizo alguna al Presidente Hugo Cha-transformación importante,finalmente se deterioró tanto de una figura, de la figura de un presidente sin el cual no hay salvación. ves, y le dije que no me parece bien depender de Kioto. Las obligaciones formu- ladas en el mismo por los países industrializados, en materia de con optimismo relativoque terminó siendo totalmente reducción de gases invernadero,retrógrado, pero fue capaz de FM: ¿Eso es mesianismo? tanto de una persona, de desde hace mucho que son insu-mantenerse 80 años en el poder. un liderazgo individual, AN: Sí, ese es el caudillismo lati- ficientes, en vista de las ame-Yo le hablé alguna vez de esto alpresidente Hugo Chaves, y le dije noamericano, pero creo que esos que hay que crear un nazas provenientes del cambio son los pies de barro para un partido que sea capaz climático.aún más, que no me parece bien modelo que intente transformardepender tanto de una persona, la sociedad en el mediano y largo de mantenerse en elde un liderazgo individual, que El vaso medio vacío y plazo. poder, para eso son los desarrollo, gravemente afectadoshay que crear un partido que el vaso medio lleno por las consecuencias del cam- Claudia Detschsea capaz de mantenerse en el FM: Antonio, has topado de partidos, para que las Las valoraciones sobre las resolu- bio climático, habrían quedadopoder, para eso son los partidos, manera muy precisa algunos de ideas organizadas, los ciones de la Conferencia de Can- mayormente fuera de esa mesa.para que las ideas organizadas, los temas que teníamos entre cún van de un extremo al otro. En proyectos sean capaces El multilateralismo internacionallos proyectos sean capaces de manos, sobre todo este último en vista de las escasas esperanzas de reproducirse y que también habría quedado fuerte-reproducirse y no dependan de el que logras formular ideas muy que reinaron los días previos a la mente golpeado.una persona. interesantes e inquietantes res- no dependan de una Cumbre, lo que pasó en Cancún, pecto a la realidad latinoameri- persona. sin lugar a dudas, puede con- Con la conclusión exitosa de lasFM: ¿Eso no es lo propio de cana y la izquierda. Sería impor- siderarse un éxito. Empezando negociaciones en Cancún, Nacio-la cultura política de América tante poder hacer lo que tú for- porque el fracaso de la cumbre nes Unidas demostró su capa-Latina? ” mulas en la entrevista: construir habría llevado a cuestionar todo cidad de ejercicio. ComparadaAN: Si, por eso me gustó tanto una internacional latinoameri- el proceso de negociación sobre con la Conferencia de Nacionesla actitud de Lula. Lula dijo dos cana. Muchas gracias. cambio climático, en cuyo caso, Unidas sobre Comercio Interna-gobiernos y no más, y podría probablemente todos los debates cional de Especies Amenazadashaber ganado el tercer periodo sobre un régimen internacional de Fauna y Flora Silvestres, efec-sin ningún problema, pero no del clima habrían sido trasla- tuada a fines de octubre pasado,señor, no va más, y fue capaz dados al ámbito del club gover- la Cumbre de Cancún finalizóde hacer que una persona de su nance, sobre todo del G-20. Con con relativo éxito. Sin embargo,partido recibiera una votación ello se habría dejado en manos a nivel de contenidos, no aportóampliamente mayoritaria, como de los grandes países industria- casi nada nuevo. Las resolucionesla que recibió la actual Presi- lizados y en transición, el llegar son absolutamente insuficientesdenta de Brasil. Pero, aunque el a acuerdos sobre los puntos para alcanzar una protección Claudia Detsch— Directora Ejecutiva de FES/ILDIS,modelo brasilero es tan alabado esenciales de un régimen de pro- efectiva del clima. En el mejor de Ecuador. La traducción del alemán al castellanoen el mundo entero, sobretodo tección del clima. Los países en los casos, se la puede considerar corresponde a Mónica Thiel.126 s I T U A c I Ó N I N T E R N A c I O N A L s I T U A c I Ó N I N T E R N A c I O N A L T la endencia 127
    • “un paso alentador intermedio” fue proporcionalmente tímida. La continuidad del proceso denominado Long-term Coopera- 100 mil millones de dólares • La transferencia de tecnolo-en pos de un acuerdo internacio- Vísperas de la Cumbre de Can- de negociaciones tive Actions (LCA)1. Estas resolu- a partir del año 2020. Estas gía para el cambio climáticonal de amplio alcance sobre la cún reinaban la desconfianza y Buena parte de la normativa ciones son relevantes tanto para asignaciones deberán desem- en países en desarrollo seráprotección del clima. Entonces, el pesimismo. Los recuerdos del aprobada en Cancún ya estuvo los países industrializados como bolsarse de manera adicional posible a través de un Centroen vista de los magros resultados deplorable fracaso de Copenha- en el debate de Copenhague. Se para los países en desarrollo por a los de la cooperación tradi- de Tecnologías del Clima, bajo¿de dónde viene tanta euforia gue estuvieron presentes durante trabajó sobre dos campos dife- los siguientes motivos: cional al desarrollo, y pueden la conducción de Nacionessobre la conclusión de la Cum- las dos semanas de Cancún. rentes de negociación. El primero provenir de fondos privados Unidas. • Los países suscriptores decla-bre de Cancún? El alivio mundial Desde la perspectiva de muchos debía ser el fundamento para un como públicos. Estos fondos ran su intención de delimitarnacido de la conclusión de la estados, en primera instancia acuerdo posterior al Protocolo de ingresarán al recientemente Ver para adelante el aumento del calentamientoCumbre de Cancún se puede el objetivo de esta Cumbre era Kioto. En el marco del acuerdo creado Green Climate Fund. La global en 2 grados, frente al Casi todos los países participan-entender solamente si se mira un revitalizar el proceso y restable- consensuado en Cancún sobre administración de este fondo nivel pre-industrial. En un tes en Cancún admitieron queaño atrás. cer la confianza perdida. Podría el proceso de Kioto, entre otros por ahora estará en manos del tiempo posterior se revisará el compromiso negociado no es decirse que esto se lo logró en puntos se resolvió lo siguiente: Banco Mundial, decisión que la posibilidad de endurecer perfecto. Empero, es una baseDe Copenhague a Cancún gran medida, a pesar de los se revisará posteriormente. • Los países industrializados este objetivo para llegar a 1,5 para un acuerdo más amplio en magros resultados en cuanto a El Consejo de Vigilancia com-Después de la última Cumbre reconocen los señalamientos grado. el marco de la próxima Cumbre los contenidos. puesto por 24 miembros, estádel Clima de Naciones Unidas del Grupo Intergubernamen- en Sudáfrica. Sin lugar a dudas, • Conjuntamente se quiere desa- conformado en partes igualesen Copenhague, a fines de 2009, tal de Expertos sobre Cambio el compromiso actual solamente El desempeño mexicano rrollar un “cuadro de tiempos” por representantes de paíseslas negociaciones sobre cambio Climático (IPCC), de acuerdo fue posible gracias a que no se para ver en qué momento las industrializados y países enclimático quedaron por los pisos. La presidencia mexicana de la con los cuales las emisiones de exigió a los diferentes países emisiones de CO2 alcanzarían desarrollo.Vísperas de esa Cumbre habían Cumbre, bajo la dirección de la gas invernadero deberán redu- promesas concretas y vinculan- su clímax.surgido grandes expectativas, Ministra de Relaciones Exteriores cirse hasta el año 2020 en –al tes de reducción. Las promesasse creía que un acuerdo amplio Patricia Espinosa, se granjeó todo menos– el rango de 25 al 40%, • Se quiere establecer el Con- aceptadas son difusas y no sonsobre cambio climático estaba a el reconocimiento y respeto en comparado con 1990. venio Marco de Cancún sobre vinculantes. Aun no existe un “las puertas. Numerosos Jefes de el ámbito mundial. Gracias a ella adaptación al cambio climá- consenso sobre la manera enEstado y de Gobierno llegaron se logró que la Cumbre concluya • Los países industrializados tico. Las naciones podrán así que se las va a implementar. Porpersonalmente para la conclusión con un consenso. Del total de confirman sus propuestas desarrollar sus propios planes ello queda mucho trabajo pen-de las negociaciones. Pero al final 194 delegaciones, 193 votaron voluntarias de reducir las de adaptación a las consecuen- diente para los negociadores desolamente se logró una decla- a favor de las resoluciones de la emisiones de CO2, tal como lo cias del cambio climático. Desde hace unos años la próxima Conferencia sobreración no vinculante, negociada Cumbre. Únicamente la delega- habían aceptado el año ante- Cambio Climático de NNUU, rior en el marco del Acuerdo • Los países en desarrollo y atrás, Brasil es uno deesencialmente por pocos estados ción de Bolivia se opuso hasta el que se realizará a fines de 2001y, peor aún, a puerta cerrada. final. En el transcurso de las dos de Copenhague. Los objeti- transición han sido llamados los actores claves en las en Durban, Sudáfrica, y para la vos voluntarios ingresan por a pronunciarse sobre medidasEl proceso en su totalidad fue semanas de negociaciones, los de reducción. A diferencia de negociaciones internacio- Cumbre de Río+20, en el 2012,criticado como no-democrático y bolivianos levantaron repetida- primera vez de forma oficial en Brasil. Es interesante denotar en un tratado de Naciones los países industrializados, se nales sobre clima. Estepoco transparente por numero- mente su queja de que no se les que la ausencia de la mayoríasos países en desarrollo y organi- había escuchado suficientemente. Unidas. trata en primera instancia de país ha dado su apoyo al de Jefes de Estado y Gobierno limitar el aumento de emisio-zaciones de la sociedad civil. • Los países industrializados se establecimiento de una tuviera efectos positivos sobre La Presidenta de la Cumbre, nes. Por ahora no se reclamanEl Acuerdo de Copenhague no Patricia Espinosa, estaba decidida ven compelidos a formular sus reducciones absolutas. economía mundial baja las negociaciones.fue aceptado por los delegados, a no privarse de una conclusión objetivos nacionales de forma en carbono. El Gobierno En América Latina se miró con más ambiciosa, pues para limi- • Se aprobó el Programa de Pro-que solamente tomaron “debida exitosa. El consenso no implica de Lula consideró que la buenos ojos sobre todo los tar en 2 grados el aumento de tección Forestal -REDD.cuenta” del mismo. Los estados el unísono, fue lo que le contestó avances en el Fondo Verde y elmiembros de la alianza de inte- al vocero del grupo negociador la temperatura global, el aho- • Se confirmaron las asigna- Conferencia de Cancún Programa REDD. Sin embargo,gración latinoamericana –ALBA– boliviano, posición –al parecer– rro también global deberá ser ciones financieras aceptadas podía ofrecer la posibi- se mantiene la crítica a que los el doble de lo aceptado hasta voluntariamente dentro delsurgieron como importantes acordada con los juristas de ahora. lidad de implementar países más pobres y vulnerablesprotagonistas contrarios a la la Secretaría de la Conferencia Acuerdo de Copenhague por de África y Asia tengan priori-aceptación del acuerdo. Muchos Internacional. Aunque la posición los países industrializados lo acordado en Copen- dad en la asignación de fondos. • En el Protocolo de Kioto, losobservadores empezaron a per- de Bolivia ingresó a la documen- países ricos en bosques pue- para ejecutar medidas en los hague, se cumplió esta Más importancia para los paísesder la fe en una protección efec- tación de la Cumbre, las resolu- den compensar sus emisiones países en desarrollo: ayudas expectativa. latinoamericanos pareciera tenertiva del clima, en el ámbito de ciones fueron redactadas. Con de gas invernadero con el car- inmediatas anuales por un el Acuerdo sobre protección deNaciones Unidas. La formulación gran aclamación, los delegados bono acumulado en los suelos monto de 10 mil millones bosques -REDD. Desde la pers- ”de expectativas para la siguiente festejaron a Patricia Espinosa, forestales, lo que hace especial de dólares hasta 2012; fon- pectiva de este continente, laCumbre en Cancún, tanto por después de la proclamación de la referencia a Rusia. dos por un monto anual de Cumbre de NNUU no fue suges-parte de Naciones Unidas como resolución. tiva solamente por los acuerdosdel anfitrión mexicano y de El segundo campo de negocia- alcanzados o no alcanzados.numerosos Jefes de Gobierno, ción se dedicó a lo que se ha Algunos de los actores centrales 1 Acciones de cooperación de largo plazo.128 s I T U A c I Ó N I N T E R N A c I O N A L