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El Concejo Municipal
 

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    El Concejo Municipal El Concejo Municipal Document Transcript

    • República de Colombia EL CONCEJO MUNICIPAL PEDRO ALFONSO HERNÁNDEZ MARTÍNEZ
    • Nota de entradaEl texto “El Concejo Municipal”, autoría del Doctor Pedro Alfonso HernándezMartínez, sale a la luz pública como parte de una serie de publicaciones queapoyan los eventos de capacitación dirigidos a las concejalas y concejales deColombia.Para enriquecer el debate académico sobre aspectos polémicos de laAdministración Pública, la serie de publicaciones contiene no pocas veces laopinión de sus autores. Con todo, el contenido de los documentos loscompromete sólo a ellosSolo las alianzas permiten la optimización de recursos en los tiempos deestrechez. Con tal propósito El Programa Colombia de GeorgetownUniversity, la Escuela Superior de Administración Pública y el ProyectoSistema Nacional de Capacitación Municipal han conjugado esfuerzos ysuscribieron un Acuerdo de Cooperación con el fin de contribuir en ladisposición de recursos y esfuerzos para adelantar, de manera conjunta,programas de capacitación dirigidos a las autoridades municipales. En elmarco de ese Acuerdo se realiza esta publicación.La misión del Proyecto está descrita en su nombre: construir un sistema decapacitación municipal. La labor de capacitación demanda apoyos didácticosy pedagógicos. Justo a ello quiere obedecer la publicación del presente texto.Por tanto sus pretensiones no son las de un “tratado” sino mas bien las deuna guía, un manual o una cartilla.El Proyecto Sistema Nacional de Capacitación Municipal es adelantado porel Gobierno Colombiano con el apoyo de la Cooperación Técnica de la UniónEuropea. Sus operadores son la Escuela Superior de Administración Pública-ESAP- y la Federación Colombiana de Municipios -FCM- en coordinación yconcurrencia con entidades de los órdenes nacional, departamental ymunicipal.La revisión de los textos estuvo a cargo de José Eduardo Gómez FigueredoROBERTO PRIETO LADINO THEODOR WERNERUSCodirector Nacional Codirector Europeo
    • CONTENIDO Tema Pág. Presentación Capítulo 1. Normas generales sobre el concejo municipal......... 1. Concejo municipal se escribe con “c” y no con “s”................ 2. Naturaleza del Concejo municipal......................................... a. El concejo municipal es una corporación pública................... b. El concejo municipal es una corporación administrativa........ c. El concejo municipal es de elección popular.......................... d. El concejo municipal no tiene personalidad jurídica propia... 3. Período del concejo y de los concejales................................. 4. Competencia normativa del concejo municipal...................... 5. Autonomía del concejo......................................................... 6. Sede institucional del concejo................................................ 7. Lugar de reuniones............................................................... 8. Invalidez de las reuniones..................................................... 9. Integración del concejo o número de concejales.................... 10. Categorización de municipios y número de concejales.......... 11. Decisiones del concejo......................................................... 12. Publicidad de los actos del concejo....................................... Capítulo 2. Organización interna del concejo municipal........... 1. Mesa directiva...................................................................... a. Funciones de la mesa directiva.............................................. b. Presidente del concejo.......................................................... c. Vicepresidente del concejo.................................................... d. Secretario del concejo........................................................... e. Requisitos mínimos para ser secretario del concejo................ f. Funciones del secretario del concejo...................................... g. Posesión del presidente, concejales y secretario..................... 2. Comisiones del concejo......................................................... a. Comisiones permanentes....................................................... b. Comisiones accidentales........................................................ 3. Reglamento interno del concejo............................................ 4. Unidades de apoyo normativo............................................... 5. Atención al público............................................................... Capítulo 3. Normas electorales aplicables al concejo municipal 1. Base constitucional............................................................... 2. Circunscripción electoral para la elección de concejales......... 3. Fecha de elección.................................................................. 4. Electores............................................................................... 5. Inscripción de candidaturas................................................... 6. Propaganda el día de elecciones............................................ 7. Elección y escrutinio.............................................................
    • El Concejo Municipal 4Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ 8. Causales de reclamación........................................................ 9. Cuociente electoral y residuo................................................ 10. Voto en blanco.................................................................... 11. Fecha de posesión................................................................ 13. Delitos contra el sufragio en el código penal......................... Capítulo 4. Sesiones del concejo municipal.............................. 1. Clases de sesiones................................................................. a. Sesiones ordinarias................................................................ b. Prórroga del período de sesiones ordinarias............................ c. Sesiones extraordinarias........................................................ 2. Días y horas hábiles para sesionar......................................... 3. Citación................................................................................ 4. Instalación de las sesiones del concejo.................................. 5. Orden del día........................................................................ 6. Actas de las sesiones............................................................. 7. Número de sesiones por día.................................................. 8. Suspensión de las sesiones.................................................... 9. Quórum y mayorías.............................................................. a. Quórum deliberatorio............................................................ b. Quórum decisorio................................................................. c. Quórum decisorio en una corporación pública de integración impar......................................................................................... 10. Mayorías............................................................................ Capítulo 5. Funciones del concejo municipal............................ 1. Evolución normativa de las funciones del concejo................. 2. Régimen vigente. Clasificación de las funciones................... 3. Funciones constitucionales del concejo................................... a. Funciones del concejo asignadas en el artículo 113 de la Constitución.............................................................................. b. Funciones del concejo asignadas en otros artículos de la Constitución.............................................................................. 4. Funciones del concejo asignadas en la ley.............................. a. Funciones del concejo asignadas en el artículo 32 de la Ley 136 de 1994............................................................................... b. Funciones del concejo asignadas en otros artículos de la Ley 136 de 1994............................................................................... 5. Funciones del concejo asignadas en leyes diferentes a la ley 136 de 1994............................................................................... 6. Competencia residual de los concejos.................................... 7. La delegación administrativa por parte del concejo municipal a. La delegación del concejo en el alcalde.................................. b. La delegación del concejo en las juntas administradoras locales....................................................................................... 8. Prohibiciones al concejo municipal en la Ley 136.................. Capítulo 6. Acuerdos municipales............................................
    • El Concejo Municipal 5Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ 1. El proceso normativo de los acuerdos municipales................ 2. Presentación de los proyectos de acuerdo.............................. 3. Proyectos de acuerdo de iniciativa exclusiva del alcalde........ 4. Proyectos de acuerdo de iniciativa de los concejales............. 5. Proyectos de acuerdo de iniciativa discrecional del alcalde.... 6. Proyectos de acuerdo por iniciativa popular.......................... 7. Proyectos de acuerdo de iniciativa del personero municipal... 8. Proyectos de acuerdo de iniciativa del contralor municipal.... 9. Proyectos de acuerdo de iniciativa de las juntas administradoras locales.............................................................. 10. Proyectos de acuerdo de iniciativa restringida a alcalde, concejales e iniciativa popular.................................................... 11. Exposición de motivos......................................................... 12. Aprobación de los proyectos de acuerdo.............................. a. Aprobación en primer debate................................................. b. Aprobación en segundo debate.............................................. 13. Modificaciones a los proyectos de acuerdo........................... 14. Proyectos que no reciben aprobación y proyectos negados... 15. Participación ciudadana en el estudio de proyectos de acuerdo...................................................................................... 16. Objeciones a los proyectos de acuerdo................................ a. Objeciones por inconveniencia............................................... b. Objeciones por inconstitucionalidad o ilegalidad.................... 17. Revisión del proyecto de acuerdo por el Tribunal Administrativo........................................................................... 18. Incompetencia del Tribunal para conocer de las objeciones por inconveniencia de los proyectos del acuerdo........................ 19. Sanción del acuerdo municipal............................................ a. Sanción por el alcalde municipal............................................ b. Sanción por el presidente del concejo municipal.................... 20. Publicación del acuerdo........................................................ 21. Vigencia de los acuerdos municipales................................... 22. Revisión de los acuerdos por parte del Gobernador.............. 23. El alcalde: ejecutor de los acuerdos municipales................... 24. Presunción de legalidad de los acuerdos municipales............ 25. Acción popular de nulidad de los acuerdos municipales,,,,,,,, 26. Trámite especial del plan de desarrollo................................. 27. Otras características de los acuerdos................................... a. Prohibición de repetir actos anulados..................................... b. Unidad de materia................................................................. 28. Otras decisiones del concejo municipal................................. 29. Reglamentación de los acuerdos municipales o potestad reglamentaria del alcalde municipal............................................ 30. Flujograma del proceso normativo de los acuerdos municipales................................................................................ Capítulo 7. Concejales............................................................. 1. Los concejales son servidores públicos..................................
    • El Concejo Municipal 6Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ 2. Calidades para ser concejal.................................................... 3. Inhabilidades para ser concejal.............................................. 4. Incompatibilidades de los concejales...................................... 5. Inelegibilidad simultánea....................................................... 6. Duración de las incompatibilidades....................................... 7. Excepciones al régimen de inhabilidades e incompatibilidades 8. Inhabilidades e incompatibilidades de los reemplazos de los concejales.................................................................................. 9. Prohibiciones relativas a cónyuges, compañeros permanentes y parientes de los concejales....................................................... 10. Otras prohibiciones a los concejales..................................... 11. Conflictos de interés............................................................ 12. Derecho de los concejales.................................................... 13. Los concejales no tienen derecho a viáticos.......................... 14. Faltas absolutas de los concejales......................................... 15. Faltas temporales................................................................. 16. Forma de llenar las vacancias absolutas y temporales............ 17. Pérdida de la investidura de concejal....................................
    • El Concejo Municipal 7Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________PRESENTANCIÓNEl Concejo Municipal en Colombia es una de las instituciones másrepresentativas del derecho constitucional y administrativo. Constituye elespacio democrático por naturaleza, en cuanto allí se discuten y analizan losproblemas del municipio y se imparten las orientaciones políticas,administrativas y económicas específicas para atender las necesidades básicasde la población.En el concejo municipal el pueblo es partícipe de la vida política local. Cadauno, a su manera, tiene la oportunidad de sentirse directamente representadopor un amigo o un vecino, cuando no lo es por alguien cercano a su entornofamiliar o laboral. Es la institución que permite mayores oportunidades decontacto directo entre la población y el estado.Con base en consideraciones como las señaladas, este libro tiene el propósitode contribuir en los procesos de formación de servidores públicos, además desuministrar algunas herramientas de trabajo para quienes están directa oindirectamente vinculados con la corporación pública municipal.El libro lo componen siete capítulos a saber: normas generales sobre le concejomunicipal; organización interna del concejo; normas electorales; sesiones;funciones; acuerdos municipales y régimen de los concejales.En el contenido de los siete capítulos se incluye, además de las normasvigentes sobre la materia, referencias de legislaciones anteriores, extractos dejurisprudencia y comentarios específicos del autor en donde se considerópertinente.En esta obra se encuentran importantes antecedentes regulatorios de figurasjurídicas propias del concejo y se aprecia la manera como la legislación seadecua permanentemente a los cambios y contingencias, lo cual le hapermitido la flexibilidad necesaria para consolidarse como el foro democráticopor excelencia. La comparación formal entre la regulación vigente y algunasde las normas anteriores permite apreciar, desde otro ángulo, la evolucióninstitucional del país, en temas tan sensibles como la municipalización, ladescentralización, la autonomía territorial, la privatización, la desregulación ola delegación, para citar sólo algunos procesos de la reforma del Estado.
    • El Concejo Municipal 8Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________Así mismo, sobresalen temas y orientaciones legislativos recurrentes ypendulares, como la integración par o impar de los concejos, el papel de lacapital como laboratorio de prueba para los ensayos legislativos enordenamiento territorial, el tratamiento del quórum y mayorías, el alcance de laautonomía de las entidades territoriales o las relaciones dinámicas ysistemáticas de los órganos administrativos municipales.De otra parte, esperamos que este trabajo ayude a generar espacios departicipación y de discusión más amplios y democráticos, en el proceso deconstrucción política consensuada que la mayoría nos interesa y queanhelamos.
    • El Concejo Municipal 9Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________CAPITULO 1Normas generales sobre el concejo municipal
    • El Concejo Municipal 10Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________1. Concejo municipal se escribe con “c” y no con “s”En Colombia es admisible escribir concejo municipal con “c”, en cuantoexisten fundamentos etimológicos e históricos que lo justifican y quecondicionan la denominación de la corporación administrativa municipal y desus integrantes.La definición de concejo y de concejal que trae el diccionario de la lenguaespañola es la siguiente: Concejo. (Del lat. Concilium). m. ayuntamiento, casa consistorial. // 2. ayuntamiento, corporación municipal. // 3. municipio. // 4. Sesión celebrada por los individuos de un concejo (...) // de la Mesta. Junta que los pastores y dueños de ganados tenían anualmente para tratar de los negocios concernientes a sus ganados o gobierno económico de ellos, y para distinguir y separar los mostrencos que se hubiesen mezclado con los suyos. Usaba el título de “Honrado”. Concejal. Persona que desempeña la concejalía de un concejo o ayuntamiento.Aunque la regla general en la evolución institucional ha sido la de escribirconcejo con “c”, se han presentado momentos en los cuales se modificó laortografía utilizada en este vocablo.La expresión concejo municipal se usó por primera vez en la historiainstitucional colombiana en la Constitución de 1886 (arts. 5°, 198 y 199), seconservó en el Acto Legislativo No. 3 de 1910 (arts. 61, 62, 63 y 64) y enposteriores reformas constitucionales (A.L. 1 de 1945, arts 86-7a y 87; Dec.Legislativo 0247 de 1957, arts. 9° y 10; A.L. No. 1 de 1968, arts. 2°, 17,50,61y 62; A.L. No. 1 de 1979, art. 55, y A.L. No. 1 de 1986, art. 4°)En sólo una oportunidad se emplee la expresión consejo municipal (con “s”)para referirse a la corporación pública municipal. Se trata del artículo 3° delActo Legislativo No. 2 de 1908, en el cual se señalaba que “en cada Distritohabrá una corporación popular que se denominará Consejo Municipal, elegidapor el voto directo y secreto de los ciudadanos vecinos del mismo Distrito”.En el artículo 3° el mismo Acto Legislativo reitera la existencia del consejomunicipal. Además, el Acto Legislativo No. 2 de 1954 (el cual rigió hasta
    • El Concejo Municipal 11Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________1957) sustituyó provisionalmente a los concejos municipales por los consejosadministrativos municipales.Contrastando con la denominación de concejo municipal utilizada en laConstitución de 1886 y en la reforma de 1910, a sus integrantes se lesdenominó en esas oportunidades como concejeros municipales -con “c”. (C.N.de 1886, art. 172) y luego consejeros municipales -con “s”. (A.L. No. 3 de1910, art. 43).La denominación concejales se empleó por primera vez en el artículo 160 de laLey 4a de 1913, en donde se señaló que “los miembros del concejo sedenominarán concejales”. Esta expresión fue incluida constitucionalmente tansólo en 1936 (A.L. No. 1 de 1936, art. 2°), aunque, con cierta ausencia deunidad formal, el artículo 33 del mismo Acto Legislativo 1 de 1936 hizoreferencia a los concejeros municipales (con “c”), como ya lo había hecho laConstitución en 1886.El Acto Legislativo No. 1 de 1945 emplea la expresión concejales (arts. 1° y76), la cual, previa reiteración en el Acto Legislativo No. 1 de 1986 (arts. 1° y3°), se conserva en la Constitución de 1991 (arts. 155, 260, 292, 312, 323, 375y tr. 19).Con base en la descripción formal hecha anteriormente se puede deducir,provisionalmente, que en Colombia ha sido constante desde 1886 y 1913,respectivamente, la denominación como concejo la de la corporación públicamunicipal y como concejales la de sus integrantes.Otros países de habla hispana también utilizan la misma expresión. Porejemplo, el artículo 175 de la Constitución Política Venezolana de 1999 señalaque “La función legislativa del Municipio corresponde al Concejo, integradopor concejales elegidos y concejalas elegidas en la forma establecida en estaConstitución, en el número y condiciones de elegibilidad que determine laley”.Por contraposición a lo anterior, en francés consejo municipal se escribe con“s”, a pesar de tener la misma raíz latina que el español, y es definido comoaquel “compuesto por miembros de elección popular, encargados dereglamentar los asuntos del municipio”.12. Naturaleza del Concejo municipal1 LE PETIT ROBERT. Dictionnaire de la Langue Française. París, 1991, pág. 370.
    • El Concejo Municipal 12Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________En la organización del Estado colombiano el concejo municipal tiene cuatrocaracterísticas esenciales, las cuales determinan su naturaleza jurídica, políticay administrativa.En concejo es, en forma simultánea y complementaria, una corporaciónpública, de naturaleza administrativa y de elección popular, que carece depersonalidad jurídica propia.a. El concejo municipal es una corporación públicaLas corporaciones públicas en Colombia son el Congreso de la República, lasasambleas departamentales, los concejos municipales o distritales y las juntasadministradoras locales.El hecho que el concejo municipal sea una corporación pública significabásicamente dos cosas: Que está encargado del cumplimiento de funciones o del desarrollo deactividades consideradas como públicas, de interés público, que pertenecen einteresan a todos los asociados. El vocablo corporación significa “cuerpo,comunidad, generalmente de interés público, y a veces reconocida por laautoridad”. (Diccionario de la Lengua Española) Que las decisiones son tomadas por sus miembros con carácter colegiado,como una sola autoridad, y no en forma individual o personal por cada uno deellos. Por lo tanto, las funciones pertenecen a los concejos, como corporación,y no los concejales como servidores públicos ni como individuos. Es la razónpor la cual las normas no le asignan funciones o atribuciones a los concejalessino a los concejos, característica que se extiende a todas las corporacionespúblicas.b. El concejo municipal es una corporación administrativaEl artículo 312 de la Constitución, reiterado en el artículo 21 de la Ley 136 de1994, señala que el concejo municipal es una corporación administrativa.Esta característica es una consecuencia de la forma de Estado en Colombia,organizado como república unitaria, descentralizada y con autonomía de susentidades territoriales, en donde los departamentos, distritos y municipios
    • El Concejo Municipal 13Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________pertenecen a la rama ejecutiva del poder público y participan, por principio, enel cumplimiento de la función administrativa del Estado.2Lo anterior significa que las entidades territoriales no tienen a su cargo, porprincipio, el cumplimiento de las demás funciones esenciales del Estado. Esdecir, los departamentos, distritos y municipios no tienen asignadas funcionesde carácter constitucional, legislativo, judicial ni electoral. Por esta razón esimpreciso denominar al concejo como “el legislador municipal”, tal como enocasiones lo expresan algunos de sus integrantes.Sin embargo, en el modelo propio del Estado colombiano diseñado en laConstitución Política, aunque orgánicamente le otorga al concejo el carácter decorporación administrativa, éste cumple excepcionalmente funciones de talnaturaleza que podría señalarse que son de vocación legislativa. Es el caso, porejemplo, de la determinación de los elementos del tributo, cuando éstos no sondefinidos por el legislador. Esta situación se ha presentado en ocasiones en laaprobación legislativa de estampillas pro-desarrollo regional, sectorial oinstitucional, donde el Congreso deja a las corporaciones públicas territorialesel señalamiento del sujeto activo, el sujeto pasivo, la base gravable o la tasaimpositiva. Este ejemplo permite exponer una conclusión provisional enrelación con la organización de los Estados y es la siguiente: Aunque en elderecho constitucional comparado existen parámetros generales de referenciaacerca de las figuras jurídicas que se empleen en la organización del poderpúblico, como es el carácter federal, unitario o regional, cada Estado tiene supropia forma de organización que bien puede alejarse de tales parámetrosbásicos, sin que por ello abandone su vocación federal o unitaria. En otraspalabras, el hecho de afirmar que en Colombia los concejos cumplenexcepcionalmente funciones de vocación legislativa, no significa que deje deser una República unitaria, solamente que en estos aspectos se distingue delformato de Estado unitario que domina la literatura jurídica extranjera sobre lamateria, en la medida en que no existe moldes únicos e inmodificables sobretipos de Estado, que deban ser asumidos plenamente por los pueblos que optenpor una u otra opción de organización política.Igualmente, el concejo, como autoridad del orden municipal o distrital,participa, junto con el alcalde y demás autoridades locales, en el cumplimientode las funciones asignadas por la Constitución y la ley al municipio o distrito2 Uno de los criterios que pueden emplearse para clasificar las funciones del Estado es el orgánicotradicional, según el cual el Estado cumple funciones constitucional, legislativa, administrativa,judicial, electoral, de control, de ministerio público y de banca central. Desde este punto de vista esque se señala que las entidades territoriales de una república unitaria participan, por naturaleza, en elcumplimiento de la función administrativa a cargo del Estado.
    • El Concejo Municipal 14Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________en el marco de la república unitaria, es decir, sobre asuntos de naturalezaadministrativa.En la Constitución Política se hace referencia a las dos modalidades de ladescentralización existentes en una república unitaria. El artículo 1° consagrala descentralización territorial y el artículo 209 la descentralización porservicios. Al hacer una comparación entre estas dos modalidades dedescentralización, se aprecia cómo la primera de ellas condiciona o determinala naturaleza administrativa del concejo municipal.De un lado, la modalidad de descentralización consagrada en el artículo 1° dela Constitución, donde se afirma que Colombia está organizada “en forma derepública unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidadesterritoriales”, es conocida por la doctrina y la jurisprudencia comodescentralización territorial, y, de otro lado, la modalidad de descentralizacióna que hace referencia el artículo 209 de la Constitución, cuando señala que lafunción administrativa se desarrolla “mediante las descentralización, ladelegación y la desconcentración de funciones”, se conoce comodescentralización por servicios.Entre la descentralización territorial y la descentralización por servicios existeuna clara diferencia en la naturaleza, la incidencia en la organización delEstado y el tipo de entidades u organismos que la contienen.Las siguientes son las características básicas de la descentralización territorial: Con base en la descentralización territorial se establecen los niveles delEstado: el nivel nacional y el nivel territorial. La descentralización territorial se presenta, por principio, para elcumplimiento de la función administrativa del Estado. En la organización delEstado en Colombia no hay descentralización de la función legislativa, judicialni electoral. Permite la determinación y creación de las entidades territoriales:departamentos, distritos y municipios. Es de naturaleza política, en cuanto se refiere a la repartición del poderpúblico entre lo nacional y lo territorial, lo cual es diferente al concepto de“descentralización política”. Se presenta en la rama ejecutiva del poder público. Las entidades territorialesno pertenecen a la rama legislativa, a la rama judicial ni a los otros órganos
    • El Concejo Municipal 15Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________autónomos e independientes a que hace referencia el artículo 113 de laConstituciónPor su parte, las principales características de las descentralización porservicios son las siguientes: Con base en la descentralización por servicios se organizan los sectorescentral y descentralizado de la administración pública, en los niveles nacionaly territorial. La descentralización por servicios se presenta para el cumplimiento defunciones administrativas y la prestación de servicios públicos a cargo delEstado. Permite la determinación y creación de los denominados genéricamenteinstitutos descentralizados: establecimientos públicos, empresas industriales ocomerciales del Estado, sociedades de economía mixta, entes universitariosautónomos y empresas sociales del Estado, entre otros ejemplos de las más de13 categorías que existen a partir de la Ley 489/98. Es de naturaleza administrativa en cuanto se aplica para decidir la modalidadcentralizada o descentralizada como se va a cumplir la función administrativao a prestar su servicio público por parte del Estado. Se presenta, por principio, en la rama ejecutiva del poder público, aunqueexcepcionalmente se pueden organizar institutos descentralizados al interior delas otras ramas del poder público o de los órganos autónomos eindependientes, con la condición que ellos se creen para el cumplimiento defunciones administrativas inherentes a la organización o funcionamiento de lacorrespondiente rama u órgano del poder público. Por ejemplo, el Instituto deMedicina Legal es un establecimiento público adscrito a la Fiscalía General dela Nación, que cumple funciones de naturaleza administrativa en apoyo de lafunción a cargo de esta autoridad judicial (ver: art. trans. 27 de laConstitución).3En este entorno se presente el hecho que el concejo sea una corporaciónadministrativa, que participa en el cumplimiento de funciones administrativaspropias del municipio o distrito, y que, por exclusión, se afirme que no es unacorporación de carácter legislativo, judicial ni electoral.3 Estas características de la descentralización territorial y de la descentralización por servicios estándesarrolladas en: HERNANDEZ M., Pedro Alfonso. Descentralización, Desconcentración yDelegación en Colombia. Legis, 1999.
    • El Concejo Municipal 16Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________Al respecto la Corte Constitucional señaló en la Sentencia No. C-538 de 1995: El condicionamiento que impone la norma demandada no desconoce el principio de separación de funciones, por cuanto éste no es aplicable en el interior de las entidades territoriales, en las cuales las corporaciones de elección popular, si bien sor organismos deliberantes, no tienen el carácter de “legisladores locales”; son, como ya se ha dicho, órganos de carácter administrativo, cuyas actuaciones han de ser armónicas y estar coordinadas con las que cumple el alcalde, como primera autoridad ejecutiva y jefe de la administración local. Si bien los concejos municipales están conformados por personas de la localidad, elegidas directamente por sus conciudadanos, constituyéndose por ello en sus voceros y agentes, y representando sus intereses y voluntad, ello no puede servir para pretender erigirlos como un “órgano legislativo de carácter local”, más propio de los estados autonómicos, en los que se reconoce a las entidades territoriales la capacidad de expedir leyes, sobre las materias cuya competencia les haya sido asignada por la Constitución o la ley, que de un estado constituido en forma de República unitaria como el nuestro.En el mismo sentido, en la Sentencia C-405 de 1998 expresó la Corte: Esto significa que los concejos carecen de ciertas potestades que son propias del Congreso, como órgano político de representación plural nacional que es. Así, si bien los concejos ejercen una facultad reglamentaria y dictan normas generales válidas en el respectivo municipio, en sentido estricto carecen “de potestad legislativa porque ella está concentrada en el Congreso de la República”.De esta manera, los acuerdos municipales son actos administrativos. Comoresultado de lo anterior, las decisiones que toma el concejo municipal son denaturaleza administrativa y la autoridad judicial competente para conocer delas impugnaciones que se presenten contra ellas es la jurisdicción contenciosoadministrativa.44 En relación con la competencia de los tribunales administrativos para conocer de lainconstitucionalidad o ilegalidad de los actos de los concejos, el artículo 305 numeral 10 de laConstitución señala que es función del gobernador “Revisar los actos de los concejos municipales y de
    • El Concejo Municipal 17Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________En suma, desde esta óptica, el concejo municipal es de naturalezaadministrativa por el carácter de república unitaria del Estado colombiano y noporque el artículo 312 de la Constitución así lo señale. Este artículo es unmero desarrollo de la forma de Estado y no la causa o razón primigenia de lanaturaleza administrativa de las corporaciones públicas territoriales enColombia.c. El concejo municipal es de elección popularDesde la Constitución de 1886, el concejo municipal ha sido de elecciónpopular por parte de los ciudadanos del respectivo municipio. En esa época eramás restringido que ahora el carácter de elector pues se fijaron condiciones yrequisitos de edad y de género, además de limitaciones de tipo económico yocupacional, para tener la calidad de ciudadano y el carácter de elector. Sobreeste aspecto, los artículos 198, 172 y 15 de la Constitución de 1886 señalaban: Artículo 198. En cada Distrito municipal habrá una corporación popular que se designará con el nombre de Concejo municipal. Artículo 172. Todos los ciudadanos eligen directamente concejeros municipales y diputados a las asambleas departamentales. Artículo 15. Son ciudadanos los colombianos varones mayores de veintiún años que ejerzan profesión, arte u oficio, o tengan ocupación lícita u otro medio legítimo y conocido de subsistencia.La reforma constitucional de 1910 le señala expresamente al concejomunicipal la condición de corporación de elección popular. En el artículo 61del Acto Legislativo No. 3 de 1910 se señaló que “En cada Distrito Municipalhabrá una corporación de elección popular, que se designará con el nombre deConcejo Municipal”.En la reforma de 1936 se conserva la elección popular de los miembros delconcejo, a quienes denomina concejeros municipales. El artículo 33 del ActoLegislativo No. 1 de 1936 señaló que “Todos los ciudadanos eligendirectamente concejeros municipales, diputados a las asambleasdepartamentales, representantes al Congreso nacional y presidente de larepública”.los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al tribunal competente paraque decida sobre su validez”.
    • El Concejo Municipal 18Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________La reforma constitucional del 45 retoma la expresión concejales y mantiene suelección popular. El artículo 76 del Acto Legislativo No. 1 de ese añoestablecía que “Todos los ciudadanos varones eligen directamente concejales,diputados a las asambleas departamentales, representantes, senadores ypresidente de la república”.En noviembre de 1949 fueron clausuradas las corporaciones públicas.En 1954, para reemplazar temporalmente a los concejos municipales, secrearon los “consejos exclusivamente administrativos”, integrados por ladesignación de autoridades políticas y administrativas. La Asamblea NacionalConstituyente aprobó el Acto Legislativo No. 2 de 1954, en el cual incluyó lassiguientes normas relativas a la corporación pública municipal. Artículo 4. A partir de la vigencia del presente acto legislativo, y hasta que puedan realizarse las elecciones correspondientes para asambleas y cabildos, funcionarán en cada uno de los departamentos y municipios consejos exclusivamente administrativos, que ejercerán, respectivamente, las funciones atribuidas por la Constitución y las leyes a las asambleas departamentales y a los concejos municipales. Artículo 13. Los consejos administrativos municipales estarán integrados por diez miembros en los municipios de menos de cincuenta mil habitantes, y por doce en los que excedan de esta cifra. Por cada miembro principal habrá dos suplentes personales, que los reemplazarán en sus fallas accidentales y absolutas. El período de los consejeros municipales es de dos años contados a partir de 1° de diciembre del presente año. El alcalde tendrá voz y voto en tales corporaciones. Artículo 14. En los consejos administrativos municipales integrados por doce miembros, diez serán nombrados por el Consejo Departamental, siguiendo el sistema del voto incompleto, seis por la mayoría y cuatro por la minoría, y los dos restantes, directamente por el presidente de la república, de distinta filiación política.
    • El Concejo Municipal 19Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ En los consejos de diez miembros, dos serán nombrados por el presidente de la república, en la forma prevista en el inciso anterior, y los ocho restantes por el consejo departamental, siguiendo el sistema del voto incompleto, cinco por la mayoría y tres por la minoría. Artículo 15. El Consejo Administrativo del municipio de Bogotá estará integrado por doce miembros, cuatro de los cuales serán nombrados por el presidente de la república, en forma paritaria entre los partidos tradicionales, y los ocho restantes por la Asamblea Nacional Constituyente, siguiendo el sistema del voto incompleto, cinco por la mayoría y tres por la minoría. El alcalde tendrá voz y voto en las deliberaciones.En 1957, la Junta Militar de Gobierno, mediante el Decreto Legislativo No.0247 del 4 de octubre, convocó “para el primer domingo del mes de diciembrede 1957, a los varones y mujeres colombianos, mayores de 21 años, que noestén privados del voto por sentencia judicial, para que expresaran suaprobación o improbación”, al texto indivisible que contenía dicho DecretoLegislativo, por medio del cual, entre otros asuntos, se reactivó la elecciónpopular de las corporaciones públicas.El Decreto Legislativo No. 0247 de 1957 contenía, entre otros temas, laigualdad de derechos políticos entre hombres y mujeres, y la elección popular,pero con integración paritaria, de las corporaciones públicas. Sus artículos 1°,2° y 9° decían: Artículo 1. Las mujeres tendrán los mismos derechos políticos que los varones. Artículo 2. En las elecciones populares que se efectúen para elegir corporaciones públicas hasta el año de 1968 inclusive, los puestos correspondientes a cada circunscripción electoral se adjudicarán por mitad a los partidos tradicionales, el conservador y el liberal. Si hubiere dos o más listas de un mismo partido, y los puestos a que éste correspondieren, fuesen más de dos, se aplicará para adjudicarlos el sistema de cuociente electoral, pero teniendo en cuenta únicamente los votos emitidos por las listas de tal partido. En las elecciones que se hagan durante el período a que se refiere este artículo, en todas las circunscripciones electorales, se elegirá un número par de miembros de las corporaciones públicas. Para obtener ese resultado, se observarán las normas
    • El Concejo Municipal 20Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ constitucionales que fijan el número de miembros de tales entidades, pero aumentando un puesto cuando quiera que él sea impar. Ningún departamento con más de un millón de habitantes podrá tener menos de seis senadores ni menos de doce representantes. Artículo 9. Las primeras elecciones bajo estas normas para presidente de la república, Congreso, asambleas departamentales y concejos municipales se realizarán durante el primer semestre de 1958.Más adelante, por medio del Acto Legislativo No. 1 de 1968, artículo 50 y 61,se decide abandonar la composición paritaria de las corporaciones públicas,determinar el mínimo y el máximo de concejales según la población delrespectivo municipio, instituir la figura de los suplentes y conservar la elecciónpopular de concejales: Artículo 50. En las elecciones para asambleas departamentales y concejos municipales que se verifiquen a partir del 1° de enero de 1970, y en las del Senado y Cámara de Representantes, a partir del 1° de enero de 1974, dejará de regir la regla transitoria sobre composición paritaria de dichas corporaciones y, en consecuencia, se aplicará en toda su plenitud el sistema del cociente electoral para asegurar la representación proporcional de los partidos políticos. Artículo 61. En cada distrito municipal habrá una corporación administrativa de elección popular que se denominará Concejo Municipal, y estará integrada por no menos de seis ni más de veinte miembros, según lo determine la ley, atendida la población respectiva. El número de suplentes será el mismo de los concejales principales, y reemplazarán a éstos en caso de falta absoluta o temporal, según el orden de colocación en la respectiva lista electoral.Luego, mediante el Acto Legislativo No. 1 de 1986 se tomaron importantesdecisiones para fortalecer la descentralización territorial en el país. Además deconservar la elección popular de concejales, introdujo la elección popular dealcaldes y de consejeros comisariales; consagró la consulta popular y eliminóel control jerárquico del gobernador sobre las decisiones del alcalde. Acercade la elección popular de autoridades públicas se señaló en esa oportunidadque “Todos los ciudadanos eligen directamente Presidente de la República,
    • El Concejo Municipal 21Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________Senadores, Representantes, Diputados, Consejeros Intendenciales yComisariales, Alcaldes y Concejales Municipales y del Distrito Especial”.5Finalmente, la Constitución Política de 1991 ratifica la tradición secular de laelección popular del concejo municipal, amplía su período de dos o tres años,les da el carácter de servidores públicos a sus miembros, establece laoportunidad del derecho a honorarios por la asistencia a sesiones, modifica laintegración del concejo y determina un régimen de inhabilidades eincompatibilidades, entre otros aspectos.En síntesis, el concejo municipal es una institución de elección popular pornaturaleza, por historia y por convicción democrática.d. El concejo municipal no tiene personalidad jurídica propiaEl concejo es un organismo administrativo que carece de personalidad jurídicapropia y hace parte integrante del municipio como entidad territorial.3. Período del concejo y de los concejales.Un principio general del derecho público señala que donde hay elección, hayperíodo. Como ya se señaló, el concejo ha sido una corporación públicaelegida popularmente para un período previamente determinado en la ley.En sus inicios el período fue de un año; después de dos, y ahora es de tresaños, el cual inicia el 1° de enero siguiente a la elección de sus integrantes(C.N., art. 312 y L. 136/94, art. 21).El hecho que los concejales sean de período implica que adquieren unaestabilidad relativa durante dicho período y que sólo pueden ser removidoscuando se presenten ciertas circunstancias, que exigen la aplicación deprocedimientos previa, expresa y taxativamente señalados en la Constitución ola ley para retirarlos del servicio, por parte de la autoridad competente.En el vínculo que se presenta entre elección y estabilidad de los concejales seaplica, en forma análoga, el principio establecido en el artículo 282 de la Ley4a de 1913, hoy probablemente vigente para los servidores públicos y según elcual “La determinación del período de duración de un empleado no coarta en5 Las referencias constitucionales sobre los concejos y los concejales hechas en este numeral, seextractaron de la obra Constituciones de Colombia, Tomo IV y anexo, de Carlos Restrepo Piedrahita,editado por el Banco Popular en 1986.
    • El Concejo Municipal 22Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________nada la facultad de removerlo, se le ha conferido especial y expresamente aalguna autoridad”.El período del concejo es institucional y no personal como sucede con elperíodo del alcalde. Lo anterior significa, por regla general, que la eleccióndel concejo se realiza el mismo día en todos los municipios del país y que elperíodo comienza y termina en la misma fecha para todos ellos. Cuando porcualquier circunstancia la elección del concejo se produce en fecha diferente ala establecida en la ley -último domingo de octubre del año correspondiente-,el período de la nueva corporación termina en la misma fecha en que terminael período institucional del concejo.De otro lado, en la aplicación del principio de continuidad de laadministración, surge una inquietud muy importante acerca de la actuación delos concejales luego de la finalización de su período. Cuando porcircunstancias excepcionales de carácter político, económico, social,administrativo, o de desastres de la naturaleza no sea posible la realización delas elecciones para el concejo municipal, ¿Podrán los concejales actuarválidamente mientras se elige el nuevo concejo, a pesar de haberse vencido elperíodo que fija la Constitución y la ley? ¿Quiénes así actúen incurrirán en lacomisión de alguna de las conductas tipificadas como delito en el CódigoPenal?Ante esta eventual circunstancia se vislumbran al menos dos alternativas derespuesta. La primera consistirá en señalar que los concejales no podrán actuarválidamente después de terminado el período institucional del concejo,determinado expresamente por la Constitución y la ley, y la segundaencontrará posible que los concejales puedan actuar hasta la elección yposesión del nuevo concejo.Para respaldar la primera posibilidad de respuesta se podrán presentarargumentos como los siguientes:De carácter constitucional: El artículo 311 de la Constitución señala que elperíodo del concejo es de tres años y no hay norma complementaría que señaleexpresamente una excepción para este principio.De carácter legal: El artículo 50 de la Ley 136 de 1994 dice que “Losconcejales serán elegidos para un período de tres años que se iniciará elprimero de enero del año siguiente al de su elección y concluirá el treinta y node diciembre del último año de dicho período”.
    • El Concejo Municipal 23Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________En consecuencia, los concejales no podrán actuar luego de la terminación de surespectivo período.Para argumentar la segunda alternativa, se podrían considerar los siguienteselementos:De carácter constitucional: La eficacia y la celeridad son dos principiosrectores de la función administrativa consagrados en el artículo 209 de laConstitución Política.Además, el servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad general yla garantía y efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados enla Constitución Política, constituyen fines esenciales del Estado. (art. 2°).La permanencia institucional y la continuidad de la administración sonprincipios generales del derecho público.De carácter legal: Podría estar vigente y ser aplicable a los concejales elartículo 281 de la Ley 4a de 1913, el cual establece que “Ningún empleadoadministrativo dejará de funcionar, aunque su período hay terminado, sinoluego que se presente a reemplazarlo el que haya sido nombrado para el efecto,o el suplente respectivo”.En la ley 4a de 1913, artículo 66, se encuentra un artículo que probablementeestá vigente con la respectiva adecuación histórica, el cual señala que “Cuandopor cualquier circunstancia el concejo no pudiere instalarse el 1° de noviembresiguiente a la elección, continuará funcionando el del año anterior hasta que lainstalación tenga lugar”.De carácter administrativo: Según la estructura administrativa del municipioy del conjunto de relaciones entre las autoridades locales, ¿podría funcionaleficientemente un municipio que no cuente con el concejo?. Existen normasque exigen la participación obligatoria del concejo en la adecuación de losinstrumentos de gestión para el inicio de la administración del nuevo alcalde.La segunda alternativa es viable en los casos extremos en que no sea posible laelección y posesión del nuevo concejo municipal, en aras de garantizar elprincipio de la administración. Así se decidió en la Ley 418 de 1997, por lacual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, laeficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones, cuya vigencia se prorrogóhasta el 23 de diciembre de 2002 por la Ley 548 de 1999.Dispone lo siguiente el artículo 111 de la Ley 418:
    • El Concejo Municipal 24Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ Artículo 111. Excepcionalmente, en caso de grave perturbación del orden público que impida la inscripción de candidatos a gobernaciones, alcaldías municipales, asambleas departamentales y concejos municipales, o que los candidatos una vez inscritos se vean obligados a renunciar o una vez electos no se posesionen, o los ciudadanos no pueden ejercer el derecho al sufragio, el Presidente de la República, y el Gobernador del Departamento, respectivamente, podrán designar gobernador encargado y alcalde encargado, a partir de la iniciación del respectivo período, hasta cuando se realicen las correspondientes elecciones. El Gobernador y Alcalde encargado señalados en el inciso anterior, deberán ser de la misma filiación política del que esté terminando el período y/o del electo. Dicho encargo será por un período de tres meses, prorrogable por el mismo término una sola vez, lapso en el cual deberá realizarse la correspondiente elección. Los servidores públicos que integran las Corporaciones Públicas de Asambleas Departamentales y Concejos Municipales, de aquellos departamentos o municipios donde se llegaren a presentar las eventualidades previstas en el inciso anterior, seguirán sesionando transitoriamente, aunque su período haya terminado, hasta cuando se elijan y posesionen los nuevos Diputados y Concejales. Las Corporaciones Públicas referidas en los incisos anteriores, que se les dificulte sesionar en su sede oficial, el Presidente de la Corporación respectiva podrá determinar el sitio donde puedan hacerlo.6 El Presidente de la República y el Gobernador respectivamente, conforme a la Constitución y la ley, tomarán las medidas necesarias para el restablecimiento del orden público en el menor tiempo posible, en el departamento o municipio afectado, con el fin de fijar la fecha en que se deberán llevar a cabo las correspondientes elecciones.6 Este cuarto inciso del artículo 111 de la Ley 418 de 1997 fue suspendido por Decreto 2255 del 8 deoctubre de 2002, expedido en desarrollo del Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002, por el cual sedeclaró el Estado de Conmoción Interior en todo el territorio nacional por 90 días calendario. En elAnexo 1 de esta publicación se presenta el contenido del Decreto 2255/02.
    • El Concejo Municipal 25Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________4. Competencia normativa del concejo municipalEl concejo municipal cumple las funciones establecidas en la Constitución y laley. (C.N., art. 313, nl. 10), lo que excluye que al concejo municipal se leasignen funciones por medio de decretos reglamentarios del gobierno nacional,por ordenanzas departamentales ni por decretos del gobernador. Estacaracterística se sustenta en la ausencia de relación jerárquica entre el gobiernonacional y las entidades territoriales.5. Autonomía del concejoLa autonomía del concejo se presenta en dos modalidades:De un lado está la autonomía con respecto a las autoridades de los nivelesdepartamental y nacional, la cual se desprende de la autonomía consagradapara las entidades territoriales en el artículo 287 de la Constitución Política.De otro lado está la autonomía frente a las demás autoridades de su municipio,la cual se traduce en la autonomía administrativa, política y financiera de lacorporación.La autonomía administrativa le posibilita darse su propia organización interna,tomar decisiones en materia de administración de personal, de almacenes einventarios, entre otras. La autonomía política se presenta en el cumplimientode sus funciones institucionales y la autonomía financiera para la ejecución de
    • El Concejo Municipal 26Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________las partidas asignadas al concejo en el presupuesto anual del municipio odistrito.6. Sede institucional del concejoLa Ley 136 de 1994 consagra dos condiciones sobre la sede institucional delconcejo. De un lado, el concejo deberá contar con un recinto oficialmenteseñalado para tal efecto (art. 23) y, de otro lado, dicho recinto deberá estarlocalizado en la cabecera municipal (art. 67).Las condiciones señaladas tienen varias características. Primera: las sesionesde los concejos, por regla general, deberán realizarse en el recinto oficial de lacorporación. Segunda: sirven para efectos de hacer el reconocimiento degastos de transporte a los concejales que residan en zonas rurales y debandesplazarse hasta la cabecera municipal; y Tercera: estas son normas de interésgeneral por cuanto ofrece mayores facilidades para el desplazamiento de losconcejales y la participación de la comunidad en las sesiones y en el ejerciciodel control político directo a la corporación.Si la cabecera municipal es cambiada por la asamblea departamental a otrolugar dentro del territorio de respectivo municipio, cuando graves motivos decalamidad pública así lo aconsejen o cuando esos otros lugares hubierenadquirido mayor importancia demográfica y económica (L. 136 de 1994, art.19), la sede institucional del concejo municipal deberá cambiarsenecesariamente de lugar para ser ubicada en la nueva cabecera municipal.7. Lugar de reunionesLas reuniones o sesiones del concejo se llevarán a cabo en su sede institucional(L. 134/94, art. 23). De esta manera, según lo señalaba el artículo 78 delDecreto 1333 de 1986, las reuniones de los concejos que se efectúen fuera dellugar señalado oficialmente como sede y los actos que en ellas se realicen,carecen de validez.7En algunos eventos excepcionales, como los señalados a continuación, elconcejo podría reunirse válidamente en un lugar diferente, siempre y cuandoasí lo decidan sus integrantes:7 La redacción del artículo 78 del Decreto 1333 de 1986 corresponde al artículo 6º de la Ley 30 de1969.
    • El Concejo Municipal 27Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ Sesiones realizadas en cabildo abierto. (L. 134 de 1994, arts. 81 a 89). Orden Público8 Remodelación del inmueble Fuerza mayor como por ejemplo la destrucción del recinto por un terremoto,la ocupación indebida o la destinación temporal como albergue; entre otros.La Ley 84 de 1915 contiene un antecedente normativo sobre el lugar desesiones del concejo municipal. En su artículo 4° se señalaba que “Todoempleado público puede ejercer sus funciones fuera de la cabecera de laentidad política de su jurisdicción y a cualquier hora, siempre que así lorequiera el servicio público, y salvo los actos que según la ley o las ordenanzasdeban ejecutarse en lugar o tiempo determinados. Fuera de tales casos estaránobligados a permanecer en la indicada cabecera.”.“Respecto a las corporaciones públicas, ellas deberán funcionar en lascabeceras o en los lugares determinados por la Constitución, las leyes, lasordenanzas, con las salvedades que estas mismas establezcan”.8. Invalidez de las reunionesLas reuniones del concejo municipal que pretendan dar cumplimiento a lasfunciones propias de la corporación, deben realizarse dentro del marconormativo establecido, con el fin de garantizar los derechos constitucionales,los principios de la función administrativa y los fines esenciales del Estado. Silas decisiones son tomadas por la corporación sin aplicar las normas queregulan el funcionamiento y la organización del concejo, carecerán de validezo de fuerza ejecutoria.Así lo señala el artículo 24 de la Ley 136 cuando establece: Artículo 24. Invalidez de las reuniones. Toda reunión de miembros del concejo que con el propósito de ejercer funciones propias de la corporación, se efectúe fuera de las condiciones8 De acuerdo con la doctrina del Consejo de Estado, “El concejo municipal, ante amenazas contra lavida de sus miembros por parte de grupos lazados en armas, puede sesionar y ejercer sus funciones ycompetencias desde una jurisdicción distinta a la de su municipio. La decisión corresponde alpresidente de dicha corporación”. Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 1387. Concepto del 6de diciembre de 2001. Consejero Ponente: Augusto Trejos Jaramillo. En: Jurisprudencia y Doctrina364, abril de 2002, págs. 829-834.
    • El Concejo Municipal 28Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ legales o reglamentarias, carecerá de validez y los actos que realicen no podrá dársele efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones serán sancionados conforme a las leyes.9La norma que consagra la invalidez de las reuniones tiene un límite temático yteleológico: el cumplimiento de las funciones propias del concejo por fuera delas exigencias legales y reglamentarias, lo cual no significa que los miembrosde la corporación no puedan reunirse por otros motivos, por fuera de lascondiciones establecidas.De otro lado, hay historias sobre el papel que juega la sede institucional delconcejo. En la época de la integración de los concejos con un número par demiembros, era frecuente la división de sus integrantes en dos grupos paritarios,en donde ninguno de ellos constituía el quórum exigido para decidir. Comohistóricamente la ley ha señalado que la validez de las decisiones del concejodepende, entre otros requisitos, de la realización de las sesiones en la sedeinstitucional de la corporación, durante la frecuente existencia de los “doblesconcejos” no fueron escasos los eventos en los cuales una fracción del concejocerraba con candado propio las puertas de acceso al recinto para que impedirque los miembros del otro grupo de concejales entraran a sesionar, lo cual9 Mediante el Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002, el Gobierno Nacional declaró el Estado deConmoción Interior en todo el territorio nacional por 90 días calendario. En desarrollo de aquel decretolegislativo, el Gobierno profirió el Decreto 2255 del 8 de octubre pasado, por medio del cual adoptauna serie de medidas sobre el funcionamiento de los concejos municipales, cuya finalidad es la depermitir a las corporaciones locales el cumplimiento de las funciones constitucionales y legales dentrode las circunstancias especiales de orden público que vive el país y que han impedido a los concejalessesionar normalmente en el recinto oficialmente señalado para ello.Con tal propósito, el Decreto 2255 permite a los concejos municipales la celebración de reuniones nopresenciales, cuando razones de orden público, intimidación o amenazas no permitan a sus miembrosconcurrir a la sede habitual de la corporación. En tales circunstancias, los concejales podrán deliberar ytomar válidamente decisiones sin estar físicamente presentes en la sede institucional de la corporación,para lo cual podrán utilizar diferentes servicios de telecomunicaciones, tales como fax, teléfono,teleconferencia, videoconferencia, internet, conferencia virtual, y los demás medios que se encuentrenal alcance de los concejales.Para facilitar la efectividad de esta decisión el Decreto señala la competencia para convocar a lascorrespondientes sesiones, la oportunidad para su realización, la naturaleza de las sesiones, el registroque de ellas debe dejarse y las limitaciones presupuestales para su remuneración. Además, suspende lalegislación ordinaria sobre la materia.Además de la utilización de los servicios indicados, el Decreto 2255 asigna al alcalde municipal lafunción de autorizar el traslado de la sede oficial del concejo municipal a otra jurisdicción, cuando sepresenten circunstancias de alteración del orden público, intimidación o amenaza contra los integrantesde estas corporaciones.Para una mayor ilustración sobre este decreto de excepción, en el anexo 1 se incluye su texto, el cualregirá mientras subsista el Estado de Conmoción Interior o mientras se declare su inexequibilidad, siasí lo encuentra la Corte Constitucional.
    • El Concejo Municipal 29Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________invitaba a los miembros del otro grupo a responder con el mismoprocedimiento.En más de una ocasión se supo de grupos de concejales que entraban por lasventanas de la sede institucional de la corporación para sesionar en el lugaroficialmente designado para el efecto y, con la colaboración de uno de losconcejales suplentes del grupo opositor, constituir el quórum que les permitieratomar “válidamente” sus decisiones.9. Integración del concejo o número de concejalesLa ley es la que generalmente ha señalado el número de miembros queintegran el concejo municipal. Ni la Constitución de 1889 ni sus reformas de1910, 1936, 1945 y 1957 señalaron el número mínimo ni máximo de miembrosde esta corporación.Inicialmente la Ley 4a de 1913 escogió el criterio poblacional para determinarel número de concejales por municipio. En el artículo 159 señaló que “En losmunicipios que tengan menos de tres mil habitantes el concejo se compondráde cinco miembros; en los que tengan de tres mil a cinco mil, de siete; en losque tengan de cinco mil a diez mil, nueve; en los de diez a veinte mil, de once;en los veinte mil a cincuenta mil, de quince; en los de cincuenta a cien mil, dediez y siete, y en los de más de cien mil, de veinticinco”.Es de resaltar que desde esos años se previó la integración impar de losconcejos, figura que fue cambiada en 1969 para dar cabida a los concejos deintegración par, situación que facilitó la ineficiente y costosa práctica de losdobles concejos y su consecuencia permanente, la dualidad de personeros o decontralores elegidos por cada grupo de concejales.Fue en 1968 cuando se consagró, por primera vez en una norma constitucional,el número mínimo y máximo de los integrantes del concejo. El artículo 61 delActo Legislativo No. 1 de 1968 estableció que el número de concejales estaríaentre 6 y 20 miembros, “según lo determine la ley, atendida la poblaciónrespectiva”.La Ley 30 de 1969 desarrolló el anterior principio constitucional e introdujo lafigura de la integración para de las corporaciones públicas municipales. En suartículo 1° señaló que “Los municipios cuya población actual no exceda decinco mil habitantes, elegirán seis (6); los que tengan de cinco mil uno a diezmil, elegirán ocho (8); los que tengan de diez mil uno hasta veinte mil, elegirándiez (10); los de veinte mil uno hasta cincuenta mil, elegirán doce (12); los decincuenta mil uno hasta cien mil, elegirán quince (15); y los de cien mil uno en
    • El Concejo Municipal 30Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________adelante, elegirán quince (15); y uno más por cada cien mil habitantes, hastacompletar el máximo de veinte (20)”.En el artículo 2° señala que la determinación del número de concejales se harácon base en el censo electoral. “Las cifras de población a que se refiere elartículo anterior, serán las consignadas en el último censo aprobado por la ley.Si el municipio fuere de creación posterior a la fecha del censo legalmenteaprobado, se tomará en cuenta, para los mismos efectos, el último censorealizado, aunque no haya sido aprobado por la ley y, en su defecto, lapoblación acreditada para la expedición de la ordenanza que creó el respectivodistrito municipal”.Adicionalmente, en el artículo 3° le asignó a la Registraduría la función deaplicar la anterior información: “La Registraduría Nacional del Estado Civiltendrá a su cargo la elaboración y publicación oportuna de la lista del númerode concejales que puede elegir cada municipio”.Más adelante, la ley 15 de 1998 modificó el número de miembros del concejomunicipal y regresó a la integración impar de los mismos, la cual había sidoinstituida desde 1913.La Constitución Política de 1991 modificó el número mínimo y máximo de losmiembros del concejo municipal que había sido establecido en la reformaconstitucional de 1968 y le asignó a la ley la determinación del número deconcejales para cada municipio, de acuerdo con la población respectiva. Elartículo 312 de la nueva Constitución señala que “En cada municipio habráuna corporación administrativa elegida popularmente para períodos de tresaños que se denominará concejo municipal, integrada por no menos de siete, nimás de veintiún miembros según lo determine la ley, de acuerdo con lapoblación respectiva”.Por su parte, el parágrafo del artículo 22 de la Ley 136 de 1994 señala que “laRegistraduría Nacional del Estado Civil tendrá a su cargo la determinación ypublicación del número de concejales que puede elegir cada municipio”.En la actualidad la composición de los concejos municipales está señalada enel artículo 22 de la Ley 136 de 1994, de acuerdo con la siguiente tabla:
    • El Concejo Municipal 31Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ TABLA No. 1 Composición actual de los concejos municipales No. de habitantes del municipio No. de Concejales Hasta 5.000 habitantes 7 De 5.001 a 10.000 habitantes 9 De 10.001 a 20.000 habitantes 11 De 20.001 a 50.000 habitantes 13 De 50.001 a 100.000 habitantes 15 De 100.001 a 250.000 habitantes 17 De 250.001 a 1.000.000 de habitantes 19 Más de 1.000.0001 habitantes 21Para la determinación del número de integrantes del concejo de Bogotá, laConstitución Política no le asigna a la ley esta facultad, como lo hace paratodos los municipios del país, sino que señala directamente en el artículo 323la base poblacional a ser tenida en cuenta. Señala este artículo que: “el concejodistrital se compondrá de un concejal por cada 150 mil habitantes o fracciónmayor a 75 mil que tenga el territorio”.En las elecciones para concejo realizadas en octubre del año 2000 y de acuerdocon el último censo oficialmente aprobado por la ley, en Bogotá se eligieron42 concejales.En resumen, el número de concejales es determinado por la ley, dentro delrango mínimo y máximo que señala la Constitución Política y dependeexclusivamente de la población del respectivo municipio. La Ley 136 de 1994conserva la integración impar de los concejos, los cuales tuvieronmayoritariamente una integración par durante el período 1969-1988.10. Número de concejales y categorización de municipiosLa categorización de municipios no se emplea para determinar el número deconcejales. La Constitución y la ley les dan un tratamiento diferente a estasdos figuras jurídicas. Mientras que el número de concejales lo determina la leycon base exclusivamente en la población del municipio (C.N. art. 312 y L. 136de 1994, art. 22), la categorización de municipios, además de aplicar rangospoblacionales diferentes a los establecidos para señalar el número deconcejales, se basa en los recursos fiscales, la importancia económica y lasituación geográfica de los municipios. (C.N., art. 320 y L. 134 de 1994, art.6°, modificado este último por el art. 2° de la Ley 617 de 2000)
    • El Concejo Municipal 32Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________Aunque la Ley 617 de 2000 modificó los parámetros de categorización demunicipios, esta decisión no altera el número de concejales por municipio. Elcambio se sentirá en la relación actual categoría- número de concejales, encuanto algunos municipios cambiarán de categoría, pero conservan el mismonúmero de concejales mientras no se apruebe oficialmente un nuevo censoelectoral.11. Decisiones del concejoSegún en artículo 83 de la Ley 136 de 1994, el concejo municipal tomadecisiones a través de tres tipos de actos. Ellos son los acuerdos municipales,las resoluciones y las proposiciones.Los acuerdos municipales son aprobados siguiendo las etapas del procesonormativo correspondiente (presentación de proyecto, aprobación, sanción ypublicación).Las resoluciones y las proposiciones se adoptarán en los eventos en los cualeslas decisiones del concejo no requieran acuerdo municipal y serán suscritas porla mesa directiva y el secretario de la corporación.12. Publicidad de los actos del concejoEl articulo 209 de la Constitución establece que la publicidad es uno de losprincipios rectores para el cumplimiento de la función administrativa. Enconsecuencia, este principio rige en la administración municipal y se aplica,por lo tanto, en las actividades que adelante el concejo municipal.Para garantizar el respeto de este principio constitucional, la corporacióndispone de la gaceta del concejo, como órgano o medio oficial escrito depublicidad de sus actos (L. 136/94, art. 27).En la gaceta del concejo se publicarán, entre otras, las siguientes decisiones: El acta de las sesiones plenarias del concejo para ser puesta en conocimientoprevio de los miembros de la corporación, cuando ésta no sea reproducida “porcualquier otro medio mecánico” (L. 136/94, art. 26). Las resoluciones sobre el reconocimiento de los honorarios a los concejalespor la asistencia a sesiones plenarias de la corporación (L. 136/94, art. 65).
    • El Concejo Municipal 33Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ Las observaciones u opiniones presentadas por escrito por las personasnaturales o jurídicas que hayan ejercido el derecho a formular observacionessobre cualquier proyecto de acuerdo cuyo estudio y examen se estéadelantando en alguna de las comisiones permanentes de la corporación (L.136/94, art. 77). Las objeciones formuladas por el alcalde a los proyectos de acuerdomunicipal. Los acuerdos municipales sancionados por el alcalde o por el presidente delconcejo (L. 136/94, arts. 79 y 81). Los informes de comisión que presenten los concejales.Como se aprecia, el principio de la publicidad se exige para las diferentesdecisiones que tome la corporación y no solamente para los acuerdosmunicipales.En relación con esta exigencia, el artículo 43 del Código ContenciosoAdministrativo consagra el deber y la forma de publicación de las decisionesde la administración. “Los actos administrativos de carácter general no seránobligatorios para los particulares mientras no hayan sido publicados en elDiario Oficial, o en el diario, gaceta o boletín que las autoridades destinen aese objeto, o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde seacompetente quien expide el acto.“Los municipios en donde no haya órgano oficial de publicidad podrándivulgar estos actos mediante la fijación de avisos, la distribución de volantes,la inserción en otros medios, o por bando”.“Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa iniciadacon una petición de interés general se comunicarán por cualquier medio hábil”.La Ley 57 de 1985 dispone, en el artículo 1°, que “La Nación, losdepartamentos y los municipios incluirán en sus respectivos diarios, gacetas oboletines oficiales todos los actos gubernamentales y administrativos que laopinión deba conocer para informarse sobre el manejo de los asuntos públicosy para ejercer eficaz control sobre la conducta de las autoridades, y los demásque según la ley deban publicarse para que produzcan efectos jurídicos.Además, el artículo 9° de la misma Ley 57/85 establece que la dirección delmedio oficial de publicación del municipio es de responsabilidad de la alcaldíay no del concejo. Señala esta norma que: “La dirección de los boletines ogacetas departamentales o municipales corresponderá a la dependencia u
    • El Concejo Municipal 34Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________oficina que señalen el gobernador o alcalde respectivos”. No obstante loanterior, el artículo 27 de la Ley 136 le asigna la dirección de la Gaceta delConcejo al secretario de la corporación. Por tratarse de una norma posterior,específica y del mismo nivel, prevalecería este artículo 27 sobre aquel artículo9°, el cual fue tácitamente modificado.El artículo 379 del Decreto 1333 de 1986, el cual consideramos vigente,señala: “La nación, los departamentos y los municipios incluirán en susrespectivos diarios, gacetas o boletines oficiales, todos los actosgubernamentales y administrativos que la opinión deba conocer parainformarse sobre el manejo de los asuntos públicos y para ejercer eficazcontrol sobre la conducta de las autoridades, y los demás que según la leydeban publicarse para que produzcan efectos jurídicos”.Aunque la Ley 136 de 1994 generaliza la obligación de tener la gaceta oficialen todos los municipios del país, el Código Contencioso Administrativoadmite que “los municipios en donde no haya órgano oficial de publicidadpodrán divulgar estos actos mediante la fijación de avisos, la distribución devolantes, la inserción en otros medios, o por bando”. (art. 43).De todas formas, así los municipios no dispongan de un medio oficial y propiode publicación, los actos y decisiones de las autoridades territoriales querequieran de la publicación para su obligatoriedad, no se publican en el DiarioOficial, el cual está reservado para la publicidad de decisiones de autoridadesdel orden nacional. (Dec. 2150 de 1995, art. 95 y L. 489 de 1998, art. 119).Finalmente, la Ley 617 de 2000 le asigna al personero de los municipios endonde no exista contraloría municipal -es decir los municipios de 2a, 3a, 4a, 5ay 6a categoría, por mandato del artículo 21 de la misma Ley 617- la particularfunción de “promover y certificar la publicación de los acuerdos del respectivoconcejo municipal, de acuerdo con la ley”. (art. 24-9).Al respecto, parecería más aconsejable que fueran las propias autoridadesencargadas de la publicación de los acuerdos las que expidieran talcertificación, por cuanto son ellas las que disponen de la información requeridapara emitirla.
    • El Concejo Municipal 35Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________CAPITULO 2Organización interna del concejo municipal
    • El Concejo Municipal 36Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________1. Mesa directivaEl concejo municipal tendrá una mesa directiva compuesta por un presidente ydos vicepresidentes, elegidos separadamente para un período de un año.10La primera vicepresidencia del concejo le corresponde al partido o movimientopolítico mayoritario entre las minorías, es decir, al segundo partido omovimiento político que esté representado en la corporación.La Ley 136 de 1994 prohíbe la reelección de los concejales que integren lamesa directiva. Según el artículo 28 de esta ley, “ningún concejal podrá serreelegido en dos períodos consecutivos en la respectiva mesa directiva”. Sinembargo, en los concejos en los cuales haya un miembro perteneciente a unpartido o movimiento político y los demás integrantes a otro partido omovimiento político, realidad que se presenta en varios de los pequeñosmunicipios del país, el representante único del partido o movimiento políticodeberá ser reelegido en la mesa directiva del concejo, como una excepción a lanorma general de la no-reelección en la mesa directiva.a. Funciones de la mesa directivaEn la actualidad, a la mesa directiva del concejo le corresponde cumplir, entreotras, las siguientes funciones: Nombrar comisiones accidentales “para rendir informe para primer debate alos proyectos de acuerdo”, en los casos en que en el concejo no se hubierencreado o integrado las comisiones permanentes encargadas de esta etapa delproceso (L. 136 de 1994, art. 25). Expedir las resoluciones sobre el reconocimiento de los honorarios de losconcejales. (L. 136 de 1994, art. 65) Remitir al alcalde para su sanción los proyectos de acuerdo municipalaprobados en segundo debate. Esta remisión se hará dentro de los 5 díashábiles siguientes a la aprobación en segundo debate. (L.136 de 1994, arts. 73y 76). Disponer o señalar los días, honorarios, duración de las intervenciones y elprocedimiento que asegure el debido y oportuno ejercicio del derecho que leasiste a toda persona natural o jurídica para expresar sus opiniones y presentar10 Según lo disponía el antiguo Código de Régimen Político y Municipal, la mesa directiva delconcejo estaba integrada por un presidente, un vicepresidente y un secretario (L. 4ª de 1913, art. 161).
    • El Concejo Municipal 37Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________observaciones sobre cualquier proyecto de acuerdo cuyo estudio o examen seesté adelantando en alguna de las comisiones permanentes del concejo. (L.136 de 1994, art. 77) Suscribir las resoluciones y proposiciones que adopte el concejo municipal.(L. 136 de 1994, art. 83). Aceptar la renuncia y conceder licencias, vacaciones y permisos al personeromunicipal. (L. 136 de 1994, art. 172).b. Presidente del concejoEl presidente del concejo tiene las siguientes características: Es un miembro de la corporación pública, que tiene el carácter de servidorpúblico. (C.N., art. 123) Es elegido al interior de la corporación por los propios concejales.11 Su período es de un año y no es reelegible en ninguna posición dentro de lamesa directiva del concejo para el siguiente período anual. Debe, al igual que los demás concejales, hacer parte de alguna de lascomisiones permanentes del concejo. No tiene remuneración adicional por su desempeño como presidente de lacorporación. Le corresponde ejercer la representación política de la corporación: actosoficiales, canalizar oficialmente la información de la corporación, etc.Las funciones específicas del presidente del concejo son, entre otras, lassiguientes: Rechazar los proyectos de acuerdo que vulneren el principio de la unidad demateria. La decisión del presidente es apelable ante la corporación. (L. 136 de1994, art. 72) Designar ponente para primer y segundo debate a los proyectos de acuerdomunicipal que se presenten al concejo (L. 136/94, art. 73).11 Sobre la revocatoria del acto de elección del presidente del concejo, ver la sentencia T-759 de 1999de la Corte Constitucional.
    • El Concejo Municipal 38Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________c. Vicepresidente del concejoEl vicepresidente del concejo tiene las siguientes características: Es un miembro de la corporación y tiene el carácter de servidor público(C.N., art. 123) Es elegido al interior de la corporación por los propios concejales. Su período es de un año y no es reelegible en ninguna posición dentro de lamesa directiva del concejo para el período anual siguiente. Representa al segundo partido o movimiento político mayoritariorepresentado en la corporación. Debe hacer parte de alguna de las comisiones permanentes del concejo. No tiene derecho a remuneración adicional por el hecho de ser elvicepresidente de la corporación. Reemplaza al presidente en los casos de faltas absolutas y temporalesd. Secretario del concejoEl secretario ha hecho parte del concejo municipal, al menos desde la Ley 4ade 1913. En esta ley se señaló que “el concejo tendrá un presidente, unvicepresidente y un secretario” (art. 161) y además le fijó las funciones básicasal cargo, entre las cuales se encuentran: Llevar el libro de actas y los demás que determinen las ordenanzas y acuerdosrespectivos, o que ordene el presidente de la corporación. (art. 162). Autorizar la expedición de copias de los documentos que hagan parte delarchivo del concejo, pero los gastos de amanuense están a cargo del solicitante.Ningún empleado podrá sacar copia de documentos que según la Constitucióno la ley tengan carácter de reservados, ni copia de otros documentos, sin ordendel jefe de la oficina de quien dependa. (art. 320). Dar fe en los certificados que expida relativos a los negocios que les estánconfiados por razón de su empleo. (art. 315).
    • El Concejo Municipal 39Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________La Ley 4a de 1913 consagró para el secretario del concejo la posibilidad dedesempeñar simultáneamente tres empleos, pero con una sola asignaciónmensual. Estableció que “por regla general, una misma persona no puededesempeñar a un tiempo dos o más destinos remunerados. Se exceptúan loscasos siguientes: (...)6°. Puede un individuo servir a la vez los destinos desecretario del alcalde, del juez y del concejo municipal, cuando la autoridadcompetente refunda esos destinos”.La Ley 4a decía cuál era la autoridad competente para permitir que una mismapersona ejerciera estos tres destinos públicos. En el artículo 154 estableció doscircunstancias para que pudiere darse tal decisión: una de carácter poblacionaly otra económica. Así entonces, la norma permitía que el gobernador deldepartamento dispusiera que una misma persona desempeñara los destinos desecretario del concejo, del alcalde y del juez, cuando debido a la escasapoblación y a la falta de recursos no pudiera sostenerse el tren administrativoordinario.Más tarde, la Ley 71 de 1916 consagró dos prohibiciones para el secretario delconcejo. De un lado, en el artículo 10 dispuso que “no puede ser secretarioremunerado de un concejo municipal ninguno de sus miembros”. De otrolado, en el artículo 14 estableció que: “Es absolutamente prohibido a losalcaldes y corregidores y a sus secretarios, lo mismo que a los secretarios delos concejos municipales, toda participación directa o indirecta en el ejerciciode la abogacía. Si se les probaré que ha contravenido esta prohibición, seránremovidos inmediatamente de su puesto”.En el régimen jurídico vigente, el secretario del concejo se caracteriza por losiguiente: Es un empleado público del municipio. Por regla general la designacióncomo secretario no recaerá en un miembro de la corporación. Es elegido por el concejo para un período de un año Es reelegible indefinidamente, a criterio de la corporación. Su elección se realiza en el primer período de sesiones ordinario señalado enla ley. Las faltas temporales del secretario y la forma de suplirlas seránreglamentadas por el concejo
    • El Concejo Municipal 40Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ El régimen salarial y prestacional a que tiene derecho corresponde al señaladopara los empleados del respectivo municipio No puede ser secretario remunerado del concejo municipal ninguno de susmiembros (Dec. 1333/86, art. 77). Está excluido de la carrera administrativa, en cuanto su empleo es de período.(L. 443 de 1998, art. 5°).e. Requisitos mínimos para ser secretario del concejoLos requisitos para ser elegido secretario del concejo dependen de la categoríaa la que pertenezca el municipio: en los municipios de categoría especial,deberán acreditar título profesional, en cualquier disciplina; en los municipiosde primera categoría deberán haber terminado estudios universitarios o tenertítulo de nivel tecnológico; y en las demás categorías de municipios deberánacreditar título de bachiller o acreditar experiencia administrativa mínima dedos años.f. Funciones del secretario del concejoAl secretario del concejo le corresponde cumplir, entre otras, las siguientesfunciones: Ejercer la dirección de la gaceta del concejo, que es el órgano o medio oficialescrito de publicidad de los actos de la corporación (L: 136/94, art. 27). Recibir los proyectos de acuerdo municipal que se presenten al concejo yrealizar el reparto a la comisión correspondiente donde se surtirá el primerdebate (L. 136/94, art. 73). Suscribir, junto con la mesa directiva de la corporación, las resoluciones yproposiciones que adopte el concejo (L. 136/94, art. 83).12 Llevar el libro de actas y los demás que determinen los acuerdos respectivos,o que ordene el presidente del concejo (Dec. 1333/86, art. 76)g. Posesión del presidente, concejales y secretario12 Según lo señalan los artículos 28 y 83 de la Ley 136 de 1994, el secretario del concejo no haceparte de la mesa directiva de la corporación, a diferencia de lo que señalaba el artículo 161 de la Ley 4ªde 1913.
    • El Concejo Municipal 41Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________El acto solemne de la posesión es un requisito indispensable para comenzar aejercer válidamente el cargo o misión. En la posesión el servidor públicopresta juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar losdeberes que le incumben.El artículo 251 de la Ley 4a de 1913 señalaba que “Ningún funcionario entraráa ejercer su cargo sin prestar juramento de sostener y defender la Constitución,y de cumplir los deberes que le incumben. Esto es lo que se llama posesión delempleo, o bien, tomar posesión de él”.En el artículo 259 de la citada Ley 4a se decía que “Los presidentes de losconcejos tomarán posesión ante dichas corporaciones, y los miembros de ellas,secretario y subalternos, si los hubiere, ante el presidente”.En el régimen vigente, la Constitución Política de 1991 contiene variosartículos aplicables a la posesión de los concejales y del secretario del concejo.En primer lugar, el artículo 122 señala que “Ningún servidor público entrará aejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución ydesempeñar los deberes que le incumben.“Antes de tomar posesión del cargo, al retirarse del mismo o cuando autoridadcompetente se lo solicite deberá declarar, bajo juramento, el monto de susbienes y rentas".“Dicha declaración solo podrá ser utilizada para los fines y propósitos de laaplicación de las normas del servidor público”: (C.N., art. 122, Inc. 2, 3 y 4).En segundo lugar, el artículo 293 de la Constitución asigna a la ley la facultadde determinar la fecha de posesión de los concejales. El artículo 49 de la Ley136 de 1994 desarrolla este principio constitucional y señala que “LosPresidentes de los Concejos tomarán posesión ante dichas corporaciones, y losmiembros de ellas, secretarios y subalternos, si lo hubiere, ante el Presidente;para tal efecto, prestarán juramento en los siguientes términos: JURO ADIOS Y PROMETO AL PUEBLO, CUMPLIR FIELMENTE LACONSTITUCIÓN Y LAS LEYES DE COLOMBIA”13.De esta manera, tanto el presidente como los concejales y el secretario delconcejo deberán tomar posesión de su cargo antes de comenzar a ejercer comotales. El presidente del concejo toma posesión de su dignidad ante la plenariade la corporación. Los concejales toman posesión, en forma individual, ante el13 La Ley 136 de 1994 transcribe el procedimiento establecido en el artículo 259 de la Ley 4ª de 1913y le adiciona la fórmula que debe ser usada en el momento de la posesión.
    • El Concejo Municipal 42Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________presidente de la corporación. El secretario del concejo toma posesión de sucargo ante el presidente.La Corte Constitucional declaró exequible el artículo 94 de la Ley 136, queconsagra la fórmula que deberá emplear el alcalde, al tomar posesión de sucargo. Como existe una gran identidad entre los artículos 94 y 49 de la Ley136, se presenta un extracto de la Sentencia respectiva, con el convencimientoque son también aplicables para el caso de la posesión de los concejales.Señala la Sentencia C-616 de 1997: En un sentido jurídico acorde con la evolución legal, doctrinal y jurisprudencial del concepto, correspondiente a la tradición pluralista que se abre paso en el mundo jurídico, puede afirmase que en la actualidad el significado religioso del juramento ha sido atenuado o, en la mayor parte de los casos, eliminado. Por ello, la mayor parte de las legislaciones europeas y americanas han suprimido las fórmulas sacramentales que expresamente se referían a Dios poniéndolo como testigo de la verdad de cuanto se declarará. En sentido extra jurídico tampoco puede decirse que hoy en día, jurar implique en sí y por sí, necesariamente, la expresión de principios religiosos. Más bien podría afirmarse que, para la convicción popular, el juramento es, simplemente, la afirmación que un sujeto hace, procurándoles a sus destinatarios la convicción de que dice la verdad. Atenuado o eliminado el contenido religioso del juramento en las normas legales, hoy en día el sustento filosófico-jurídico de las normas que lo consagran sin imponer el pronunciamiento de fórmulas sagradas que expresamente mencionen a Dios, se encuentra simplemente en el deber general de conducirse de buena fe; en las normas que prescriben así las obligación de jurar, puede decirse que la intención del legislador no es otra que la de exhortar de manera especial al juramentado, para que su buena fe en la declaración de la verdad sea especialmente observada.2. Comisiones del concejoLa Ley 136 establece la posibilidad de organizar dos tipos de comisiones alinterior del concejo: las comisiones permanentes y las comisiones accidentales.a. Comisiones permanentes
    • El Concejo Municipal 43Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________Las comisiones permanentes del concejo estarán encargadas de dar el primerdebate a los proyectos de acuerdo municipal (L. 136/94, arts. 25 y 73).La ley le garantiza al concejo la libre determinación del número de comisionesque considere necesario y la distribución interna de los asuntos o negocios queéstas conozcan, según el contenido de los proyectos.Para determinar el número de comisiones permanentes el concejo podráconsiderar, entre otros factores, la categoría a la cual pertenezca el municipio,las funciones del concejo, el número de concejales que lo integran, el númerode proyectos que regularmente se tramitan y la especialidad de sus integrantes.En los municipios de categorías 4, 5 y 6 se establecen comúnmente lascomisiones de: presupuesto, administrativa y planeación. En los municipios decategoría especial, el concejo establece, además de las anteriores, lascomisiones de hacienda, obras públicas, educación, salud, privada, general,servicios públicos, entre otras.Es necesario indicar que las comisiones deberán estar integradas al menos pordos concejales, con lo cual se limita el número de comisiones permanentes,sobre todo en el concejo de los municipios de quinta y sexta categoría, porqueestá la prohibición-mandato establecida en el artículo 25 de la Ley 136 de1994, según la cual todo concejal debe pertenecer a una, y solamente a una,comisión permanente del concejo. Es decir, si los concejos de los municipiosde sexta categoría, que son la mayoría, están integrados por 7 o 9 integrantes,el concejo podrá organizar en su interior únicamente tres o cuatro comisionespermanentes.b. Comisiones accidentalesLas comisiones accidentales se pueden establecer por la mesa directiva de lacorporación para rendir el primer debate a los proyectos de acuerdo municipal,cuando el concejo no hay creado o integrado las comisiones permanentes (L.136/94, art. 25).3. Reglamento interno del concejoPara el cumplimiento eficiente y oportuno de las funciones que le asigna laConstitución y la ley, el concejo municipal, por medio de acuerdo, aprobará unreglamento interno en el cual establecerán las normas básicas de organizacióny funcionamiento.
    • El Concejo Municipal 44Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________El reglamento interno contendrá al menos los siguientes aspectos: Las normas referentes a las comisiones permanentes y accidentales (L.136/94, art. 31). La actuación de los concejales (L. 136/94, art. 31). La validez de las convocatorias y de las sesiones (L. 136/94, art. 31). El número, integración y asuntos que conocen las comisiones permanentes(L. 136/94, art. 25). Otros aspectos orgánicos como “la instalación, designación, funciones yresponsabilidades de los miembros de la mesa directiva; elaboración,alteración y agotamiento del orden del día; uso de la palabra, interpelaciones yproposiciones; desarrollo de los debates; presentación y trámite de losproyectos de acuerdo; creación e integración de comisiones permanentes (delplan, de presupuesto, de educación, de obras públicas, etc.), accidentales y dela mesa; votaciones; elección de sus representantes o delegado y defuncionarios; trámite de las objeciones a los proyectos de acuerdo; elaboracióny aprobación de actas; sanciones disciplinarias; y, en general, todos los asuntosque s relacionen con la organización y el funcionamiento de la corporación”14.Según criterio del Consejo de Estado, el reglamento interno del concejomunicipal puede ser expedido por medio de acuerdo o por medio deresoluciones. Cuando el reglamento interno de la corporación se adopta pormedio de resolución no se requiere de la publicación en la gaceta delmunicipio, sin perjuicio de que tal acto se realice, en cuanto la ley exhibe lapublicación de los acuerdos y no de las resoluciones ni proposiciones.Afirma el Consejo de Estado:Según lo establecido en el artículo 27 de la Ley 136 de 1994, los concejostendrán un órgano o medio oficial escrito para la publicidad de sus actos,denominado gaceta del concejo; y según el artículo 81 de la misma ley, losacuerdos deben ser publicados en el respectivo diario o gaceta o emisoralocal o regional, dentro de los 10 días siguientes a sus sanción.Pues bien, son funciones de los concejos, propiamente tales, las establecidasen los artículos 313 de la Constitución y 32 de la referida Ley 136 de 1994,14 REGIMEN JURIDICO DE LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL. Legis, Bogotá, 2000, página118.
    • El Concejo Municipal 45Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________principalmente, que se ejercen mediante acuerdos, como resultado de loestablecido en los artículos 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80 y 82 de la ley.Otras decisiones del concejo no requieren de acuerdo y se adoptan medianteresoluciones y proposiciones que deben suscribir la mesa directiva y elsecretario, como está dispuesto en el artículo 83. Y entre éstas y aquella deque trata el artículo 31 de la Ley 136 de 1994, según el cual corresponde a losconcejos expedir un reglamento interno para su funcionamiento, en el cual seincluyan, entre otras, las normas referentes a las comisiones, a la actuaciónde los concejales y a la validez de las convocaciones y de las sesiones.Entonces, el reglamento interno de los concejos, que no se expide medianteacuerdo, no es acto que, para regir, deba ser publicado, sin perjuicio de queasí se haga, con el solo propósito de informar sobre el mismo a losparticulares.15Disentimos del criterio anterior expuesto por el Consejo de Estado. Elreglamento interno del concejo municipal no sólo debe ser aprobado por mediode acuerdo, sino que debe ser publicado en la gaceta del concejo. En lajerarquía interna de los acuerdos el reglamento interno del concejo tiene unnivel superior a los demás acuerdos, en cuanto es la norma que establece lascondiciones para que el concejo atienda su función reguladora. Tiene,guardadas las proporciones, objeto y fines equivalentes a los que tiene la leyorgánica del Congreso con respecto a las demás leyes. Además, su contenidono es un asunto de mero trámite. Por el contrario, de por medio están derechosfundamentales y garantías constitucionales de los ciudadanos, como son elderecho a la información, a la participación y al debido proceso, que le dan unaconnotación especial al reglamento interno del concejo. El que se denomineinterno no significa que sea de conocimiento exclusivo de los concejales.Como lo señala la sentencia del Consejo de Estado, parte de su contenido serefiere a la “validez de las convicciones” pero también a los espacios departicipación democrática, al ejercicio del control político sobre laadministración, a la planeación concertada y participativa, a la elaboración delpresupuesto del municipio o a los cabildos abiertos, los cuales son temas deinterés público.Además, desde un punto de vista eminentemente formal, se ha admitido quelas resoluciones y las proposiciones de los concejos son actos administrativosy el artículo 27 de la Ley 136 de 1994 estatuye la gaceta del concejo “comomedio oficial escrito publicidad de sus actos”. Luego, si las resoluciones y las15 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia demayo 29 de 1997, Expediente 1668. Consejero Ponente: Mario Alario Méndez. En: Jurisprudencia yDoctrina No. 309 de septiembre de 1997, págs. 1321 y 1322.
    • El Concejo Municipal 46Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________proposiciones no son actos de interés particular, serán entonces de interésgeneral y, para la validez de estas últimas, el Código ContenciosoAdministrativo y el artículo 209 de la Constitución exigen que sean conocidaspor su destinatarios. La gaceta del concejo es el órgano por excelencia paradar a conocer los actos de los concejos que no sean notificados y el reglamentointerno del concejo tiene una connotación especial dentro de los acuerdosmunicipales.4. Unidades de apoyo normativoCon base en la autorización dad por el artículo 78 de la Ley 617 de 2000, elconcejo municipal podrá contar con unidades de apoyo normativo, siempre quese observen los límites de gastos a que se refieren los artículos 8, 10, 11, 54 y55 de la referida Ley 617.5. Atención al públicoLa Ley 4a de 1913 contenía algunos principios sobre la atención al público,considerados una novedad en la política de supresión de trámites de mediadosde los años 90.En el artículo 283 señalaba que “Los empleados públicos que por razón de susfunciones deban atender despacho diario, mantendrán abierta su oficina eltiempo necesario para despachar los asuntos en los términos que las leyesseñalen:En el artículo 284 prescribía que “Las cámaras legislativas, las asambleasdepartamentales, la Corte Suprema de Justicia, los tribunales superiores dedistrito, la corte de cuentas, los concejos y en general las corporacionespúblicas, señalarán las horas de despacho obligatorio, salvo lo dispuestoexpresamente en leyes especiales.“En las demás oficinas, si son del orden nacional, las fijará el gobierno; si delorden departamental o provincial, el gobernador, y si del orden municipal, elalcalde”.“Si esos empleados no hicieren esa designación, la hará el jefe de cada oficina,por lo que a ella respecta”.“En la puerta de cada oficina se conservará un cartel que indique las horas dedespacho obligatorio, para conocimiento e inteligencia de los particulares”.
    • El Concejo Municipal 47Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________El régimen vigente consagrado a partir de principios constitucionales y denormas contenidas particularmente en el Decreto Ley 2150 y la Ley 190 de1995, se exige que el concejo garantice una eficiente atención al público, enaspectos como el horario de atención, la ventanilla única, la oficina deatención, quejas y reclamos, el acatamiento del debido proceso y del derechode petición, la prohibición de establecer trámites adicionales o la presunción debuena fe, entre otros aspectos.
    • El Concejo Municipal 48Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________CAPITULO 3Normas electorales aplicables al concejo municipal
    • El Concejo Municipal 49Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________1. Base constitucionalEl artículo 258 de la Constitución consagra importantes normas en materiaelectoral que es necesario tener en cuenta en la elección del concejo municipal.En el mencionado artículo se establece que: “El voto es un derecho y un deberciudadano. En todas las elecciones, los ciudadanos votarán secretamente encubículos individuales instalados en cada mesa de votación, con tarjetaselectorales numeradas e impresas en papel que ofrezca seguridad, las cualesserán distribuidas oficialmente. La organización electoral suministraráigualitariamente a los votantes instrumentos en los cuales deben apareceridentificados con claridad y en iguales condiciones todos los candidatos. Laley podrá implantar mecanismos de votaciones que otorguen más y mejoresgarantías para el libre ejercicio de este derecho de los ciudadanos”.2. Circunscripción electoral para la elección de concejalesEl artículo 64 de la Ley 136 de 1994 establece que para la elección deconcejales cada municipio formará un circulo único. Esta expresión tienevarias connotaciones: Los concejales podrán ser elegidos con votos de los ciudadanos inscritos enel censo electoral municipal, el cual no estará distribuido por zonas o áreasgeográficas al interior del municipio. Los ciudadanos podrán votar por cualquiera de los candidatos al concejo desu municipio. Los elegidos representan el interés de la población del municipio y nosolamente el de un sector determinado. La aplicación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades de carácterelectoral y funcional para los candidatos se circunscribe, por regla general, alterritorio del respectivo municipio.3. Fecha de elecciónLa ley señala la fecha institucional para la realización de la elección popular delos concejales, la cual se lleva a cabo regularmente el mismo día en todos los
    • El Concejo Municipal 50Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________municipios del país, junto con las elecciones de las demás autoridades de lasentidades territoriales. Al respecto el artículo 1° de la Ley 163 de 1994 señalaque “las elecciones de gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y ediles omiembros de juntas administradoras locales, se realizarán el último domingodel mes de octubre”.4. ElectoresEn la elección de los concejales se exige que exista un vínculo jurídico y uninterés directo de los elegidos con el municipio y con sus habitantes. Por estarazón, la Constitución consagra en el artículo 316 que “en las votaciones quese realicen para la elección de autoridades locales y para la decisión de asuntosdel mismo carácter, sólo podrán participar los ciudadanos residentes en elrespectivo municipio”.La Ley 163 de 1994 define el concepto de residencia electoral y consagraalgunos de los deberes de los electores. En su artículo 4º presente estadefinición: “Residencia Electoral. Para efectos de lo dispuesto en el artículo316 de la Constitución Política, la residencia será aquella en donde seencuentre registrado el votante en el censo electoral.“Se entiende que, con la inscripción, el votante declara, bajo la gravedad deljuramento, residir en el respectivo municipio”.“Sin perjuicio de las sanciones penales, cuando mediante proceso breve ysumario se compruebe que el inscrito no reside en el respectivo municipio, elConsejo Nacional Electoral declarará sin efecto la inscripción”16.La ley se fundamenta en el principio constitucional de la buena fe cuandoseñala o define el carácter de residencia y deja al ciudadano en libertad pararegistrarse en la circunscripción electoral donde últimamente resida.Esta es una invitación para que los candidatos eviten el comúnmentedenominado trasteo de votos o votos golondrina, los cuales manifiestan una16 El artículo 333 de la Ley 4ª de 1913 señalaba que, para efectos políticos, se consideraba comovecino de un municipio a quien se encuentre en una de las siguientes situaciones: 1º. El nacido yestablecido en el municipio; 2º. El que con su familia se haya radicado en él, por más de un año,aunque se ausente a veces, siempre que aquella permanezca en el territorio respectivo; 3º. El queejerza alguna profesión o dirija algún establecimiento de cualquier clase, siempre que por lascircunstancias sea de presumir su ánimo de permanecer en el municipio por tiempo largo o indefinido;y 4º. El que manifieste su ánimo de avecindarse, ante el alcalde, el cual extenderá de ello lacorrespondiente diligencia, pero los efectos de la vecindad no se surtirán en este caso sino dos mesesdespués de hecha la manifestación.
    • El Concejo Municipal 51Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________adhesión o vinculo personal con el candidato pero no reflejan necesariamenteun compromiso con el municipio y sus destinos como entidad territorial, con locual se presentan no pocos casas en los cuales las autoridades elegidas norepresentan el verdadero sentimiento de los habitantes del respectivomunicipio y se desdibujan las pretensiones o aspiraciones de la elecciónpopular de autoridades locales.Por su parte, el Consejo de Estado admite la posibilidad de tener varios lugaresde residencia, en atención a la naturaleza de sus actividades. Sin embargo, paraefectos electorales la residencia será aquel lugar donde se inscriba la cédula,acto por el cual, se presume, el ciudadano declara bajo la gravedad deljuramento residir en ese lugar. Al respecto señaló: El artículo 183 de la Ley 136 de 1994 prescribe que residencia electoral es el lugar donde una persona habita o de manera regular está de asiento, ejerce su profesión y oficio o posee algunos de sus negocios o empleo, presupuestos materiales que pueden determinar que una persona posea al mismo tiempo la opción de varias residencias electorales, tal como puede ocurrir con el domicilio. No obstante, respecto de aquélla, la ley establece que debe ser única y se determina por la decisión del ciudadano de inscribir su cédula en el municipio o en alguno de los municipios en relación con los cuales tiene uno cualquiera o varios de los vínculos previstos en el artículo 183 de la Ley 136 de 1994, es decir donde habita, o de manera regular está de asiento, ejerce su profesión y oficio o posee alguno de sus negocios o empleo, con el fin de ejercitar en él su derecho político de elegir y ser elegido. Al inscribir su cédula el ciudadano declara bajo la gravedad del juramento residir en el respectivo municipio y ello se constituye en el sustrato de una presunción legal que, como tal, puede ser desvirtuada cuando se demuestre que el inscrito no se encuentra en ninguna de las situaciones descritas en el artículo citado.175. Inscripción de candidaturasLa inscripción de los candidatos a concejales vence 55 días antes de larespectiva elección y las modificaciones a la inscripción podrán realizarsedentro de los 5 días siguientes (L. 163/94, art. 2°).17 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia dediciembre 12 de 2001. Expediente 2742. Consejero Ponente: Reinaldo Chavarro Buriticá. En:Jurisprudencia y Doctrina No. 363, abril de 2002, pág. 814.
    • El Concejo Municipal 52Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________Con la fijación de un plazo previo para realizar la inscripción de candidaturasse busca disponer del tiempo mínimo necesario para organizar las elecciones,el diseño, impresión y distribución de las tarjetas electorales, la elaboración delas mesas de votación, la designación de jurados y delegados electorales, etc.6. Propaganda el día de eleccionesLos candidatos a concejales y los ciudadanos en general deben tener en cuentaque, según el artículo 10 de la Ley 163 de 1994, está “prohibida toda clase depropaganda política y electoral el día de las elecciones. Por lo tanto no sepodrán portar camisetas o cualquier prenda de vestir alusiva a propagandapolítica, o afiches, volantes, gacetas o documentos similares que inviten avotar por determinado candidato o simplemente, le hagan propaganda”.7. Elección y escrutinioLe corresponde a las Comisiones Escrutadoras Distritales y Municipales hacerel escrutinio de los votos depositados para concejales y la declaración de suelección, además de expedir las respectivas credenciales (L. 163/94, art. 7°).8. Causales de reclamaciónLas causales de reclamación son taxativas y están expresamente señaladas enlos artículos 122 y 192 del Código Electoral.Ellas son las siguientes:1a. Cuando funcionen mesas de votación en lugares o sitios no autorizadosconforme a la ley.2a. Cuando la elección se verifique en días distintos de los señalados por laley, o de los señalados por la autoridad con facultad legal para este fin.3a. Cuando los dos ejemplares de las actas de escrutinio de los jurados devotación estén firmados por menos de tres de ellos.4a. Cuando se hayan destruido o perdido los votos emitidos en las urnas y noexistiere acta de escrutinio en la que conste el resultado de las votaciones.
    • El Concejo Municipal 53Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________5a. Cuando el número de sufragantes de una mesa exceda el número deciudadanos que podían votar en ella.6a. Cuando el número de votantes en una cabecera municipal, uncorregimiento, una inspección de policía o un sector rural exceda al total decédulas aptas para votar en dicha cabecera, corregimiento, inspección depolicía o sector rural, según los respectivos censos electorales.7a. Cuando los pliegos electorales se hayan recibido extemporáneamente, amenos que el retardo obedezca a circunstancias de violencia, fuerza mayor ocaso fortuito, certificados por funcionario público competente, o a hechosimputables a los funcionarios encargados de recibir los pliegos.8a. Cuando el acta se extienda y firme en sitio distinto del lugar o local endonde deba funcionar la respectiva corporación escrutadora, salvojustificación certificada por el funcionario electoral competente.9a. Cuando las listas de candidatos no se hayan inscrito o modificado en laoportunidad legal o cuando los candidatos no hubieren expresado suaceptación y prestado el juramento correspondiente dentro de los términosseñalados por la Ley para la inscripción o para la modificación, según elcaso.10a. Cuando en una jurado de votación se computan votos a favor de loscandidatos a que se refiere el artículo 151 de este código.11a. Cuando aparezca de manifiesto que en las actas de escrutinio se incurrióen error aritmético al sumar los votos consignados en ella.12a. Cuando con base en las papeletas de votación y en las diligencias deinscripción aparezca de manera clara e inequívoca que en las actas deescrutinios se incurrió en error al anotar los nombres o apellidos de uno omás candidatos.9. Cuociente electoral y residuoLa Constitución consagra la definición y oportunidad de la aplicación de lasfiguras del cuociente electoral y del residuo.El artículo 263 de la Constitución establece que: “Para asegurar larepresentación proporcional de los partidos, cuando se vote por dos o más
    • El Concejo Municipal 54Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________individuos en elección popular o en una corporación pública se empleará elsistema de cuociente electoral.”“El cuociente será el número que resulte de dividir el total de los votos válidospor el de puestos por proveer. La adjudicación de puestos a cada lista se haráen el número de veces que el cuociente quepa en el respectivo número de votosválidos. Si quedaren puestos por proveer se adjudicará a los mayoresresiduos, en orden descendente”.Una vez se integra la respectiva corporación pública, todos los concejales tienelos mismos derechos, deberes, obligaciones, prohibiciones y oportunidades, enforma independiente del puesto que ocuparon en la elección según la votaciónobtenida o de su elección por cuociente o por residuo. En consecuencia, lapresidencia del concejo no le corresponde a quien obtuvo la mayor votaciónsino al concejal que sea elegido por los miembros de la corporación, el cualbien puede ser el último en entrar por residuo.10. Voto en blancoEl voto en blanco es aquel que fue marcado en la correspondiente casilla. Latarjeta electoral que no hay sido tachada en ninguna casilla no podrácontabilizarse como voto en blanco. (L. 136/94, art. 17).El voto en blanco manifiesta la voluntad de participación del sufragante, pero ala vez refleja su inconformismo con los candidatos inscritos para la respectivaelección.El voto en blanco se tiene en cuenta para establecer el cuociente, pero noincide en la elección de los candidatos. El sistema electoral vigente estádiseñado de tal forma que el voto de opinión que se expresa a través del votoen blanco no genere efectos jurídicos ni políticos. Se puede llegar al extremoen que sea mayor el número de votos blancos que el número de votosdepositados por los candidatos y, en ese evento, serán elegidos los candidatosque obtuvieron la mayor votación. Para evitar estos extremos, se consideraoportuno darle valor al voto en blanco.11. Fecha de posesiónSegún el artículo 193 de la Constitución, le corresponde a la ley señalar lafecha de posesión de los concejales. Para la Ley 136 de 1994, la posesión delos concejales se realizará en la sesión de instalación de los concejos, la cual se
    • El Concejo Municipal 55Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________llevará a cabo, en principio, el 2 de enero siguiente a la elección para losconcejos de los municipios de categoría especial, primera y segunda, y el 1°de febrero para los concejos de los municipios de tercera a sexta categoría.12. Delitos contra el sufragio en el código penalEl Código Penal -Ley 599 de 2000- consagra los siguientes tipos penales en elTítulo XIV sobre Delitos Contra Mecanismos de Participación Democrática: CAPITULO ÚNICO De la violación al ejercicio de mecanismos de participación democráticaArtículo 386. Perturbación del certamen democrático. El que por medio demaniobra engañosa perturbe o impida votación pública relacionada con losmecanismos de participación democrática, o al escrutinio de la misma, o larealización de un cabildo abierto, incurrirá en prisión de dos (2) a seis (6)años.La pena será de prisión de cuatro (4) a ocho (8) años cuando la conducta serealice por medio de violencia.La pena se aumentará de una tercera parte a la mitad cuando la conducta searealizada por un servidor público.Artículo 387. Constreñimiento al sufragante. El que utilice las armas oamenace por cualquier medio a un ciudadano o extranjero habilitado por laley, con el fin de obtener apoyo o votación por determinado candidato o listade candidatos, o voto en blanco, o por los mismos medios le impida el libreejercicio del derecho al sufragio, incurrirá en prisión de tres (3) a seis (6)años.En igual pena incurrirá quien por los mismos medios pretenda obtener enplebiscito, referendo, consulta popular o derogatoria del mandato, apoyo ovotación en determinado sentido, o impida el libre ejercicio del derecho alsufragio.
    • El Concejo Municipal 56Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________La pena se aumentará de una tercera parte a la mitad cuando la conducta searealizada por un servidor público.Artículo 388. Fraude al sufragante. El que mediante obra engañosa, obtengaque un ciudadano o extranjero habilitado por la ley, vote por determinadocandidato, partido o corriente política, o lo haga en blanco, incurrirá enprisión de uno (1) a cuatro (4) años.Artículo 389. Fraude en inscripción de cédulas. El que por cualquier medioindebido logre que personas habilitadas para votar inscriban documento océdula de ciudadanía en una localidad, municipio o distrito diferente a aqueldonde hayan nacido o residan, con el propósito de obtener ventaja en elecciónpopular, plebiscito, referendo, consulta popular o revocatoria del mandato,incurrirán en prisión de tres (3) a seis (6) años.La pena se aumentará de una tercera parte a la mitad cuando la conducta searealizada por un servidor público.Artículo 390. Corrupción de sufragante. El que prometa, pague o entreguedinero o dádiva a un ciudadano o a un extranjero habilitado por la ley paraque consigne su voto a favor de determinado candidato, partido o corrientepolítica, vote en blanco, o se abstenga de hacerlo, incurrirá en prisión de tres(3) a cinco (5) años y multa de cien (100) a quinientos (500) salarios mínimoslegales mensuales vigentes.En igual pena incurrirá quien por los mismos medios obtenga en plebiscito,referendo, consulta popular o revocatoria del mandato, votación endeterminado sentido.El sufragante que acepte la promesa, el dinero o la dádiva con los finesseñalados en el inciso primero, incurrirá en prisión de uno (1) a dos (2) años.La pena se aumentará de una tercera parte a la mitad cuando la conducta searealizada por un servidor público.Artículo 391. Voto fraudulento. El que suplante a un ciudadano o extranjerohabilitado por la ley, y vote más de una vez, o sin derecho consigne voto enuna elección, plebiscito, referendo, consulta popular, o revocatoria delmandato, incurrirá en prisión de uno (1) a cuatro (4) años.Artículo 392. Favorecimiento de voto fraudulento. El servidor público quepermita suplantar a un ciudadano o un extranjero habilitado por la ley, o
    • El Concejo Municipal 57Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________votar más de una vez o hacerlo sin derecho, incurrirá en prisión de uno (1) acuatro (4) años.Artículo 393. Mora en la entrega de documentos relacionados con unavotación. El servidor público que no haga entrega oportuna a la autoridadcompetente del registro electoral, sellos de urna o de arca triclave, incurriráen prisión de uno (1) a tres (3) años.Artículo 394. Alteración de resultados electorales. El que por medio distintode los señalados en los artículos precedentes altere el resultado de unavotación o introduzca documentos o tarjetones indebidamente, incurrirá enprisión de dos (2) a cinco (5) años, salvo que la conducta constituya delitosancionado con pena mayor.La pena se aumentará de una tercera parte a la mitad cuando la conducta searealizada por un servidor público.Artículo 395. Ocultamiento, retención y posesión ilícita de la cédula. El quehaga desaparecer, posea o retenga la cédula de ciudadanía ajena o cualquierotro documento necesario para el ejercicio del derecho de sufragio, incurriráen prisión de uno (1) a tres (3) años, salvo que la conducta constituya delitosancionado con pena mayor.Artículo 396. Denegación de inscripción. El servidor público a quienlegalmente corresponda la inscripción de candidato o lista de candidatos paraelecciones populares que no cumpla con esta función o la dilate o entorpezca,incurrirá en prisión de uno (1) a tres (3) años.En igual pena incurrirá quien realice las conductas anteriores cuando se tratede plebiscito, referendo, consulta popular y revocatoria del mandato.La misma pena se impondrá al que por cualquier medio impida u obstaculicela inscripción a que se refieren los incisos anteriores.13. Delitos contra el sufragio en el código electoralEl Código Electoral consagra dos tipos penales adicionales a los establecidosen el Código Penal y una norma de carácter disciplinario.Artículo 199. El que entorpezca u obstaculice actuaciones de las autoridadesencargadas de preparar o realizar las elecciones, o impidan o dificulte a unciudadano la inscripción de su cédula o la realización de cualquier acto
    • El Concejo Municipal 58Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________indispensable para el ejercicio del derecho a sufragar, incurrirá en prisión deseis (6) meses a dos (2) años. En la misma sanción incurrirá quien invite alas autoridades electorales al incumplimiento de sus funciones o promueva larealización de actos que conduzcan al mismo fin.Artículo 200. Sin perjuicio de las sanciones penales a que hay lugar, losjurados de votación, los miembros de comisiones escrutadoras distritales,municipales y auxiliares y los delegados del Consejo Nacional Electoral queomitan firmar las correspondientes actas de escrutinio incurrirán en arrestoinconmutable de quince (15) días, los jurados y de un (1) mes los demás;penas que impondrán, previa investigación sumaria, el Registrador Nacionaldel estado Civil, en el caso de los Delegados del Consejo Nacional Electoral ylos delegados del Registrador Nacional, en los demás casos.Si no estuvieren de acuerdo con el contenido de las actas, podrán dejar lasconstancias necesarias pero, en todos los casos, las deberán firmar.También sin perjuicio de la respectiva sanción penal, serán sancionados conun (1) mes de arresto inconmutable quienes entorpezcan u obstaculicenactuaciones de las autoridades encargadas de preparar o realizar elecciones oinviten a las autoridades electorales al no cumplimiento de sus funciones opromuevan la realización de actos que conduzcan al mismo fin.Las anteriores sanciones serán impuestas por el Registrador Nacional delEstado Civil, previa investigación sumaria.Si los actores son empleados públicos, serán destituidos de sus cargos deacuerdo con solicitud que, al efecto formule la Registraduría Nacional.Artículo 202. Los funcionarios electorales, permanentes o transitorios, quetengan conocimiento de la comisión de un delito contra el sufragio, lodenunciarán inmediatamente ante la autoridad competente y acompañarán asu denuncia todos los documentos pertinentes, indicando, además, losnombres y direcciones, en lo posible, de los testigos que tengan conocimientodel hecho.La omisión o retardo injustificados de esta obligación es causal de malaconducta que implica la pérdida del empleo, sin perjuicio de las demássanciones previstas en la ley.
    • El Concejo Municipal 59Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________CAPITULO 4Sesiones del concejo municipal
    • El Concejo Municipal 60Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________1. Clases de sesionesExisten dos tipos de sesiones en el funcionamiento de las corporacionespúblicas: las sesiones ordinarias y las sesiones extraordinarias.En relación con las sesiones ordinarias, por principio, se acepta que lascorporaciones públicas no sesionen en forma permanente o continua durantetodo el año, sino que lo hagan durante determinados períodos fijos ypreestablecidos por la Constitución o la ley, según se trate del Congreso de laRepública o de las corporaciones públicas territoriales, respectivamente.Ahora bien, la duración, oportunidad y número de sesiones ordinarias no podráser igual para todas las corporaciones públicas, sino que, al fijarlas, deberántenderse en cuenta factores como el tamaño de la población respectiva, lasituación financiera de la entidad que asume su remuneración o la naturalezade las funciones a cargo de la nación, el departamento y municipio o distrito.Se considera que sus integrantes requieren de tiempo libre para estar encontacto con la realidad del municipio y las condiciones de vida de su gente, locual les permitirá tomas las decisiones más adecuadas, oportunas y coherentespara la atención de las necesidades de la población y para el cumplimiento delos fines del Estado.Un antecedente importante sobre las sesiones del concejo lo constituye elartículo 161 de la Ley 4a de 1913, según el cual “El concejo (...) se reuniráordinariamente una vez al mes, por lo menos, y además cuando lo determine sureglamento. A sesiones extraordinarias puede ser convocado por el presidentey por el alcalde, siempre que haya asuntos en que ocuparse”18.a. Sesiones ordinariasLa Constitución Política le asigna a la ley la determinación del período desesiones ordinarias en los cuales actuará el concejo municipal (arts. 293 y 312)La Ley 136 de 1994 desarrolló este principio constitucional y, con base en lacategorización de municipios, estableció dos modalidades de sesionesordinarias para el concejo municipal: una modalidad para el concejo de losmunicipios de las categorías especial, primera y segunda, y otra para los18 Sobre antecedentes de los períodos de sesiones ordinarias del conejo ver, por ejemplo, Ley 4ª de1913, art. 184; Ley 72 de 1926, arts. 5º y 8º; Ley 89 de 1936; Ley 6ª de 1958, arts. 3º y 4º; Ley 30 de1969, arts. 5º, 7º y 8º.
    • El Concejo Municipal 61Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________municipios de tercera, cuarta, quinta y sexta categorías, tal como se resume enlas dos tablas siguientes19: TABLA No. 2 Sesiones ordinarias del concejo de municipios de categoría especial, primera y segunda Oportunidad // Primer año del período Segundo y tercer año sesiones del concejo del período del concejo Primer período Del 2 de enero al Del 1° de marzo al de sesiones último día de febrero 30 de abril Segundo período de sesiones Del 1° de junio al 31 de julio Tercer período de sesiones Del 1° de octubre al 30 de noviembre TABLA No. 3 Sesiones ordinarias de los los municipios de tercera a sexta categoría Oportunidad // Todos los años período Primer período Del 1° al último día de febrero Segundo período Del 1° al 31 de mayo Tercer período Del 1° al 31 de agosto Cuarto período Del 1° al 30 de noviembreEl establecimiento de períodos diferentes de sesiones ordinarias del concejomunicipal, a partir de diferentes categorías de municipios, no es contrario a laConstitución Política ni atenta contra el principio de la igualdad. Así lo estimóla Corte Constitucional en la Sentencia No. C-271 de 1996.19 La modificación de los parámetros de categorización de los municipios hecha por la Ley 617 de2000 no incide en los períodos de sesiones ordinarios de los concejos, aunque sí modifica el númeromáximo de sesiones ordinarias y extraordinarias que se pueden remunerar anualmente a los concejales.
    • El Concejo Municipal 62Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________Igualmente, debe considerarse que es la ley la que otorga el carácter ordinarioo extraordinario a las sesiones de los concejos municipales, pues del artículo23 de la Ley 136 de 1994 no se desprende que la naturaleza de tales reunionesdependa de los asuntos que sean sometidos a consideración de la corporación ode los temas que se incluyan en el respectivo orden del día. Así lo concluyó elConsejo de Estado al revisar la demanda de la elección de un personeromunicipal efectuada “como si se tratara de una sesión ordinaria, siendo que losprimeros diez días del mes de enero correspondiente a la iniciación del períodoconstitucional de un nuevo concejo municipal no corresponden ni a sesionesordinarias ni extraordinarias”20.Ahora bien, si por cualquier causa el concejo no pudiere reunirseordinariamente en las fechas indicadas en la ley, lo harán tan pronto comofuere posible, dentro del período correspondiente (L. 136/94, art. 23.En los municipios de categoría especial, primera y segunda, los concejosdestinarán el tercer período de sesiones ordinarias, comprendido entre el 1° deoctubre y el 30 de noviembre, con el objetivo prioritario de estudiar, aprobar oimprobar el presupuesto municipal (L. 136/94, art. 23). Aunque la Ley 136 de1994 no señala en forma expresa una norma similar para el concejo de losmunicipios de tercera a sexta categoría, éstos destinarán con el mismo objetivoel cuarto período de sesiones ordinarias, comprendido entre el 1° y el 30 denoviembre.Las sesiones ordinarias del concejo se caracterizan por lo siguiente: El número de sesiones por año, su duración y oportunidad están señaladasen forma previa, expresa y precisa por la ley. Su ocurrencia se presenta por derecho propio. No requieren de citación niconvocatoria especifica. La corporación puede ejercer plenamente sus facultades y cumplir latotalidad de las funciones a su cargo: control político, citación defuncionarios, sesiones en cabido abierto, aprobación de proyectos de acuerdo,adopción de resoluciones y proposiciones, etc. En el primer período de sesiones ordinarias de cada año el concejo eligesecretario del concejo conoce el informe general sobre la administración quele entregue el alcalde (L. 136 de 1994, arts. 37 y 91-A-4).20 Consejo d Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia de noviembre30 de 2001. Expediente 2741. Consejero Ponente: Darío Quiñónez Pinilla. En: Jurisprudencia yDoctrina No. 364, abril de 2002, págs. 819-822.
    • El Concejo Municipal 63Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________b. Prórroga del período de sesiones ordinariasLa Ley 136 de 1994 consagra la posibilidad de prorrogar los períodos desesiones ordinarias. (Parágrafo 1, art. 23)Las características de la prórroga del período de sesiones del consejo son: Cualquier período de sesiones ordinarias podrá ser prorrogado No hay prórroga de período de sesiones extraordinarias. La prórroga deberá aprobarse antes de finalizar el respectivo período desesiones ordinarias que va a ser prorrogado de lo contrario, si ya culminó elperíodo de sesiones, no procede la prórroga, porque no se puede prorrogar loque ya expiró. Los concejales son quienes pueden aprobar la prórroga del período desesiones (C-271-96). La prórroga podrá ser hasta por 10 días calendario, contados a partir de lafinalización del respectivo período de sesiones. No se admite intervalo de días entre la terminación del período de sesionesordinarias y su prórroga. La prórroga hace parte del respectivo período de sesiones ordinarias delconcejo. Durante la prórroga el concejo ejerce la plenitud de sus atribuciones ycompetencias.c. Sesiones extraordinariasLa base constitucional de las sesiones extraordinarias de los concejos seencuentra en el artículo 315 de la Carta. Según su numeral 8° le correspondeal alcalde “Colaborar con el concejo para el buen desempeño de sus funciones,presentarle informes generales sobre su administración y convocarlo a sesionesextraordinarias, en las que sólo se ocupará de los temas y materias para loscuales fue citado”.En aplicación del anterior principio, las características de las sesionesextraordinarias del concejo son:
    • El Concejo Municipal 64Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ Las sesiones extraordinarias del concejo serán convocadas exclusivamentepor el alcalde. Jamás podrán coincidir en el tiempo con un período de sesiones ordinariaso su prórroga. La duración la determinará el alcalde en el acto de citación. El concejo tramitará únicamente los asuntos para los cuales haya sidoexpresamente convocado por el alcalde. Los concejales tienen derecho a percibir la remuneración y gastos detransporte durante las sesiones extraordinarias.Si bien las sesiones extraordinarias son convocadas por iniciativa del alcalde,existe en la Ley 136 de 1994 un evento en el cual el alcalde debe citar alconcejo cuando éste no se encuentre en período de sesiones ordinarias, el cuales un caso excepcional de citación obligatoria a sesiones extraordinarias.Ocurre en los casos en los cuales el alcalde objeta un proyecto de acuerdomunicipal y el concejo no está sesionado.La norma dice: “Si el concejo no estuviere reunido, el alcalde está en laobligación de convocarlo en la semana siguiente a la fecha de las objeciones.Este período de sesiones no podrá ser superior a cinco días” (art. 78) y en ésteconocerá de las objeciones formuladas por el alcalde al proyecto de acuerdomunicipal.Esta excepción de la convocatoria a sesiones extraordinarias tiene comofinalidad garantizar el respeto del principio de continuidad de laadministración y evitar, de esta manera, demoras innecesarias en la gestiónmunicipal.2. Días y horas hábiles para sesionarTodos los días y horas durante los períodos de sesiones ordinarias yextraordinarias son hábiles para sesionar.Por lo anterior, en la actuación de las corporaciones públicas y de susintegrantes no tienen aplicación las figuras laborales de la jornada de trabajo,las horas extras ni de los días festivos o dominicales. Aspecto diferente loconstituye el régimen salarial del personal administrativo del concejo.
    • El Concejo Municipal 65Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________3. CitaciónEl concejo sesionará ordinariamente por derecho propio en los períodos desesiones ordinarias expresamente establecidos en la ley (L. 136/94, art. 23).4. Instalación de las sesiones del concejoTodas las sesiones del concejo deberán ser instaladas por el presidente de lacorporación, si se trata de una sesión plenaria, o por el presidente de larespectiva comisión, para que las decisiones que en ellas se adopten surtanefectos legales.La instalación tiene un efecto declarativo y protocolario. Tiene comopropósito señalar que se reúnen las condiciones formales y materiales mínimasexigidas por la ley para la realización de la actividad administrativa y políticaque le corresponde al concejo y, además, que las actuaciones y decisiones queallí se produzcan tienen pleno respaldo legal.5. Orden del díaEl procedimiento regular que se sigue en una sesión del concejo municipal esel siguiente: Llamada a lista y verificación del quórum Instalación de la sesión Aprobación del orden del día Lectura del acta anterior Discusión de proyectos Proposiciones y varios6. Actas de las sesiones
    • El Concejo Municipal 66Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________Como una constancia o registro de los asuntos discutidos y de las decisionesadoptadas en la corporación, se deberán levantar actas de las sesiones delconcejo y de sus comisiones permanentes, en las cuales se incluirán, entreotros, los siguientes aspectos señalados en el artículo 26 de la Ley 136 de1994: Una relación sucinta de los temas debatidos La relación de las personas que hayan intervenido La relación de los mensajes leídos Las proposiciones presentadas Las comisiones designadas Las decisiones adoptadas7. Número de sesiones por díaLos concejos podrán sesionar “máximo una vez por día”. (L. 136/94, art. 23).Está condición busca, entre otros objetivos, garantizar que las decisiones seantomadas con un mínimo de reflexión, análisis, argumentación y discusión delos diferentes temas y evitar, de esta forma, las decisiones impulsivas o ligeras;facilitar la continuidad, permanencia y regularidad de trabajo al interior de lacorporación, ya que busca evitar que las decisiones se dejen para últimomomento; además, desde la óptica centralista del manejo de la autonomía delas entidades territoriales, se considera que de esta manera se le pone unatalanquera a las sesiones múltiples en una sola jornada, programadas por losconcejales con el fin de incrementar sus honorarios o de evacuar rápidamentesus compromisos con la corporación.8. Suspensión de las sesionesLas sesiones podrán suspenderse por el concejo, cuando sus integrantesdecidan decretar un receso para continuar en la misma fecha con el desarrollodel orden del día aprobado en la respectiva sesión.
    • El Concejo Municipal 67Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________En este evento, el receso o intermedio no significa que los concejos sesionenmás de una vez por día, sino que la misma sesión se desarrolla en varias faseso momentos. Para todos los efectos, se tendrá como una sola sesión.9. Quórum y mayoríasEl quórum es el número de integrantes de la corporación que se requiere parainstalar la sesión y para deliberar o para tomar válidamente decisiones. Estosignifica que existen dos tipos de quórum: uno deliberatorio y otro decisorio.Se trata de dos figuras diferentes pero interdependientes en el funcionamientode las corporaciones públicas.Como el quórum lo constituye el rango que va desde el número mínimoestablecido en la Constitución hasta la totalidad de los miembros de lacorporación, el quórum decisorio lleva implícito al quórum deliberatorio, esdecir que siempre que haya quórum decisorio hay quórum deliberatorio, perono siempre que hay quórum deliberatorio habrá quórum decisorio.El concepto de mayoría significa el número mínimo de votos que se requierena favor de una propuesta para aprobar la decisión. La mayoría se utilizasiempre y cuando se verifique previamente que se cuenta con el quórum decarácter decisorio, es decir que se cuenta con la asistencia de los miembrosrequeridos para tomar la decisión.Mientras que el quórum se determina, por principio, con respecto al número deintegrantes de la corporación, la mayoría se establece, por principio, a partirdel número de participantes o de asistentes que constituyan el quórumdecisorio.En la determinación del quórum y de las mayorías para decidir en el concejomunicipal, por remisión del artículo 148 de la Constitución, son aplicables losartículos 145 y 146 de la Carta, los cuales establecen lo siguiente: Artículo 145. El Congreso pleno, las Cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros. Las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente. Artículo 146. En el Congreso pleno, en las Cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría
    • El Concejo Municipal 68Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial. Artículo 148. Las normas sobre quórum y mayorías decisorias regirán también para las demás corporaciones públicas de elección popular.Con base en el artículo 148 de la Constitución, la Ley 136 de 1994 consagralas normas especiales para la aplicación de las figuras del quórum y de lasmayorías en las sesiones que se lleven a cabo en las comisiones y en plenariadel concejo municipal.El artículo 29 se refiere al quórum y señala que “Los concejos y suscomisiones no podrán abrir sesiones y deliberar con menos de una cuarta partede sus miembros. Las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de lamayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que laConstitución determine un quórum diferente”Según el artículo 30, sobre mayorías, “En los concejos y sus comisionespermanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de losasistentes salvo que la Constitución exija expresamente una mayoríaespecial”.Las expresiones en bastardilla de los dos artículos antes transcritos de la Ley136 son para señalar que la Constitución no establece ningún evento en el cualexija un quórum o una mayoría diferente al principio general para lainstalación de las sesiones, la deliberación ni las decisiones que tomen lascorporaciones públicas del nivel territorial.a. Quórum deliberatorioEl quórum deliberatorio es el rango comprendido ente la cuarta parte de losintegrantes de la corporación y la plenaria de la misma. Se emplea paraefectos de instalar válidamente la sesión y para deliberar o debatir formalmenteen torno a los asuntos de interés o de competencia de la respectivacorporación.b. Quórum decisorioEl quórum decisorio es el rango comprendido entre la mitad más uno de losintegrantes de la corporación y la plenaria de la misma. Siempre que hayquórum decisorio estará implícito el quórum deliberatorio.
    • El Concejo Municipal 69Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________Una vez integrado el quórum decisorio, podrán tomarse válidamentedecisiones en las materias de competencia de la corporación.c. Quórum decisorio en una corporación pública de integración imparComo el quórum decisorio es al menos la mitad más uno de los integrantes y elconcejo municipal tiene un número impar de miembros, la determinación delquórum decisorio se obtiene aproximando por defecto, ya quematemáticamente la mitad más uno no corresponde a un número entero.En un concejo municipal de 13 miembros, por ejemplo, la cifra matemática dela mitad más uno es de 7,5 concejales. Como la aproximación se hace pordefecto y no por exceso, la presencia de siete (7) de los trece (13) concejalesconstituye el quórum decisorio, en cuanto entre 7 y 6 se considera por ley y lajurisprudencia que existe la suficiente diferencia para tomar decisiones.10. Mayorías Una vez se verifique la existencia del quórum decisorio, se puede emplear elconcepto de mayoría, el cual se entiende como el mínimo de votos de losasistentes que se requiere a favor para adoptar una decisión al interior de lascomisiones o de la plenaria de la corporación.Existen varios tipos de mayoría para tomar decisiones en una corporaciónpública:Simple La decisión es adoptada por la mitad más uno de los asistentes
    • El Concejo Municipal 70Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________Absoluta La decisión es adoptada por la mayoría de los votos de los integrantesCalificada La decisión es adoptada por los dos tercios de los votos de los asistentes o de los miembros. La fijación de uno y otro criterio lo efectúa la ley.Especial La decisión se toma por las tres cuartas partes de los integrantesRelativa La decisión se toma por el mayor número de votos a favor de una entre varias alternativasEl principio general señala que las decisiones en las corporaciones públicas setomarán por mayoría simple y, excepcionalmente, por una mayoría diferente.Por lo tanto, según el postulado que plantea que las excepciones deberán serexpresas, taxativas y de restrictiva interpretación, las mayorías absoluta,calificada y especial se aplicarán únicamente en los casos expresamenteseñalados en la Constitución y la ley.Con respecto a las decisiones del concejo municipal ya se señaló que laConstitución no consagra ninguna excepción al principio general de la mayoríasimple. Por su parte, la ley 136 consagra la siguiente excepción: La moción de observación del concejo a las decisiones de los secretarios del despacho, los directores de departamento administrativo, el representante legal de los institutos descentralizados del municipio, el personero y el contralor, en ejercicio del control a la administración municipal, se adoptará por “mayoría absoluta”, según lo exige el artículo 39 de la Ley 136 de 1994: “La propuesta se votará en plenaria entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación del debate. Aprobada la moción, por el voto de la mitad más uno de los miembros de la corporación, se comunicará al alcalde. Si fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre la misma materia, amenos que hechos nuevos la justifiquen”.El artículo 124 del Decreto 1333 de 1996 señala que “los acuerdos u otrosactos de los concejos municipales anulados definitivamente por los Tribunales
    • El Concejo Municipal 71Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________de lo Contencioso Administrativo, en el concepto de ser contrarios a laConstitución o las leyes, o lesivos de derechos civiles, no podrán serreproducidos por aquellas corporaciones si conservan la esencia de las mismasdisposiciones anuladas, a menos que una disposición legal, posterior a lasentencia, autorice expresamente a los concejos para ocuparse de tales asuntos. Parágrafo.- Los acuerdos y demás actos que se expidan en contravención de esta disposición son nulos. Los alcaldes objetarán los proyectos de acuerdo que se encuentren en este caso, y estas objeciones sólo podrán ser declaradas infundadas por la mayoría absoluta de los votos de los concejales.En resumen, las decisiones del concejo no relacionadas expresamente en lasnormas antes citadas o en otras leyes especiales, se tomarán por mayoríasimple.21Ahora bien, luego de hacer referencia a la regulación vigente sobre quórum ymayorías, es interesante señalar que la ley 4a de 1913 ya diferenciaba losconceptos de quórum y de mayoría, aunque no distinguía entre quórumdeliberatorio y quórum decisorio.En esa oportunidad, prescribía el artículo 163 de la ley 4a en mención que“para instalarse o para funcionar un concejo necesita la mayoría absoluta desus miembros; y para aprobar cualquier proyecto o resolución, la mayoríaabsoluta de los que estén presentes en la sesión. El empate reiterado se tienepor negativa”.Incluso había sanciones para los ausentes: “Cuando no se reúna el quórumnecesario, los concejales presentes apremiarán a los ausentes con multassucesivas de cinco a diez mil pesos”. (L. 4a/13, art. 168).Con el transcurrir del tiempo, los miembros de las corporaciones públicasfueron siendo más indiferentes al control social por sus inasistencias a lassesiones, con lo cual se hizo cada vez más difícil aprobar decisiones.21 El Decreto Legislativo No. 0247 de 1957 generalizó una mayoría calificada para tomar decisionesen las corporaciones públicas. Según su artículo 3º: “En las corporaciones públicas (…) la mayoríapara todos los efectos legales, será de dos tercios de los votos; pero el Congreso, por medio de leyvotada por las dos terceras partes de los miembros de una y otra cámara, podrá señalar, para períodosno mayores de dos años, las materias respecto de las cuales bastará la aprobación de la simple mayoríaabsoluta”. La Ley 76 de 1966 señaló en el artículo 1º las materias excluidas de la norma general antestranscrita y en el artículo 2º extendió la autorización para las decisiones que debía tomar el concejomunicipal.
    • El Concejo Municipal 72Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________Como alternativa surge la figura del quórum deliberatorio en la reforma de1968, como mecanismo de justificación del incumplimiento de los honorariosy de las citas preestablecidas y concertadas en las corporaciones públicas. Enese entonces el quórum deliberatorio se fijó en la tercera parte de losintegrantes de la respectiva corporación pública, pero fue otra norma ineficazfrente a las ausencias y los retardos. La realidad se impuso y en laConstitución de 1991 se vio la necesidad de disminuir aún más el quórumdeliberatorio, para establecerlo en la cuarta parte de los integrantes de lascorporaciones públicas. Como se indica, las normas se han ido adecuando a lascircunstancias de cada época.Por ahora, la norma presupone que los cumplidos con el horario y con losacuerdos pactados son el 25% de los miembros de las corporaciones públicas.¿Llegará el día en que no se requiera distinguir quórum deliberatorio dequórum decisorio porque el trabajo, la dedicación y empuje de susdestinatarios tornan en innecesaria la norma o, por el contrario, se requeriráreducir el quórum deliberatorio al 10% porque la fuerza de voluntad se pierdeel día de la elección?. El control político directo por parte de la ciudadaníatiene un papel importante para jugar en la opción que se escoja.
    • El Concejo Municipal 73Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________CAPITULO 5Funciones del concejo municipal
    • El Concejo Municipal 74Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________1. Evolución normativa de las funciones del concejoSegún el artículo 199 de la Constitución de 1886, corresponde a los concejosmunicipales: a) Ordenar lo conveniente por medio de acuerdos o reglamentos interiores, para la administración del Distrito; b) Votar, de conformidad con las ordenanzas expedidas por las Asambleas, las contribuciones y gastos locales; c) Llevar el movimiento anual de la población; d) Formar el censo civil cuando lo determine la ley, y e) Ejercer las demás funciones que les sean señaladas.Según el artículo 62 del Acto Legislativo No. 3 de 1910, corresponde a losconcejos municipales: a) Ordenar lo conveniente por medio de acuerdos o reglamentos interiores para la administración del Distrito; b) Votar, en conformidad con la Constitución, la ley y las ordenanzas expedidas por las Asambleas, las contribuciones y gastos locales; c) Llevar el movimiento anual de la población; d) Formar el censo civil cuando lo determine la ley; e) Nombrar jueces, personeros y tesoreros municipales;22 f) Ejercer las demás funciones que les sean señaladas.Para el artículo 169 de la Ley 4a de 1913, son atribuciones de los concejos: 1. Formar el presupuesto de rentas y gastos para el servicio del distrito;22 Esta función del concejo no estaba en la Constitución de 1886.
    • El Concejo Municipal 75Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ 2. Imponer contribuciones para el servicio municipal, dentro de los límites señalados por la ley y las ordenanzas, y reglamentar su recaudación e inversión; 3. Nombrar los jueces, tesoreros y personeros municipales; 4. Crear empleados para el servicio municipal, señalarles sus atribuciones, duración y remuneración, sin contravenir a las leyes y ordenanzas, salvo el caso previsto en el artículo 154, en el cual en nombramiento del empleado que haya de desempeñar las funciones de tesorero o de recaudador de hacienda corresponde al empleado que deba hacer este último, conforme a la legislación del respectivo departamento; 5. Arreglar la policía en sus diferentes ramos, sin contravenir a las leyes y ordenanzas ni a los decretos del gobierno, del gobernador o del prefecto respectivo; 6. Señalar penas de multa hasta de cincuenta pesos y arresto hasta por diez días a los que infrinjan sus acuerdos; 7. Exigir de los empleados del municipio los informes que necesite para el buen desempeño de sus deberes; 8. Oír y decidir las excusas accidentales de sus miembros; 9. Reglamentar sus trabajos y policía interior; 10. Examinar y fenecer en primera instancia las cuentas de los tesoreros municipales, salvo lo que dispongan las ordenanzas; 11. Acordar lo conveniente a la mejora, moralidad y prosperidad del municipio, respetando los derechos de los otros y las disposiciones de la Constitución, leyes y ordenanzas, y los decretos del poder ejecutivo y de los gobernadores y prefectos; 12. Fijar el número de jueces que debe haber en el municipio, y cuando determinen que haya más de uno, dividir entre ellos los asuntos de su incumbencia, con aprobación del gobernador; 13. Calificar las credenciales de sus propios miembros;
    • El Concejo Municipal 76Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ 14. Llevar el movimiento de población y formar el censo civil, en conformidad con lo que dispongan las leyes y ordenanzas; 15. Señalar el día o días en que deba tener lugar el mercado público; 16. Conceder privilegios para obras de interés público del municipio; pero las concesiones no serán válidas sin que las apruebe el gobernador, oyendo previamente el informe del respectivo prefecto. Si las obras interesan a más de un municipio, corresponde a las asambleas conceder el privilegio; 17. Reglamentar el repartimiento y entrega de los terrenos comunales y de los baldíos cedidos al municipio. Los acuerdos que dicte el concejo sobre este punto no se llevarán a efecto sin la aprobación del gobernador, quien podrá modificarlos y adicionarlos, oyendo previamente el informe del respectivo prefecto; la adjudicación de los baldíos requiere la aprobación del respectivo ministerio; 18. Disponer lo conveniente acerca de la manera como debe hacerse uso de los terrenos comunales de los municipios; 19. Crear juntas para la administración de determinadas ramas del servicio público, cuando lo juzgue conveniente, y reglamentar sus atribuciones; 20. Llevar el movimiento anual de la población; 21. Formar el censo cuando lo determine la ley, y 22. Desempeñar las demás funciones señaladas por las leyes.En el artículo 62 de Acto Legislativo No.1 de 1968, las funciones del concejoson: 1a. Ordenar, por medio de acuerdos, lo conveniente para la administración del distrito. 2a. Votar, de conformidad con la Constitución, la ley y las ordenanzas, las contribuciones y gastos locales. 3a. Determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de
    • El Concejo Municipal 77Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos. 4a. Crear, a iniciativa del alcalde, los establecimientos públicos, sociedades de economía mixta y empresas industriales y comerciales, conforme a las normas que determine la ley. 5a. Expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos del municipio, con base en proyecto presentado por el alcalde. 6a. Elegir personeros y tesoreros municipales y los demás funcionarios o empleados que la ley determine. 7a. Autorizar a alcalde para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes municipales y ejercer, pro tempore, precisas funciones de las que corresponden a los concejos, y 8a. Ejercer las demás funciones que la ley le señale.Como antecedente normativo se mencionan únicamente las funciones delconcejo municipal asignadas por la Constitución de 1886, en el Código deRégimen Departamental y Municipal (L. 4a de 1913) y en la reformaconstitucional de 1968, y no se incluyen otras leyes referentes a funciones delconcejo, como son la Ley 71 de 1919, Ley 5a de 1926, Ley 113 de 1928, Ley89 de 1936, las cuales, aunque son igualmente importantes para apreciar laevolución específica de las atribuciones de esta corporación pública, seincluirán en un estudio más especifico sobre el tema.2. Régimen vigente: Clasificación de las funcionesDe acuerdo con la autoridad que las asigna, el concejo municipal tiene trestipos de funciones: las funciones asignadas por la ley y las funcionesestablecidas internamente por la propia corporación.Desde el punto de vista de la naturaleza de las funciones, éstas pueden ser dedos clases: unas de naturaleza administrativa y otras de control político sobrelas autoridades municipales, incluidos el personero y el contralor municipal.En relación con el control político sobre las autoridades municipales, incluidosel personero y el contralor municipal. En relación con el control político queejerce el concejo ver las sentencias Nos. C-082 de 1996 y C-405 de 1998,ambas de la Corte Constitucional.
    • El Concejo Municipal 78Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________3. Funciones constitucionales del concejoLa Constitución le asigna funciones al concejo municipal en varios artículos.Ellas no se encuentran consagradas solamente en el artículo 313 sino queexisten otros artículos que en forma directa le señalaban atribucionesadicionales a la corporación pública municipal.a. Funciones del concejo en el artículo 313 de la Constitución Artículo 313. Corresponde a los concejos: 1. Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio. 2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas. 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al concejo23. 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales24. 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. 6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas23 La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado estima que “la celebración de contratospor parte del alcalde, requiere siempre de autorización del respectivo concejo municipal. Dichacorporación puede otorgarla en forma genérica, específica, temporal o indeterminada. La celebraciónde contratos sin la debida autorización del concejo municipal, puede dar lugar al delito de celebraciónindebida de contratos por falta de requisitos legales para hacerlo, tipificado en el artículo 410 delCódigo Penal vigente”. Radicación 1.371. En: Jurisprudencia y Doctrina No. 363, marzo de 2002, pág.529.24 La potestad impositiva corresponde en forma privativa e indelegable a las corporaciones públicasde elección popular. Es inconstitucional que el concejo faculte al alcalde para dictar el estatuto devalorización municipal. Ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. SecciónCuarta. Sentencia de octubre 2 de 1998. Expediente 8939. Consejero Ponente: Julio E. CorreaRestrepo. En: Jurisprudencia y Doctrina No. 324, diciembre de 1998, págs. 1811-1814.
    • El Concejo Municipal 79Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.25 7. Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas como la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.26 8. Elegir personero para el período que fije la ley y los demás funcionarios que esta determine.27 9. Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio. 10. Las demás que la Constitución y la ley les asignen.b. Funciones del concejo asignadas en otros artículos de la ConstituciónLas funciones constitucionales del concejo municipal están señaladasprincipalmente en el artículo 313 de la Carta. Sin embargo, hay atribucionesdadas a la corporación pública en otros artículo de la propia ConstituciónPolítica, con los cuales se elaboró el siguiente listado: 1. Participar en la presentación de proyectos de ley ante el Congreso de la República, en los términos señalados en el artículo 155 de la Constitución. 2. Participar en la presentación de proyector de reforma constitucional (acto legislativo), en los términos señalados en los artículos 155 y 375 de la Constitución. 3. Organizar la contraloría municipal, “como entidad técnica dotada de autonomía administrativa y presupuestal”. (C.N., art. 272).25 Existe competencia compartida entre el concejo y el alcalde para determinar la organizaciónadministrativa del municipio. Ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.Sentencia de junio 13 de 1996. En: Jurisprudencia y Doctrina, agosto de 1996.26 En relación con la función del concejo de regulación de los usos del suelo, ver la sentencia de laCorte Constitucional C-006 de 2002, M.P. Clara Inés vargas Hernández.27 Para el Consejo de Estado, hay nulidad de la elección de funcionarios por parte del concejomunicipal en todos los casos en que se omita la convocatoria con tres días de anticipación. Sala de loContencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia de mayo 28 de 1999. Expediente 2250.Consejero Ponente: Roberto Medina López. En: Jurisprudencia y Doctrina No. 332, agosto de 1999,págs. 1474-1475.
    • El Concejo Municipal 80Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ 4. Elegir contralor para un período igual al del alcalde, de ternas integradas con dos candidatos presentados por el tribunal superior de distrito judicial y uno por el correspondiente tribunal de lo contencioso administrativo. Ningún contralor podrá ser reelegido para el período inmediato. (C. P., art. 272). 5. Ejercer la delegación que le haga la asamblea departamental en los casos que señale la ley. (C.N., art. 301) 6. Dividir el territorio de su municipio en comunas cuando se trate de áreas urbanas, y en corregimientos en el caso de las zonas rurales. (C.N. art. 318). 7. Delegar la toma de decisiones en asuntos de su competencia en las juntas administradoras locales. (C.N., art. 318). 8. Protocolizar, junto con el alcalde, la conformación del área metropolitana a la cuál se integre su municipio, y participar en la fijación de sus atribuciones, financiación y autoridades, de acuerdo con la ley. (C.N., art. 319). 9. Determinar el porcentaje de los ingresos corrientes del municipio que éste aportará a la provincia de la cual vaya a hacer parte. (C.N., art. 321). 10. Permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que se presten o participación en los beneficios que les proporcionen. (C.N., art. 338).4. Funciones del concejo asignadas en la leyLas funciones del concejo, además de estar señaladas en la Constitución,también pueden ser asignadas por la ley. Existe un gran número de leyes quele asignan funciones a la corporación, entre las cuales sobresalen lassiguientes:a. Artículo 32 de la Ley 136 de 1994 Artículo 32. Atribuciones: Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes:
    • El Concejo Municipal 81Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ 1. Disponer lo referente a la policía en sus distintos ramos, sin contravenir las leyes y ordenanzas, ni los decretos del Gobierno Nacional o del gobernador respectivo. 2. Exigir los informes escritos o citar a los secretarios de la alcaldía, directores de departamentos administrativos o entidades descentralizadas municipales, al contralor o al personero, así como a cualquier funcionario municipal, excepto el alcalde, para que en sesión ordinaria haga declaraciones orales sobre asuntos relacionados con la marcha del municipio. 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del concejo. 4. Autorizar al alcalde para delegar en sus subalternos o en las juntas administradoras locales algunas funciones administrativas distintas de las que dispone esta Ley. 5. Determinar las áreas urbanas y suburbanas de la cabecera municipal y demás centros poblados de importancia, fijando el respectivo perímetro urbano. 6. Determinar la nomenclatura de las vías públicas y de los predios o domicilios. 7. Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la ley. 8. Velar por la preservación y defensa del patrimonio cultural. 9. Organizar la contraloría y la personería y dictar las normas necesarias para su funcionamiento. 10. Dictar las normas orgánicas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al Plan Municipal o Distrital de desarrollo, de conformidad con las normas orgánicas de planeación. Parágrafo 1.- Los concejos municipales mediante acuerdo a iniciativa del alcalde establecerán la forma y los medios como los
    • El Concejo Municipal 82Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ municipios puedan otorgar los beneficios establecidos en el inciso final del artículo 13, 46 y 368 de la Constitución Nacional. Parágrafo 2.- Aquellas funciones normativas del municipio para las cuales no se haya señalado si la competencia corresponde a los Alcaldes o los Concejos, se entenderá asignada a estas corporaciones, siempre y cuando no contraríe la Constitución y la Ley. Parágrafo 3.- A través de las facultades concedidas en el numeral siete, no se autoriza a los municipios para gravar las rentas que el sector exportador haga al exterior. (par. 3°, exequible, C-506-95).b. Funciones del concejo asignadas en otros artículos de la Ley 136 de1994 1. En el acuerdo mediante el cual se divida el territorio del municipio en comunas y corregimientos se fijará su denominación, límites y atribuciones, y se dictarán las demás normas que fueren necesarias para su organización y funcionamiento. (Art. 117) 2. Asignar funciones al alcalde municipal (arts. 91) 3. Aceptar la renuncia o conceder licencia a los concejales (art. 91, A, 8.) 4. Facultar al alcalde para suprimir o fusionar entidades o dependencias municipales, con miras al cumplimiento de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad definidos en el artículo 209 de la Constitución Política. (art. 91, D, 3). 5. Conceder licencias y aceptar renuncias a los funcionarios cuyo nombramiento corresponda al concejo. (art. 91, D, 12). 6. Conocer sobre el informe de las comisiones del alcalde superiores a cuatro días, el cual deberá ser presentado por el burgomaestre dentro de los quince días siguientes, donde señalará el motivo de la comisión, duración, costos y resultados obtenidos en beneficio del municipio. (art. 111).
    • El Concejo Municipal 83Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ 7. Autorizar al alcalde para salir del país, previa presentación por éste de un informe sobre la comisión que se proponga cumplir en el exterior. (art. 112). 8. Establecer programas permanentes para el conocimiento, promoción y protección de los valores democráticos, constitucionales, institucionales, cívicos y especialmente el de la solidaridad social de acuerdo con los derechos fundamentales, los económicos, los sociales y culturales; y los colectivos y del medio ambiente. El desconocimiento por parte de las autoridades locales de la participación ciudadana y de la obligación establecida en este artículo será causal de mal conducta. (art. 142) 9. Autorizar al alcalde para suscribir el convenio por el cual se conformará la asociación de municipios. (art. 150-1.). En la legislación anterior, la asociación voluntaria de municipios se concertaba mediante acuerdos expedidos por los respectivos concejos municipales, en los cuales se aprobaban los estatutos de la entidad, (L. 1a de 1975, art 6°) 10. Determinar la planta d personal de la contraloría, a iniciativa del contralor municipal. (art. 157). 11. Elegir contralor municipal dentro de los primeros diez días del mes de enero, para un período igual al del alcalde, de terna integrada con dos candidatos presentados por el Tribunal Superior de Distrito Judicial y uno por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. El salario del contralor corresponde al 100% del salario fijado por el concejo municipal para el respectivo alcalde. (art. 158 y 159) 12. Dar posesión de su cargo al contralor municipal (art. 160) 13. Conocer el informe que le presente el contralor municipal sobre el estado de las finanzas del municipio, a nivel central y descentralizado, el cual irá acompañado de su concepto sobre el manejo dado a los bienes y fondos públicos. (art. 165-6). 14. Elegir personero en los primeros diez días del mes de enero del año respectivo, para períodos de tres años, que se iniciarán el primero de marzo y concluirán el último día de febrero. La
    • El Concejo Municipal 84Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ asignación mensual del personero será igual al 100% del salario mensual aprobado por el concejo para el alcalde (art. 170 y 177)28 15. Dar posesión de su cargo al personero municipal. (art. 171). 16. Realizar en forma inmediata una nueva elección de personero para el período restante, en caso de falta absoluta de este funcionario municipal. (art. 172) 17. Designar reemplazo del personero en caso de faltas temporales, cuando el funcionario de la personería que le siga en jerarquía no reúna las calidades exigidas para ser personero. (art. 172). 18. Asignar funciones al personero municipal. (art. 178) 19. Crear personerías delegadas, a iniciativa del personero, de acuerdo con las necesidades del municipio y previo concepto favorable de la procuraduría delegada para personeros. Los personeros delegados deberán acreditar las mismas calidades que se exigen para ser personero. (art. 180) 20. Facultar al alcalde par que, en casos excepcionales, haga el reconocimiento y pago de primas técnicas a los servidores municipales altamente calificados que requieran para el desempeño de sus cargos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos técnicos, científicos o especializados. Para estos efectos, los municipios con una población superior a cien mil (100.000) habitantes, destinarán como mínimo una suma equivalente al uno por ciento (1%) de sus gastos de inversión, a la capacitación de los funcionarios municipales. Los demás municipios destinarán para ello, como mínimo una suma equivalente al dos por ciento (2%) de dichos gastos. (art. 184).28 En relación con la posibilidad de reelección de los personeros municipales, se estima pertinentetranscribir la Nota del Director de la revista Jurisprudencia y Doctrina acerca de la división de criteriosque existe en la actualidad entre los cuatro magistrados de la Sección Quinta del Consejo de Estado,que es la competente para resolver las demandas de nulidad de la elección de estos funcionarioslocales. Al respecto expresó lo siguiente: “Nota: La Sección Quinta del Consejo de Estado seencuentra dividida frente al tema de la reelección de los personeros. Los consejeros Mario AlarioMéndez y Reinaldo Chavarro Buriticá sostienen que se encuentra prohibida, mientras que losconsejeros Darío Quiñones Pinilla y Roberto Medina López defienden su validez. El empate esdecidido por un conjuez y, puesto que no se trata siempre de la misma persona, los respectivosprocesos terminan siendo fallados con una u otra tesis, según la posición a la que adhiera el conjuezescogido”. En Jurisprudencia y Doctrina No. 368, agosto de 2002, pág. 1689.
    • El Concejo Municipal 85Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ 21. La facultad asignada a los concejos en el artículo 192 de la Ley 136 de 1994 para establecer el régimen de calidad de los empleados públicos municipales, fue declarada inexequible en la sentencia C- 579 de 1997 de la Corte Constitucional. 22. La función del concejo de señalar la asignación del alcalde consagrada en el artículo 87 de la Ley 136 de 1994, fue declara inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-510 de 1999.5. Funciones del concejo asignadas en leyes diferentes a la ley 136 de 1994Una característica de las autoridades del nivel territorial es que no conocen -nadie las conoce- a ciencia cierta cuáles y cuántas son sus funciones ycompetencias, porque de manera constante y abundante las leyes y los decretoscon fuerza material de ley les asignan atribuciones, las cuales no pocas vecespasan completamente desapercibidas. El concejo municipal no es laexcepción. Hay más de 150 funciones de esta corporación asignadas por leyesdiferentes a la Ley 136 y expedidas luego de la Constitución de 1991.Cómo no tener en cuenta las funciones asignadas en la ley desarrolloterritorial, la ley orgánica de planeación, la ley del plan de desarrollo, las leyesde reforma tributaria, el estatuto de contratación, la ley orgánica depresupuesto, la ley estatutaria de mecanismos de participación ciudadana, elestatuto básico de la administración pública o la ley de saneamiento fiscal (L.617/2000) o en la ley orgánica de asignación de recursos y competencias (Ley715/01), para citar algunos ejemplos.6. Competencia residual de los concejosEl concejo municipal tiene una competencia residual frente a las funcionesasignadas por la Constitución o la ley a los municipios. En donde no se señaleexpresamente si la competencia corresponde al alcalde o al concejo, seentenderá asignada al concejo. Así lo consagró, en los siguientes términos, elparágrafo 2 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994: “Aquellas funcionesnormativas del municipio para las cuales no se haya señalado si la competenciacorresponde a los alcaldes o los concejos, se entenderá asignada a estascorporaciones, siempre y cuando no contraríe la Constitución y la ley”.7. La delegación administrativa por parte del concejo municipal
    • El Concejo Municipal 86Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________La delegación administrativa, junto con la descentralización y ladesconcentración, es una figura jurídica establecida en el artículo 209 de laConstitución para el cumplimiento de la función administrativa.En aplicación de la delegación se permite que un órgano administrativa invistade autoridad o de competencia a otro órgano para que tome decisiones encumplimiento de una o de varias de las funciones del empleo o cargo del cuales titular el primero. Quien delega se denomina delegante y quien recibe ladelegación se denomina delegatario.Para que proceda la delegación se requiere previa autorización otorgadaexpresamente por quien le asignó la respectiva función al empleo deldelegante. El concejo municipal está expresamente autorizado para delegar enlas juntas administradoras locales (C.N., art. 318-5 y L. 136/94, art. 34) y en elalcalde municipal (C.N., art. 313-3). Estos dos eventos se desarrollan acontinuación.a. La delegación del concejo en el alcaldeEn el libro Descentralización, Desconcentración y Delegación en Colombia,editado por Legis en 1999, el autor de este trabajo presenta un ampliodesarrollo de tales conceptos. De este libro se extracta un aparte relacionadocon la delegación administrativa del concejo en el alcalde municipal.“Las asambleas departamentales y los concejos municipales y distritalespueden otorgar facultades pro tempore a los gobernadores y alcaldes para quetomen decisiones sobre materias que son de competencia de las respectivascorporaciones públicas”.En el régimen departamental y municipal gravitan las siguientes preguntas:¿Se aplica el término máximo de seis meses consagrado en la delegaciónlegislativa (C.N., art. 150-10)?¿Hay que respetar las restricciones temáticas consagradas en el artículo150.10 de la Constitución para la delegación legislativa?Aunque los artículos 3000 y 313 de la Constitución ofrecen las respuestasespecíficas a estos cuestionamientos, no existe unidad de criterio doctrinal niinstitucional.
    • El Concejo Municipal 87Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________Artículo 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales por medio deordenanzas (...) 9. Autorizar al gobernador para (...) ejercer pro tempore,precisas funciones de las que corresponden a las asambleas departamentales.Artículo 313. Corresponde a los concejos (...) 3. Autorizar al alcalde para(...) ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden alConcejo.“Los dos artículos transcritos establecen las condiciones de la autorizaciónconstitucional a alas asambleas y concejos para realizar esta modalidad dedelegación administrativa. En ninguno de sus artículos condiciona, expresa nitácitamente, el otorgamiento de facultades pro tempore en el nivel territorial alrespeto o acatamiento de las restricciones establecidas para la delegaciónlegislativa”.“En otras palabras, ninguno de los límites establecidos en el artículo 150.10 dela Constitución Política, ni siquiera el término de seis meses, es aplicable en elnivel territorial. En el nivel territorial no existe legalmente la figuraequivalente al gobierno nacional; no se aprueban códigos; no se decretanimpuestos; no se aprueban leyes generales, marco o cuadro; no se apruebanleyes orgánicas ni estatutarias. En la legislación territorial las decisiones setoman, por norma general, por mayoría simple”.“En la práctica administrativa cada municipio o departamento ha elaborado supropia fórmula de adecuación de las restricciones nacionales. Esta práctica noes necesariamente ilegal, incluso en algunos eventos puede ser conveniente,como por ejemplo la duración o el término inferior a seis meses para otorgarlas facultades. La expresión pro tempore significa por un tiempo determinado,el cual no necesariamente debe ser inferior a seis meses. Lo que aquí sepretende es precisar que las autoridades territoriales no están obligadas a darcumplimiento, además que no pueden hacerlo, al artículo 150.10 de laConstitución, ya que para las entidades territoriales se conservó en esta materiael régimen jurídico anterior a 1991”.“Así, los elementos centrales de las facultades pro tempore en el nivelterritorial son los siguientes: Autorización del concejo o asamblea al alcalde o gobernador para que tomedecisiones sobre materias que son de la competencia de la respectivacorporación pública.
    • El Concejo Municipal 88Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ La corporación pública debe fijar expresamente el término de laautorización. El pro tempore no está condicionado por el límite de los seismeses del art. 150.10 de la Constitución Política. No hay una restricción expresa o taxativa de asuntos de las corporacionespúblicas que sean indelegables. Sin embargo, hay materias que por sunaturaleza no son objeto de delegación. Por ejemplo, la elección defuncionarios, el cumplimiento de funciones administrativas en el interior de lacorporación o los temas en los cuales se consagra la iniciativa exclusiva delalcalde o del gobernador, con excepción de la supresión o fusión de entidadesdepartamentales (art. 305.8 CP) y de la supresión o fusión de entidades ydependencias municipales (art. 315 CP) Las asambleas y concejos podrán modificar en cualquier tiempo y poriniciativa propia las decisiones tomadas por los gobernadores y alcaldes. Los decretos expedidos por los gobernadores y alcaldes en ejercicio de lasfacultades pro tempore tienen la misma fuerza o nivel de una ordenanza o deun acuerdo, respectivamente. Finalmente, para otorgar la autorización pro tempore se requiere lasolicitud expresa del alcalde y su aprobación no exige mayoría absoluta.29b. La delegación del concejo en las juntas administradoras localesEl concejo municipal puede delegar la toma de decisiones en asuntos de sucompetencia a las juntas administradoras locales. (L. 136 de 1994, arts. 34 y131-7).El artículo 34 de la Ley 136, en desarrollo del artículo 318-5 de laConstitución, consagra la figura de la delegación administrativa del concejo enlas juntas administradoras locales -JAL:Artículo 34. Delegación de competencias: El concejo podrá delegar en lasJuntas Administradoras Locales parte de las competencias que le son propias,conforme a las siguientes normas generales:29 HERNANDEZ M., Pedro Alfonso. Descentralización, Desconcentración y Delegación enColombia. Bogotá, Legis, 1999, págs. 220-222.
    • El Concejo Municipal 89Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________a) La delegación se hará con el fin de obtener un mayor grado de eficiencia yeficacia en la prestación de los servicios. En todo caso, dichas competenciasestán subordinadas al plan de desarrollo del municipio.b) No se podrán descentralizar servicios ni asignar responsabilidades, sin laprevia destinación de los recursos suficientes para atenderlosEn la práctica, las juntas administradoras locales no serán beneficiadasampliamente con una delegación administrativa por parte del concejo, y por lotanto, este es un artículo que tendrá poca aplicación en la administraciónmunicipal, por las siguientes razones: Las funciones constitucionales del concejo son indelegables en las JAL. Las competencias del concejo asignadas por la ley, son, por principio,indelegables en las JAL, debido a la naturaleza de las funciones y a ladiferencia de la cobertura territorial de las decisiones de ambas corporacionespúblicas. Tan sólo en el 7% de los municipios del país, (80 municipios) se eligieronjuntas administradoras locales el 29 de octubre de 200.8. Prohibiciones al concejo municipal en la Ley 136El artículo 40 de la Ley 136 de 1994 le señala un conjunto de prohibiciones alconcejo municipal. Según este artículo, es prohibido a los concejos: 1. Obligar a los habitantes, sean domiciliarios o transeúntes a contribuir con dineros o servicios para fiestas o regocijos públicos. 2. Aplicar o destinar los bienes y rentas municipales a objetos distintos del servicio público. 3. Intervenir en asuntos que no sean de su competencia, por medio de acuerdos o de resoluciones. 4. Dar votos de aplauso o de censura a actos oficiales; pero podrán pedir la revocación de los que estimen; ilegales e inconvenientes, exponiendo los motivos en que se funden. 5. Privar a los vecinos de otros municipios de los derechos, garantías o protección de que disfruten los de su propio municipio.
    • El Concejo Municipal 90Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ 6. Decretar actos de proscripción o persecución contra personas naturales o jurídicas 7. Decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas. 8. Tomar parte en el trámite o decisión de asuntos que no son de su competencia.Tal como lo señalaba la Ley 4a de 1913 y aunque no esté expresamenteseñalado en la Ley 136 de 1994, al concejo le está prohibido decretar actos deproscripción, por extensión de los principios constitucionales sobre la materia.Sobre esta prohibición al concejo, la Corte Constitucional señaló en laSentencia C-465 de 1996: No puede el Concejo Municipal incurrir en actos de proscripción de las personas naturales o jurídicas, garantía que consagra la Constitución Política al prohibirle al Congreso y cada una de las Cámaras tales decisiones, lo cual cabe también en relación con corporaciones públicas de elección popular, como el Concejo y las Asambleas, que si bien tienen un carácter administrativo, sin duda tienen también el rango de representación popular, en el ámbito de sus respectivos municipios y departamentos.Según se menciona en este capítulo, las funciones del concejo están asignadas,por principio, en la Constitución Política y en la ley. Sin embargo, no essencillo conocer en detalle el conjunto de atribuciones de la corporación, puesellas están contempladas en diferentes principios constitucionales y en leyes dediferente naturaleza, situación que exigirá un trabajo sistemático yomnicomprensivo para informar a sus destinatarios de los alcances ycompromisos inherentes a su función.
    • El Concejo Municipal 91Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________CAPITULO 6Acuerdos municipales
    • El Concejo Municipal 92Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________1. El proceso normativo de los acuerdos municipalesEl proceso normativo de los acuerdos municipales se compone de cuatro faseso etapas secuenciales pero diferenciables entre sí: la iniciativa o presentaciónde los proyectos ante el concejo; la aprobación; la sanción y publicación, y larevisión por parte del gobernador. TABLA No. 4 El proceso normativo de los acuerdos municipales Iniciativa o Aprobación Sanción Revisión del presentación de del proyecto y publicación acuerdo por los proyectos del acuerdo el gobernador de acuerdo Alcalde Concejo Alcalde Gobernador 30 Concejales municipal municipal JALs Personero Contralor municipal PuebloDiseño: Pedro Alfonso Hernández M.2. Presentación de los proyectos de acuerdoa. Antecedente normativoEn 1913 era más amplia y menos condicionada que ahora la presentación deproyectos de acuerdo municipal. El artículo 172 de la Ley 4a de 1913 señalabaque: “Los proyectos de acuerdo pueden ser presentados por los concejales ypor los empleados de que trata el artículo 167”.Por su parte, el referido artículo 167 permitía la presentación de proyectos deacuerdo a varias autoridades. Según esta norma, “El prefecto, el alcalde, eltesorero y el personero municipales, inspectores de instrucción pública,médicos oficiales, ingenieros municipales y presidentes de juntas debeneficencia tienen voy, pero no voto, en las sesiones del concejo, y puedenpresentar proyectos de acuerdo en los asuntos de su ramo”.30 La revisión del acuerdo municipal por parte del gobernador no suspende la ejecutoriedad de lanorma. La revisión se produce en el efecto diferido. El acuerdo municipal rige a partir del día siguientede su publicación o desde la fecha posterior que el mismo acuerdo determine.
    • El Concejo Municipal 93Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________Posteriormente, en el artículo 104 del Decreto 133 de 1986 se señaló, en lossiguientes términos, la competencia para presentar proyectos de acuerdomunicipal: “Los proyectos de acuerdo pueden ser presentados por losconcejales, por los alcaldes y sus secretarios, y, en los asuntos de su ramo, porlos personeros, contralores y tesoreros municipales”.b. Régimen vigenteSegún el artículo 71 de la Ley 136 de 1994, “los proyectos de acuerdo puedenser presentados por los concejales, los alcaldes y en materias relacionadas consus atribuciones por los personeros, los contralores y las JuntasAdministradoras Locales. También podrán ser de iniciativa popular deacuerdo con la Ley Estatutaria correspondiente”.La novedad la constituye la presentación de proyectos de acuerdo por las JALy por iniciativa popular.3. Proyectos de acuerdo de iniciativa exclusiva del alcaldeEl alcalde presenta proyectos de acuerdo ante el concejo municipal de dosmanera: unos son los proyectos por iniciativa exclusiva otorgada por laConstitución Política o por la ley, casos en los cuales el alcalde tiene laobligación de presentar los respectivos proyectos de acuerdo, y otros son losproyectos que el alcalde presenta discrecionalmente al concejo en materiasdiferentes a los de iniciativa exclusiva, en cuanto los “estime convenientes parala buena marcha del municipio”. (CP, art. 315-5 y L. 136 de 1994, art. 91-A-1).En este marco general, son de iniciativa exclusiva del alcalde la presentaciónde proyectos de acuerdo que versen sobre las siguientes material: Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económicoy social y de obras públicas (CP, arts. 313-2 y 315-5 y L. 136 de 1994, arts. 71y 91). Autorizar al alcalde para celebrar contratos (CP, art. 313-3 y L. 136 de1994, art. 71).3131 Según lo indicó la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, “Al alcaldecorresponde en forma privativa la iniciativa para presentar los proyectos de acuerdo sobre planes yprogramas de desarrollo, así como la autorización para la celebración de contratos. Si presentados losproyectos no fueren aprobados, tiene la facultad de insistir; para ello deberá presentarlos de nuevo. Elconcejo municipal tiene funciones asignadas en la Constitución y la ley, por lo cual debe cumplirlas.
    • El Concejo Municipal 94Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ Autorizar al alcalde para ejercer pro tempore precisas funciones de las quecorresponden al Concejo (CP, art. 313-3 y L. 136 de 1994, art. 71). Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones desus dependencias (CP, art. 313-6 y L. 136 de 1994, art. 71). Determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintascategorías de empleos (CP, art. 313-6 y L. 136 de 1994, art. 71). Crear establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales oautorizar la constitución de sociedades de economía mixta (CP, art. 313-6 y L.136 de 1994, art. 71). Aprobar el presupuesto anual de rentas y gastos (CP, art. 315-6, y L. 136 de1994, art. 91).La iniciativa exclusiva incluye tanto la presentación de proyectos de acuerdopara regular por primera vez una materia, como la presentación de proyectospara modificar o derogar acuerdos que versen sobre tales materias.Es exclusiva, porque únicamente el alcalde puede presentar los proyectos deacuerdo municipal sobre las materias señaladas. Pero, ¿qué sucede si elalcalde no quiere, no puede o no alcanza a presentar estos proyectos deacuerdo?. Según la materia y la oportunidad, continuarán rigiendo losacuerdos existentes o, de lo contrario, el municipio no contará con lareglamentación respectiva.Ahora bien, una vez presentados a la corporación los proyectos de acuerdo quepertenecen a la iniciativa exclusiva del alcalde, el concejo municipal puedeintroducirle modificaciones en cuanto la exclusividad se garantiza únicamentepara efectos de la presentación del proyecto y no para su debate y aprobación.4. Proyectos de acuerdo de iniciativa de los concejalesLos concejales pueden presentar proyectos de acuerdo sobre las materias queson competencia de los concejos, con excepción de los proyectos cuyacompetencia corresponde exclusivamente al alcalde.De no hacerlo, resultarán aplicables a los concejales, como a cualquier servidor público, las normas deresponsabilidad por omisión de funciones”. Radicación 1.371. En: Jurisprudencia y Doctrina No. 363,marzo de 2002, pág. 529.
    • El Concejo Municipal 95Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________Por principio, un solo concejal puede presentar un proyecto de acuerdomunicipal. No hay materia en la cual se exija la presentación conjunta por unnúmero plural de integrantes de la corporación, aunque, si así lo consideran, elproyecto podrá ser presentado o respaldado por varios concejales.5. Proyectos de acuerdo de iniciativa discrecional del alcaldeEl alcalde municipal, si así lo considera, podrá presentar proyectos de acuerdomunicipal para regular materias diferentes de las que le corresponde lapresentación por iniciativa exclusiva.Este hecho muestra que las oportunidades del alcalde son más amplias que lasque tienen los concejales para presentar proyectos de acuerdo, con lo cual seconsidera que el impulso de la actividad normativa de los concejos estáprincipalmente radicada en cabeza de la autoridad ejecutiva y no en cabeza delos miembros de la corporación.Esta afirmación se soporta no solamente por la cantidad de materias quepueden ser tramitadas en el concejo por iniciativa del alcalde, sino, sobre todo,por la calidad de los asuntos que la Constitución y la ley han reservado comode iniciativa exclusiva del alcalde municipal. Los principales temas decompetencia de los concejos deben ser presentados por iniciativa exclusiva delalcalde: presupuesto, plan de desarrollo, estructura administrativa,remuneración de los empleados, creación de institutos descentralizados, entreotros.6. Proyectos de acuerdo por iniciativa popularLos proyectos de acuerdo municipal pueden ser formalmente presentadostambién por el pueblo a través del mecanismo de la iniciativa popularnormativa.La Iniciativa Popular es el derecho político que permite a un grupo deciudadanos presentar proyectos de acto legislativo y de ley ante el Congreso dela República, de ordenanza ante las asambleas departamentales, de acuerdoante los concejos municipales y distritales y de resolución ante las JuntasAdministradoras Locales, y demás resoluciones de las corporaciones de lasentidades territoriales, para que sean debatidos y posteriormente aprobados,modificados o negados por la respectiva corporación.
    • El Concejo Municipal 96Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________Las etapas más significativas del trámite de presentación de proyectos deacuerdo municipal a través de iniciativa popular son:a) Integración del comité de promotores.b) Inscripción del comité de promotores ante la Registraduría Municipalc) Elaboración de formularios por la Registraduría y entrega a los promotoresde la iniciativad) Recolección de firmas equivalente al cinco por mil (5%0) del censoelectoral del municipio.e) Verificación de firmas por la Registraduríaf) Inscripción del proyecto de acuerdo ante la Registraduríag) Elaboración de formularios por la Registraduría y entrega a los promotoresde la iniciativah) Recolección de firmas equivalente al cinco por ciento (5%) del censoelectoral del municipioi) Verificación de firmas por la Registraduríaj) Expedición del certificado por la Registraduríak) Radicación del proyecto de acuerdo municipal ante la secretaria del concejomunicipal, acompañado de la exposición de motivos y del certificado expedidopor la Registraduría.l) Trámite del proyecto en el concejo, aprobación, archivo o negación a quehaya lugar según el libre criterio de los concejales.La ley 134 señaló las siguientes materias de competencia de las CorporacionesPúblicas en las cuales no procede la presentación de proyectos a través deiniciativa popular: Las materias que deben ser reglamentadas a iniciativa exclusiva delGobierno, de los gobernadores o de los alcaldes, según lo establecido en losartículos 154, 300, 313, 315, 322 y 336 de la Constitución Política Los aspectos presupuestales, fiscales o tributarios
    • El Concejo Municipal 97Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ Las relaciones internacionales La concesión de amnistías o indultos La preservación y el establecimiento del orden público.Según las restricciones temáticas señaladas, la iniciativa popular no procedesobre los siguientes temas en la administración municipal: La adopción deplanes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas; lasnormas orgánicas del presupuesto y la expedición del presupuesto anual derentas y gastos; la autorización al alcalde para celebrar contratos y ejercer protempore precisas funciones de las que corresponden al concejo; ladeterminación de la estructura de la administración municipal y las funcionesde sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a lasdistintas categorías de empleos; la creación de establecimientos públicos yempresas industriales o comerciales y la autorización para constituirsociedades de economía mixta.Con las limitaciones materiales y de procedimiento señaladas se reducesignificativamente el campo de acción para la presentación de proyectos poriniciativa popular. Los temas excluidos, particularmente los señalados en elprimer acápite, son los más importantes para las corporaciones públicas y parala comunidad y sobre ellos, precisamente, no procede la iniciativa popular.Estas restricciones han generado diversas reacciones.Para algunos la limitación de temas en la iniciativa popular es convenienteporque evita traumatismos administrativos innecesarios a las corporacionespúblicas en el cumplimiento de las funciones.La propia Corte Constitucional justifica la existencia de limitaciones temáticasal ejercicio de la iniciativa popular. En su oportunidad señaló que la Ley 134“excluye ciertas materias de la iniciativa popular, las cuales, por lo general,corresponden a decisiones políticas de inusitada importancia o gravedad parala conducción o seguridad del Estado, de sus entidades territoriales o para elmanejo del orden público en los ordenes nacional y local, en consideración a locual se confían exclusivamente a los órganos constitucionalmente responsablesde la respectiva función, como así lo dispone la norma en revisión, enconcordancia con los artículos 154, 170 inciso final, 300, 313, 315, 322 y 336de la CP. (...)
    • El Concejo Municipal 98Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________“Además, como la iniciativa popular puede llevar a la convocatoria de unreferendo aprobatorio, se deben armonizar las materias excluidas de referendoy de iniciativa popular, para cumplir el mandato constitucional del inciso 3°.del artículo 170” (Sentencia C-180 de 1994)Para otros los límites a la iniciativa popular no eran necesarios porque lo quebusca este mecanismo es fomentar una cultura participativa, posibilitar que losmiembros de las corporaciones públicas conozcan el sentir de la población ypermitir el ejercicio de un control político directo más efectivo. Además, lainiciativa popular se agota con la presentación del proyecto respectivo y dejaen libertad a los miembros de la respectiva corporación para que le introduzcanlos cambios que consideren necesarios.En nuestra opinión, el procedimiento adoptado para la iniciativa popular esminucioso, exigente, reducido temáticamente y ofrece pocos atractivos a losinteresados en presentar un proyecto de ley, ordenanza o acuerdo por iniciativapopular.En los municipios, por ejemplo, de las funciones que la Constitución Política leasigna a los concejos municipales en el artículo 313, la iniciativa popular sepodría ejercer para presentar proyectos de acuerdo eventualmente para lavigilancia y control de las actividades relacionadas con la construcción yenajenación de inmuebles destinados a vivienda y el control, preservación ydefensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio. Tanto es así que enmás de 11 años de vigencia de la Constitución Política y de 8 años de la leyestatutaria de mecanismos de participación ciudadana no se tiene referencia delprimer proyecto de acuerdo municipal presentado por iniciativa popular, locual deberá ser considerado para introducir las modificaciones a que haya lugarpara fortalecer el régimen democrático en nuestro país.327. Proyectos de acuerdo de iniciativa del Personero municipalEl personero puede presentar proyectos de acuerdo ante el concejo municipalcon la condición de estar relacionados con las atribuciones de su dependencia osobre materias de su competencia. (L. 136 de 1994, arts. 71 y 178)Según el artículo 8° de la Ley 177 de 1994, “Las personerías del DistritoCapital, distritales y municipales, cuentan con autonomía presupuestal yadministrativa. En consecuencia, los personeros elaborarán los proyectos de32 Ver: HERNÁNDEZ M., Pedro Alfonso. Mecanismos de Participación Ciudadana –Ley 134 de1994. ESAP-Publicaciones, Bogotá, 1994.
    • El Concejo Municipal 99Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________presupuesto de su dependencia, los cuales serán presentados al alcalde dentrodel término legal, e incorporados respectivamente al proyecto de presupuestogeneral del municipio o distrito, el cual solo podrá ser modificado por elconcejo y por su propia iniciativa. Una vez aprobado, el presupuesto no podráser objeto de traslados por decisión del alcalde.“Las personerías ejercerán las funciones del Ministerio Público que lesconfiere la Constitución Política y la ley, así como las que reciba pordelegación de la Procuraduría General de la Nación.“Las personerías contarán con una planta de personal, conformada, al menos,por el personero y un secretario”.Las atribuciones del personero están señaladas en el artículo 178 de la Ley 136y en el Decreto Ley 262 de 2000.8. Proyectos de acuerdo de iniciativa del contralor municipalLas contralorías distritales y municipales son entidades de carácter técnico,dotadas de autonomía administrativa y presupuestal. En ningún caso podránrealizar funciones administrativas distintas a las inherentes a su propiaorganización. (L. 136 de 1994, art. 155)El contralor municipal puede presentar proyectos de acuerdos ante el concejomunicipal con la condición de estar relacionados con las atribuciones de sudependencia (L. 136, art. 71).Según el artículo 6° de la Ley 177 de 1994 le compete al contralor municipal“Elaborar el proyecto de presupuesto de la contraloría y presentarlo al alcalde,dentro de los términos establecidos en la ley, para ser incorporado al proyectode presupuesto anual de rentas y gastos. El alcalde no podrá modificarlo; solopodrá hacerlo el concejo por iniciativa propia. Una vez aprobado elpresupuesto, no podrá ser objeto de traslados por decisión del alcalde”.En los municipios donde no hay contralor municipal, lo cual ocurre en más del90% de los municipios del país, el control sobre la gestión municipal esrealizado por la respectiva contraloría departamental. En estos casos, lacontraloría departamental carece de iniciativa para presentar proyectos deacuerdo municipal, así sea la autoridad que ejerce el control fiscal en elmunicipio.
    • El Concejo Municipal 100Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________9. Proyectos de acuerdo de iniciativa de las juntas administradoras localesLas juntas administradoras locales -JAL pueden presentar proyectos deacuerdos ante el concejo municipal con la condición de estar relacionados consus atribuciones (L. 136, arts. 71 y 131-1).Las funciones de las juntas administradoras locales están señaladas en elartículo 318 de la Constitución y en el artículo 131 de la Ley 136 de 1994.Señala el artículo 318 de la Constitución Política: Artículo 318. Con el fin de mejorar la prestación de los servicios y asegurar la participación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácter local, los concejos podrán dividir sus municipios en comunas cuando se trate de áreas urbanas, y en corregimientos en el caso de las zonas rurales. En cada una de las comunas o corregimientos habrá una junta administradora local de elección popular, integrada por el número de miembros que determine la ley, que tendrá las siguientes funciones: 1a. Participar en la elaboración de los planes y programas municipales de desarrollo económico y social y de obras públicas. 2a. Vigilar y controlar la prestación de los servicios municipales en su comuna o corregimiento y las inversiones que se realicen con recursos públicos. 3a. Formular propuestas de inversión ante las autoridades nacionales, departamentales y municipales encargadas de la elaboración d los respectivos planes de inversión. 4a. Distribuir las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal. 5a. Ejercer las funciones que les deleguen el concejo y otras autoridades locales. Las asambleas departamentales podrán organizar juntas administradoras para el cumplimiento de las funciones que les señale el acto de su creación en el territorio que este mismo determine.
    • El Concejo Municipal 101Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________10. Proyectos de acuerdo de iniciativa restringida a alcalde, concejales einiciativa popularAdemás de las competencias generales señaladas en los literales anteriores,existen materias en las cuales hay una competencia especial para presentar losrespectivos proyectos de acuerdo municipalUno de los eventos es el proyecto de acuerdo que establezca la división delterritorio municipal en comunas y corregimientos y la creación de las JALs, elcual puede ser presentado en forma indistinta por el alcalde, los concejales o elpueblo a través de la iniciativa popular.Al respecto, el parágrafo 2 del artículo 71 de la Ley 136 de 1994 establece losiguiente: “Serán de iniciativa del Alcalde, de los Concejales o por iniciativapopular, los proyectos de acuerdo que establecen la división del territoriomunicipal en comunas y corregimientos y la creación de JuntasAdministradoras Locales”:11. Exposición de motivossegún el artículo 72 de la Ley 136 de 1994, “los proyectos deben iracompañados de una exposición de motivos en la que se expliquen susalcances y las razones que los sustentan”.12. Aprobación de los proyectos de acuerdoA comienzos del siglo, el artículo 173 de la Ley 4a de 1913 señaló que losacuerdos serían aprobados en dos debates: “Todo proyecto de acuerdo debesufrir dos debates en días distintos; y para ser aprobado necesita la mayoríaabsoluta de los miembros presentes a la sesión”.Luego, el artículo 6° de la Ley 89 de 1936 incrementó a tres el número dedebates para aprobar los acuerdos en algunos municipios del país: “En lascapitales de los departamentos y demás municipios a que hace referencia estaley, los acuerdos municipales que expidan los concejos, deberán ser aprobadosen tres debates en tres días distintos.El artículo 108 del Decreto 1333 de 1986 conserva esta posición: “Para que unproyecto sea acuerdo debe aprobarse en tres (3) debates, celebrado en tres (3)días distintos. Además, debe haber sido sancionado y publicado”.
    • El Concejo Municipal 102Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________En el régimen jurídico vigente, artículo 73 de la Ley 136 de 1994, se reduce ados el número de debates requeridos para aprobar un proyecto de acuerdomunicipal. Agrega este artículo que el proyecto será presentado y defendidopor un concejal, denominado ponente, tanto en el primer como en el segundodebate. El ponente es designado por la presidencia del concejo.a. Aprobación en primer debateEl primer debate consiste en la aprobación del proyecto en la comisiónpermanente respectiva, o a falta de ésta, por la comisión accidental que integreel presidente de la corporación.b. Aprobación en segundo debateEl segundo debate consiste en la aprobación del proyecto en la plenaria de lacorporación. Naturalmente serán sometidos a segundo debate los proyectos deacuerdo ya aprobados en primer debate en la comisión correspondiente.Por lo tanto, si en el primer debate se somete a consideración el proyectoinicial con el pliego de modificaciones propuesto por el proponente delproyecto, en el segundo debate se analizará el texto aprobado en primer debate.Tanto en la comisión como en la plenaria de la corporación puedenintroducirse modificaciones al proyecto de acuerdo municipal.El artículo 73 de la Ley 136 de 1994 contiene la norma básica sobre laaprobación de los proyectos de acuerdos municipales: Artículo 73. Debates: Para que un proyecto sea Acuerdo, debe aprobarse en dos debates, celebrados en distintos días. El proyecto será presentado en la secretaria del concejo, la cual lo repartirá el primer debate. La Presidencia del Concejo designará un ponente para primero y segundo debate. El segundo debate le corresponderá a la sesión plenaria. Los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a consideración de la plenaria de la corporación tres días después de su aprobación en la comisión respectiva. El proyecto de acuerdo que hubiere sido negado en primer debate podrá ser nuevamente considerado por el concejo a solicitud de su autor, de cualquier otro concejal, de gobierno municipal o del vocero de los proponentes en el caso de la iniciativa popular.
    • El Concejo Municipal 103Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ Será archivado el proyecto que no recibiere aprobación y el aprobado en segundo debate lo remitirá la mesa directiva al Alcalde para su sanción.13. Modificaciones a os proyectos de acuerdoEl concejo puede introducir cambios o realizar ajustes a los proyectos deacuerdo que tramite, así ellos sean presentados por iniciativa exclusiva delalcalde o por iniciativa popular. (Decreto 1333 de 1986, art. 106)Sin embargo, ¿hasta qué punto pueden ir las modificaciones que introduzca elconcejo cuando se trata de proyectos de acuerdo que corresponden a lasmaterias de presentación por iniciativa exclusiva del alcalde?Para garantizar la esencia de la iniciativa exclusiva, se considera que lasmodificaciones a estos proyectos de acuerdo municipal tienen un límitematerial, imposible de señalar físicamente, pero que sería aquél punto a partirdel cual el proyecto cambiaría de naturaleza, identidad, de objeto o definalidad, para convertirse en un proyecto totalmente diferente al presentadoinicialmente. Existe, sin embargo, una restricción especial en el art. 40 de laley 152/94, tal como se indica en el numeral 26 de este capítulo.14. Proyectos que no reciben aprobación y proyectos negadosLa Ley 136 de 1994 le da un tratamiento diferente a los proyectos de acuerdoque sean negados en primer debate y a los proyectos de acuerdo que norecibieren aprobación.De una parte, el artículo 73 de la Ley 136 hace referencia a los proyectos deacuerdo que sean negados en primer debate por el concejo municipal. Diceesta norma: “El proyecto de acuerdo que hubiere sido negado en primer debatepodrá ser nuevamente considerado por el concejo a solicitud de su autor, decualquier otro concejal, del gobierno municipal o del vocero de losproponentes en el caso de la iniciativa popular. Será archivado el proyecto queno recibiere aprobación y el aprobado en segundo debate lo remitirá la mesadirectiva al Alcalde para su sanción”.De otra parte, el artículo 75 se refiere, de esta manera, a los proyectos noaprobados en primer debate en el concejo: “Proyectos no Aprobados. Losproyectos que no recibieren aprobación en primer debate durante cualquiera de
    • El Concejo Municipal 104Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________los períodos de sesiones ordinarias y extraordinarias serán archivados y paraque el concejo se pronuncie sobre ellos deberán presentarse nuevamente”.15. Participación ciudadana en el estudio de proyectos de acuerdoSegún el artículo 77 de la Ley 136 de 1994 se garantiza la participaciónciudadana en el estudio de los proyectos de acuerdo. En consecuencia: “Paraexpresar sus opiniones, toda persona natural o jurídica, podrá presentarobservaciones sobre cualquier proyecto de acuerdo cuyo estudio y examen seesté adelantando en alguna de las comisiones permanentes. La mesa directivadel concejo dispondrá los días, horarios y duración de las intervenciones, asícomo el procedimiento que asegure el debido y oportuno ejercicio de estederecho. Para su intervención el interesado deberá inscribirse previamente enel respectivo libro de registro que se abrirá para tal efecto.“Con excepción de las personas con limitaciones físicas o sensoriales, lasobservaciones u opiniones presentadas deberán formularse siempre por escritoy serán publicadas oportunamente en la Gaceta del Concejo”.Esta norma es el desarrollo del principio constitucional de la democraciaparticipativa, consagrado en el artículo 3° de la Constitución Política yrespaldado por varias normas de rango constitucional, como son las delpreámbulo, y los artículos 1°, 40, 49, 68, 103, 104, 105, 311, 318 y 369, entreotros.16. Objeciones a los proyectos de acuerdoEl alcalde tiene dos alternativas cuando, por remisión de la mesa directiva delconcejo, recibe los proyectos de acuerdo aprobados en segundo debate por lacorporación: una, sancionarlo por estar de acuerdo con el contenido y trámitedado al proyecto, o dos, objetar el proyecto por encontrar que tiene vicios decontenido o de procedimiento o que es inconveniente para el municipio, casoen el cual lo devolverá a la corporación con las objeciones respectivas.A su vez, el alcalde tiene dos opciones, no excluyentes, para argumentar lasobjeciones a un proyecto de acuerdo: por inconveniencia o porinconstitucionalidad o ilegalidad.Según el Artículo 78 de la Ley 136 de 1994, en concordancia con el artículo91-A-5, “El alcalde puede objetar los proyectos de acuerdo aprobados por el
    • El Concejo Municipal 105Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________concejo por motivos de inconveniencia o por ser contrarios a la Constitución,la ley y las ordenanzas.“El Alcalde dispone de cinco días para devolver con objeciones un proyecto deno más de veinte artículos, de diez días cuando el proyecto sea de veinte díascuando el proyecto exceda cincuenta artículos”.a. Objeciones por inconvenienciaEl artículo 79 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 4° de la Ley177 del mismo año, consagra la figura de las objeciones por inconveniencia: Artículo 79. Objeciones por inconveniencia. Si la plenaria del concejo rechazaré las objeciones por inconveniencia, el alcalde deberá sancionar el proyecto en un término no mayor de ocho (8) días. Si no lo sanciona, el presidente de la corporación procederá a sancionarlo y publicarlo.b. Objeciones por inconstitucionalidad o ilegalidadLa ley 136 desarrolla las objeciones de los proyectos de acuerdo por sercontrarias a las normas superiores a las cuales deben estar sujetos: Artículo 80. Objeciones de derecho. Si las objeciones jurídicas no fueren acogidas, el alcalde enviará dentro de los diez días siguientes, el proyecto acompañado de una exposición de motivos de las objeciones al Tribunal Administrativo que tenga jurisdicción en el municipio. Si el Tribunal las considera fundadas, el proyecto se archivará. Si decidiere que son infundadas, el alcalde sancionará el proyecto dentro de los tres días siguientes al recibo de la comunicación respectiva. Si el tribunal considera parcialmente viciado el proyecto, así lo indicará al concejo para que se reconsidere. Cumplido este trámite, el proyecto se remitirá de nuevo al Tribunal para fallo definitivo.17. Revisión de proyectos de acuerdo por el Tribunal AdministrativoEl artículo 80 de la Ley 136 de 1994 establece que “si las objeciones jurídicasno fueren acogidas, el alcalde enviará dentro de los diez días siguientes, elproyecto acompañado de una exposición de motivos de las objeciones alTribunal Administrativo que tenga jurisdicción en el municipio. Si el Tribunal
    • El Concejo Municipal 106Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________las considera fundadas, el proyecto se archivará. Si decide que son infundadas,el alcalde sancionará el proyecto dentro de los tres días siguientes al recibo dela comunicación respectiva. Si el Tribunal considera parcialmente viciado elproyecto, así lo indicará al concejo para que se reconsidere. Cumplido estetrámite, el proyecto se remitirá de nuevo al Tribunal para fallo definitivo”.18. Incompetencia del Tribunal para conocer de las objeciones porinconveniencia de los proyectos de acuerdoPor norma general, el control de legalidad de la actuación de la administraciónse ejerce sobre decisiones definitivas y desde el punto de vista jurídico. Estecontrol no recae sobre actos de trámite, preparatorios ni sobre proyectos, asícomo tampoco para realizar control de naturaleza política.Por lo tanto, es excepcional el control jurídico que el Tribunal Administrativoejerce sobre los proyectos de acuerdo municipal: sólo se presenta cuando elconcejo no acepte las objeciones de inconstitucionalidad o de ilegalidadformuladas por el alcalde.De otro lado, el Tribunal Administrativo no es competente para conocer de lasobjeciones por inconveniencia que se formulen a los proyectos de acuerdomunicipal y que sean rechazadas por el concejo municipal. En estos eventos elcontrol político no se traduce en control jurídico.19. Sanción del acuerdo municipalLos proyectos aprobados en segundo debate deberán ser sancionados para quese perfeccionen como acuerdos (elemento de validez del acto) y publicadospara que sean de obligatorio cumplimiento (condición de ejecutoriedad delacto).Los siguientes artículos de la Ley 4a de 1913 contiene importantesantecedentes sobre la sanción y objeción de los proyectos de acuerdomunicipal: Artículo 174. Aprobado en segundo debate un acuerdo, se pasará al alcalde para su sanción. Artículo 175. El alcalde, dentro de los dos días siguientes al en que reciba un acuerdo, debe sancionarlo o devolverlo con
    • El Concejo Municipal 107Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ observaciones. Esto último puede ser por motivos de inconstitucionalidad, incompetencia o inconveniencia. Artículo 176. Si el concejo declara infundadas las observaciones del alcalde, este tiene que sancionar el acuerdo. Artículo 177. El alcalde pasará al gobernador copia de todos los acuerdos que sancione, y cuando crea que son inconstitucionales o ilegales, lo expresará así, explicado las razones en que se funda.Más tarde, los artículos 9 y 10 de la Ley 72 de 1926 introdujeron algunoscambios al régimen de la objeción y sanción de los acuerdos. Entre otrosaspectos eliminó la objeción por inconveniencia que había consagrado elartículo 175 de la Ley 4a de 1913 Artículo 9. Solo por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad podrán el gobernador y el alcalde objetar los acuerdos municipales. Artículo 10. El alcalde dispone del término de cinco días para devolver con objeciones un proyecto que no conste de más de veinte artículos, y de ocho días cuando el proyecto pase de ese número de artículos. Si el alcalde, una vez transcurridos los términos indicados no hubiere devuelto el proyecto objetado, deberá sancionarlo y promulgarlo. Si el concejo se pusiere en receso dentro de esos términos, el alcalde está en la obligación de publicar el proyecto sancionado u objetado, dentro de los seis días siguientes a aquel en que el concejo hay cerrado sus sesiones.En el régimen vigente sobre la materia, el artículo 76 de la Ley 136 de 1994señala que “aprobado en segundo debate un proyecto de acuerdo, pasará dentrode los cinco (5) días hábiles siguientes al alcalde para su sanción”.a. Sanción del acuerdo por el alcalde municipalLa sanción le corresponde, por principio, al alcalde municipal. (C.N., art. 315-6 y L. 136 de 1994, art. 91-A-5).
    • El Concejo Municipal 108Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________Ya desde la Ley 4a de 1913 se afirmaba que “la sanción, promulgación yejecución de los acuerdos del concejo corresponde al alcalde respectivo”. (art.146). Excepcionalmente, los acuerdos municipales podrán ser sancionado porel presidente del concejo.El alcalde sancionará los proyectos de acuerdo municipal en los siguienteseventos: Cuando el proyecto de acuerdo sea aprobado en el concejo en segundodebate y el alcalde no le encuentre reparos de inconveniencia, deinconstitucionalidad o de ilegalidad (L. 136/94. arts. 73 y 76) Cuando el alcalde objete por inconveniencia el proyecto de acuerdomunicipal y el concejo acepte las objeciones y realice las modificacionespertinentes señaladas por el alcalde. (L. 136/94, art. 76) Cuando el alcalde objete por inconveniencia el proyecto de acuerdomunicipal y el concejo rechace las objeciones (L. 136/94, art. 76) Cuando el alcalde formule objeciones de derecho al proyecto de acuerdomunicipal y el concejo realiza las modificaciones respectivas (L. 136/94, art.80) Cuando el alcalde formule objeciones de derecho al proyecto de acuerdomunicipal, el concejo no las acoja y el Tribunal Administrativo encuentreinfundadas o sin fundamento jurídico tales objeciones (L. 136/94, art. 80)b. Sanción por el presidente del concejo municipalSegún el artículo 79 de la Ley 136 de 1994, el presidente del concejomunicipal sancionará el proyecto de acuerdo y ordenará la correspondientepublicación, cuando el concejo rechace las objeciones por inconvenienciaformuladas por el alcalde y éste se niegue a sancionarlo.Un antecedente interesante de esta figura para ser tenido en cuenta, está en elartículo 3° de la Ley 89 de 1936, según el cual “Cuando el alcalde se abstengade sancionar los acuerdos municipales, transcurridos los términos señaladospor la ley 4a de 1913 y la ley 72 de 1926, o una vez que el concejo hayadeclarado infundadas las objeciones, los sancionará el presidente del concejo”.La sanción del acuerdo por parte del presidente del concejo pretende evitarindefiniciones jurídicas a raíz de las diferencias políticas o de apreciación entrealcalde y concejo respecto a la forma de regulación de una materia
    • El Concejo Municipal 109Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________determinada. En este evento, la ley hace prevalente la voluntad política de lacorporación pública sobre la voluntad del ejecutivo municipal.La limitación que podría presentar el acuerdo municipal sería el hecho de nocontar con la aceptación o complacencia del alcalde, quien es el encargado dela ejecución o puesta en práctica de la norma. En teoría la sanción por elpresidente del concejo es transparente para efectos de ejecución del acuerdo,en cuanto el alcalde tiene el deber formal de cumplir las funciones de su cargoy una de ellas es precisamente la de cumplir y hacer cumplir los acuerdos delconcejo (C.N., art. 3151)Se espera que en la práctica deje de ser un punto negativo par la aplicación delacuerdo y que el alcalde no busque los medios para evadir el cumplimiento realy efectivo de la norma así aprobada.20. Publicación del acuerdoEl artículo 178 e la Ley 4a de 1913 disponía: “Sancionado un acuerdo, serápublicado por bando, en un día de concurso y el periódico oficial delmunicipio, si lo hubiere, y desde ese día principia su observancia, a menos queel mismo acuerdo disponga otra cosa”.Para la norma vigente, artículo 81 de la Ley 136 de 1994, la publicaciónconstituye una etapa del proceso normativo y un requisito indispensable para laejecutoriedad de los acuerdos municipales. Artículo 81. Publicación. Sancionado un acuerdo, este será publicado en el respectivo diario o gaceta o emisora local o regional. La publicación deberá realizarse dentro de los diez días siguientes a su sanción.Este no es un simple requisito de formalidad sino que está íntimamenterelacionado con la protección de derechos fundamentales de los destinatarios:igualdad, información, debido proceso, entre otros.Es inaceptable la práctica de guardar números y fechas de gacetas y diariospara publicar con posterioridad normas que obligan y comprometan a losciudadanos, en cuanto, por principio, está prohibida la aplicación retroactiva delas normas. La aplicación real de la norma, oponibilidad de la norma, sólopuede darse a partir del día siguiente de la publicación efectiva y no de la fechaformal que aparezca en el respectivo diario o gaceta.
    • El Concejo Municipal 110Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________Por lo tanto, no pueden ser bien recibidas las criticables prácticasadministrativas de la publicación de las normas que aparecen a la luz públicavarios días, y en ocasiones semanas, después de que, supuestamente, haentrado en vigencia la norma.En los municipios que no tengan contraloría municipal (es decir los municipiosde 2a a 6a categoría), la promoción y certificación de la publicación de losacuerdos municipales le corresponde, a partir de la ley de saneamiento fiscal,al personero municipal. (L. 617 de 2000, arts. 21 y 24-9)Si la función se le asignó al personero por las deficiencias de la publicación delos acuerdos municipales, la solución no sería administrativamente la másaconsejable, porque está separando dos actividades que deben ir juntas, lapublicación y la certificación, con lo cual se logra el efecto contrario: diluirresponsabilidades. Esta medida de la Ley 617 es equivalente a como sihipotéticamente se le asignara al Procurador General la función de certificar elhecho material de la publicación de las leyes en el Diario Oficial.21. Vigencia de los acuerdos municipalesEl artículo 116 del Decreto 1333 de 1986 señala: “Los acuerdos expedidos porlos concejos y sancionados por los alcaldes se presumen válidos y producen laplenitud de sus efectos a partir de la fecha de su publicación a menos que ellosmismos señalen fecha posterior para el efecto. La publicación deberárealizarse dentro de los quince (15) días siguientes a su sanción”.22. Revisión de los acuerdos por parte del GobernadorLa revisión de las decisiones del concejo y del alcalde por parte delgobernador, representa el ejercicio del control de tutela que éste ejerce sobreaquellos en aplicación de la forma de Estado en Colombia como repúblicaunitaria y descentralizada.Un cambio importante en esta materia se produjo con el Acto Legislativo No. 1de 1986, el cual le suprimió al gobernador la facultad para revocardirectamente las decisiones de los alcaldes, cuando las encontrara contrarias ala Constitución y a la ley. A partir de entonces, al igual que frente a losacuerdos municipales, debe remitirlos al Tribunal Administrativo competentepara que decida si están conformes o no con el marco de actuación que ledetermina la Constitución y la ley.
    • El Concejo Municipal 111Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________Antecedentes importantes sobre la revisión de acuerdo por el gobernador seencuentran en el artículo de la Ley 4a de 1913, según el cual: “El alcalde pasaráal gobernador copia de todos los acuerdos que sancione, y cuando crea que soninconstitucionales o ilegales, lo expresará así, explicando las razones en que sefunda.“El gobernador tiene el deber de avisar al alcalde respectivo, por telégrafo, silo hubiere en la localidad, a más tardar dentro de los diez días siguientes al enque reciba copia del acuerdo, si es o no exequible conforme a la ley”.Los artículos 117 a 121 del Decreto 1333 de 1986 contienen la legislaciónvigente en ese momento sobre la revisión de los acuerdos por parte delgobernador.En la actualidad, según el artículo 305 nl. 10 de la Constitución Política,corresponde al gobernador “revisar los actos de los concejos municipales y delos alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos alTribunal competente para que decida sobre su validez”.En desarrollo del anterior principio constitucional, el artículo 82 de la Ley 136de 1994, en concordancia con el artículo 91-7, señala lo siguiente acerca de lafunción a cargo del mandatario seccional: “Revisión por parte del Gobernador.Dentro de los cinco (5) días siguientes a la sanción, el alcalde enviará copiadel acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribucióndel numeral diez (10) del Artículo 305 de la Constitución. La revisión nosuspende los efectos de los acuerdos”.Esta norma se complementa con el deber que tiene el alcalde de “enviar algobernador, dentro de los cinco (5) días siguientes a su sanción los acuerdosdel concejo”. (L. 136 de 1994, art. 91-7).Se reitera que el acuerdo municipal está vigente y es ejecutoriable desde el díasiguiente de su publicación, excepto que el propio acuerdo señale una fechaposterior para entrar a regir. La revisión por parte del gobernador no suspendela aplicación de su contenido.Además, la revisión que le compete al gobernador siempre la ejerce sobredecisiones definitivas de las autoridades del municipio. En consecuencia, elcontrol no se ejerce sobre proyectos de acuerdo sino sobre acuerdosmunicipales ya aprobados y sancionados.
    • El Concejo Municipal 112Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________23. El alcalde: ejecutor de los acuerdos municipalesEn la distribución de funciones y competencias entre las autoridadesmunicipales, se le ha asignado al alcalde la labor de ser el ejecutor de losacuerdos del concejo (C.N., art. 315-1)24. Presunción de legalidad de los acuerdos municipalesLos acuerdos municipales están amparados por el principio de presunción delegalidad que caracteriza a los actos administrativos.Según este principio, las decisiones de la administración se presume conformescon el ordenamiento jurídico superior y, en consecuencia, son de obligatoriocumplimiento a partir de su promulgación.Este principio se aplica para los actos administrativos desde la propiaConstitución Política de 1886, en cuyo artículo 191 se dispuso: “Lasordenanzas de las Asambleas son ejecutivas y obligatorias mientras no seansuspendidas por el Gobernador o por la autoridad judicial”.Luego, en el artículo 63 del Acto Legislativo No. 3 de 1910 se señaló que “Losacuerdos de los Concejos Municipales son obligatorios mientras no seananulados por la autoridad judicial”, principio que fue reiterado en el artículo180 de la Ley 4a de 1913.Mas tarde, el artículo 85 del Acto Legislativo No. 1 de 1945 prescribió que“las ordenanzas de las asambleas y los acuerdos de los concejos municipalesson obligatorios mientras no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción delo contencioso administrativo”. El contenido de este artículo, incluido como elartículo 192, se conservaría hasta la entrada en vigencia de la ConstituciónPolítica de 1991.Posteriormente, los artículos 116, 122 y 123 del Decreto 1333 de 1986 hicieronreferencia a las normas vigentes en esa época: Artículo 116. Los acuerdos expedidos por los concejos y sancionados por los alcaldes se presumen válidos y producen la plenitud de sus efectos a partir de la fecha de su publicación a menos que ellos mismos señalen fecha posterior para el efecto. La publicación deberá realizarse dentro de los quince (15) días siguientes a su sanción.
    • El Concejo Municipal 113Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ Artículo 122. Las ordenanzas de las asambleas y los acuerdos de los concejos municipales son obligatorios mientras no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (C.N., art. 192) Artículo 123. Son nulos los acuerdos expedidos en contravención a las disposiciones de la Constitución, de las leyes o de las ordenanzas. Los demás son válidos, aunque puedan ser tachados, con justicia, de inconvenientes.Finalmente, como se indicó, el artículo 82 de la Ley 136 señala que la revisiónpor el gobernador no suspende los efectos de los acuerdos municipales.25. Acción popular de nulidad de los acuerdos municipalesPor regla general, los acuerdos municipales son actos administrativos deinterés general, razón por la cual los ciudadanos están facultados para acudirlibremente en acción pública de nulidad ante la jurisdicción contenciosoadministrativa, para solicitar la respectiva declaratoria de nulidad.El Acto Legislativo No. 3 de 1910 consagró la acción pública de nulidad y ensu artículo 64 señaló: “Los particulares agraviados por actos de los ConcejosMunicipales podrán ocurrir al juez , y éste, por pronta providencia, suspenderáel acto denunciado por causa de inconstitucionalidad o ilegalidad.33La Constitución Política de 1991 consagra la acción pública como un derechofundamental de todo ciudadano, sin necesidad de acudir a través de abogado.En el artículo 40, numeral 6, establece: “Todo ciudadano tiene derecho aparticipar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Parahacer efectivo este derecho puede (...) 6. Interponer acciones públicas endefensa de la Constitución y la ley.26. Trámite especial del plan de desarrolloPara la aprobación del acuerdo que contenga el plan de desarrollo municipal, laLey 136 de 1994 consagra una excepción al trámite general de aprobación de33 Este precepto fue desarrollado por los artículos 181 y 182 de la Ley 4ª de 1913, pero rápidamentefueron derogados por la Ley 130 del mismo año.
    • El Concejo Municipal 114Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________los acuerdos municipales. En su artículo 74 establece que el trámite yaprobación del plan de desarrollo municipal deberá sujetarse a lo que dispongala ley orgánica de planeación.Por su parte, la ley orgánica de planeación -Ley 152 de 1995- consagra elsiguiente procedimiento para la aprobación del plan de desarrollo municipal: CAPITULO X Procedimiento para los planes territoriales de desarrolloArtículo 36. En materia de elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento yevaluación de los planes de desarrollo de las entidades territoriales, seaplicarán, en cuanto sean compatibles, las mismas reglas previstas en esta leypara el Plan Nacional de Desarrollo.Artículo 37. Para los efectos del procedimiento correspondiente se entiendeque:a) En lugar de Departamento Nacional de Planeación actuará la secretaría,Departamento Administrativo u oficina de Planeación de la respectiva entidadterritorial o la dependencia que haga sus veces.b) En lugar de CONPES, actuará el Consejo de Gobierno, o las autoridadesde planeación que le sea equivalente en las otras entidades territoriales. Enlugar de Consejo Nacional de Planeación lo hará el respectivo ConsejoTerritorial de Planeación que se organice en desarrollo de lo dispuesto por lapresente ley.c) En lugar de Congreso, la Asamblea, Concejo o la instancia de planeaciónque le sea equivalente en las otras entidades territoriales.Artículo 38. Los planes de las entidades territoriales se adoptarán con el finde garantizar el uso eficiente de los recursos y el desempeño adecuado de susfunciones. La concertación de que trata el artículo 339 de la Constituciónprocederá cuando se trata de programas y proyectos de responsabilidadcompartida entre La Nación y las entidades territoriales, o que deba ser objetode cofinanciación.Los programas y proyectos de cofinanciación de las entidades territorialestendrán como prioridad el gasto público social y en su distribución territorialse deberá tener en cuenta el tamaño poblacional, el número de personas connecesidad básica insatisfechas y la eficiencia fiscal y administrativa.
    • El Concejo Municipal 115Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________Artículo 39. Elaboración. Para efecto de la elaboración del proyecto delplan, se observarán en cuanto sean compatibles las normas previstas para elPlan Nacional, sin embargo deberá tenerse en cuenta especialmente losiguiente.1. El alcalde o gobernador elegido impartirá las orientaciones para laelaboración de los planes de desarrollo conforme al programa de gobiernopresentado al inscribirse como candidato.2. Una vez elegido el alcalde o gobernador respectivo, todas lasdependencias de la administración territorial y, en particular las autoridadesy organismos de planeación, le prestarán a los candidatos electos y a laspersonas que éstos designen para el efecto, todo el apoyo administrativo,técnico y de información que sea necesario para la elaboración del plan.Los programas y proyectos de cofinanciación de las entidades territorialestendrán como prioridad el gasto público y social y en su distribuciónterritorial se deberá tener en cuenta el tamaño poblacional, el número depersonas con necesidades básicas insatisfechas y la eficiencia fiscal yadministrativa.3. El alcalde o gobernador presentará por conducto del secretario deplaneación o jefe de la oficina que haga sus veces en la respectiva entidadterritorial, a consideración del Consejo de Gobierno o el cuerpo que haga susveces, el proyecto del plan en forma integral o por elementos o componentesdel mismo. Dicho Consejo de Gobierno consolidará el documento quecontenga la totalidad de las partes del Plan, dentro de los dos meses siguientesa la posesión del respectivo alcalde o gobernador conforme a la ConstituciónPolítica y las disposiciones de la presente Ley.4. Simultáneamente a la presentación del proyecto del plan a consideracióndel Consejo de Gobierno o el cuerpo que haga sus veces, la respectivaadministración territorial convocará a constituirse el Consejo Territorial dePlaneación.5. El proyecto del plan como documento consolidado, será presentado por elalcalde o gobernador a consideración de los Consejos Territoriales dePlaneación, a más tardar dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha desu posesión, para análisis y discusión del mismo y con el propósito de querinda su concepto y formule las recomendaciones que considere convenientes.
    • El Concejo Municipal 116Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________En la misma oportunidad, la máxima autoridad administrativa deberá enviarcopia de esta información a la respectiva corporación de elección popular.6. El respectivo Consejo Territorial de Planeación deberá realizar su laborantes de transcurrido un (1) mes contado desde la fecha en que hayapresentado ante dicho Consejo el documento consolidado del respectivo plan.Si transcurriere dicho mes sin que el respectivo Consejo Territorial se hubierereunido o pronunciado sobre la totalidad o parte del proyecto del plan,considerará surtido el requisito en esa fecha.Tanto los Consejos Territoriales de Planeación, como los concejos yasambleas, verificarán la correspondencia de los planes con los programas degobierno que hayan sido registrados al momento de la inscripción comocandidato por el Alcalde o Gobernador electo.Parágrafo.- Las disposiciones de este artículo se aplicarán respecto de lamáxima autoridad administrativa y la corporación de elección popular de lasdemás entidades territoriales.Artículo 40. Aprobación. Los planes serán sometidos a la consideración de laAsamblea o Concejo dentro de los primeros cuatro (4) meses del respectivoperíodo del Gobernador o Alcalde para su aprobación. La Asamblea oConcejo deberá decidir sobre los planes dentro del mes siguiente a supresentación y si transcurre ese lapso sin adoptar decisión alguna, elgobernador o alcalde podrá adoptarlos mediante decreto. Para éstos efectos ysi a ello hubiere lugar, el respectivo gobernador o alcalde convocará asesiones extraordinarias a la correspondiente Asamblea o Concejo. Todamodificación que pretenda introducir la respectiva Asamblea o Concejo, debecontar con la aceptación previa y por escrito de Gobernador o Alcalde, segúnsea el caso.Artículo 41. Planes de acción en las entidades territoriales. Con base en losplanes generales departamentales o municipales aprobados por elcorrespondiente Consejo de Gobierno departamental, distrital o municipal.En el caso de los sectores financiados con transferencias nacionales,especialmente educación y salud, estos planes deberán ajustarse a las normaslegales establecidas para dicha transferencias.Para el caso de los municipios, además de los planes de desarrollo reguladospor la presente ley, contará con un plan de ordenamiento que se regirá por lasdisposiciones especiales sobre la materia. El Gobierno Nacional y los
    • El Concejo Municipal 117Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________Departamentos brindarán las orientaciones y apoyo técnico para laelaboración de los planes de ordenamiento territorial.Artículo 42. Evaluación. Corresponde a los organismos departamentales deplaneación efectuar la evaluación de gestión y resultados de los planes yprogramas de desarrollo e inversión tanto del respectivo departamento, comode los municipios de su jurisdicción.Artículo 43. Informe del gobernador o alcalde. El gobernador o alcaldepresentará informe anual de la ejecución de los planes a la respectivaasamblea o concejo o la autoridad administrativa que hiciere sus veces en losotros tipos de entidades territoriales que llegaren a crearse.Artículo 44. Armonización con los presupuestos. En los presupuestos anualesse debe reflejar el plan plurianual de inversión. Las asambleas y concejosdefinirán los procedimientos a través de los cuales los planes territorialesserán armonizados con los respectivos presupuestos.Artículo 45. Articulación y ajuste de los planes. Los planes de las entidadesterritoriales de los respectivos niveles, entre sí y con respecto al plan nacional,tendrán en cuenta las políticas, estrategias y programas que son de interésmutuo y le dan coherencia a las acciones gubernamentales. Si durante lavigencia del plan de las entidades territoriales se establecen nuevos planes enlas entidades del nivel más amplio, y el respectivo mandatario podrá presentarpara la aprobación de la asamblea o el concejo, ajustes a su plan plurianualde inversiones, para hacerlo consistente con aquellos.Artículo 46. Los procedimientos para la elaboración, aprobación, ejecución yevaluación de los planes de desarrollo de las entidades territoriales que sellegaren a organizar en desarrollo de las normas constitucionales queautorizan su creación, se aplicarán en relación con las dependencias, oficinasy organismos que sean equivalentes a los que pertenecen a la estructura de lasentidades territoriales ya existentes, y a los cuales ésta ley otorgacompetencias en materia de planeación.27. Otras características de los acuerdosa. Prohibición de repetir actos anuladosPor razones de carácter político, jurídico, económico y administrativo, seprohíbe a los concejos decidir en el mismo sentido de las decisionespreviamente anuladas por la jurisdicción contencioso administrativa.
    • El Concejo Municipal 118Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________El artículo 124 del Decreto 1333 de 1986 señala lo siguiente:“Los acuerdos u otros actos de los concejos municipales anuladosdefinitivamente por los Tribunales de lo Contencioso Administrativo, en elconcepto de ser contrarios a la Constitución o las leyes, o lesivos de derechosciviles, no podrán ser reproducidos por aquellas corporaciones si conservanla esencia de las mismas disposiciones anuladas, a menos que una disposiciónlegal, posterior a la sentencia, autorice expresamente a los concejos paraocuparse de tales asuntos.Parágrafo.- Los acuerdos y demás actos que se expidan en contravención deesta disposición son nulos. Los alcaldes objetarán los proyectos de acuerdoque se encuentren en este caso, y estas objeciones sólo podrán ser declaradasinfundadas por la mayoría absoluta de los votos de los concejales.b. Unidad de materiaLa Ley 136 de 1994 exige que los proyectos de acuerdo municipal haganreferencia a una misma materia so pena de ser rechazados por el presidente delconcejo. El artículo 72 señala: “Unidad de Materia. Todo proyecto de acuerdodebe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones omodificaciones que no se relacionen con ella. La presencia del concejorechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto pero susdecisiones serán apelables ante la corporación”34.Para el Consejo de Estado, “la unidad de materia tiene claro propósito decoherencia en el proceso normativo y en la seguridad jurídica, pues tal medidapermite una mayor transparencia en el debate de las disposiciones que seexpidan y facilitan la identificación del asunto tratado por parte de losdestinatarios de las normas; por ello dicha identidad de temas es exigida, comose dijo anteriormente, no solamente para el caso de las leyes sino también parael caso de los actos administrativos dictados por los concejos municipales,como son los acuerdos”35.La unidad de materia se exige tanto para los proyectos de acuerdo como paralos textos finales aprobados por el concejo, con lo cual se prohíbe a los34 Este texto corresponde al artículo 10 de la Ley 30 de 1969, el cual, a su vez se reitera en el artículo107 del Decreto 1333 de 1986.35 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia de febrero18 de 1999. Exp. 16.351. Consejera Ponente: Dolly Pedraza de Arenas. En: Jurisprudencia y DoctrinaNo. 331, julio de 1999, pág. 1218.
    • El Concejo Municipal 119Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________concejales que al hacer modificaciones a los proyectos de acuerdo introduzcantemas o asuntos ajenos a la materia que desarrollan.28. Otras decisiones del concejo municipalSegún el artículo 83 de la Ley 136 de 1994, los concejos municipales, para elcumplimiento de sus funciones, toman decisiones a través de acuerdos,resoluciones y proposiciones. Este artículo dice: Artículo 83. Otras decisiones del concejo. Las decisiones del Concejo, que no requieran acuerdo se adoptarán mediante resoluciones y proposiciones que suscribirán la mesa directiva y el secretario de la corporación.Los acuerdos, las resoluciones y las proposiciones del concejo municipal sonespecies del género actos del concejo. Según el artículo 5° de la Ley 97 de1913, “en la palabra actos, contenida en los artículos 64 del acto legislativonúmero 3 de 1910 y 181 de la ley 4a de 1913, quedan comprendidas lasresoluciones y proposiciones de los concejos municipales. En consecuenciapodrá pedirse también la nulidad de estas providencias en la misma forma quela de los acuerdos”.Los acuerdos y los otros actos de los concejos son igualmente impugnablesante la jurisdicción contenciosos administrativa.29. Reglamentación de los acuerdos municipales o potestad reglamentariadel alcalde municipalAl alcalde municipal, como autoridad ejecutiva del municipio y comoresponsable de la puesta en práctica de los acuerdos aprobados por el concejo,le corresponde ejercer la potestad reglamentaria, la cual consiste en lacapacidad que se le reconoce para expedir oficialmente las normas de carácteroperativo e instrumental que permitan la aplicación de los acuerdosmunicipales . (L. 136 de 1994, art. 91-A-6)La potestad reglamentaria está limitada por el contenido y la competencia delas normas reglamentadas, las cuales no podrán ser modificadas por laautoridad que reglamenta.
    • El Concejo Municipal 120Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________
    • El Concejo Municipal 121Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________CAPITULO 7.Concejales
    • El Concejo Municipal 122Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________1. Los concejales son servidores públicosLos concejales son servidores públicos, están al servicio del Estado y de lacomunidad y ejercen sus funciones en la forma prevista en la Constitución, laley y el reglamento. Para la Constitución, la ley y el reglamento. Para laConstitución, “son servidores públicos los miembros de las corporacionespúblicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidadesdescentralizadas territorialmente y por servicios”. (Art. 123)Aunque los concejales sean servidores públicos, “no tienen la calidad deempleados públicos”, la cual está reservada para quienes desempeñan unempleo público y, como es sabido, los miembros de las corporaciones públicasno son titulares de empleo o cargo público alguno. (C. P., art. 312)2. Calidades para ser concejalLa Constitución le asigna a la ley la competencia para determinar las calidadesde los ciudadanos que sean elegidos popularmente como concejales (C.N. arts.293 y 312).En desarrollo de este principio constitucional, el artículo 42 de la Ley 136 de1994 fijó dos calidades para ser elegido concejal: ser ciudadano en ejercicio yhacer nacido en el respectivo municipio.La segunda exigencia puede ser reemplazada por una de dos condiciones: una,haber residido en el respectivo municipio o en la correspondiente áreametropolitana durante los seis meses anteriores a la fecha de la inscripción o,dos, haber residido en el respectivo municipio o en la correspondiente áreametropolitana durante un período mínimo de tres años consecutivos encualquier época.36La Ley 136 señaló calidades especiales para ser elegido concejal en SanAndrés, Providencia y Santa Catalina. En este caso “se requiere además de lasdeterminadas por la ley, ser residente del departamento conforme a las normasde control de densidad poblacional y tener residencia en la respectivacircunscripción por más de diez (10) años, cumplidos con anterioridad a lafecha de elección”. (art. 42)36 Sobre las nociones de residencia y de residencia electoral ver el artículo 183 de la Ley 136 de 1994y el artículo 4º de la Ley 163 de 1994, además de la sentencia C-130 de 1994 de la CorteConstitucional.
    • El Concejo Municipal 123Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________Para dar aplicación al principio consagrado en el artículo 316 de laConstitución37, la Ley 136 definió el concepto de residencia. “Entiéndase porresidencia para los efectos establecidos en el artículo 316 de la ConstituciónPolítica, el lugar donde una persona habita o de manera regular está de asiento,ejerce su profesión u oficio o posee alguno de sus negocios o empleo” (art.183) (Ver sentencia C-307 de 1995 de la Corte Constitucional)Antes de la vigencia de la Ley 136 se exigía únicamente la calidad deciudadano en ejercicio para ser concejal. La Ley 136, siguiendo el ejemplo delas calidades señaladas para ser alcalde en la Ley 78 de 1986, modificada porla Ley 49 de 1987, agregó la condición de nacimiento o de residencia, con lailusión de garantizar, en algún grado, cierto sentido de pertenencia de losconcejales con el municipio en el cual sean elegidos.3. Inhabilidades para ser concejalLa inhabilidad es la “falta de aptitud jurídica para ser elegido, desempeñarempleos públicos o celebrar contratos. Las causales de inhabilidad deben estarseñaladas en la Constitución y en las leyes, son taxativas y no admitenaplicación analógica”38.Los artículos 293 y 312 de la Constitución le asignan a la ley la facultad paradeterminar el régimen de inhabilidades de los concejales. Estos principiosconstitucionales fueron desarrollados inicialmente por el artículo 43 de la Ley136 de 1994 y luego por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000.Las inhabilidades de los concejales según la Ley 136, eran las siguientes: Artículo 43. Inhabilidades39: No podrá ser concejal: 1. Quién haya sido condenado, a la fecha de la inscripción por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos, salvo que estos últimos hayan afectado el patrimonio del Estado.37 El artículo 316 de la Constitución Política establece que en las votaciones que se realicen para laelección de autoridades locales y para la decisión de asuntos del mismo carácter, sólo podrán participarlos ciudadanos residentes en el respectivo municipio.38 MADRID-MALO GARIZABAL, Mario. Diccionario de la Constitución Política. Legis, Bogotá,1997, pág. 173.39 El artículo 43 de la Ley 136 de 1994 fue declarado exequible en la sentencia C-381 de 1995 de laCorte Constitucional, por considerar que no requería trámite de ley estatutaria.
    • El Concejo Municipal 124Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ 2. Quién como empleado público, hubiere ejercido, jurisdicción o autoridad civil, administrativa o militar, dentro de los seis (6) meses anteriores a la fecha de la inscripción40. 3. Quién dentro de los tres (3) meses anteriores a la fecha de la inscripción haya sido empleado público o trabajador oficial, salvo que desempeñe funciones docentes de Educación Superior41. 4. Quién haya intervenido en la celebración de contratos con entidades públicas en interés propio o de terceros, dentro de los seis (6) meses anteriores a la fecha de la inscripción42. 5. Quién dentro de los cinco (5) años anteriores y por autoridad competente haya sido excluido del ejercicio de una profesión o sancionado más de dos veces por faltas a la ética profesional y a los deberes de un cargo público. 6. Quién tenga vínculos por matrimonio o unión permanente, o de parentesco hasta en segundo grado de consaguinidad, primero de afinidad o primero civil, con funcionarios que ejerzan jurisdicción, autoridad administrativa, política o militar. 7. Quién esté vinculado entre sí por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad o primero civil y se inscriba por el mismo partido o movimiento político para elección de cargos, o de miembro de corporaciones públicas que deba realizarse en la misma fecha. 8. Haya perdido la investidura de congresista, diputado o concejal, como consecuencia de una falta de orden administrativo o penal. 9. El servidor público que haya sido condenado en cualquier tiempo por delitos contra el patrimonio del Estado.40 El vocablo “inscripción” de los numerales 2 y 3 fue sustituido por el de “elección” por el artículo11 de la Ley 177 de 1994.41 La expresión “de Educación Superior” del numeral 3º del artículo 43 de la Ley 136 fue declaradoinexequible por la sentencia C-231 de 1995, ratificado en las sentencias C-381 y C-460 de 1995.42 Esta inhabilidad tiene antecedente en el artículo 7º de la Ley 89 de 1936, según el cual “Desde lasanción de la presenten ley, ningún contratista de obras públicas municipales, ni sus apoderados,podrán ejercer el cargo de concejeros municipales mientras conserven el carácter de contratistas oapoderados. Dichas personas y los administradores de servicios públicos municipales, no podrán serelegidos concejeros municipales”.
    • El Concejo Municipal 125Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ Parágrafo.- Las inhabilidades previstas en los numerales 4, 6 y 7 se refieren a situaciones que tengan lugar en la circunscripción del municipio en la cual se efectúe la respectiva elección.El artículo anterior fue modificado por el artículo 40 de la ley 617 de 2000, elcual se constituye en la norma principal, más no exclusiva, en materia deinhabilidades para los concejales. La nueva norma señala: Artículo 40. De las inhabilidades de los Concejales. El artículo 43 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 43. Inhabilidades: No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: 1. Quién haya sido condenado por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de funciones públicas. 2. Quién dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección hay ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio o distrito, o quien como empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador de gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito. 3. Quién dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito. Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito. 4. Quién tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consaguinidad, primero de
    • El Concejo Municipal 126Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio o distrito; o quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito. Así mismo, quien esté vinculado entre si por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del segundo grado de consaguinidad, primero de afinidad o único civil, y se inscriba por el mismo partido o movimiento político para elección de cargos o de corporaciones públicas que deban realizarse en el mismo municipio o distrito en la misma fecha.De otro lado, el artículo 161 de la Ley 136 contiene una inhabilidad especialpara el aspirante al concejo que haya sido contralor municipal. Allí se señalaque “Quien haya ejercido en propiedad el cargo de contralor distrital omunicipal, no podrá desempeñar empleo oficial alguno del correspondientedistrito o municipio, salvo el ejercicio de la docencia, ni aspirar a cargos deelección popular sino un año después de haber cesado en sus funciones”.Esta norma constituye, simultáneamente, incompatibilidad para el contralor einhabilidad para el concejal y es una excepción al principio establecido en elnumeral 2 del artículo 43 de la ley 136.Finalmente, debe tenerse en cuenta que la inhabilidad electoral de un candidatono se extiende a los demás integrantes de la lista. Para el Consejo de Estado,“ocurre que la Constitución Nacional, ni antes ni después de 1991, comotampoco la ley, le han señalado a las inhabilidades efectos jurídicos distintos alos que corresponden en relación con la persona en la cual recaen. De modoque las inhabilidades y aún la falta de calidades o requisitos de uno de loscandidatos a corporaciones públicas no se extienden a los demás integrantes dela respectiva lista. Quien puede resultar afectado en su elección comomiembro de corporación pública por causa de inhabilidades o por causa de lacarencia de requisitos, es el candidato elegido”43.Además de lo anterior, es importante tener en cuenta que las inhabilidades paraser concejal no estaban señaladas únicamente en la Ley 136 de 1994, ni estánahora señaladas solamente en la Ley 617 de 2000, pues existen otras normas43 Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia de noviembre 24 de 1999. Expediente 1891 yacumulados. Consejero Ponente: Darío Quiñones Pinilla. En: Jurisprudencia y Doctrina No. 338,febrero de 2000, pág. 256.
    • El Concejo Municipal 127Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________que contienen normas sobre la materia. Es el caso, por ejemplo, del artículo 38del Código Disciplinario Único que consagra algunas inhabilidades aplicablesa los concejales.4. Incompatibilidades de los concejalesLa incompatibilidad es “la prohibición constitucional o legal para que unservidor público pueda, mientras ocupa un cargo o ejerce su investidura,desempeñar otro empleo, recibir otra asignación del tesoro, celebrar ciertoscontratos u ocuparse en determinadas gestiones o actividades”44.Para el Consejo de Estado, “las incompatibilidades (...) se tienen en razón delcargo que se desempeña, esto es, con motivo y por causa de una condicióndiferente a la de cualquier persona y a partir de las especialesresponsabilidades que se asumen. Por consiguiente, las incompatibilidades sonaquellas gestiones o actividades que no pueden ejercerse de manera simultáneacon el desempeño del cargo; significan imposibilidad jurídica de coexistenciade dos actividades. Mediante ellas se pretende el equilibrio armónico entre elinterés común -que quienes tienen a su cargo la administración de los interesesgenerales se dediquen íntegramente a la gestión que han asumido y, además,no puedan valerse de las posiciones que ocupan para derivar ventajas obeneficios particulares- y el sano ejercicio de los derechos fundamentales delindividuo”45.En la Ley 4a de 1913 (artículo 307-8) se encuentra un antecedente importantedel régimen de incompatibilidades de los servidores públicos, el cual eraaplicable también a los concejales. En esa época, los concejales podíandesempeñar cualquier empleo público, incluso en el mismo municipio dondehabían sido elegidos, con la única excepción de no tratarse de empleos cuyaprovisión correspondiera al propio concejo municipal. En la actualidad se estáen el otro extremo de la circunstancia descrita en 1913 y se prohíbe a losconcejales desempeñar cualquier empleo público, en todos los niveles ysectores de la organización del Estado colombiano.La ley 4a tenía una norma interesante y flexible, probablemente vigente, que lepermitía al servidor público escoger libremente con cuál cargo u ocupación sequedaba, cuando fuere incompatible su desempeño simultáneo. Decía elartículo 308: “Cuando un individuo fuere llamado a ejercer a la vez dos o másdestinos incompatibles, preferirá el que fuere a su voluntad”.44 MADRID-MALO GARIZABAL, Mario. Op. Cit. Pág. 168.45 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 989. Concepto de mayo 22 de1997. En: Jurisprudencia y Doctrina No. 307, julio de 1997, pág. 919.
    • El Concejo Municipal 128Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________El actual régimen de incompatibilidades para los concejales está establecido enla Constitución Política y en la ley. (C.N., art. 312) No es admisible ladeterminación de este tipo de prohibiciones en normas reglamentarias, encuanto se trata de la afectación de derechos individuales y de garantíassociales.Las incompatibilidades y prohibiciones señaladas en la Constitución son:1. Los concejales no podrán nombrar ni elegir como empleados a personascon las cuales tengan parentesco hasta el cuarto grado de consaguinidad,segundo de afinidad, primero civil, o quien estén ligados por matrimonio ounión permanente. (C.N., art. 126).2. Los concejales no podrán celebrar, por sí o por interpuesta persona, o enrepresentación de otro, contrato alguno, con entidades públicas o con personasprivadas que manejen o administren recursos públicos, salvo las excepcioneslegales. (C. P., art. 127).3. Los concejales no podrán aceptar cargos, honores o recompensas degobiernos extranjeros u organismos internacionales, ni celebrar contratos conellos, sin previa autorización del Gobierno. (C. P., art. 129)4. Los concejales no podrán aceptar cargo alguno en la administraciónpública, y si lo hicieren perderán su investidura. (C.N., art. 291)5. Los concejales y sus parientes dentro del grado que señale la ley no podránformar parte de las juntas directivas de las entidades descentralizadas delrespectivo distrito o municipio (C. P., art 292).En desarrollo de los artículos 293 y 312 de la Constitución, la Ley 136 de 1994estableció, en su artículo 45, el régimen de incompatibilidades de losconcejales. Según este artículo “los concejales no podrán: 1. Aceptar o desempeñar cargo alguno en la administración pública ni vincularse como trabajador oficial, so pena de perder la investidura. Tampoco podrán contratar con el respectivo municipio o distrito y sus entidades descentralizadas. (nl. 1, modificado por A.L. 3 de 1993, art. 3°)
    • El Concejo Municipal 129Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ 2. Ser apoderado ante las entidades públicas del respectivo municipio o ante las personas que administren tributos procedentes del mismo, o celebrar con ellas, por si o por interpuesta persona, contrato alguno, con las excepciones que más adelante se establecen. 3. Ser miembros de juntas o consejos directivos de los sectores central o descentralizado del respectivo municipio, o de instituciones que administren tributos procedentes del mismo. 4. Celebrar contratos o realizar gestiones con personas naturales o jurídicas de derecho privado que administren, manejen o inviertan fondos públicos procedentes del respectivo municipio o sean contratistas del mismo o reciban donaciones de éste. 5. “Ser representantes legales, miembros de juntas o consejos directivos, auditores o revisores fiscales, empleados contratistas de empresas que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el respectivo municipio”46. Parágrafo 1. - Se exceptúa del régimen de incompatibilidades el ejercicio de la cátedra universitaria (La expresión “universitaria” fue declarada inexequible en la Sentencia C-231 de 1995). Parágrafo 2.- El funcionario público municipal que nombre a un concejal para un empleo o cargo público o celebre con él un contrato o acepte que actúe como gestor en nombre propio o de terceros, en contravención a lo dispuesto en el presente artículo, incurrirá en causal de mala conducta.El artículo 130 de la Ley 136 contiene una prohibición para los concejales:“Los miembros de las corporaciones de elección popular, los servidorespúblicos y los miembros de las juntas y consejos directivos de las entidadesmunicipales no podrán formar parte de las juntas administradoras locales”.Esta conducta constituye incompatibilidad para el concejal e inhabilidad paralos miembros de las juntas administradoras locales (L. 136 de 1994, art. 124-3)Ver al respecto la Sentencia C-231 de 1995 de la Corte Constitucional.46 La redacción del numeral 5º corresponde a la modificación introducida por el artículo 41 de la Ley617 de 2000.
    • El Concejo Municipal 130Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________El artículo 39 del Código Disciplinario Único –Ley 734- contiene otrasincompatibilidades aplicables igualmente a los concejales. Dispone esteartículo lo siguiente: Artículo 39. Otras incompatibilidades. Además, constituyen incompatibilidades para desempeñar cargos públicos, las siguientes: 1. Para los gobernadores, diputados, alcaldes, concejales y miembros de las juntas administradoras locales, en el nivel territorial donde hayan ejercido jurisdicción, desde el momento de su elección y hasta cuando esté legalmente terminado el período: a) Intervenir en nombre propio o ajeno en asuntos, actuaciones administrativas o actuación contractual en los cuales tenga interés el departamento, distrito o municipio correspondiente, o sus organismos; b) Actuar como apoderados o gestores ante entidades o autoridades disciplinarias, fiscales, administrativas o jurisdiccionales. 2. Para todo servidor público, adquirir o intervenir directa o indirectamente, en remate o venta de bienes que se efectúen en la entidad donde labore o en cualquier otra sobre la cual se ejerza control jerárquico o de tutela o funciones de inspección, control y vigilancia. Esta prohibición se extiende aun encontrándose en uso de licencia.Finalmente, se señala que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades seestablece para los concejales y no para el concejo, como corporación pública.La Corte Constitucional, en la Sentencia C-564 de 1997 dijo: Con las inhabilidades se persigue que quienes aspiran a acceder a la función pública, para realizar actividades vinculadas a los intereses públicos o sociales de la comunidad, posean ciertas cualidades o condiciones que aseguren la gestión de dichos intereses con arreglo a los criterios de igualdad, eficiencia, moralidad e imparcialidad que informan el buen servicio y antepongan los interese personales a los generales de la comunidad. Igualmente, como garantía del recto ejercicio de la función pública se prevén incompatibilidades para los servidores públicos, que buscan, por razones de eficiencia y moralidad
    • El Concejo Municipal 131Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ administrativa que no se acumulen funciones, actividades, facultades o cargos.5. Inelegibilidad simultáneaSegún el artículo 179-8° de la Constitución, nadie podrá ser elegido para másde una corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si losrespectivos períodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente.Con esta prohibición constitucional se establece un límite conveniente a lapráctica política anterior según la cual las listas para concejos eranencabezadas por un personaje de talla nacional, el cual podría resultar elegidoen el 30% o más de los municipios del país, muchos de los cuales seguramenteno había tenido la oportunidad de visitar al menos una vez en su vida.A partir de 1991 los concejales sólo podrán ser elegidos para una solacorporación o cargo público. El artículo 44 de la Ley 136 de 1994, además derepetir lo ya establecido en el artículo 179-8° de la Constitución, agrega que“los concejales en ejercicio que aspiren a ser congresistas deben renunciar a suinvestidura antes de la fecha de la inscripción de su candidatura”.6. Duración de las incompatibilidadesLas incompatibilidades tienen un término señalado expresamente en la ley.Para determinarlo, la ley hace uso de varios criterios como son la naturaleza dela función, el momento de la desvinculación del servidor público y el carácterde la falta, si ésta es absoluta o temporal.En tal sentido, el artículo 47 de la Ley 136 de 1994 fijó inicialmente el términode las incompatibilidades de los concejales. Luego, este artículo 47 de la Ley617 de 2000.La nueva norma señala lo siguiente: Artículo 43. Duración de las incompatibilidades. El artículo 47 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 47. Duración de las incompatibilidades. Las incompatibilidades de los concejales municipales y distritales, tendrán vigencia hasta la terminación del período constitucional
    • El Concejo Municipal 132Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ respectivo. En caso de renuncia se mantendrán durante los seis (6) meses siguientes a su aceptación, si el lapso que faltare para el vencimiento del período fuere superior. Quien fuere llamado a ocupar el cargo de concejal, quedará sometido al mismo régimen de incompatibilidades a partir de su posesión.La norma derogada establecía: Artículo 47. Duración de las incompatibilidades. Las incompatibilidades de los concejales tendrán vigencia desde el momento de su elección y hasta seis meses posteriores al vencimiento del período respectivo. En caso de renuncia, dichas incompatibilidades se mantendrán durante los seis meses siguientes a su aceptación, salvo para ser nombrado en el cargo de alcalde municipal por decreto cuando las circunstancias lo exigieren. Quien fuere llamado a ocupar el cargo de concejal, quedará sometido al mismo régimen de incompatibilidades a partir de su posesión.Debe tenerse en cuenta que “las incompatibilidades consignadas en la ley paraconcejales y alcaldes tienen aplicación en los diversos niveles de laadministración pública, a menos que ella misma las concrete en relación condeterminado o determinados niveles de organización del Estado.“Sin embargo, cuando por disposición de la misma ley dichasincompatibilidades se prolongan con posterioridad al vencimiento del período,caso en el cual se convierten en prohibiciones, regirán únicamente en el ámbitoterritorial del municipio o distrito correspondiente”47.Finalmente, la prolongación de las incompatibilidades en el tiempo no estáprohibida por la Constitución Política y se pueden extender más allá del lapsodel ejercicio del cargo. (Corte Constitucional, Sentencia C-617-97)7. Excepciones al régimen de inhabilidades e incompatibilidades47 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 989. Concepto de mayo 22 de1997. En Jurisprudencia y Doctrina No. 307, julio de 1997, pag. 922.
    • El Concejo Municipal 133Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________Además del ejercicio de la cátedra48, el artículo 46 de la Ley 136 de 1994establece las siguientes excepciones al régimen de inhabilidades eincompatibilidades para los concejales: Artículo 46. Excepciones: Lo dispuesto en los artículos anteriores no obsta para que los concejales puedan ya directamente o por medio de apoderado, actuar en los siguientes asuntos: a) En las diligencias o actuaciones administrativas y jurisdiccionales en las cuales conforme a la ley, ellos mismos, su cónyuge, sus padres o sus hijos, tengan interés. b) Formular reclamos por el cobro de impuestos, contribuciones, tasas y de multas que graven a las mismas personas. c) Usar los bienes y servicios que las entidades oficiales de cualquier clase, las prestadoras de servicios públicos domiciliarios y de seguridad social ofrezcan al público, bajo condiciones comunes a todos lo que lo soliciten.49 d) Ser apoderados o defensores en los procesos que ventilen ante la Rama Jurisdiccional del Poder Público. Sin embargo, los concejales durante su período Constitucional no podrán ser apoderados ni peritos en los procesos de toda clase que tengan por objeto gestionar intereses fiscales o económicos del respectivo municipio, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del orden municipal y las sociedades de economía mixta en las cuales las mismas entidades tengan más del cincuenta por ciento (50%) del capital.8. Inhabilidades e incompatibilidades de los reemplazos de los concejalesEl régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los concejales también seaplica a quienes han de reemplazarlos. Según el Parágrafo 1° del artículo 2°del Acto Legislativo No. 3 de 1993, “las inhabilidades e incompatibilidadesprevistas en la Constitución Nacional y las leyes, se extenderán en igual forma48 El artículo 47 de la Ley 617 de 2000 consagra la cátedra como una excepción al régimen deincompatibilidades. Dispone este artículo lo siguiente: “Excepción al régimen de incompatibilidades.Se exceptúa del régimen de incompatibilidades establecidas en el presente capítulo el ejercicio de lacátedra”.49 El literal c) del artículo 46 de la Ley 136 de 1994 fue adicionado por el artículo 42 de la Ley 617de 2000 en la siguiente expresión, la cual ya fue integrada en el texto arriba trascrito: “las prestadorasde servicios públicos domiciliarios y de seguridad social”.
    • El Concejo Municipal 134Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________a quienes asuman las funciones de las faltas temporales durante el tiempo de suasistencia”.9. Prohibiciones relativas a cónyuges, compañeros permanentes yparientes de los concejalesSegún el artículo 292 de la Constitución Política, “ no podrán ser designadosfuncionarios de la correspondiente entidad territorial los cónyuges ocompañeros permanentes de los diputados y concejales, ni sus parientes en elsegundo grado de consaguinidad, primero de afinidad o único civil”.Inicialmente, el artículo 48 de la Ley 136 de 1994 consagraba una serie deprohibiciones relativas a cónyuges, compañeros permanentes y parientes de losconcejales. Luego, el artículo 48 fue derogado, aunque no en forma explícita,por el artículo 49 de la Ley 617 de 2000.La nueva norma señala: Artículo 49. Prohibiciones relativas a cónyuges, compañeros permanentes y parientes de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales; concejales municipales y distritales: y miembros de juntas administradoras locales municipales y distritales. Los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales y concejales municipales y distritales, y miembros de juntas administradoras locales municipales y distritales no podrán nombrar, ser miembros de juntas o consejos directivos de entidades de sector central o descentralizado del correspondiente departamento distrito o municipio ni miembro de juntas directivas, representantes legales, revisores fiscales, auditores o administradores de las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el respectivo departamento o municipio. Los cónyuges o compañeros permanentes de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales y concejales municipales y distritales, y miembros de juntas administradoras locales municipales y distritales y sus parientes dentro del segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o primero civil, no podrán ser designados funcionarios del respectivo departamento, distrito o municipio, o de sus entidades descentralizadas.
    • El Concejo Municipal 135Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ Los cónyuges o compañeros permanentes de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales y concejales municipales y distritales, y miembros de juntas administradoras locales municipales y distritales y sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, no podrán ser miembros de juntas o consejos directivos de entidades de los sectores central o descentralizado del correspondiente departamento, distrito o municipio ni miembro de juntas directivas, representantes legales, revisores fiscales, auditores o administradores de entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el respectivo departamento o municipio; ni contratistas de ninguna de las entidades mencionadas en este inciso directa o indirectamente. Parágrafo 1.- Se exceptúan de lo previsto en este artículo, los nombramientos que se hagan en aplicación de las normas vigentes sobre carrera administrativa. Parágrafo 2.- Las prohibiciones para el nombramiento, elección o designación de servidores públicos y trabajadores previstas en este artículo también se aplacarán en relación con la vinculación de personal a través de contratos de prestación de servicios.La norma derogada de la Ley 136 decía: Artículo 48. Prohibiciones relativas a cónyuges, compañeros permanentes y parientes de los concejales. Los concejos no podrán nombrar, elegir o designar como servidores públicos a personas con las cuales los concejales tengan parentesco hasta el cuarto grado de consaguinidad, segundo de afinidad, primero civil o quien estén ligados por matrimonio o unión permanente. Tampoco podrán designar a personas vinculadas por los mismos lazos con servidores públicos competentes para intervenir en su designación.. Los cónyuges o compañeros permanentes de los concejales y sus parientes dentro del segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o primero civil, no podrán ser designados funcionarios del respectivo municipio. Los cónyuges o compañeros permanentes de los concejales y sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, no podrán ser miembros de juntas o
    • El Concejo Municipal 136Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ consejos directivos de entidades de los sectores central o descentralizado del correspondiente municipio. Parágrafo 1.- Es nulo todo nombramiento o designación que se haga en contravención a lo dispuesto en el presente artículo. Parágrafo 2.- Se exceptúan de lo previsto en este Artículo, los nombramientos que se hagan en aplicación de las normas vigentes sobre carrera administrativa.Para el Consejo de Estado, “la existencia de vínculos de parentesco hacesuponer una propensión al favorecimiento del pariente y desde luego esto noconsulta la necesaria e ineludible claridad que debe presidir todo el proceso deselección del contratista, que por ningún motivo pueda dar lugar a sombra demácula alguna en la escogencia que quien se encuentra emplazado en lasmejores condiciones para ser preferido dentro de una actuación que consultelos criterios de selección objetiva. En una sola palabra, se pretende garantizarque dentro de los oferentes que participan en el proceso licitatorio no sepresenten motivos de duda que inviten a pensar en el favorecimiento deaquellas personas que precisamente por la vinculación familiar con personas oautoridades de los entes contratantes, naturalmente en condiciones dedesigualdad no convenientes para la buena marcha del desarrollo contractualadelantado por las entidades estatales. (...)“En materia de inhabilidades para los concejales (...) el artículo 19 de la Ley 53de 1990, disposición está que en su inciso segundo dispone: El cónyuge, compañero o compañera permanente, y los parientes dentro del cuarto grado de consaguinidad, segundo de afinidad o primero civil del alcalde, de los concejales principales o suplentes, del contralor, del personero, del secretario del concejo, de los auditores o revisores, no podrán ser nombrados o elegidos para cargo alguno en ninguna dependencia del respectivo municipio, ni contratar con el mismo, dentro del período para el cual fueron elegidos. No se dará posesión a quien fuere nombrado o elegido violando este artículo previa comprobación. (...)“La ley 136 no derogó de manera expresa el artículo 19 de la Ley 53 de 1990 yno existe tampoco incompatibilidad entre ambas disposiciones, antes por elcontrario, atendida la integración normativa ordenada por la Ley 80 de 1993,debe entenderse en sana lógica que la prohibición para los parientes de losconcejales en lo que a contratación respecta con el municipio o con cualquierade sus dependencias, mantiene vigencia y por este aspecto resulta una norma
    • El Concejo Municipal 137Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________complementaria del tema relativo a las inhabilidades en materia decontratación”50.10. Otras prohibiciones a los concejalesEl artículo 110 de la Constitución Política señala que “se prohíbe a quienesdesempeñen funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos,movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo lasexcepciones que establezca la ley. El incumplimiento de cualquiera de estasprohibiciones será causal de remoción del cargo o de pérdida de investidura”.El artículo 24 de la Ley 136 de 1994 exige que “toda reunión de miembros delconcejo que con el propósito de ejercer funciones propias de la corporación, seefectúe fuera de las condiciones legales o reglamentarias, carecen de validez ylos actos que realicen no podrá dársele efecto alguno, y quienes participen enlas deliberaciones serán sancionados conforme a las leyes.Así mismo, el artículo 50 de la Ley 617 de 2000 establece la prohibición parael manejo de cupos presupuestales: “Prohíbese a los diputados, concejales ymiembros de juntas administradoras locales municipales y distritales,intervenir en beneficio propio o de su partido o grupo político, en la asignaciónde cupos presupuestales o en el manejo, dirección o utilización de recursos delpresupuesto, sin perjuicio de la iniciativa en materias de gasto que se ejerceráúnicamente con ocasión del debate al respectivo plan de desarrollo y del debatede la ordenanza o acuerdo anual de presupuesto, en la forma que establecen lasLeyes Orgánicas del Plan y del Presupuesto”.11. Conflicto de interésCon el propósito de garantizar la transparencia y moralidad en la funciónpública, el artículo 70 de la Ley 136 de 1994 consagra la figura del conflicto deintereses. Según este artículo, “Cuando para los concejales exista interésdirecto en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge ocompañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro delcuarto grado de consaguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a susocio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participaren los debates o votaciones respectivas.50 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de agosto 28 de 1997. Expediente 10.760.Consejero Ponente: Daniel Suárez Hernández. En: Jurisprudencia y Doctrina No. 313, enero de 1998,pags. 68-69.
    • El Concejo Municipal 138Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________“Los concejos llevaran un registro de intereses privados en el cual losconcejales consignarán la información relacionada con su actividad económicaprivada. Dicho registro será de público conocimiento. Cualquier ciudadanoque tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún concejal, queno se hay comunicado a la respectiva corporación, podrá recusarlo ante ella”.Por su parte, el artículo 40 del Código Disciplinario Único dispone losiguiente en relación con esta figura jurídica: “Artículo 40. Conflicto deintereses. Todo servidor público deberá declararse impedido para actuar en unasunto cuando tenga interés particular y directo en su regulación, gestión,control o decisión, o lo tuviere su cónyuge, compañero o compañerapermanente, o algunos de sus parientes dentro del cuarto grado deconsanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o su socio o socios dehecho o de derecho. Cuando el interés general, propio de la función pública,entre en conflicto con un interés particular y directo del servidor públicodeberá declararse impedido”.12. Derechos de los concejalesEl artículo 65 de la Ley 136 de 1994 reconoce ciertos derechos a losconcejales. De un lado, a partir del 1° de enero de 1994 se tiene derecho alreconocimiento de honorarios; además, al seguro de vida, a la atención médicoasistencial personal y al reconocimiento de gastos de transporte.El reconocimiento de honorarios tiene su fundamento en el artículo 312 de laConstitución Política, según el cual “la ley podrá determinar los casos en quetengan derecho a honorarios por su asistencia a sesiones”.La ley 136 de 1994, en los artículos 65, 66, 67, 68 y 69 desarrolló inicialmenteeste mandato constitucional, pero luego, el artículo 66 fue modificado por elartículo 20 de la Ley 617 de 2000.Artículo 65. Reconocimiento de Derechos. Los miembros de los concejos dela entidades territoriales tienen derecho a reconocimiento de honorarios porla asistencia comprobada a las sesiones plenarias.Así mismo, tienen derecho, durante el período para el cual fueron elegidos, aun seguro de vida y a la atención médico asistencial personal, vigente en larespectiva localidad para los servidores públicos municipales.
    • El Concejo Municipal 139Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________Las resoluciones que para efecto de reconocimiento de honorarios expidan lasmesas directivas de los concejos, serán publicadas en los medios oficiales deinformación existentes en el respectivo municipio o distrito. Cualquierciudadano o persona podrá impugnarlas, y la autoridad competente, según elcaso, dar curso a la investigación o proceso correspondiente.Parágrafo.- Los honorarios de que trata este artículo se causarán a partir del1° de Enero de 1994.Artículo 66. Modificado por el artículo 20 de la Ley 617 de 2000Artículo 20. Honorarios de los concejales municipales y distritales. Elartículo 66 de la Ley 136 de 1994, quedará así.Artículo 66. Causación de honorarios.51 Los honorarios por cada sesión aque asistan los concejales serán como máximo el equivalente al ciento porciento (100%) del salario diario que corresponde al respectivo alcalde.En los municipios de categoría especial, primera y segunda se podrán pagaranualmente hasta ciento cincuenta (150) sesiones ordinarias y hasta treinta(30) extraordinarias al año. No se podrán pagar honorarios por prórrogas alos periodos ordinarios.En los municipios de categoría tercera a sexta se podrán pagar anualmentehasta setenta (70) sesiones ordinarias y hasta doce (12) extraordinarias alaño. No se pondrán pagar honorarios por otras sesiones extraordinarias opor las prórrogas.A partir del año 2007, en los municipios de categoría tercera se podrán pagaranualmente hasta setenta (70) sesiones ordinarias y hasta doce (12) sesionesextraordinarias al año. En los municipios de categoría cuarta se podránpagar anualmente hasta sesenta (60) sesiones ordinarias y hasta doce (12)sesiones extraordinarias al año. En los municipios de categorías quinta y sextase podrán pagar anualmente hasta cuarenta y ocho (48) sesiones ordinarias yhasta doce (12) sesiones extraordinarias al año. No se pondrán pagarhonorarios por otras sesiones extraordinarias o por las prórrogas.Cuando el monto máximo de ingresos corrientes de libre destinación que eldistrito o municipio puede gastar en el concejo, sea inferior al monto que deacuerdo con el presente artículo y la categoría del respectivo municipio se51 Según lo dispone el artículo 91-A-7 de la Ley 136 de 1994, corresponde al alcalde municipalenviar al gobernador los actos mediante los cuales se reconozcan y decreten honorarios a losconcejales.
    • El Concejo Municipal 140Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________requeriría para pagar los honorarios de los concejales, éstos deberánreducirse proporcionalmente para cada uno de los concejales, hasta que elmonto a pagar por ese concepto sume como máximo el límite autorizado en elartículo décimo de la presente ley.Parágrafo.- Los honorarios son incompatibles con cualquier asignaciónproveniente del tesoro público del respectivo municipio, excepto con aquellasoriginadas en pensiones o sustituciones pensionales y las demás excepcionesprevistas en la Ley 4a de 1992”.Artículo 67. Reconocimiento de transporte. Reconócese el valor detransporte, durante las sesiones plenarias, a los concejales que residan enzonas rurales y deban desplazarse hasta la cabecera municipal, sede principaldel funcionamiento de las corporaciones municipales.Artículo 68. Seguros de vida y de salud. Los concejales tendrán derechodurante el período para el cual han sido elegidos, a un seguro de vidaequivalente a veinte veces del salario mensual vigente para el alcalde, asícomo a la atención médico-asistencial a que tiene derecho el respectivoalcalde.Para estos efectos, los concejos autorizarán al alcalde para que se contratecon cualquier compañía de seguros legalmente autorizada, el seguro previstoen este artículo.Solo los concejales titulares, que concurran ordinariamente a las sesiones dela corporación, tienen derecho al reconocimiento de un seguro de vida yasistencia médica, en los mismos términos autorizados para los servidorespúblicos del respectivo municipio o distrito.La ausencia en cada período mensual de sesiones a por lo menos la terceraparte de ellas, excluirá de los derechos de honorarios y seguro de vida yasistencia médica por el resto del período constitucional.Parágrafo.- El pago de las primas por los seguros estará a cargo delrespectivo municipio.Artículo 69. Seguros de vida y de salud en caso de reemplazo por vacancia.En caso de faltas absolutas, quienes sean llamados a ocupar el cargo deconcejal tendrán derecho a los beneficios a que se refiere el artículo anterior,desde el momento de su posesión y hasta que concluya el períodocorrespondiente a la vacante, según el caso.
    • El Concejo Municipal 141Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________En caso de falta absoluta quien sea llamado a ocupar el cargo de concejaltendrá estos mismos derechos desde el momento de su posesión.Sobre el reconocimiento de honorarios a los concejales, el Consejo de Estadoconceptuó en 1994:1. La Ley 136 de 1994 contempla los honorarios para los concejales como unincentivo por su labor, sin que constituyan remuneración de carácter laboral,y señala límites para su reconocimiento. Sin embargo, para que los concejalestengan derecho al pago completo de los honorarios que se les reconozcan esnecesario que asistan a las sesiones plenarias para las cuales seanconvocados; en caso contrario deberá reconocérseles una suma proporcionala las sesiones plenarias a que efectivamente asistieron en cada mes, sinperjuicio de la correspondiente sanción disciplinaria a que haya lugar.2. El derecho al pago de honorarios corresponde a la asistencia de losconcejales a las sesiones plenarias de los periodos ordinarios oextraordinarios.3. Si los concejales asisten a tiempo a una convocatoria para una sesiónplenaria del concejo, realizada de conformidad con el reglamento interno,pero ella no se lleva a cabo por razones ajenas a su voluntad, de este hechodebe dejarse la correspondiente constancia por el secretario del concejo segúnel mismo reglamento (art. 31 ibídem). En este caso, la asistencia debidamentecomprobada se computará para el pago de los honorarios.4. El artículo 23, parágrafo 1° de la Ley 136 de 1994 dispone claramente quecada período ordinario “podrá ser prorrogado por diez días calendario más,a voluntad del respectivo concejo”; de manera que la prórroga de las sesionesde los concejos municipales está autorizada por la ley hasta por diez días.5. El artículo 65. inciso final, de la Ley 136 de 1994 autoriza a las mesasdirectivas de los concejos para reconocer los honorarios a los concejales,siempre que sean ordenados previamente por acuerdos y estén incluidos en loscorrespondientes presupuestos de gastos. Los pertinentes actosadministrativos, una vez en firme, son obligatorios, sin más requisitos y norequieren, por lo mismo, autorización del alcalde.Según principios generales, contra los actos administrativos particulares, quepongan término a un proceso o actuación administrativa, proceden losrecursos de la vía gubernativa, prescritos por los artículos 50 y siguientes delCódigo Contencioso Administrativo, salvo excepción legal. En este orden deideas, contra las resoluciones relativas al reconocimiento de honorarios a los
    • El Concejo Municipal 142Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________concejales, expedidas por las mesas directivas de los concejos, sólo procede elrecurso de reposición -porque no tiene superior jerárquico-, que losinteresados pueden o no interponer. Previa decisión del recurso de reposicióno directamente pueden impugnar esos actos ante la jurisdicción de locontenciosos administrativo, conforme a las disposiciones del CódigoContencioso Administrativo. Además, cualquier persona, mediante acciónpública o popular de nulidad, puede controvertir estos actos, en interéspúblico general, ante la misma jurisdicción.52Sin embargo, no todos los concejales tienen derecho a remuneración por sussesiones. Con base en el artículo 312 de la Constitución, según el cual “la leypodrá determinar los casos en que tengan derecho a honorarios por suasistencia a sesiones”, el artículo 16 de la Ley 617 de 2000 contiene una normaque prohíbe el reconocimiento de remuneración a sesiones para los concejalestanto de los municipios creados por razones de seguridad nacional como de loscorregimientos creados en zona de frontera por el Gobierno Nacional antes de1991 y convertidos por la asamblea departamental en municipios, siempre queen ambos eventos la creación se haga sin el lleno de los requisitos establecidosen el artículo 8° de la Ley 136 de 1994.13. Los concejales no tienen derecho a viáticosLos concejales no tienen derecho a viáticos cuando se desplacen fuera delterritorio de su municipio para atender actividades de capacitación o gestionespara su comunidad, según lo conceptúo el Consejo de Estado en la consulta908 de 11 de octubre de 1996 y reiterada en su concepto del 26 de mayo de1997.En la segunda consulta señaló el alto tribunal: Los derechos económicos no laborales (...) previstos en la Ley 136 de 1994 a favor de los concejales, son exclusivamente: honorarios por asistencia comprobada a las sesiones plenarias y durante el período para el que fueron elegidos; seguro de vida y atención médico asistencial personal, en los mismos términos autorizados para los servidores públicos del respectivo municipio; y a los concejales que residan en zonas rurales y deban desplazarse hasta la cabecera municipal, se les reconocerá durante las sesione plenarias el valor del transporte.52 Consejo de estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de agosto 24 de 1994. Radicación631.
    • El Concejo Municipal 143Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ No existe norma en la ley que otorgue viáticos, con sus componentes de manutención, alojamiento, transporte y gastos de representación, a los concejales que eventualmente se desplacen fuera de su sede para asistir a cursos de capacitación o realizar gestiones para su comunidad.53En el año siguiente, el Consejo de Estado reiteró la improcedencia deestablecer y reconocer viáticos a los concejales. En esta ocasión señaló que“dado el carácter taxativo de la remuneración y beneficios predicables de losconcejales, ostensible resulta la improcedencia de un tal derecho a percibirviáticos, situación que por otra parte no podría sufrir modificación alguna bajoel pretexto de que los viáticos corresponden a gastos directos del municipio,pues si bien a los mismos se los clasifica dentro de los gastos generales, es deentender que tal connotación sólo se hace para efectos presupuestales, que nopara servir de fundamento a contraevidentes derivaciones remuneratorias.14. Faltas absolutas de los concejalesSi bien la elección otorga período al elegido y estabilidad durante el respectoperíodo, ello no significa que antes de la finalización del período seainamovible de su condición. Como lo señalaba el artículo 282 de la Ley 4a de1913: “La determinación del período de duración de un empleado no coarta ennada la facultad de removerlo, si se le ha conferido especial y expresamente aalguna autoridad”.En consecuencia, existen varias causales de retiro del servicio de losconcejales, diferentes a la terminación del período.El artículo 293 de la Constitución Política dice que “la ley establecerá las faltasabsolutas o temporales y formas de llenar las vacantes de los ciudadanoselegidos por el voto popular para el desempeño de funciones públicas en lasentidades territoriales”.Además, el artículo 2° del Acto Legislativo No. 3 de 1993 señala: “Son faltasabsolutas, además de las establecidas por la ley, las que se causen por:Muerte; la renuncia motivada y aceptada por la plenaria de la respectivacorporación; la pérdida de la investidura; la incapacidad física permanente y lasentencia condenatoria en forma dictada por autoridad judicial competente”.53 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de mayo 26 de 1997. Radicación908. Consejero Ponente: Luis Camilo Osorio. En: Jurisprudencia y Doctrina No. 308, agosto de 1997,pág. 1090.
    • El Concejo Municipal 144Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________El artículo 51 de la Ley 136 de 1994 desarrolla los anteriores principiosconstitucionales y determina las causales de retiro definitivo del servicio de losconcejales: Artículo 51. Faltas absolutas: Son faltas absolutas de los concejales: a) La muerte. b) La renuncia aceptada. c) La incapacidad física permanente. d) La aceptación o desempeño de cualquier cargo o empleo público, de conformidad con lo previsto en el artículo 291 de la Constitución Política. e) La declaratoria de nulidad de la elección como concejal. f) La destitución del ejercicio del cargo, a solicitud de la Procuraduría General de la Nación como resultado de un proceso disciplinario. g) La interdicción judicial h) La condena a pena privativa de la libertad15. Faltas temporalesLas normas básicas sobre faltas temporales de los concejales son las mismasque desarrollan el tema de las faltas absolutas.El marco constitucional está dado por el artículo 2° del Acto Legislativo No. 3de 1993, en donde señala que “son faltas temporales las causadas por: Lasuspensión del ejercicio de la investidura popular, en virtud de decisiónjudicial en firme; la licencia sin remuneración; la licencia por incapacidadcertificada por médico oficial; la calamidad doméstica debidamente probada yla fuerza mayor”.En desarrollo del anterior principio, el artículo 52 de la Ley 136 de 1994 señalalas faltas temporales en las que se puede encontrar un concejal:
    • El Concejo Municipal 145Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ Artículo 52. Faltas temporales: Son faltas temporales de los concejales: a) La licencia b) La incapacidad física transitoria c) La suspensión del ejercicio del cargo a solicitud de la Procuraduría General de la Nación, como resultado de un proceso disciplinario. d) La ausencia forzada e involuntaria e) La suspensión provisional de la elección, dispuesto por la jurisdicción Contencioso Administrativa f) La suspensión provisional del desempeño de sus funciones dentro de un proceso disciplinario o penal.16. Forma de llenar las vacancias absolutas y temporalesLa forma de llenar las vacancias de los concejales ha variado a través deltiempo. Para revisar parte de la evolución normativa, se incluyen algunas delas normas que desarrollaron el tema.Ley 4a de 913: Artículo 305. Son faltas absolutas las que provienen de renuncia admitida, excusa definitiva aceptada, muerte, destitución y declaración de vacancia. Por regla general, las faltas absolutas en empleados de elección popular se llenan por los suplentes, y en los demás, por nuevo nombramiento o elección; pero mientras esto se verifica entran a funcionar tales suplentes. Los suplentes de los concejales son personales y tienen obligación de prestar el servicio cuando se les llame a reemplazar a su respectivo principal, por excusa admitida o licencia concedida a este; pero en todo caso y en cualquier momento en que el principal se presente a ocupar su puesto, quedará relevado el suplente.
    • El Concejo Municipal 146Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________Ley 84 de 1915 Artículo 3. Los suplentes de los concejales pueden, por derecho propio, ocupar puesto en los concejos municipales mientras los principales respectivos no se hayan presentado a ocupar su puesto, después de haber sido citados.Ley 85 de 1916 Artículo 85. Los suplentes de los concejales municipales no son personales y serán elegidos en orden descendente de votos.Ley 30 de 1969 Artículo 4. Los presidentes de los concejos llamarán según el orden de colocación en la respectiva lista electoral, a los concejales suplentes en los casos de faltas absolutas o temporales de los principales. Son faltas absolutas la muerte, la renuncia aceptada y la incapacidad legal o física permanentes para desempeñar el cargo. Los concejales suplentes solo podrán actuar después de haber tomado posesión de cargo.En la Constitución de 1991 se incluyo, inicialmente, la siguiente norma: “Laley establecerá las faltas absolutas o temporales y formas de llenar las vacantesde los ciudadanos elegidos por el voto popular para el desempeño de funcionespúblicas en las entidades territoriales” (art. 291)Sin embargo, un poco más tarde el anterior precepto fue modificado por elActo Legislativo No. 3 de 1993, del cual se extractaron los siguientes apartes: Artículo 1. El artículo 134 de la Constitución Nacional quedará así: Las faltas absolutas o temporales de los Miembros de las Corporaciones Públicas serán suplidas por los candidatos que, según el orden de inscripción, en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral.
    • El Concejo Municipal 147Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ Artículo 2. El artículo 261 de la Constitución Política, quedará así: Las faltas absolutas o temporales serán suplidas por los candidatos que según el orden de inscripción en forma sucesiva o descendente, correspondan a la misma lista electoral.El año siguiente, la Ley 136 de 1994 hizo referencia a la manera de suplir lasvacancias absolutas de los concejales. Según su artículo 63: “Las vacanciasabsolutas de los concejales serán ocupadas por los candidatos no elegidos en lamisma lista, en orden de inscripción, sucesiva y descendente. El presidente delconcejo, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la declaratoria, llamaráa los candidatos que se encuentren en dicha situación para que tomen posesióndel cargo vacante que corresponde”.17. Pérdida de la investidura del concejalEl artículo 55 de la Ley 136 de 1994 señalaba las causales que daban origen ala pérdida de investidura de los concejales.Aunque no en forma expresa, el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 contiene elnuevo régimen de pérdida de investidura de los miembros de las corporacionespúblicas territoriales. Señala la nueva norma: Artículo 48. Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: 1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general. 2. Por la inasistencia en un mismo período de sesiones a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión en las que se voten proyectos de ordenanza o acuerdo, según el caso. 3. Por no tomas posesión del cargo dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de instalación de las asambleas o concejos, según el caso, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse.
    • El Concejo Municipal 148Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ 4. Por indebida destinación de dineros públicos. 5. Por tráfico de influencias debidamente comprobados. 6. Por las demás causales expresamente previstas en la ley. Parágrafo 1-. Las causales 2 y3 no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor. Parágrafo 2-. La pérdida de investidura será decretada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo con jurisdicción en respectivo departamento de acuerdo con la ley, con plena observancia del debido proceso y en un término no mayor de cuarenta y cinco (45) días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la asamblea departamental o del consejo municipal o por cualquier ciudadano. La segunda instancia se surtirá ante la sala o sección del Consejo de Estado que determine la ley en un término no mayor de quince (15) días.
    • El Concejo Municipal 149Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ ANEXO 1
    • El Concejo Municipal 150Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ DECRETO 2255 DE 2002 (Octubre 8) POR EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA EL NORMAL FUNCIONAMIENTO DE CONCEJOS MUNICIPALES "EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de sus facultades Constitucionales y legales, en especial las conferidas por elartículo 213 de la Constitución Política y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002, y CONSIDERANDOQue mediante Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002 se declaró el Estado de ConmociónInterior en todo el Territorio Nacional.Que los grupos armados al margen de la ley vienen realizando actos de coacción y amenazascontra los miembros de los Concejos Municipales que comprometen la integridad personal deéstos, lo cual dificulta a dichas corporaciones sesionar en el recinto señalado oficialmentepara ello y en condiciones normales.Que se requiere la adopción de medidas excepcionales que permitan que los ConcejosMunicipales cumplan con las funciones y atribuciones que les han sido asignadas en laConstitución y en la Ley.Que se hace necesario suspender los artículos 78 del Decreto 1333 de 1986, 24 de la ley 136de 1994 y el inciso 4. del artículo 111 de la ley 418 de 1997, prorrogada por la ley 548 de1999, con el fin de facilitar reuniones de los concejos fuera de la sede, reuniones virtuales ygarantizar la validez de las decisiones adoptadas en esos casos.Que la ley 527 de 1999 regula en sus artículos 10 y 11 la admisibilidad y fuerza probatoria delos mensajes de datos. DECRETA:
    • El Concejo Municipal 151Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ARTICULO 1o.- Si por razones de orden público, intimidación o amenaza, no es posibleque los miembros de los Concejos Municipales concurran a su sede habitual, podrán celebrarreuniones no presenciales.Para tal fin, las mayorías pertinentes podrán deliberar o decidir por comunicación simultáneao sucesiva, utilizando para tal efecto los avances tecnológicos en materia detelecomunicaciones tales como fax, teléfono, teleconferencia, video conferencia, internet,conferencia virtual o vía "chat" y todos aquellos medios que se encuentren al alcance de losConcejales.Los Concejos Municipales también podrán adoptar válidamente sus decisiones, cuando porescrito las mayorías pertinentes expresen el sentido de su voto. Si el voto se hubiereexpresado en documentos separados, éstos se harán llegar al secretario de la Corporación enun término máximo de 10 días calendario, contados a partir de la fecha de convocatoria.En caso de existir comisiones permanentes, se podrán adelantar las sesiones en los mismostérminos establecidos en el presente artículo.Los mismos medios podrán emplearse con el fin de escuchar a quienes deseen rendirdeclaraciones verbales o escritas sobre hechos o temas que requieran ser debatidos, o puedanaportar información o elementos de juicio útiles para las decisiones de los ConcejosMunicipales.En todo caso el Alcalde Municipal podrá autorizar el traslado de la sede oficial del concejomunicipal a otra jurisdicción diferente de la cabecera municipal, cuando se presenten lascircunstancias de alteración del orden público, intimidación o amenaza contra los integrantesde dichas corporaciones.ARTICULO 2o.- La modalidad de las sesiones será decisión del Presidente de laCorporación o de quien haga sus veces, quien deberá informar de la misma a la totalidad delos miembros del concejo.En ausencia del Presidente del Concejo o quien haga sus veces de acuerdo con el reglamentode la corporación, el Alcalde Municipal hará la convocatoria e informará de ello a todos losconcejales, indicando la modalidad de las sesiones.ARTICULO 3o.- De las sesiones adelantadas a través de medios señalados en el presenteDecreto se levantará la correspondiente acta en los términos establecidos en los reglamentos,dejando constancia del medio utilizado y las decisiones adoptadas.ARTICULO 4o.- Cuando se presenten las circunstancias descritas en el artículo 1o delpresente, las reuniones ordinarias contempladas en la ley podrán celebrarse en cualquiertiempo y ser convocadas por el alcalde, sin exceder el número máximo de sesiones anualesestablecido por la ley.ARTICULO 5o.- Al hacer uso de las facultades conferidas en el presente Decreto, lascorporaciones no podrán superar los límites establecidos en la ley para los honorarios de losconcejales y los gastos de funcionamiento de la Corporación.
    • El Concejo Municipal 152Pedro Alfonso Hernández M._____________________________________________________ARTICULO 6o- El presente decreto rige a partir de la fecha de su promulgación y suspendepor todo el tiempo que estuviere vigente los artículos 78 del Decreto 1333 de 1986, 24 de laley 136 de 1994 y el inciso 4. del artículo 111 de la ley 418 de 1997, prorrogada por la ley548 de 1999.PUBLIQUESE y CUMPLASE,Bogotá D.C., a los, 8 de octubre de 2002EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA,ALVARO URIBE VELEZ"