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Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción?

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¿Qué entendemos por transparencia?, Derecho de acceso a la información pública; Control por parte de la sociedad: rendición de cuentas a los ciudadanos, corrupción; Efectos de la transparencia; Datos …

¿Qué entendemos por transparencia?, Derecho de acceso a la información pública; Control por parte de la sociedad: rendición de cuentas a los ciudadanos, corrupción; Efectos de la transparencia; Datos Abiertos; El papel de las TIC; Ciudades inteligentes


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  • 1. 2013 Transparencia y acceso a la información: ¿Necesidad, obligación o convicción? Esther Caparrós Frias
  • 2. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? ÍNDICE 1. Prólogo ................................................................................................................. 5 2. Objetivos .............................................................................................................. 6 3. Contexto ............................................................................................................... 7 4. Introducción ......................................................................................................... 9 5. ¿Qué entendemos por transparencia?............................................................. 14 5.1. Definiciones y conceptos 14 5.2. Confianza política: algunos datos 17 5.3. Radiografía de la transparencia 25 6. Derecho de acceso a la información pública ................................................... 27 7. Control por parte de la sociedad: rendición de cuentas a los ciudadanos ... 34 7.1. Rendición de cuentas 35 7.2. Corrupción 38 7.2.1. Percepción de la corrupción .................................................................. 41 7.2.2. Efecto de la corrupción .......................................................................... 46 8. Efectos de la transparencia .............................................................................. 56 9. Datos abiertos .................................................................................................... 64 9.1. Datos abiertos: algunos números 65 9.2. Reutilización: concretando los usos 67 9.3. Interoperabilidad 72 10. El papel de las TIC ............................................................................................. 74 11. Ciudades inteligentes: un paso más allá ......................................................... 77 12. Epílogo ............................................................................................................... 85 Bibliografía ................................................................................................................ 87 Webgrafia .................................................................................................................. 88 Esther Caparrós Frias Pàgina 2 de 95
  • 3. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? Índice de gráficos Gráfico 1 - Evolución indicador confianza política a España ...................................................................... 17 Gráfico 2 - Confianza en el parlamento ...................................................................................................... 18 Gráfico 3 - Confianza en el sistema judicial ................................................................................................ 18 Gráfico 4 - Confianza en la policía .............................................................................................................. 19 Gráfico 5 - Confianza en los políticos ......................................................................................................... 19 Gráfico 6 - Confianza en los partidos políticos ............................................................................................ 19 Gráfico 7 - Confianza en el Parlamento Europeo........................................................................................ 19 Gráfico 8 - Confianza en las Naciones Unidas ........................................................................................... 19 Gráfico 9 - Ciudadanos, por edad, con poca o ninguna confianza en la administración pública (%) .......... 20 Gráfico 10 - Ciudadanos, por nivel de estudios, con poca o ninguna confianza en la administración pública (%) .............................................................................................................................................................. 21 Gráfico 11 - Ciudadanos, por CCAA, con poca o ninguna confianza en la administración pública (%) ...... 21 Gráfico 12- Percepción de la transparencia de las administraciones catalanes ......................................... 22 Gráfico 13 - Acceso garantizado a la información de las instituciones públicas ......................................... 22 Gráfico 14 – Ciudadanos que consideren que la transparencia mejoraría la eficiencia y la confianza (%) 24 Gráfico 15 - Percepción sobre nivel de corrupción ..................................................................................... 44 Gráfico 16 - Percepción gravedad de la corrupción .................................................................................... 44 Gráfico 17 - Percepción de corrupción por instituciones ............................................................................. 45 Gráfico 18 – Crecimiento del PIB y corrupción ........................................................................................... 48 Gráfico 19 - Desigualdad y corrupción ........................................................................................................ 49 Gráfico 20 - Transparencia total vs Competitividad Global ......................................................................... 57 Gráfico 21 - Efectividad gubernamental y transparencia económico - financiera ....................................... 58 Gráfico 22- Transparencia respecto a las políticas del gobierno ................................................................ 59 Gráfico 23 - Confianza en los políticos ....................................................................................................... 60 Gráfico 24 - Transparencia económico - financiera y frecuencia de soborno ............................................. 62 Gráfico 25 - Transparencia política y control de la corrupción .................................................................... 62 Gráfico 26 - Transparencia total y control de la corrupción ......................................................................... 62 Gráfico 27 - Transparencia y esperanza de vida ........................................................................................ 63 Gráfico 28 - Transparencia económico - financiera y alfabetización femenina ........................................... 63 Gráfico 29 - Mecanismos más adecuados para acceder a la información pública ..................................... 75 Gráfico 30 - Población urbana por áreas (%) .............................................................................................. 77 Gráfico 31 - Estimación población urbana mundial 2025 ............................................................................ 78 Gráfico 32 - Población total según el tamaño de la ciudad (millones)......................................................... 78 Esther Caparrós Frias Pàgina 3 de 95
  • 4. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? Índice de imágenes Imagen 2 - Valoración de la transparencia por parte de los Focus Group .................................................. 24 Imagen 3 - Desconfianza por parte de los Focus Group ............................................................................. 25 Imagen 4 - La transparencia concepto a concepto ..................................................................................... 25 Imagen 4 – Niveles de apertura de datos ................................................................................................... 65 Imagen 5 - Mapa de restaurants con información del Departamento de Sanidad ...................................... 70 Imagen 6 - City protocol framewok (CPF) ................................................................................................... 80 Imagen 7 - Base del CPF ............................................................................................................................ 81 Imagen 8 – Nivel de madurez de la Smart City en relación a las TIC ......................................................... 82 Índice de tablas Tabla 1 – Grado de confianza en las instituciones (%) .............................................................................. 18 Tabla 2 – Índice de transparencia de las Comunidades Autónomas 2012 ................................................ 23 Taula 3 - Índice de Percepción de Corrupción 2012 de Transparencia Internacional ................................ 42 Taula 4 – Impacto de la corrupción en diferentes sectores e instituciones ................................................ 43 Tabla 5 - Tres problemas principales que existen en España (Multirespuesta %) ..................................... 45 Taula 6 - Corrupción, inversión y crecimiento ............................................................................................ 47 Tabla 7 – Índice de fuentes de soborno 2011 ............................................................................................ 61 Nota de la autora: Este documento surge a partir del trabajo “La necesitat de la transparència” que presente en Junio de 2013 como proyecto final del “Master en Sociedad de la Información y el Conocimiento” que realicé en la UOC. He revisado ese trabajo inicial, lo he modificado, adaptado, ampliado, he añadido ejemplos… hasta llegar a este documento, que espero sea de tu interés. Cualquier duda, sugerencia o comentario que quieras hacer, estaré encantada de recibirlo en la siguiente dirección ecapfri@yahoo.es. Muchas gracias por tu interés y tu tiempo. Última revisión: 28/02/2014 Esther Caparrós Frias Pàgina 4 de 95
  • 5. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? 1. Prólogo Las protestas y demandas que se han producido en los últimos años ponen de manifiesto un descontentamiento global, una desconfianza en los gobiernos y en las instituciones, una exigencia de una mejor gestión de los recursos disponibles y una demanda de cambio en las políticas que se están llevando a cabo en todos los ámbitos. Estas protestas y demandas se producen en un contexto de crisis económica que se utiliza por parte de los gobiernos, de forma reiterada, para justificar los recortes en servicios, y muchas veces en derechos, al conjunto de ciudadanos. Parece que fue Napoleón el que dijo que los hombres luchas mejor por sus intereses que por sus derechos y, tal vez, esto también sea aplicable ahora. Es posible que en estos momentos de crisis económica se vea más necesaria la exigencia de transparencia, no ya como un derecho para acceder a la información, sino como un mecanismo de defensa de los propios intereses. ¿A qué se destina nuestro dinero? ¿Cuáles son los gastos y las inversiones que se están haciendo? ¿Cuáles son los servicios que se están dado y cuáles los que se dejan de prestar? En este contexto, si hablamos de transparencia no podemos dejar de hablar de corrupción, no solo desde un punto de vista ético o de calidad democrática, sino también des de un punto de vista económico y de gestión eficiente de los recursos disponibles, que es un aspecto que tiene especial importancia en estos tiempos de crisis: ¿Qué supone la corrupción para los presupuestos del Estado? ¿Y para el de las empresas? ¿Qué servicios se podrían prestar o mantener si se redujera la corrupción? ¿Qué impacto tendría una mayor transparencia? Esther Caparrós Frias Pàgina 5 de 95
  • 6. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? 2. Objetivos Para ser más competitivos debemos ser más transparentes, pero  ¿puede ser la transparencia un factor clave para reducir la desafección política y la desconfianza de los ciudadanos hacia lo político y su gestión? ¿se puede traducir en cifras esta desconfianza (impacto económico en los presupuestos del Estado, en las inversiones empresariales)?  ¿cuál es la relación entre transparencia y competitividad? ¿la transparencia, puede considerarse un factor clave des de un punto de vista competitivo? o ¿más transparencia implicaría una mayor eficiencia en la gestión pública? o ¿más transparencia implicaría una reducción de la corrupción? o ¿más transparencia aportaría valor añadido a las empresas y a la sociedad?  ¿qué pueden aportar las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) en este ámbito?  ¿puede ayudar la transparencia y la apertura de datos a abrir nuevos modelos de negocio? Esther Caparrós Frias Pàgina 6 de 95
  • 7. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? 3. Contexto En la sociedad actual hay una desafección política creciente. Las manifestaciones que se han producido en los últimos años, des de las denominadas "Primaveras árabes" hasta "Occupy Wall-Street" pasando por el "Movimiento 15-M o Indignados" han puesto de manifiesto, cada una de ellas sus demandas locales y en conjunto un amplio movimiento global de descontento, haciendo visible un número muy importante de ciudadanos que no confía en sus representantes políticos, en sus gobiernos, en sus instituciones y que reclaman, de forma global, una nueva forma de hacer política, lo que se ha denominado una democracia real. Estas peticiones, estos principios y valores que se reclaman en estas protestas no son nuevos, son peticiones que vienen de antiguo. Tal como indicaba Argullol, R.1 (2012), en el libro de C.M. Bowra "La Atenas de Pericles", que es un estudio sobre la génesis de la democracia ateniense, ya se indica que Pericles, un hombre culto y de ideales elevados, al que acompañaba una justa fama de incorruptible, advirtió tempranamente que la corrupción era el enemigo por antonomasia de la nueva libertad. Él quería que los representantes populares exhibiesen una estricta honradez ya que, precisamente, la deshonestidad y la codicia habían abortado los intentos anteriores de instaurar una democracia en Atenas. También quería que los elegidos en las votaciones fueses juzgaos en caso de transgresión y él mismo, a pesar de su prestigio, no escapó a las críticas y a las multas por conductas no deshonestas pero si desafortunadas. Nos podemos remontar a la Atenas de Pericles para ver que estos principios y valores vienen de antiguo y que estas peticiones, de una manera u otra, se han ido reclamando durante siglos, pero actualmente, los podemos reclamar de otra manera y tenemos a nuestro alcance nuevas herramientas, nuevos mecanismos impensables en aquella Atenas: las tecnologías de la información y la comunicación (TIC). Las TIC tienen hoy en día una influencia determinante en muchos aspectos cotidianos de nuestra vida y de nuestra sociedad: han modificado significativamente y en muy poco tiempo los hábitos de trabajo, métodos productivos, relaciones sociales, humanas y económicas. Como indica Manuel Castells, "esta revolución tecnológica es un acontecimiento histórico como mínimo tan importante como lo fue la revolución industrial del siglo XVIII, inductor 1 El País - Argullol, R. "Corruptores y corruptos". http://elpais.com/diario/2012/01/22/opinion/1327186804_850215.html [Fecha consulta: 2/3/2013] Esther Caparrós Frias Pàgina 7 de 95
  • 8. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? de discontinuidad en la base material de la economía, la sociedad y la cultura." Castells, M. (2006:62). Vivimos en la Sociedad de la Información y el Conocimiento, en una sociedad red como la denominada Manuel Castells, en la que las comunicaciones son inmediatas gracias a las TIC y en la que las TIC han jugado un papel importante en estas revueltas, protestas y manifestaciones. Evidentemente, las TIC no son el motivo por el que han surgido, pero sí que se han convertido en la herramienta que las ha hecho posibles ya que los diferentes participantes (y nodos de esta sociedad red) las ha utilizado para comunicarse, para trabajar, para colaborar, para coordinarse, para compartir, para difundir, para participar … Como indica Antoni Gutiérrez-Rubí "Existe un pálpito de exigencia nueva. Impaciente. A menos transparencia, más vigilancia. A menos participación, más control. A menos rendición de cuentas, más fiscalización. A menos comunicación e información, más visualización y geolocalización. A menos democratización.... más democracia. No hay vuelta atrás. La política debe ser rescatada de su deriva." Gutiérrez-Rubí, A. (2001:22). Esther Caparrós Frias Pàgina 8 de 95
  • 9. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? 4. Introducción La democracia representativa es aquella en la que los ciudadanos delegan sus interese y sus decisiones en unos representantes que son elegidos con esta finalidad y se contrapone al concepto de democracia directa, donde cada uno de los ciudadanos defiende sus intereses y toma sus propias decisiones sobre los diferentes asuntos. Fuente: La democracia según Mafalda 2 La democracia moderna es una democracia representativa, pero como indica Villoria, M. (2010) la representación es un concepto complejo y ante la pregunta, ¿qué quiere decir representar adecuadamente al pueblo? las respuestas serán múltiples, y probablemente contradictorias, si nos situamos ante casos concretos. Según indica Colomer, J.M.3 la idea de fondo de una buena representación está más relacionada con generar instituciones socialmente eficientes que con la de fiarse del buen juicio de los representantes. 2 Página oficial de Mafalda: http://www.quino.com.ar/mafalda/ 3 Colomer, J.M (2001) Instituciones Políticas, Ariel, Barcelona, cita de Villoria, M (2010:104) Esther Caparrós Frias Pàgina 9 de 95
  • 10. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? Entre que los ciudadanos decidan todos los asuntos (democracia directa) y que deleguen todas las decisiones (democracia representativa) hay diferentes niveles de participación ciudadana, que conforman los diferentes niveles de democracias participativas más próximas a las representativas o a las directas. Al margen de estas democracias, hay el concepto de democracia deliberativa, que puede incluir aspectos relacionados con cualquiera de las democracias indicadas anteriormente. Como indica Martí, J.L. (2008) "La idea central de la democracia deliberativa es que las decisiones políticas solo son legítimas cuando son el resultado de una amplía deliberación democrática que implica, por una parte, la participación de todos los potenciales afectados y, por otra, la posibilidad de presentar, discutir y aceptar o rebatir los argumentos que cada uno pueda presentar a favor y en contra de las diferentes alternativas de decisión." Marti, J.L. (2008: 5). En este mismo sentido se pronuncia Elster, J. (1998), cuando destaca de todos los conceptos de democracia deliberativa dos aspectos comunes: toma colectiva de decisiones y toma de decisiones fundamentadas en argumentos ofrecidos "por" y "para" las partes. "En todas ellas [las diferentes definiciones] existe un sólido núcleo de fenómenos que se consideran como democracia deliberativa. Todas concuerdan, creo, en que el concepto incluye la toma colectiva de decisiones con la participación de todos los que han de ser afectados por la decisión o por sus representantes: esto es la parte democrática. Todas, asimismo, concuerdan en que incluye la toma de decisiones por medio de argumentos ofrecidos por y para los participantes que están comprometidos con los valores de racionalidad e imparcialidad: esta es la parte deliberativa." Elster, J. (1998:21). La deliberación implica tener acceso a los datos para poder participar, activamente y con conocimiento, en el intercambio de razones y argumentos imparciales, que derivan de la protección del bien común y del interés general. Está orientada al consenso racional y ha de contar con una ciudadanía comprometida y racional. Con estas definiciones, una democracia puede ser participativa y deliberativa, si incluye la participación cualitativa de los ciudadanos basada en esta idea central, pero será solo participativa si se busca únicamente la participación des de un punto de vista cuantitativo. Desde un punto de vista de las TIC, y entendiendo que estas no son una finalidad en si misma sino un medio, el concepto ciberdemocracia correspondería al uso de las TIC Esther Caparrós Frias Pàgina 10 de 95
  • 11. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? en el modelo democrático que tengamos definido. Podríamos hablar así de una ciberdemocracia directa donde, por ejemplo, los ciudadanos recibiesen en sus dispositivos móviles los asuntos a tratar y tomasen decisiones que enviarían mediante estos dispositivos o cualquier otro. O podríamos hablar de una ciberdemocracia representativa donde se eligieran los representantes mediante el voto electrónico. También podemos hablar de ciberdemocracia participativa si se incluye la consulta a los ciudadanos (p.e: referéndums) por medios electrónicos. Finalmente, podríamos hablar de ciberdemocracia deliberativa si se trabaja para formar a los ciudadanos con el objetivo de que estén capacitados para llevar a cabo deliberaciones argumentativas y razonadas sobre los asuntos que son de su interés siempre que estas deliberaciones se hagan por medios electrónicos. Respecto a las consecuencias políticas del uso de las TIC, las perspectivas normativas tienen una concepción determinista, ya sea con efectos positivos (ciberoptimismo) o negativos (ciberpesimismo). El ciberoptimismo parte de la base que un incremento de la información supondrá una mayor participación política y que eso comportará la implicación de los ciudadanos en los asuntos políticos, ya sea para defender sus propios intereses (vertiente populista) o para trabajar colaborativamente con unos intereses comunes (vertiente comunitarista). Esta participación convertirá a los ciudadanos no solo en consumidores sino también en productores políticos ("prosumers") y lo situará en el centro de la acción política, que hasta ahora ocupaban instituciones y partidos políticos, con la colaboración de los medios de comunicación tradicionales que difundían y amplificaban sus mensajes actuando como intermediarios con los ciudadanos. Por su parte, el ciberpesimismo cree que el uso político de las TIC acentuará el elitismo político ya que incrementará las diferencias existentes en la participación política atendiendo a criterios de educación e ingresos, promoviendo que las decisiones políticas respondan a los intereses de esta élite reducida, siendo esto así porqué son justamente los actores políticos dominantes los que adoptarán las TIC de forma que se puedan seguir manteniendo en su posición privilegiada. Ante el determinismo tecnológico de las perspectivas normativas encontramos la perspectiva positiva o empírica, según la cual, la perspectiva normativa superpone la lógica tecnológica a la lógica democrática y expresa una serie de deseos, "lo que debería ser", que están muy lejos de la realidad, "lo que es", De lo que no hay duda, desde ningún de las perspectivas, es de la importancia que tienen las TIC en términos políticos, ya que proporcionan una gran cantidad de información políticamente valiosa y facilitan, a los diferentes actores, nuevos Esther Caparrós Frias Pàgina 11 de 95
  • 12. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? instrumentos para la acción política. Hay una serie de conceptos importantes relacionados con el impacto de las TIC en política: cantidad de información disponible, brecha digital (tanto en posibilidad de acceso como en capacidad de uso), transparencia, y su repercusión en la participación, en la colaboración, en la creación de redes y de inteligencia colectiva y en la gobernanza. Como indican Canals, I. i Martí, J.L. (2003) hay diferentes estrategias de innovación democrática y utilización de las TIC para intentar resolver los problemas existentes en el sistema actual:  Opción consumerista 4 esta estrategia no supone ninguna innovación democrática. El papel de las TIC en este caso, es el de mejorar las relaciones entre ciudadanos y administraciones y hacerlas más eficientes.  Interacción limitada: de la misma forma que la estrategia anterior, no pretende provocar ningún cambio sustancial en las relaciones de poder jerárquicas tradicionales. Se incide en la comunicación, intentando que los partidos y las élites puedan seguir controlando los flujos de información (que seguirán siendo básicamente unidireccionales y de arriba abajo) pero adaptándose a los nuevos tiempos.  Ciberpoder; en este caso ya nos encontramos con unas organizaciones diferentes, en red, con comunicación entre todos los nodos que encuentran en Internet, en el correo electrónico y actualmente, en las redes sociales, y en las herramientas de trabajo colaborativo, su espacio.  Democracia directa y deliberativa: estrategia que tiene como objetivo emular la antigua ágora griega en el mundo virtual del s.XXI, mediante el uso intensivo de la tecnología que permite reunir en un espacio virtual común a los ciudadanos que no pueden reunirse físicamente en un espacio real, como se hacía en la antigua Grecia. Las TIC pueden jugar un papel muy importante, si hay voluntad de cambio y de regeneración democrática, como la tienen por ejemplo, las iniciativas de gobierno 4 Denominación que hace Subirats, J. (2002;10-11) Esther Caparrós Frias Pàgina 12 de 95
  • 13. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? abierto que van surgiendo desde el "Memorándum de transparencia y gobierno abierto" que firmo Obama en 2009 5 . El gobierno abierto, basado en los principios de transparencia, participación y colaboración, supone una estrategia de innovación democrática: apertura de datos y rendición de cuentas, en cuanto a la transparencia, para generar confianza y permitir la participación y la colaboración. Cesión de poder y voluntad de incluir, en cuanto a participación, para adaptarse y fomentar la coproducción. Cooperación e interoperabilidad entre los diferentes actores (administraciones, empresas, ciudadanos, sociedad civil), en cuanto a la colaboración para fomentar la cocreación y fomentar la corresponsabilidad. Para lleva a cabo cualquiera de estas iniciativas dentro de una estrategia de gobierno abierto hace falta voluntad: un cambio de actitud y decisiones políticas que estén a la altura del cambio de paradigma que está produciendo. Cuando hay voluntad para hacerlo, las TIC son las herramientas que permiten su implementación. El gobierno abierto se fundamenta en tres principios, en tres pilares que son la transparencia, la participación y la colaboración y, como indica Nagore de los Rios, por ese orden: "Transparencia, participación y colaboración pero por ese orden. Si no tenemos transparencia jamás podremos colaborar con total garantía y mucho menos cogestionar. Pueden parecer solo tres palabras pero os aseguro que encierran un potencial muy grande, muy importante para todos aquellos que creemos que la política debe cambiar." De los Rios, N. (2012: 3:50-4:15). Pero, ¿qué queremos decir cuando hablamos de transparencia? 5 Memorandum on Transparency and Open Government que firmo Barak Obama el 21 de enero del 2009: http://www.whitehouse.gov/the_press_office/TransparencyandOpenGovernment/ "WhiteHouse. Open government initiative": http://www.whitehouse.gov/open Esther Caparrós Frias Pàgina 13 de 95
  • 14. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? 5. ¿Qué entendemos por transparencia? 5.1. Definiciones y conceptos Tal como recoge Bellver, A. (2007) son muchas las definiciones existentes sobre transparencia. Florini, A. considera la transparencia como “la divulgación, por parte de las instituciones, de información que es relevante para evaluarlas." 6 La Organización Mundial del Comercio afirma que asegurar la transparencia en los tratados de comercio internacional involucra tres requisitos fundamentales: (1) hacer accesible la información relativa a las leyes reguladoras y otras políticas públicas relevantes; (2) notificar a las partes interesadas estas leyes y regulaciones y sus eventuales cambios; (3) asegurar que estas leyes y regulaciones son administradas de una forma imparcial, uniforme y de forma razonable. Por su parte, la OCDE7 describe un contexto de negocios transparente como aquel en el cual los agentes económicos poseen información esencial sobre el medio en el cual operan, y en el que las asimetrías de información y los costes de investigación no impliquen una carga excesiva. Vishwanath,T., Kaufmann,D. i Kraay.A 8 , definen la transparencia como "el flujo incremental de información oportuna y confiable de carácter económico, social y político, que es accesible a todos los actores relevantes" Bellver, A. (2007:3). Como indica Bellver, A. (2007), centrándose específicamente en la información económica, Islam9 basa su índice de transparencia en la disponibilidad oportuna de datos económicos y el Proyecto de Presupuesto Abierto, define la transparencia presupuestaria como el libre acceso a la información sobre el presupuesto, incluyendo la publicación de informes presupuestarios y los esfuerzos para facilitar al público su apertura y comprensión. Para el FMI, la política de transparencia monetaria y fiscal es “el contexto en el cual los objetivos de política, su marco legal, institucional y económico, las decisiones de política 6 Florini, A. (1999), cita de Bellver, A. (2007:2) 7 OCDE (2002), "Foreign Direct Investment for Development: Maximising Benefits, Minimising Costs", Paris, OCDE. 8 A Vishwanath, T.; Kaufmann, D. (1999) i Kaufmann, D.; Kraay, A. (2002) 9 Islam (2003) segons cita de Bellver, A. (2007: 3) Esther Caparrós Frias Pàgina 14 de 95
  • 15. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? y su razón fundamental, los datos y la información relacionados con las políticas monetarias y financieras y las cuentas que rinde el cuerpo que genera las políticas son proporcionadas al público de una manera comprensible, accesible y oportuna.” Bellver, A. (2007:3). Sea cual sea la definición que leamos, vemos que detrás subyace la idea que la transparencia está estrechamente relacionada con la confianza. "El propósito para demandar transparencia es conducir a los ciudadanos, a los mercados y a los gobiernos a sostener instituciones confiables tanto por sus políticas como por sus resultados." Bellver, A. (2007:3). Esta misma idea de relación entre transparencia y confianza es la que pone de manifiesto Manuel Villoria cuando afirma que "La democracia de calidad requiere también una ciudadanía virtuosa, es decir, implicada, exigente. Pero ello no será posible si los ciudadanos se desentienden de la política y desconfían de las instituciones. De ahí que sea preciso que la ciudadanía recupere la confianza política y la confianza en sus capacidades como sujetos de la democracia 10 . Esta recuperación de confianza no será posible si la Administración es opaca, no rinde cuentas, no abre vías de participación y control." Villoria, M. (2010:114). Por otra parte, vemos como en el Memorandum on Transparency and Open Government se indican de los motivos por los cuales un gobierno debe ser más transparente, en los siguientes términos: Government should be transparent. Transparency promotes accountability and provides information for citizens about what their Government is doing. Information maintained by the Federal Government is a national asset. My Administration will take appropriate action, consistent with law and policy, to disclose information rapidly in forms that the public can readily find and use. Executive departments and agencies should harness new technologies to put information about their operations and decisions online and readily available to the public. Executive departments and agencies should also solicit public feedback to identify information of greatest use to the public.11 10 N.A: en el texto original no está el texto en negrita 11 [Traducción al castellano] "El gobierno debe ser transparente. La transparencia promueve la rendición de cuentas y Esther Caparrós Frias Pàgina 15 de 95
  • 16. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? Y en este mismo sentido, en la exposición de motivos del "Proyecto de ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno"12 aprobado por el Consejo de Ministros el 27 de Julio de 2012, se habla de transparencia en los siguientes términos: "La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar de una sociedad crítica, exigente y participativa. Los países con mayores niveles en materia de transparencia y normas de buen gobierno cuentan con instituciones más fuertes, que favorecen el crecimiento económico y el desarrollo social. En estos países, los ciudadanos pueden juzgar mejor y con más criterio la capacidad de sus líderes y decidir en consecuencia. Permitiendo una mejor fiscalización de la actividad pública se contribuye a la necesaria regeneración democrática, se promueve la eficiencia y eficacia del Estado y se favorece el crecimiento económico.". Respecto a la relación entre transparencia y economía, hay numerosos estudios sobre la transparencia y sus efectos beneficios en el mundo de la economía, como los que han llevado a cabo Joseph Stiglitz y Amartya Sen, Premios Nobel de Economía en los años 2001 y 1998 respectivamente. El primero hizo una importante contribución a la teoría de la información asimétrica y el segundo demostró que la prevención de los mayores desastres de la historia tiene una conexión con la existencia de derechos proporciona información a los ciudadanos sobro lo que está haciendo el gobierno. La información mantenida por el Gobierno Federa es un bien nacional. Mi administración ha de tomar las medidas apropiadas, de conformidad con la ley y las normas, para divulgar rápidamente la información de manera que el público pueda encontrarla y usarla fácilmente. Los departamentos ejecutivos y las agencias han de aprovechar las nuevas tecnologías para poner en línea y a disposición del público, la información sobre sus operaciones y decisiones. Los departamentos ejecutivos y las agencias también han de pedir la opinión del público para identificar cual de esta información tiene más información" 12 "Proyecto de ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno". Disponible en línia http://www.leydetransparencia.gob.es/anteproyecto/index.htm Data de consulta [21-04-2013] Esther Caparrós Frias Pàgina 16 de 95
  • 17. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? políticos y civiles, y que cuando hay libertad de prensa, un gobierno abierto y sociedad con voz y voto, las hambrunas no se producen. 5.2. Confianza política: algunos datos Al revisar los diferentes conceptos de transferencia, hemos visto que detrás de las diferentes definiciones de transparencia que se han dado se encuentra la idea que la transparencia está estrechamente relacionada con la confianza, así que en primer lugar analizaremos cual es el grado de confianza en las diferentes instituciones que hay en España. Según el barómetro del CIS de diciembre de 201313, la confianza política en España se sitúa en 27,1 y en el Gráfico 1, podemos ver la evolución descendente de este indicador entre los años 1996 y 2013. Gráfico 1 - Evolución indicador confianza política a España Fuente: CIS14 Estos datos del CIS los corroboran, como podemos ver en la Tabla 1, los resultados obtenidos en la 5ª edición de la Encuesta Social Europea (2010-2011) respecto al grado de confianza, en España, en diferentes instituciones estatales e internacionales. 13 CIS - Indicadores de la Confianza Política: http://www.cis.es/cis/export/sites/default/- Archivos/Indicadores/documentos_html/IndiPol.html 14 CIS - Gráfico del indicador de la confianza política: http://www.cis.es/cis/opencms/ES/11_barometros/Indicadores_PI/documentos/serPol1.html Esther Caparrós Frias Pàgina 17 de 95
  • 18. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? Tabla 1 – Grado de confianza en las instituciones (%) Fuente: Encuesta Social Europea (2011:22) Según los datos de la tabla anterior, los españoles se muestran desconfiados con sus instituciones, exceptuando la policía que es la única que aprueba. Como se destaca en la encuesta, esta situación ha variado respecto a los resultados obtenidos en la 4ª Edición de la encuesta, en la que aprueban el Parlamento español, el Parlamento Europeo y las Naciones Unidas. Podemos ver en los siguientes gráficos, la situación del grado de confianza de los españoles en sus instituciones respecto a la de otros países europeos. Gráfico 2 - Confianza en el parlamento Esther Caparrós Frias Gráfico 3 - Confianza en el sistema judicial Pàgina 18 de 95
  • 19. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? Gráfico 4 - Confianza en la policía Gráfico 5 - Confianza en los políticos Gráfico 6 - Confianza en los partidos políticos Gráfico 7 - Confianza en el Parlamento Europeo Gráfico 8 - Confianza en las Naciones Unidas Fuente: Encuesta Social Europea (2011:23-29) De los gráficos anteriores, respecto a los resultados de España, podemos destacar lo siguiente:  Confianza en el Parlamento: está por encima de la media europea, con un 4.3 y es interesante destacar que únicamente aprueban 6 países.  Confianza en el Sistema Judicial: una puntuación de 4.4 ligeramente inferior a la meda europea que está en 4.73.  Confianza en la Policía: valorada con un 6.3, cerca de la media europea, pero lejos de los países punteros como como Finlandia (8) o Dinamarca (7,7). Esther Caparrós Frias Pàgina 19 de 95
  • 20. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción?  Confianza en los políticos y confianza en los partidos políticos: no hay diferencias significativas entre estos dos gráficos y en el caso de España la valoración es la misma en los dos casos, 2.7. Cabe destacar que solo 4 países aprueban en cuanto a la confianza en los políticos, y 3 en cuanto a la confianza en los partidos políticos.  Confianza en el Parlamento Europeo y en las Naciones Unidas: donde España obtiene una valoración cercana a la media europea. De los gráficos anteriores, también podemos destacar que, en general, los países nórdicos tienen mejores puntuaciones respecto al grado de confianza en sus instituciones y los países post-comunistas y los mediterráneos tienen un grado de confianza inferior. A nivel español, en el “Estudio de la Demanda y Uso del Gobierno Abierto en España”, elaborado por el Observatorio Nacional de las Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información15, podemos ver que hay 63.2% de los ciudadanos que no confía en las Administraciones Públicas (tienen poca o ninguna confianza) frente al 36.8% de los ciudadanos que confían mucho o bastante. En los gráficos siguientes podemos ver cuál es la distribución de estos ciudadanos por edad, nivel de estudios y por comunidad autónoma. Gráfico 9 - Ciudadanos, por edad, con poca o ninguna confianza en la administración pública (%) Fuente: ONTSI (2013:39) 15 ONTSI (2013) Esther Caparrós Frias Pàgina 20 de 95
  • 21. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? Gráfico 10 - Ciudadanos, por nivel de estudios, con poca o ninguna confianza en la administración pública (%) Fuente: ONTSI (2013:40) Gráfico 11 - Ciudadanos, por CCAA, con poca o ninguna confianza en la administración pública (%) Fuente: ONTSI (2013:43) Podemos ver que con la edad aumenta la desconfianza y que con un mayor nivel de estudios disminuye, aunque se mantiene una mayoría de personas (más del 50%) que tiene poca o ninguna confianza en la administración pública. En cuanto a la distribución por Comunidades Autónomas, en todas hay una mayoría de ciudadanos con poca o ninguna confianza en la administración pública, encabezadas por Catalunya (73,1%), seguida del País Vasco (70,1%) y Castilla-La Mancha (69,1%). En cuanto al acceso a la información y el grado de transparencia de las administraciones públicas, a nivel de Catalunya, la Oficina Antifrau de Catalunya y el Centre d’Estudis d’Opinió de la Generalitat de Catalunya, realizaron, a final del año 2012, un estudio sobre las percepciones y actitudes ciudadanas en relación con la corrupción16. Según este estudio, el 71.6% de los ciudadanos opina que “las administraciones públicas catalanas son poco o nada transparentes”, como se puede ver en el Gráfico 12, y un 16 Oficina Antifrau de Catalunya (2012a) y (2012b) Esther Caparrós Frias Pàgina 21 de 95
  • 22. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? 81% considera que los ciudadanos han de tener garantizado “siempre o casi siempre” el acceso a toda la información de la que disponen las instituciones públicas, como queda reflejado en el Gráfico 13. Gráfico 12- Percepción de la transparencia de las administraciones catalanes Fuente: Oficina Antifrau de Catalunya (2012b:30) Gráfico 13 - Acceso garantizado a la información de las instituciones públicas Fuente: Oficina Antifrau de Catalunya (2012b:31) Por su parte, Transparencia Internacional17, elabora el índice de transparencia de las Comunidades Autónomas. La elaboración de este índice se basa en contrastar si los gobiernos de las Comunidades Autónomas publican la información relativa a un conjunto de 80 indicadores que intentan alcanzar las áreas más importantes de la información que los responsables de los gobiernos autonómicos deberían publicar. Estas áreas son:   Relaciones con los ciudadanos y la sociedad.  Transparencia económico-financiera.  17 Información sobre la Comunidad Autónoma. Transparencia en las contrataciones de servicios, obras y suministros. Transparencia Internacional España: http://www.transparencia.org.es/ Esther Caparrós Frias Pàgina 22 de 95
  • 23. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción?  Transparencia en materias de ordenación del territorio, urbanismo y obras públicas.  Indicadores nueva ley de transparencia (nuevo en el 2012), que recoge los datos que deberían publicar las instituciones públicas de forma obligatoria según el Proyecto de la nueva Ley de Transparencia. Con la aplicación de estos 80 indicadores, cada Comunidad Autónoma obtiene una puntuación individual, y se obtiene la clasificación del nivel de transparencia de las 17 Comunidades. En la Tabla 2 se muestran los resultados del año 2012 y podemos ver como Cataluña ocupa la posición número 10, con una puntuación del 78.8 por debajo de la media que está situada en 79.9. Tabla 2 – Índice de transparencia de las Comunidades Autónomas 2012 Fuente: Transparencia Internacional18 Con los datos obtenidos en el estudio ONTSI (2013) vemos por una parte que se asocia la información pública con la transparencia y por otra, la relación de este acceso a la información pública, no solo con la confianza en el gobierno, sino también con la eficiencia de las Administraciones Públicas, como se puede ver en el gráfico siguiente, que muestra que tres de cada cuatro ciudadanos consideran que la transparencia mejoraría la eficiencia de la administración y la confianza en el gobierno. 18 "Índice de transparencia de las Comunidades Autónomas 2012": http://www.transparencia.org.es/INCAU_2012/Ranking_Transparencia_Global_INCAU_2012.pdf Esther Caparrós Frias Pàgina 23 de 95
  • 24. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? Gráfico 14 – Ciudadanos que consideren que la transparencia mejoraría la eficiencia y la confianza (%) Fuente: ONTSI (2013:89) De este estudio del ONTSI (2013), también es interesante destacar la valoración que hacen los grupos de discusión que participaron, que consideran la transparencia de las Administraciones Públicas como una vía efectiva para solucionar algunos de los principales problemas del país. El estudio indica que, a pesar de no apreciar de una forma clara los beneficios económicos que puede suponer la transparencia en las administraciones públicas en términos de eficiencia y ahorro, valoran claramente los beneficios de tipo político: mejorar la relación entre los ciudadanos y sus representantes políticos, mejorar la confianza de los ciudadanos en su Administración y obtener un mejor grado de implicación y participación de los ciudadanos. Podemos ver algunos de los comentarios que, en este sentido, salieron en los diferentes grupos de discusión: Imagen 1 - Valoración de la transparencia por parte de los Focus Group Fuente: ONTSI (2013:89;93) No obstante, en los diferentes grupos de discusión se pone de manifiesto una desconfianza en cuanto a la veracidad de los datos y la completitud de la información que pueda facilitar la Administración Pública: Esther Caparrós Frias Pàgina 24 de 95
  • 25. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? Imagen 2 - Desconfianza por parte de los Focus Group Fuente: ONTSI (2013:93) Por tanto, no solo demandan transparencia sino los mecanismos que garanticen que la información publicada sea siempre correcta, veraz y completa. 5.3. Radiografía de la transparencia La Xarxa d'Innovació Pública19 recoge en un video sobre el gobierno abierto20, una serie de conceptos alrededor de los tres pilares en que se fundamenta el gobierno abierto y, como se puede ven en la imagen 1, relaciona la transparencia con una serie de conceptos, muchos de los cuales han quedado reflejados en las definiciones anteriores. Imagen 3 - La transparencia concepto a concepto Fuente: XIP - Infografía sobre gobierno abierto21 19 Xarxa d'innovació Pública http://www.xarxaip.cat/ 20 Govern Obert XIP (cat) http://www.youtube.com/watch?v=RPsVvbd80xU&feature=youtu.be 21 XIP - Infografía sobre gobierno abierto: http://www.xarxaip.cat/infografia-sobre-govern-obert-%E2%80%93-area-de- descarrega/ Esther Caparrós Frias Pàgina 25 de 95
  • 26. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? Podemos hablar de transparencia desde dos puntos de vista diferentes: por una parte, la transparencia respecto a las acciones del gobierno, de las instituciones y de los representantes, que corresponde a la necesaria rendición de cuentas a los ciudadanos (accountability), y por otra, respecto a los datos producidos por las diferentes Administraciones (dates abiertos - open data). Des del punto de vista de rendición de cuentas a los ciudadanos, aparecen conceptos como el derecho a la información pública, la necesidad de comunicar decisiones y proyectos, dar respuestas, ejercer un control por parte de la sociedad, el sometimiento a criterios de calidad, la claridad y la rendición de cuentas y finalmente a la asunción y la depuración de responsabilidades. Desde el punto de vista de datos abiertos se han de tener en cuenta las licencias de distribución abiertas, los formatos abiertos, la interoperabilidad, la reutilización y la revalorización de los datos. Las TIC juegan, en todo esto, un papel muy importante. Por una parte, facilitan el acceso a la información y hacen posible que esté disponible a un solo "clic" de quien la quiera consultar. Por otra parte, facilitan el tratamiento de esta información y permiten su reutilización, ya sea para profundizar y comprender las acciones que han hecho los representantes, gobiernos e instituciones (que respondería a la pregunta: ¿qué han hecho con mis impuestos?) o para que empresas y ciudadanos puedan reutilizar estos datos directamente sin necesidad de tener que invertir tiempo, dinero y recursos en obtenerlos o adecuarlos, con todo lo que esto comporta en cuanto a aprovechamiento de recursos y reducción de gastos. Esther Caparrós Frias Pàgina 26 de 95
  • 27. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? 6. Derecho de acceso a la información pública España todavía no dispone de una ley de transparencia. Estamos a principios del s.XXI y España es el único país de la Unión Europea, con más de 1 millón de habitantes, que no dispone de una ley de este estilo, aunque hay un proyecto de ley en curso22. Según indica Access Info Europe23, que ha realizado un análisis en profundidad sobre este proyecto de ley aplicando los indicadores del Global Right to Information Rating 24 , España obtendría 68 puntos sobre 150 y quedaría en la posición 75 de 96 países, en la lista de países con leyes de acceso a la información. Este análisis destaca la pobreza del proyecto en cuanto a sistemas de sanciones y recursos, prácticamente inexistentes pero fundamentales para conseguir una implementación de la ley en España. Fuente: El Pais25 Por otra parte, encontramos que hay países como Suecia, que disponen de una ley de transparencia desde hace siglos (s.XVIII año 1766). A pesar de estos antecedentes, tal como indica Calderón, C. (2012), la acepción actual de transparencia y acceso a la información pública debe buscarse en los Estados Unidos, concretamente en la Ley de 22 "Proyecto de ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno Texto" del gobierno español, aprobado por el Consejo de Ministros del 27 de Julio de 2012: http://www.leydetransparencia.gob.es/index.htm. Actualmente, también en la Comisión de Asuntos Institucionales del Parlamento de Catalunya hay una "Ponencia de la Proposición de ley de transparencia y acceso a la información pública" en la que se está trabajando desde la legislatura pasada. Documentación disponibles en línea (cat) http://www.parlament.cat/web/composicio/comissions/CAIfonts-informacio [Fechaconsulta 13/5/2013] 23 Access Info - “España ocupará el lugar 75 de 96 en leyes de transparencia” http://www.access-info.org/es/espana/486- rti-rating-spanish-law [Fecha consulta: 10/11/2013] 24 Global Right to Information Rating http://www.rti-rating.org/ 25 El País – Viñeta de Forges 2/4/2012: http://elpais.com/elpais/2012/04/01/vinetas/1333292540_628989.html Esther Caparrós Frias Pàgina 27 de 95
  • 28. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? Libertad de Información (FOIA en sus siglas en inglés Freedom Of Information Act26) que se promulgo el año 1966 y que establece que cualquier persona tiene derecho a solicitar acceso a los registros y a la información de las agencias federales, siempre que estos registros no estén protegidos por una exención o exclusión de la FOIA. Esta ley obliga a archivar todas las comunicaciones que se hagan en la Administración para que puedan ser consultadas posteriormente por cualquier ciudadano. Esto incluye los correos electrónicos, aunque de momento no obliga a archivar las comunicaciones que se hacen vía twitter. Bellver, A. (2007) indica que, en las sociedades democráticas, el acceso a la información y la transparencia pueden ser considerados como derechos humanos. Así mismo, Access Info Europe (2010), indica que el derecho de acceso a la información pública es un derecho fundamental reconocido a nivel internacional, dada la naturaleza representativa de los gobiernos democráticos y que el reconocimiento de este derecho es fundamental para promover la transparencia en las instituciones públicas y para fomentar la participación ciudadana en la toma de decisiones. Como afirma Stiglitz, J. (1999), existe el derecho básico de conocer, de estar informado sobre lo que el gobierno está haciendo y porqué lo está haciendo. Hemos de tener en cuenta que las Administraciones Públicas se financian con fondos públicos, que provienen de los ciudadanos, y tiene como misión principal servir a estos y es por eso que, como indica Access Info Europe (2010), todos los datos que generan pertenecen a los ciudadanos. La importancia del derecho a la información pública, queda reflejada en el siguiente párrafo: "Este derecho [de acceso a la información pública] supone una herramienta indispensable para adquirir aquellos conocimientos que nos permitan controlar la actuación de los gobiernos y prevenir y luchar contra la corrupción así como contrarrestar la violación de nuestros derechos. En otras palabras de estos preceptos se desprende que el derecho de acceso a la información debe ser destacado como un valor intrínseco al concepto de democracia." Acces Info (2010:4). 26 FOIA - Freedom Of Information Act (en) www.foia.gov Esther Caparrós Frias Pàgina 28 de 95
  • 29. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? En este mismo sentido se pronuncia la Oficina Antifrau de Catalunya cuando afirma que "Tota societat democràtica avançada ha d’aspirar a assolir un alt grau de transparència que, alhora que possibilita una major participació de tots en els afers públics, referma la confiança de la ciutadania en les institucions, perquè pot conèixer els processos de presa de decisions i, conseqüentment, augmenten les oportunitats de control i retiment de comptes a què han d’estar sotmesos els poders públics. En bona lògica, això només és possible amb una ciutadania ben informada."27 Oficina Antifrau de Catalunya (2013: 15). También la Comisión Europea hace referencia a esta necesidad cuando indica: "Hacer más transparente el sistema de funcionamiento de la Unión... La democracia depende de la capacidad de los ciudadanos para participar en el debate público. Para ello, deben tener acceso a una información fiable sobre los asuntos europeos y estar en condiciones de seguir con detalle cada una de las etapas del proceso político." Comisión Europea (2001: 12). 27 [Traducción al castellano] "Toda sociedad democrática avanzada ha de aspirar a alcanzar un alto grado de transparencia que, a la vez que posibilita una mayor participación de todos en los asuntos públicos, refuerza la confianza de la ciudadanía en las instituciones, porqué puede conocer los procesos de toma de decisiones y, consecuentemente, aumentan las oportunidades de control y rendición de cuentas al que deben estar sometidos los poder públicos En buena lógica, esto solo es posible con una ciudadanía bien informada” Esther Caparrós Frias Pàgina 29 de 95
  • 30. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? INICITIATIVA: tuderechoasaber.es Esta iniciativa nace en un momento en el que España, como se ha indicado anteriormente, es el único país europeo de más de un millón de habitantes sin ley de transparencia que garantice el acceso de los ciudadanos a la información pública. La finalidad es promover la transparencia y el acceso a la información pública en España y difundir la necesidad de tener una ley que reconozca el derecho de los ciudadanos a acceder a la información pública y la obligación de gobiernos y Administraciones Públicas a proporcionarla y fomentarla. Los promotores de esta iniciativa son dos organizaciones: Access Info Europe, organización de derechos humanos dedicada a la promoción y protección del derecho de acceso a la información en Europa, y Civio, que es una organización sin ánimo de lucro que busca fomentar un concepto de ciudadanía activa e involucrada, incidiendo en la transparencia informativa y la apertura de datos, mediante el desarrollo de aplicaciones tecnológicos y la generación de contenido periodístico de alta calidad. El proyecto se ha llevado a cabo gracias al soporte económico de 150 ciudadanos y instituciones que han hecho pequeñas aportaciones gracias a una campaña de crowdfunding 28 que se llevó a cabo mediante la plataforma Goteo.org, que es una red social para cofinanciar y colaborar en proyectos creativos que fomenten el bien común, y que impulsó este proyecto El objetivo de esta iniciativa es facilitar la solicitud de información pública a cualquier institución pública española, mediante un proceso transparente y público que permita, tanto al solicitante como a cualquier persona que consulte la web, seguir la solicitud hecha y ver su estado y la respuesta obtenida. 28 Crowdfunding (financiación o microfinanciación colectiva) es la cooperación colectiva, llevada a cabo por personas que realizan una red para conseguir dinero u otros recursos, se suele utilizar Internet para financiar esfuerzos e iniciativas de otras personas u organizaciones. Esther Caparrós Frias Pàgina 30 de 95
  • 31. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? Tal como indica Villoria, M. (2010), los principios que ha de seguir una normativa eficaz en la materia, de acuerdo con la Open Society Justice Initiative29, son los siguientes: 1. Máxima apertura: la legislación sobre libertad de información y derecho de acceso a la información se ha de guiar por el principio de máxima apertura:  Organismos públicos: obligación de aportar toda la información demandada a cualquier ciudadano.  Cualquier ciudadano: tiene derecho a recibir información sin tener que demostrar que tiene un interés personal y directo en el asunto.  Cualquier rechazo de una petición ha de ir acompañado de una justificación expresa indicando el supuesto legal que justifica el rechazo. 2. Obligación de dar publicidad: las autoridades públicas han de publicar toda la información clave. En este punto se debe destacar que el Banco Mundial ha establecido cuatro requisitos para que la información sea transparente: relevancia, calidad, accesibilidad y confiabilidad. 3. Promoción de un gobierno abierto y de la rendición de cuentas. 4. Ámbito limitado de restricciones a la transparencia, de forma que las excepciones han de ser recogidas claramente y han de estar sujetas a un riguroso daño al interés público. 5. Han de existir procesos para facilitar el acceso. 6. Los costes para el ciudadano han de ser asumibles. 7. Reuniones abiertas. 8. La apertura de información es preferente de forma que las normas que contradigan este principio han de ser revisadas. 9. Los denunciantes han de ser protegidos. Las personas que aporten información sobre corrupción, fraude o abuso en las Administraciones han de ser protegidas. Según Access Info Europe (2010), al hablar de acceso a la información se han de tener en cuenta dos tipos de transparencia:  Transparencia proactiva: cuando nos referimos a la obligación de los organismos públicos a publicar y dar a conocer la información sobre sus actividades, presupuestos y políticas. 29 Open Society Justice Initiative (en): http://www.opensocietyfoundations.org/about/programs/open-society-justice- initiative Esther Caparrós Frias Pàgina 31 de 95
  • 32. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción?  Transparencia reactiva: cuando nos referimos al derecho de los ciudadanos a solicitar a los funcionarios públicos cualquier información, y el derecho que tiene a recibir una respuesta documentada y satisfactoria. Darbishire, H. (2010) apunta algunos de los beneficios que supone una divulgación proactiva de la información: asegurar el conocimiento de las leyes y las decisiones que afectan a los ciudadanos, control del gasto público y promover la integridad del gobierno, asegurar que los ciudadanos tienen la información necesarias para poder participar en política y en la toma de decisiones, fomentar una mejor gestión de la información, mejorar los flujos de información, dentro de la propia administración contribuyendo así a un incremento de la eficiencia y a hacer más difícil negar la existencia de una información o manipularla, sobre todo cuando esta publicación se hace de forma automática y prácticamente en tiempo real. Además, se debe tener en cuenta que la expansión de Internet ha fomentado que la transparencia proactiva, en cuanto a la publicación a gran escala de los datos del gobierno, sea posible a un coste bajo. Por su parte, Ortiz de Zarate, A. (2012), clasifica la transparencia en los tres tipos siguientes:  Transparencia activa: obligación de la Administración de publicar la información. Según el autor, debería plantearse como una rutina del trabajo administrativo. Es decir, todo lo que va produciendo la Administración debería ser visible, fácilmente localizable y expresado con claridad. Destaca que el lugar de la transparencia activa es Internet, teniendo en cuenta que se deben encontrar otros canales para hacer llegar la información relevante "a los dos lados" de la brecha digital.  Transparencia pasiva: derecho de la ciudadanía a recibir la información pública que pidan. Se corresponde con el derecho de acceso a la información pública que, como ya hemos comentado, actualmente aún no está regulado en España. Como indica el autor, esta transparencia es costosa, ya que implica una solicitud, un tratamiento de la información y una entrega, caso a coso, motivo por el cual el procedimiento definido debe ser muy eficiente.  Transparencia colaborativa; obligación de la Administración a publicar los datos crudos y el derecho de la ciudadanía a procesarlos para producir nueva Esther Caparrós Frias Pàgina 32 de 95
  • 33. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? información. Como indica el autor, la Administración publica su rendición de cuentas y la ciudadanía hace su propia evaluación, que puede ser coincidente o no. Esto incluye el concepto de corresponsabilidad y de control ciudadano. Enlazando con este último concepto de control ciudadano, como dice Antoni Gutiérrez Rubí "Si se hace pero no se puede decir, ni saber, ni mostrar... es que quizás, no debería hacerse." Gutiérrez-Rubí, A. (2011:40). Esther Caparrós Frias Pàgina 33 de 95
  • 34. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? 7. Control por parte de la sociedad: rendición de cuentas a los ciudadanos Como indicábamos en la introducción, en palabras de Antoni Gutiérrez-Rubí "Existe un pálpito de exigencia nueva. Impaciente. A menos transparencia, más vigilancia. A menos participación, más control. A menos rendición de cuentas, más fiscalización. A menos comunicación e información, más visualización y geolocalización. A menos democratización.... más democracia. No hay vuelta atrás. La política debe ser rescatada de su deriva." Gutiérrez-Rubí, A. (2001:22). La transparencia es una condición sine qua non para llevar a cabo un proceso de regeneración, ya que posibilita la lucha contra la corrupción y contra la desafección política a la vez que fomenta la participación ciudadana:  A más transparencia menos corrupción: ya que será más difícil llevar a cabo prácticas ilegales o "casi" ilegales. Si no es por convicción, será por vigilancia y fiscalización.  A más transparencia menos desafección política: los ciudadanos podrán ver que se hace, quien hace que y cuál es el resultado obtenido. Una mayor transparencia es el paso necesario, pero no suficiente, para recuperar el prestigio de la política y de los políticos.  A más transparencia, más participación: si hay más información accesible que se puede consultar y, gracias a la reutilización de estos datos, es posible profundizar en los detalles que interesan sin sufrir de "infoxicación"30, se está abriendo la puerta a una participación informada y con conocimiento que permitirá a los ciudadanos que quieran, implicarse en los asuntos públicos que les interesen, más allá de la decisión de votar a unos o a otros. Manuel Villoria también destaca la importancia del control por parte de una sociedad civil participativa y deliberativa y de la necesidad de disponer de una Administración 30 Concepto definido por Alfons Cornella, que define un exceso informacional, intoxicación informacional, en la que una persona tiene más información de la que humanamente puede procesar, a consecuencia del cual surge la ansiedad. Esther Caparrós Frias Pàgina 34 de 95
  • 35. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? abierta y transparente para poder conseguirlo. "La democracia de calidad exige un gobierno abierto y transparente, que rinde cuentas, y exige además una sociedad estructuralmente democrática, es decir una sociedad donde las asociaciones, organizaciones de la sociedad civil son democráticas y donde la propia Administración abre vías de participación y deliberación a los afectados por sus decisiones. Un gobierno opaco no aporta información suficiente para configurar adecuadamente el voto, abusa de las asimetrías de información y reduce la calidad del voto. Un gobierno opaco se apodera de lo público y lo gubernamentaliza en el mejor de los casos o lo patrimonializa en el peor. Un gobierno opaco impide comprobar la imparcialidad de sus decisiones. Un gobierno que no rinde cuentas no se somete realmente a derecho. Un gobierno que no rinde cuentas no aporta información para definir el voto con independencia. Un gobierno que no rinde cuentas traiciona la soberanía popular y la igualdad política." Villoria, M. (2010:113). 7.1. Rendición de cuentas Tal como lo define Transparencia Internacional (2009), rendir cuentas significa que las personas, los organismos y las organizaciones (de carácter público o privado y de la sociedad civil) tienen la responsabilidad del adecuado cumplimiento de sus funciones. Este organismo diferencia tres tipos de rendición de cuentas: diagonal, horizontal y vertical. Hablamos de rendición de cuentas diagonal, cuando los ciudadanos recurren a las instituciones gubernamentales para conseguir un control más eficaz de las acciones del Estado y, como parte del proceso, participan en actividades como la formulación de políticas, la elaboración de presupuestos y el control de gastos. La rendición de cuentas horizontal, es aquella que somete a los funcionarios públicos a restricciones y controles, o a un "sistema de contrapesos" por parte de organismos gubernamentales (p.e: tribunales, defensor del pueblo, organismos de auditoría, bancos centrales) con facultades para cuestionar, y hasta sancionar, a los funcionarios en caso de conducta indebida. Finalmente, la rendición de cuentas vertical, es aquella que responsabiliza a los funcionarios públicos ante el electorado o la ciudadanía mediante elecciones, la libertad de prensa, una sociedad civil activa y otros canales similares. Esther Caparrós Frias Pàgina 35 de 95
  • 36. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? Schedler, A. (2004) hace referencia a la rendición de cuentas desde dos dimensiones: la informativa y la argumentativa. Desde la dimensión informativa, se rinden cuentas dando información y desde la dimensión argumentativa, se rinden cuentas dando razones. Esto es des del punto de vista del rendimiento de cuentas, pero estas dos dimensiones también son aplicables cuando exigimos cuentas: desde un punto de vista informativo exigimos cuentas claras y desde un punto de vista argumentativa exigimos cuentos, narraciones convincentes. En la base de la rendición de cuentas está el diálogo crítico. Cuando exigimos cuentas, es frecuente que no recibamos la información con la precisión y confiabilidad que querríamos o que las justificaciones que nos den no nos parezcan suficientemente convincentes y es por eso que seguimos insistiendo, preguntando, cuestionando. Así, la rendición de cuentas, no es un derecho de petición, sino el derecho a la crítica y al diálogo. "No se trata de un juego de un solo tiro, sino de un juego iterativo, un ir y venir de preguntas y respuestas, de argumentos y contra-argumentos." Schedler, A. (2004:14). Según indica el mismo autor "la noción de rendición de cuentas incluye, por un lado, la obligación de políticos y funcionarios de informar sobre sus decisiones y de justificarlas en público (answerability). Por otro, incluye la capacidad de sancionar a políticos y funcionarios." Schedler, A. (2004:11). Por tanto, la rendición de cuentas a los ciudadanos no será completa si el control que se ejerce por parte de la sociedad no conlleva que se asuman y se depuren responsabilidades. En el estudio del ONTSI (2013) se puso de manifiesto, por parte de los diferentes grupos de discusión, que la demanda de información va más allá de un dato (un presupuesto, un gasto con su correspondientes concepteo) y se extiende a la necesidad de una exposición argumental, de explicar y justificar la necesidad del gasto, tanto des de un punto de vista informativo, exigiendo cuentas claras, como des de un punto de vista argumentativo, exigiendo cuentos, narraciones convincentes. También se hace énfasis en la necesidad que toda esta información no solo debe estar a disposición de los ciudadanos sino también de los gestores públicos para favorecer la gestión eficiente y la concienciación ciudadana. Esther Caparrós Frias Pàgina 36 de 95
  • 37. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? INICIATIVA: ¿Dónde van a parar mis impuestos? Este proyecto supone una visualización de los Presupuestos Generales del Estado en España. Inicialmente, una visualización de los gastos anuales de la Administración Central del Estado (ministerios, agencias dependientes y otros organismos públicos, como el Congreso) y la Seguridad Social, tal y como aparecen recogidos en los Presupuestos Generales (son los gastos presupuestados que, aunque deberían aproximarse bastante, no son los gastos reales). A esta primera visualización se ha añadido una comparativa del gasto anual de las distintas administraciones autonómicas. Los datos originales no se han transformado, aunque si se han clasificado las partidas de gasto de los presupuestos en diez categorías básicas (sanidad, protección social, cultura...) siguiendo el estándar COFOG de las Naciones Unidas31. Este proyecto fue creado por David Cabo fundador de la Fundación Ciudadana Civio, en colaboración con la Open Knowledge Foundation, que es la organización responsable del proyecto original 'Where does my money go'. 31 Estándar COFOG de las Naciones Unidas: http://unstats.un.org/unsd/cr/registry/regcst.asp?Cl=4 Esther Caparrós Frias Pàgina 37 de 95
  • 38. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? 7.2. Corrupción “El poder corrompe. El poder absoluto corrompe absolutamente.” (Lord Acton). Fuente: eldiario.es 32 “Corrupción es abuso de poder para benefició privado”, así empezó Manuel Villoria, de Transparencia Internacional, la sesión “La corrupción en el sistema político español”33, en la enumero diferentes formas de clasificar la corrupción:  privada o publica  grande (políticos) o pequeña (funcionarios de calle)  según el nivel de gobierno: local, autonómica o estatal  según el área o especialidad: urbanística, financiera …  perseguible legalmente o legalmente organizada Al hablar de corrupción podemos hablar de corrupción sistémica o de corrupción política. La corrupción sistémica es aquella en que funcionarios y dirigentes, de forma generalizada, se benefician en provecho propio como contrapartida a sus autorizaciones o actuaciones (por ejemplo: el soborno o aquel político que a los 15 días de dejar su cargo empieza a trabajar en una empresa que reguló o a la que adjudico contratos). Si se generaliza este tipo de corrupción, los mecanismos de mercado pierden participación como asignadores eficientes de recursos. Como afirman Richard Posner y Eduardo Buscaglia34 este tipo de corrupción solo se puede contrarrestar enfrentándola a la ley (son delitos tipificados y perseguibles legamente) y afirman que lo que es 32 33 eldiario.es – Viñeta: Què passa? De Joan J.Gullen http://www.eldiario.es/catalunya/passa_10_96690331.html Notas de la sesión “La corrupción en el sistema político español” http://ecaparroses.wordpress.com/2013/02/20/corrupcion-politica-en-espana/ 34 Segons cita d'Alcalde, L. (2005; 2-3) Esther Caparrós Frias Pàgina 38 de 95
  • 39. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? verdaderamente difícil es desenredar los complejos vínculos de corrupción política en las altas esferas de poder, como los que se establecen entre aquellos grupos de interés que toman el Estado mediante los políticos que toman decisiones, de forma que estos grupos se enriquecen gracias a las decisiones políticas y en compensación, por ejemplo, financian a los partidos que las han adoptado. Es lo que también se denomina captura del estado. Un ejemplo de los grupos de presión o lobbies y la captura del estado, pude ser la Ley Glass-Steagall35 que estableció la separación de la banca comercial de la banca financiera en 1933 y que empezó a cuestionarse fuertemente por esos grupos de presión des de 1970 consiguiendo que se derogará en 1999. Una situación de corrupción política sin restricciones se conoce como cleptocracia36, término que significa literalmente "gobierno por ladrones". 35 Ley Glass-Steagall: http://es.wikipedia.org/wiki/Ley_Glass-Steagall 36 Definición según Wikikpedia “Cleptocracia (del griego clepto, 'quitar'; y cracia, 'fuerza' = dominio de los ladrones) es el establecimiento y desarrollo del poder basado en el robo de capital, institucionalizando la corrupción y sus derivados como el nepotismo, el clientelismo político, el peculado, de forma que estas acciones delictivas quedan impunes, debido a que todos los sectores del poder están corruptos, desde la justicia, funcionarios de la ley y todo el sistema político y económico.” http://es.wikipedia.org/wiki/Cleptocracia Esther Caparrós Frias Pàgina 39 de 95
  • 40. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? Proyecto: ¿Quién manda? Quién Manda es un mapa del poder en España con tres objetivos: poner luz sobre esos vínculos, que se regule el lobby y que se publiquen las agendas de trabajo completes de los cargos públicos. El objetivo de esta página web es convertirse en un repositorio fiable y documentado de los vínculos entre las personas más importantes del país. Mostrar con quiénes se reúnen y a qué acuerdos llegan, mostrar sus currículos (¿están preparados para el cargo que ostentan?), de dónde vienen, cómo se reparten las sillas en las instituciones públicas y qué caminos les llevan a encontrarse una y otra vez. Analizar las relaciones entre lo público y lo privado no para demonizarlas, sino para reclamar más transparencia y trasladar a la ciudadanía una información rigurosa que le permita tomar sus propias decisiones. Este proyecto arranco de la mano de la Fundación Ciudadana Civio gracias al premio 123 Testing Global Innovation Found que les concedió la Global Integrity. Las mejoras se financian a través de la plataforma Goteo mediante crowdfunding Esther Caparrós Frias Pàgina 40 de 95
  • 41. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? 7.2.1.Percepción de la corrupción Fuente: Transparencia Internacional – Mapa IPC37 Según el Índice de percepción de la corrupción (IPC) de 2012, que ha elaborado Transparencia Internacional, España ocupa la posición número 30 y queda situada por detrás de la mayoría de países de la antigua UE-15, como se puede ver en la Taula 3. La puntuación del IPC correspondiente a un país indica el grado de corrupción en el sector público según la percepción de empresarios y analísticas del país. Esta puntuación oscila entre 100 (percepción de ausencia de corrupción) y 0 (percepción de muy corrupto). 37 Transparencia Internacional – Mapa mundial de la corrupción (Índice de percepción de la corrupción 2012) http://www.transparencia.org.es/IPC%C2%B4s/IPC_2012/Mapa_IPC_2012.pdf Esther Caparrós Frias Pàgina 41 de 95
  • 42. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? Taula 3 - Índice de Percepción de Corrupción 2012 de Transparencia Internacional Fuente: Transparencia Internacional38 En la tabla siguiente, podemos ver el desglose por sectores: 38 "Índice de Percepción de la Corrupción 2012 de Transparency International" http://www.transparencia.org.es/IPC%C2%B4s/IPC_2012/Tabla_sint%C3%A9tica_resultados_IPC_2012.pdf Esther Caparrós Frias Pàgina 42 de 95
  • 43. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? Taula 4 – Impacto de la corrupción en diferentes sectores e instituciones Fuente: Transparencia Internacional39 Vemos la comparación entre la puntuación de España y el global de todos los países Transparencia Internacional – Barómetro Global http://www.transparencia.org.es/BAROMETRO_GLOBAL/Bar%C3%B3metro_Global_2013/Tabla%20sint%C3%A9tica %20Bar%C3%B3metro%202013.pdf 39 Esther Caparrós Frias Pàgina 43 de 95
  • 44. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? A nivel de Catalunya, según el estudio que elaboró la Oficina Antifrau de Catalunya (2012) podemos ver, en cuanto a la percepción de los ciudadanos encuestados, que el 60.5% consideren que en Catalunya hay mucha o bastante corrupción, Gráfico 15, mientras que un 78,8% considera que la corrupción a Catalunya es un problema muy o bastante grave, Gráfico 16. Gráfico 15 - Percepción sobre nivel de corrupción Fuente: Oficina Antifrau de Catalunya (2012b:13) Gráfico 16 - Percepción gravedad de la corrupción Fuente: Oficina Antifrau de Catalunya (2012b:12) Por instituciones, podemos ver como el 85% considera que la corrupción está muy o bastante extendida, entre los Partidos Políticos, seguidos de las entidades financieras y de los Ayuntamientos de Catalunya, ambos por encima del 60%. Esther Caparrós Frias Pàgina 44 de 95
  • 45. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? Gráfico 17 - Percepción de corrupción por instituciones Fuente: Oficina Antifrau de Catalunya (2012b:28) Así mismo, según el barómetro del CIS, el indicador que muestra la percepción de los principales problemas en España, y del que podemos ver la evolución de los dos últimos años en la Tabla 5, sitúa en el mes de enero de 2014 la “Corrupción y el Fraude Fiscal” como el segundo problema de los españoles (39.5%) por delante de los problemas de índole económica (30.5%) y superado únicamente por el “Paro” que destaca con un 78.5%. Tabla 5 - Tres problemas principales que existen en España (Multirespuesta %) Fuente: CIS40 40 CIS - "Tres problemas principales que existen actualmente en España (Multirrespuesta %): http://www.cis.es/cis/export/sites/default/-Archivos/Indicadores/documentos_html/TresProblemas.html Esther Caparrós Frias Pàgina 45 de 95
  • 46. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? 7.2.2.Efecto de la corrupción Raimundo Soto41, economista de la Universidad Católica de Chile, destaca que cada acto de corrupción provoca un coste social. La corrupción:  distorsiona los incentivos con los que opera la empresa privada,  reduce la eficiencia económica,  incide en la toma de decisiones de un Estado, distorsionando la asignación de recursos, y  reduce el crecimiento económico al disminuir los incentivos de la inversión. de forma que el daño causado es considerablemente superior a la cuantía del soborno. Alcalde, L. (2005) afirma que la corrupción tiene dos efectos inmediatos: 1. El que se deriva de la ineficiencia del sector público o de la ilegitimidad de las corruptelas; ineficiencias que tienen como secuela final desanimar la inversión. 2. El que influye sobre el destino de los fondos que han sido malversados. La ilegalidad de los pagos recorta la cantidad de ingresos que pueden ser recaudados por el Estado y además estimula la fuga de capitales. a los que se debe añadir que, el momento en el que se generaliza la corrupción, se traduce en unos servicios públicos de escasa calidad a un alto coste. Alcalde, L. (2005) afirma que en el mundo existe hoy un consenso en el sentido que la corrupción en el gobierno y en el comercio frena el crecimiento económico y puede perpetuar la pobreza. Defiende que la corrupción afecta tanto directa como indirectamente al crecimiento económico, desanimando la inversión y aumentando la desigualdad y que, cuando la corrupción provoca desigualdad económica y/o social, una élite política acapara todos los recursos, la calidad de los servicios públicos se deteriora notablemente y el gasto público ya no se distribuye de forma equivalente ni eficiente: se deja de invertir en educación, en sanidad y en infraestructuras. 41 Segons cita d'Alcalde, L. (2005; 1-2) Esther Caparrós Frias Pàgina 46 de 95
  • 47. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? La ecuación clave que determina la producción total de un país es la siguiente: Y = C + I + G +NX donde la producción total de un país (Y) se determina por el consumo (C), la inversión (I), el gasto público (G) y las exportaciones netas (NX). ¿Cómo afecta la corrupción a esta ecuación? Según esta misma autora, la corrupción actúa como un impuesto, en el sentido que es un coste y un riesgo al que se enfrentan los inversores nacionales y extranjeros. Así, si la inversión resulta cara o insegura es más probable que se reduzca y si la “I” de la ecuación anterior disminuye, también lo hará la producción total del país “Y”. La relación entre inversión y corrupción la podemos ver en la Taula 6, donde los países con menor grado de corrupción (valores más próximos a 6) tiene unas tasas de inversión por encima del 20% (excepto Reino Unido y EEUU). Por otra parte, los países con índice de corrupción inferiores a 3 también tienen un grado de inversión bajo y una tasa de crecimiento también baja. Taula 6 - Corrupción, inversión y crecimiento Fuente: Alcaide, L. (2005: 4) Como afirma la autora, según los resultados del estudio econométrico realizado, un aumento de la inversión del 1% supondría un aumento de la tasa de crecimiento de un Esther Caparrós Frias Pàgina 47 de 95
  • 48. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? 13% de media. De esta forma, si la corrupción, que como se ha indicado anteriormente hace bajar la inversión, bajase, la tasa de inversión y el crecimiento económico del país se verían afectados de forma positiva. Pero la corrupción no afecta únicamente a la inversión, son también al crecimiento. Mauro, P. (1995) constató el efecto negativo entre corrupción y crecimiento económico y en su estudio demostró que la corrupción es un inhibidor del crecimiento económico, como podemos ver en el gráfico siguiente que muestra la correlación entre el crecimiento del PIB i el índice de corrupción de un país. Gráfico 18 – Crecimiento del PIB y corrupción Fuente: Alcaide, L. (2005: 5) En este mismo sentido, Schloss, M. (2007) indica que hay evidencias estadísticas bastante sólidas, que demuestran que la corrupción estar correlacionada con:  Inversión pública elevada,  menores ingresos fiscales,  gastos de mantenimiento y operaciones menores,  las resultantes disminuciones de calidad de las inversiones públicas. Así mismo, el estudio de Bellver, A. (2007) correlaciona positivamente la transparencia con la competitividad de las economías: a más transparencia mayor competitividad. De esta forma, como afirma Villoria, M. (2010), la transparencia en el sector público es un Esther Caparrós Frias Pàgina 48 de 95
  • 49. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? mecanismo directo para promover la competencia y la opacidad un mecanismo que favorece la ineficiencia de los mercados. Las evidencias, según Schloss, M. (2007), también indican que la corrupción tiene tendencia a encarecer la inversión pública, reduciendo su productividad y generando cuantiosas pérdidas de recursos por inversiones no económicas. De esta forma, las inversiones en países altamente corruptos tienden a mostrar deficiencias en la educación y otros gastos sociales, cosa que sugiere que la corrupción tiende a hipotecar a las generaciones futuras, dado que el crecimiento económico a largo plazo está directamente correlacionada con los éxitos asociados en educación. La corrupción, además del impacto que tiene en la inversión y en el crecimiento económico, es un factor que provoca desigualdad económica y social. En el Gráfico 19 podemos ver como el grado de corrupción aumenta a medida que aumenta la desigualdad social. Gráfico 19 - Desigualdad y corrupción42 Fuente: Alcaide, L. (2005: 6) 42 En el gráfico se utilizan dos valores, el índice de Gini y el índice de corrupción del Banco Mundial: Índice de Gini: mide la desviación de la distribución del ingreso respecte a una distribución equitativa. http://datos.bancomundial.org/indicador/SI.POV.GINI Índex de corrupción del Banco Mundial: indicador del 0-6, donde 6 indica el nivel máximo de corrupciónEsther Caparrós Frias Pàgina 49 de 95
  • 50. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? Según Schloss, M (2007), las sociedades sólidas, con organizaciones eficientes y no corruptas, tendrán más posibilidades de poder prevenir o resistir los choques socioeconómicos y políticos asociados con conflictos internos y para conseguirlo indica hacia donde han de ir dirigidos los esfuerzos. Si nos centramos en los puntos directamente relacionados con la transparencia se debe:  Construir, empoderar y capacitar una sociedad civil activa que proteja los derechos del individuo y del grupo para responsabilizar a las instituciones estatales, y generar un estado de derecho con acciones como asegurar la libertad de información o promover la transparencia o acciones similares para la gestación de leyes, regulaciones u otros medios de acciones gubernamentales.  Fortalecer la administración pública y las finanzas públicas mediante un sector público transparente y responsabilidad asociada a los gastos públicos (tesorería independientes, auditoria, procesos de compra de bienes y servicios …)  Establecer rendición de cuentas de procesos políticos mediante la difusión de las votaciones en los parlamentos, la transparencia en la financiación de los partidos políticos y la declaración de bienes, normas de conflictos de intereses y/o acciones similares para extender la transparencia a los procesos políticos. Como indica Lopez, J. (2000), todos los expertos y activistas coinciden en señalar que la transparencia es esencial para combatir la corrupción. El principio afirma que a más transparencia habrá menos corrupción: “Para que exista transparencia debe existir suficiente información sobre los asuntos públicos. Cuando toda la información relativa a un asunto está a disposición del público, no existe espacio para que los corruptos puedan aprovecharse de sus posiciones privilegiadas, ni existe posibilidad para que puedan realizar sus negocios oscuros. Además, en la medida que los ciudadanos están mejor informados de las decisiones que toman sus representantes, asumen con mayor responsabilidad su papel y participan más proactivamente en el desarrollo de sus países.” López, J. (2000: 68). La Oficina Antifrau de Catalunya (2010) indica que la corrupción tiene consecuencias negativas manifiestas para la administración pública misma y para los ciudadanos en general y entre los efectos más perversos de la corrupción en la administración pública destaca los siguientes: Esther Caparrós Frias Pàgina 50 de 95
  • 51. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción?  La corrupción genera sentimientos de desánimo, frustración y resentimiento entre los funcionarios honestos, que a menudo se ven obligados a compartir en silencio las actuaciones irregulares, a anular su trabajo creativo y a dejarse llevar por la desidia.  La corrupción entorpece, cuando no imposibilita, la ejecución de políticas públicas. En ocasiones, la corrupción se utiliza para facilitar la evasión impositiva, el contrabando, el tráfico de estupefacientes o para recalificar indebidamente el suelo.  La corrupción provoca y expande la ineficiencia y la ineficacia de los servicios públicos a la vez que encarece el coste de los bienes, las prestaciones y los servicios públicos.  La corrupción puede llegar a desfigurar las instituciones públicas. Entonces, los intereses privados determinan las decisiones políticas y capturan los organismos para beneficio propio. La administración pública se transforma así en una correa de transmisión de recursos, bienes y servicios públicos hacia interés particulares.  La corrupción mina los principios de objetividad y de legalidad que son fundamentales en la administración pública de un país democrático.  La corrupción es incompatible con la transparencia y la rendición de cuentas.  La corrupción propaga dudas y genera desconfianza en los representantes políticos y en todos los servidores públicos, disminuye la credibilidad de las instituciones y contribuye a la desafección ciudadana. y entre las cinco medidas que indica para luchar contra la corrupción, destacamos dos que están directamente relacionada con la transparencia:  Se debe aumentar la transparencia y se debe disminuir, si es el caso, las situaciones de discrecionalidad excesiva no sometida a rendición de cuentas. Esther Caparrós Frias Pàgina 51 de 95
  • 52. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción?  Se deben identificar y gestionar los conflictos de intereses en el marco de una cultura corporativa de responsabilidad personal, transparencia y rendición de cuentas. Así mismo, entre las estrategias que este mismo organismo propone ante los riesgos de corrupción encontramos la de asegurar la transparencia, en la que indica que “La máxima transparencia es siempre una arma fundamental, porqué desincentiva las actuaciones irregulares si pueden ser conocidas por otros y, por otro lado, facilita el control político y social de eventuales conductas corruptas” Oficina Antifrau de Catalunya (2010b:7). En este mismo sentido, entre los principios rectores43 del Grupo de Estados Contra la Corrupción 44 , del que España forma parte, encontramos los siguientes principios directamente relacionados con la transparencia: y otro relativo a la financiación de los partidos: que está indirectamente relacionado con la transparencia, como podemos ver en el informe que el GRECO hace para España, correspondiente a la evaluación relativa a la financiación de los partidos políticos y en el que se indican, en el punto 84 43 Consell d'Europa (1997) 44 El Grupo de Estados contra la Corrupción, GRECO, fue establecido en 1999 por el Consejo de Europa para supervisar el cumplimiento de las normas anticorrupción de la organización por parte de los Estados miembros. El objetivo del GRECO es mejorar la capacidad de sus Estados miembros para luchar contra la corrupción mediante el control del cumplimiento de los estándares anticorrupción del Consejo de Europa mediante un proceso dinámico de evaluación mutua y de presión del grupo. Esto ayuda a identificar las deficiencias en las políticas naciones de lucha contra la corrupción, poniendo de manifiesto las reformas legislativas, institucionales y prácticas necesarias. GRECO también proporciona una plataforma para el intercambio de mejores prácticas en la prevención y detección de la corrupción. La pertenencia a GRECO no se limita a los estados miembros del Consejo de Europa. En la actualidad, el GRECO está formado por 49 estados miembros (48 Estados de Europa y los Estados Unidos de América). Esther Caparrós Frias Pàgina 52 de 95
  • 53. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? correspondiente a las recomendaciones que hace el grupo, las dos propuestas siguientes45: 45 GRECO (2009:35) Esther Caparrós Frias Pàgina 53 de 95
  • 54. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? INICIATIVA: El indultómetro Como indican los promotores de este proyecto, la Fundación Ciudadana Civio, el indulto debería ser una medida excepcional, con un volumen de indultos lo más cercano a cero posible. Si el número de indultos es alto y analizados los casos se observa que sus causas están justificadas, este fenómeno invitaría a corregir las anomalías detectadas, sea ésta legislativa (e.g. tipificación penal incorrecta), procesal (e.g. insuficientes garantías en los proceso resultantes en condena) o judicial (e.g. aplicación indebida de las leyes vigentes por la judicatura). En cualquier caso, mientras exista esa posibilidad en manos de nuestro gobierno, creemos que debe evitarse la sensación de "arbitrariedad" publicando los motivos que llevan a la concesión de un indulto. También creemos que para garantizar una correcta separación de poderes, los veredictos de los informes del Tribunal y del Ministerio Fiscal deberían ser de conocimiento público y tener un peso muy importante en la decisión a tomar. En caso de tomar una decisión contraria a cualquiera de los veredictos de dichos informes el razonamiento que lleva al gobierno a tomar esa medida deberían tener un grado de detalle aún mayor. En este contexto, el proyecto tiene cuatro objetivos:  Transparencia: porqué una sociedad informada es la base para una ciudadanía activa.  Rendición de cuentas: porqué la información pública contextualizada incentiva a legisladores y gobernantes a responder de sus decisiones.  Fact-checking: para establecer una base de datos rigurosa para análisis o investigaciones.  Vigilancia y control: porqué esta incursión del poder ejecutivo en la tarea del judicial debe ser vigilada (separación de poderes) Esther Caparrós Frias Pàgina 54 de 95
  • 55. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? Petición: Que todos los partidos sean transparentes y abran sus datos Carlos de la Fuente @carlosdlfuente, Alberto Ortiz de Zarate @alorza y Marc Garriga @mgarrigap crearon una petición a través de change.or dirigida a los responsables de todos los partidos políticos españoles: que todos los partidos sean transparentes y abran sus datos El objetivo una cirugía a fondo que extirpe los focos de corrupción en los partidos y que resetee el sistema para poder implantar una transparencia radical que devuelva legitimidad a las organizaciones políticas. La propuesta tiene dos fases: 1) Desenmascarar la corrupción existente e instalar una cultura de tolerancia cero. 2) Implantar un sistema de información exhaustivo y apertura del mismo en forma de open data. ¿Qué datos deberían abrir?  La financiación del partido. Desgranar y detallar todas las vías y cantidades.  Los presupuestos y el gasto real. La contabilidad analítica de la organización.  El número de afiliados y sus aportaciones, geolocalizadas, y cuantificadas por grupos.  Las aportaciones de los cargos electos (con nombres propios).  El patrimonio de los cargos electos.  Las cantidades de las aportaciones o donativos privados sin incluir datos sujetos a protección de datos personales.  El número, los nombres, los CV, y sueldos de los cargos electos y asesores públicos en las diferentes instituciones.  El número, los nombres, las funciones y las retribuciones y sueldos de los cargos orgánicos del partido.  El número y las monografías profesionales de los trabajadores del partido.  Las dietas detalladas.  Los gastos del mantenimiento de las oficinas y sedes.  Los gastos detallados de los actos y de las campañas electorales.  Los patrocinios o subvenciones aportadas y recibidas.  Las contrataciones realizadas a servicios externos. Y a partir de ahora recoger y publicar los nombres de los proveedores con previo aviso.  El inventario y los bienes adquiridos. El patrimonio.  Número de asistentes a congresos, conferencias, ejecutivas, juntas, o reuniones públicas y si tuviesen votaciones o resultados publicar actas y acuerdos o compromisos adoptados.  La agenda de los cargos electos.  Las relaciones familiares entre cargos electos Esther Caparrós Frias Pàgina 55 de 95
  • 56. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? 8. Efectos de la transparencia Como indica Bellver, A. (2007), la transparencia es importante no solo porque incrementa la eficiencia en la distribución de recursos, sino también porque puede ayudar a asegurar que los beneficios del crecimientos sean redistribuidos y no capturados por una élite. El índice agregado de transparencia que utiliza en su estudio, nos puede ayudar a ver cuáles son los efectos de la transparencia. El índice agregado de transparencia se ha construido a partir de dos componentes: la transparencia económico-financiera y la transparencia política46:  Transparencia económico-financiera: evalúa el grado de accesibilidad y utilización de la información que proviene de las instituciones públicas, es decir, la responsabilización autoimpuesta en el interior de la maquinaria del Estado. Las áreas que incluye son: transparencia económica, e-gobierno, acceso a las leyes sobre información, transparencia en el proceso presupuestario, transparencia de las políticas y transparencia en el sector público. Las TIC se utilizan de forma creciente, tanto en países desarrollados como en países en desarrollo, para proporcionar servicios públicos e información sobre el ejercicio institucional. La relevancia de la información que se distribuyen en los sitios web, así como las herramientas que se utilizan para hacer posible la participación ciudadana son unos buenos indicadores de transparencia institucional y de responsabilización.  Transparencia política: incluye elementos como la transparencia en los fundamentos políticos, la apertura del sistema político y la libertad de prensa, tanto para hacer un seguimiento del desarrollo del gobierno como para expresar las opiniones de las personas. Según los datos que aporta este índice hay una correlación entre la transparencia total y la competitividad global, tal como podemos ver en el Gráfico 20. 46 La composición de este índice agregado de transparencia y de los componentes que lo forman se puede consultar en Bellver, A (2007) y con más detalle en Bellver, A; Kauffmann, D (2005) Esther Caparrós Frias Pàgina 56 de 95
  • 57. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? Gráfico 20 - Transparencia total vs Competitividad Global Fuente: Bellver, A. (2007: 16) Un contexto de mayor transparencia institucional contribuye a incrementar la tasa de retorno de las inversiones. Cuando las políticas y los procedimientos administrativos que orientan las decisiones de inversión son claras y transparentes, la incertidumbre y los costes son menores, lo que lleva a decisiones más eficientes sobre la inversión y las inversiones tienen un impacto directamente proporcional con la producción de un país. Los países con más transparencia aparecen como más competitivos en el mercado global y, como indica la autora, la transparencia también tiene un impacto sobre la competitividad de los negocios locales. En cuanto a la efectividad del gobierno hemos visto que existía una correlación entre esta y la transparencia económico-financiera, como se puede ver en el Gráfico 21, que muestra como para un mismo nivel de ingresos, un país con un contexto más transparente tiene agencias gubernamentales más efectivas en la provisión de servicios públicos. Esther Caparrós Frias Pàgina 57 de 95
  • 58. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? Gráfico 21 - Efectividad gubernamental y transparencia económico - financiera Fuente: Bellver, A. (2007:18) En el informe que realiza el Fórum Económico Mundial, "The Global Competitiveness Report 2012–2013" vemos que se destaca la importancia de la actitud del Gobierno hacia los mercados, las libertades y la eficiencia de sus operaciones y hace una referencia explícita a la falta de transparencia, a la corrupción o a la deshonestidad en la asignación de contratos: "The role of institutions goes beyond the legal framework. Government attitudes toward markets and freedoms and the efficiency of its operations are also very important: excessive bureaucracy and red tape, overregulation, corruption, dishonesty in dealing with public contracts, lack of transparency and trustworthiness, inability to provide appropriate services for the business sector, and political dependence of the judicial system impose significant economic costs to businesses and slow the process of economic development. In addition, the proper management of public finances is also critical to ensuring trust in the national business environment. Indicators capturing the quality of government management of public finances are therefore included here to complement the measure." World Eonomic Forum (2013:4)47. 47 [Traducción al castellano] “El papel de las instituciones va más allá del marco legal. La actitud del gobierno hacia los mercados y las libertades y la eficiencia de sus operaciones son también muy importantes: el exceso de burocracia y de trámites, la regulación excesiva, la corrupción, la falta de honradez en la adjudicación de contratos públicos, la falta de transparencia y de integridad, la incapacidad para proporcionar servicios adecuados al sector empresarial, y la dependencia política del sistema judicial, imponen costes económicos significativos para las empresas y frena el proceso de desarrollo económico. Además, la buena gestión de las financias públicas también es fundamental para garantizar la confianza en el entorno empresarial nacional. Para complementar la medida, se incluyen los indicadores de calidad de la gestión del gobierno de las financias públicas.” Esther Caparrós Frias Pàgina 58 de 95
  • 59. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? A continuación veremos cuál es la posición que, según este informe, ocupa España en algunos de estos indicadores que se relacionan directamente con la competitividad. Por una parte, podemos ver como este índice incluye la transparencia en las políticas del gobierno como un factor a tener en cuenta, y en este sentido, como muestra el Gráfico 22, España ocupa la posición 77 de un total de 144, con una puntuación de 4,2 por debajo de la media que se sitúa en los 4,3. Gráfico 22- Transparencia respecto a las políticas del gobierno Fuente: World Econòmic Forum (2013:399) Otro de los indicadores que se tienen en cuenta es el que hace referencia al favoritismo que muestran las decisiones del gobierno, y que indica si los responsables del gobierno muestran favoritismo respecto a ciertas empresas, en cuanto a la elaboración de políticas y a la adjudicación de contratos48. Respecto a este indicador, España ocupa la posición 55 con un valor de 3.3 (donde 1 indica que siempre hay favoritismo y 7 que nunca muestra favoritismo). En cuanto a la confianza respecto a los políticos, España ocupa la posición 79 de 144 con un valor de 2.6 per debajo de la media que se sitúa en el 3.0. 48 Ver en el apartado “Corrupción” la corrupción política y el concepto de captura del estado. Esther Caparrós Frias Pàgina 59 de 95
  • 60. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? Gráfico 23 - Confianza en los políticos Fuente: World Econòmic Formu (2013:391) Finalmente, podemos destacar de este informe la valoración respecto a los pagos irregulares o sobornos. Esta valoración muestra la media de las preguntas sobre cómo es de habitual que las empresas hagan pagos extras o paguen sobornos con: exportaciones/importaciones, servicios públicos, pagos anuales de impuestos, adjudicación de contratos y licencias, obtención de decisiones judiciales favorables, dónde la valoración de cada pregunta va del 1 (muy habitual) al 7 (nunca). Respecto a este indicador España ocupa la posición número 40, con una valoración de 4.8 que está por encima de la media situada en 4.2. Por su parte, Transparencia Internacional elabora un índice de fuentes de soborno, que se construye a partir de las respuestas que dan los ejecutivos de las empresas a la pregunta: ¿Con qué frecuencia las compañías de un determinado país, con las que mantiene una relación comercial, participan en sobornos (0=siempre y 10=nunca)? Podemos ver el resultado correspondiente al año 2011 en la tabla siguiente: Esther Caparrós Frias Pàgina 60 de 95
  • 61. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? Tabla 7 – Índice de fuentes de soborno 2011 Fuente: Transparencia Internacional49 La transparencia está relacionada con diferentes factores de gobernanza como el control de la corrupción y la efectividad del gobierno. En los gráficos siguientes podemos ver como la transparencia resulta significativa en la reducción de la corrupción. El Gráfico 24 muestra la relación entre transparencia económico-financiera y el pago de sobornos, y veremos que a medida que aumentan los niveles de transparencia disminuye el pago de sobornos. Por su parte, los gráficos 26 y 27 muestran la relación positiva entre el control de la corrupción con el nivel de transparencia política y el nivel de transparencia total, respectivamente. 49 Transparencia Internacional - Tabla Índice de Fuentes de Soborno: http://www.transparencia.org.es/INDICES_FUENTES_DE_SOBORNO/INDICE%20DE%20FUENTES%20DE%20SOBe ORNO%202011/TABLA_IFS_POR_PA%C3%8DSES.pdf Esther Caparrós Frias Pàgina 61 de 95
  • 62. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? Gráfico 24 - Transparencia económico - financiera y frecuencia de soborno Fuente: Bellver, A. (2007:17) Gráfico 25 - Transparencia política y control de la corrupción Fuente: Bellver, A. (2007:17) Gráfico 26 - Transparencia total y control de la corrupción Fuente: Bellver, A.; Kauffmann, D. (2005:62) Esther Caparrós Frias Pàgina 62 de 95
  • 63. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? Hemos visto como la transparencia está relacionada con las inversiones y la competitividad de un país, la efectividad de los gobiernos y el control de la corrupción. Finalmente veremos que la transparencia también está relacionada con indicadores de desarrollo humano como la esperanza de vida al nacer o la alfabetización femenina. En este sentido Bellver, A. (2007) indica que la transparencia presenta una correlación positiva con el desarrollo humana, aunque hacen falta más estudios para corroborarlo. En los gráficosGráfico 27 y Gráfico 28 podemos ver cómo quedan relacionadas estas variables: Gráfico 27 - Transparencia y esperanza de vida Fuente: Bellver, A.; Kauffmann, D. (2005:62) Gráfico 28 - Transparencia económico - financiera y alfabetización femenina Fuente: Bellver, A.; Kauffmann, D. (2005:63) Esther Caparrós Frias Pàgina 63 de 95
  • 64. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? 9. Datos abiertos "Data is the new oil for the digital age" Neelie Kroes50. Vamos a hablar ahora desde otro punto de vista, la apertura de datos. Antes de empezar es importante puntualizar que apertura de dados no quiere decidir necesariamente transparencia, pero que no hay transparencia, tal como la entendemos y definimos en este trabajo, sin apertura de datos. ¿Qué se entiende entonces por datos abiertos? Datos abiertos significa poner la información disponible en formatos estándares abiertos, facilitando de esta forma su acceso y permitiendo su reutilización. Los datos, además de ser la base de la transparencia, tienen también un gran valor económico. El Open Government Partnership51 hace énfasis en este valor económico e indica que los datos abiertos, entendidos como gobiernos e instituciones públicas que abren sus datos, como por ejemplo, la información geográfica estadísticas, la información meteorológica o los datos relativos a proyectos de investigación con financiación pública, pueden comportar ganancias económicas en diferentes sectores, en cuanto a la innovación, a la creación o a la eficiencia.52 En cuanto a innovación, un acceso más amplio y más rápido a los estudios y a los datos científicos facilitará a los investigadores y a las empresas usar estas investigaciones financiadas con dinero público. Esto pude impulsar la capacidad de un país o región en diferentes campos, como puede ser el farmacéutico o el de las energías renovables. Tomando como ejemplo la Unión Europea, esto supondría un mejor retorno de los 87.000 millones de euros que se invierten anualmente en I+D. En cuanto a la creación, con la apertura de datos puede prosperar un nuevo mercado si la información del sector público está disponible y las empresas desarrollan nuevos 50 Neelie Kroes. Vice-President of the European Commission responsible for the Digital Agenda "From Crisis Of Trust to Open Governing" http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-12-149_en.htm 51 Open Government Partnership: http://www.opengovpartnership.org/about 52 Open Government Partneship (2011). Esther Caparrós Frias Pàgina 64 de 95
  • 65. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? productos o servicios añadiendo valor a los datos originales. Las empresas pueden construir aplicaciones innovadoras y eServicios basados en estos datos que el gobierno puede facilitar con un coste mínimo. Finalmente, en cuanto a la eficiencia, tanto las empresas como los organismos públicos podrían beneficiarse de una mayor apertura de los datos al tener una visión más precisa y completa de sus clientes y de los ciudadanos respectivamente, de sus preferencias y necesidades, siendo más eficientes al dar respuesta a estas preferencias o afrontando las necesidades, contribuyendo al mismo tiempo a un crecimiento inteligente. Tim Berners-Lee, propone cinco niveles, ordenados de menos a más abiertos, para hacer una apertura progresiva de los datos. Imagen 4 – Niveles de apertura de datos Nivel Descripción ★ Datos disponibles en internet (en cualquier formato) pero bajo una licencia libre para ser Open Data ★★ Publicar los datos en un formato estructurado que pueda ser leído por una maquina (p.e: Excel en lugar de una imagen escaneada) ★★★ Utiliza formatos estructurados no propietarios (p.e: CSV en lugar de Excel) ★★★★ Utilizar estándares del W3C (RDF y SPARQL) para identificar las “cosas”, de forma que se pueda apuntar a ellas. ★★★★★ Enlaza los datos con otros datos para proveer de un contexto Fuente: W3C53 9.1. Datos abiertos: algunos números Según Vickery, G. (2011), el mercado total para la información del sector público (PISPublic Information Sector) se estimó, en 2008, en 28.000 millones de euros y las ganancias económicas totales que supone una mayor apertura de los datos del sector 53 W3C. Tim Berners-Lee "Linked Data”: http://www.w3.org/DesignIssues/LinkedData.html [Fecha consulta: 12/11/2013] Esther Caparrós Frias Pàgina 65 de 95
  • 66. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? público, permitiendo un acceso más fácil a las mismas, está alrededor de los 40.000 millones de euros/año para l’EU27. Teniendo en cuenta las ganancias económicas directas e indirectas, de las aplicaciones y del uso de la PSI, en la economía de la EU27, estas ganancias se incrementan hasta unos 140.000 millones de euros anuales. En cuanto al estado español, según el estudio de caracterización del sector infomediario en España, que hizo la ONTSI, la actividad infomediaria se prevé que oscila entre los 330-550 millones de euros, con unas 150 empresas que generan aplicaciones, productos y servicios con valor añadido, destinados a terceros, a partir de la información del sector público, siendo un sector que ocupa a unos 3.600-4.400 trabajadores. A continuación veremos algunos ejemplos con datos económicos concretos para diferentes países y sectores, extraídos de Open Government Partnership (2012), Comissió Europea (2011) y Vickery, G. (2011). El tamaño del mercado del sector de la información geográfica y su crecimiento muestra el potencial de los datos públicos como un motor para la creación de puestos de trabajo54. En Alemania, en 2007, el mercado para la información geográfica se estimó en 1.400 millones de euros, con un incremento del 50% desde el año 2000. En Holanda, este sector en 2008 contaba con unos 15.000 puestos de trabajo a tiempo completo. Otras áreas como los datos meteorológicos, la información legal y la información comercial, también constituyen la base de mercados en constante crecimiento. En cuanto a los datos espaciales un estudio55 del gobierno australiano sugiere que los datos espaciales abiertos y los sistemas de posicionamiento de alta precisión pueden aumentar la productividad en miles de millones de dólares australianos en una amplia gama de sectores industriales. Por ejemplo, los ingresos de la industria de información espacial el año 2006-2007 podrían haber añadido unas ganancias acumuladas de entre 6.430-12.570 millones de dólares australianas, cifra que representa entre el 0.6 y el 1.2% del PIB. En el caso de los datos meteorológicos, la apertura de datos meteorológicos en Estados Unidos 56 ha hecho que la industria relacionada con el tiempo haya obtenido unos 54 Fornefeld, M.; Boele-Keimer, G.; Recher, S.; Fanning, M. (2008) 55 Government 2.0 Taskforce (2009). Capítol 5 " Managing public sector information (PSI) as a national resource" 56 Fair Weather: Esther Caparrós Frias Effective Partnerships in Weather and Climate Services. Pàgina 66 de 95
  • 67. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? ingresos brutos que oscilan entre los 400 y los 700 millones de dólares /año, con unas 400 empresas que dan trabajo a unas 4.000 personas. Si se comparan estas cifras con las de la UE, que tiene una economía de tamaño similiar pero con los datos meteorológicos en gran medida cerrados, vemos que solo hay 30 empresas, con unos 300 empleados, y que los ingresos oscilan entre los 30 y los 50 millones de dólares / año. Hay ejemplos que corroboran, en diferentes países, estas ganancias económicas potenciales:  Dinamarca: un estudio57 cuantificando el valor de los datos del gobierno abierto muestra que en los sectores bancarios, de seguros y energéticos, un mejor acceso a la información del sector público podría ser de gran valor. Por ejemplo, se estima que para el sector energético en conjunción con el de la construcción, el mercado potencial nacional para mejoras energéticas basado en datos abiertos es de entre 540 y 2.700 millones de euros.  Irlanda: el estudio58 realizado per TASC59 indica que hacer pagar por los datos no lleva hacia la recuperación de costes, que la ley de acceso a la información no es cara y que el valor económico estimado para el negocio potencial reutilizando datos públicos oscila entre los 83 y los 399 millones de euros por año.  Kenya: es el primer país africano que digitaliza su información como parte de una iniciativa60 de apertura de datos a gran escala. La iniciativa está produciendo una economía secundaria con una amplia gama de aplicaciones que se están creando para ayudar a las persones a acceder, gestionar y comentar la información del gobierno. 9.2. Reutilización: concretando los usos Podemos ver que la apertura de datos es imprescindible para la transparencia, ya que pone la información de lo que se ha hecho y de los resultados obtenidos, a disposición http://www.nap.edu/openbook.php?record_id=10610&page=23 57 Segons indica Open Government Partnership (2012): http://digitaliser.dk/resource/1021067 (en danès) 58 http://www.tascnet.ie/upload/file/An%20Economic%20Argument.pdf 59 TASC: http://www.tascnet.ie/ 60 Kenya Open Data: https://www.opendata.go.ke/ Esther Caparrós Frias Pàgina 67 de 95
  • 68. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? de quien la quiera consultar, pero donde realmente radica toda la fuerza y la necesidad de la apertura de datos es en la reutilización, que consiste en el uso por parte de las personas físicas o jurídicas, de información generada o custodiada por organismos del sector público, con o sin finalidades comerciales. El preámbulo de la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público 61 se pronuncia en este sentido y empieza con las siguientes palabras: "La información generada desde las instancias públicas, con la potencialidad que le otorga el desarrollo de la sociedad de la información, posee un gran interés para las empresas a la hora de operar en sus ámbitos de actuación, contribuir al crecimiento económico y la creación de empleo, y para los ciudadanos como elemento de transparencia y guía para la participación democrática". Esto mismo se indica en el Portal de Administración Electrónica62 donde se habla de la reutilización en los siguientes términos: "La reutilización de la información del sector público presenta un considerable potencial económico, ya que permite desarrollar nuevos productos, servicios y mercados. Fomenta el desarrollo económico y la creación de puestos de trabajo en la industria de contenidos digitales. Adicionalmente, la puesta a disposición de la información pública por parte de las Administraciones Públicas incrementa la transparencia administrativa, teniendo un efecto de refuerzo de los valores democráticos y habilitando la participación ciudadana en las políticas públicas." Por tanto, hay toda una comunidad de ciudadanos y empresas que sabrán reutilizar estos datos y darles valor añadido, encontrando otras utilidades de interés para los mismos, diferentes a las que inicialmente servían. Podemos encontrar muchos ejemplos de esta reutilización y del uso que se puede hacer de los diferentes datos, por ejemplo, el uso de la información de los horarios de los autobuses63. Esta información permite 61 LEY 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público. http://www.boe.es/boe/dias/2007/11/17/pdfs/A47160-47165.pdf [Fecha consulta: 21/5/2013] 62 Portal de Administración Electrónica, "Reutilización de la información en el Sector Público", http://administracionelectronica.gob.es/?_nfpb=true&_pageLabel=P802924061272300752859&langPae=es&detalleList a=PAE_12874891800912335 [Fecha consulta: 20/5/2013] 63 "Wait for the bus with a cup o' Joe at Java Shack": http://www.examiner.com/article/wait-for-the-bus-with-a-cup-o-joe- at-java-shack Esther Caparrós Frias Pàgina 68 de 95
  • 69. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? conocer, desde la misma parada, cuanto tiempo tardará en llegar el próximo autobús, pero, si los horarios están disponibles en abierto también permite utilizar estos datos para no tener que esperar en la parada y poder esperar en casa, si hay una aplicación móvil que nos da la hora exacta a la que pasará el próximo autobús o, como hizo una cafetería de Nueva York, para dar un valor añadido a sus clientes, instalando un panel informativo con los horarios de los autobuses. Esto permite mejorar el servicio que la cafetería proporciona a sus clientes, ya que éstos pueden tomar un café tranquilamente, sin pasar frio y sabiendo cuando pasará el próximo autobús. Otro ejemplo lo podemos encontrar con la información de las inspecciones sanitarias a los restaurantes. Tomemos de nuevo, como ejemplo, la ciudad de Nueva York. En esta ciudad la información de las inspecciones sanitarias a los restaurantes está disponible en su portal de datos abiertos y mediante una aplicación que los utiliza, cuando queremos escoger un restaurante, podemos consultar entre muchos otros datos, esta información para decidir entre un restaurante y otro64. Esto supone una ganancia por partida doble: por un parte, el ciudadano puede tomar una elección informada e ir al restaurante que les dé mayor seguridad y confianza, por otro lado, el establecimiento tiene una motivación adicional para cumplir con las normas sanitarias 65. Además, si mejoras las condiciones sanitarias, disminuyen los ingresos hospitalarios por intoxicaciones alimentarias66, que supone una ganancia para el conjunto de la sociedad des de un punto de vista de salud y económico. "Can Technology Prevent Us Having to Wait for Buses or Trains?" http://www.atechnologysociety.co.uk/can-technologyprevent-us-having-wait-for-buses-trains.html 64 "NYC restaurant inspection results" https://nycopendata.socrata.com/Health/Restaurant-Inspection-Results/4vkw-7nck (datos). "Restaurant Inspection Results (Letter Grades)" http://www.nyc.gov/html/doh/html/services/restaurant- inspection.shtm l(aplicación para movil) 65 "NYC restaurants to get graded on food safety": http://www.nbcnews.com/id/38434188/ns/health-food_safety/t/nyc- restaurants-get-graded-food-safety/#.UbeGRvmePng 66 "How Yelp Could Help Save Millions in Health Care Costs": http://eaves.ca/2011/01/31/how-yelp-could-help-save- millions-in-health-care-costs/ Esther Caparrós Frias Pàgina 69 de 95
  • 70. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? Imagen 5 - Mapa de restaurants con información del Departamento de Sanidad Fuente: The New York Times67 La apertura de datos también supone para la Administración un ahorro de los costes que implican dar respuesta a las solicitudes de información que llegan a la Administración, en aquellos países en los que existe una ley de acceso a la información pública que garantice este derecho. Podemos ver una estimación del coste que esto supone en Canadá68, que se ha hecho a partir de las descargas de información que hubo en su portal de datos abiertos. Durante el mes de enero de 2012 hubo un total de 2.200 descargas de los datos proporcionados en este portal, de los cuales 726 (un tercio del total) se originaron en Canadá69. La Oficina del Comisionado de Información de Canadá estimó que, en el periodo 20092010 (sin portal de datos), el coste medio para dar respuesta a una solicitud de acceso a la información era de 1.332.21 dólares. 67 "New York Health Department Restaurant Ratings Map": http://www.nytimes.com/interactive/dining/new-york-health- department-restaurant-ratings-map.html?_r=1& 68 Calculating the Value of Canada’s Open Data Portal: A Mini-Case Study: http://eaves.ca/2012/03/08/calculating-the- value-of-canadas-open-data-portal-a-mini-case-study/ [Data de consulta 2/6/13] 69 Para la estimación de este coste se ha tenido en cuenta que el gobierno canadiense únicamente tiene obligación de responder a las demandas de información que provienen de Canadá y por esto es importante acotar el número de descargas a aquellas que se hicieron des de Canadá.. Esther Caparrós Frias Pàgina 70 de 95
  • 71. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? Con estos datos tenemos que, sin un portal de datos abiertos, el hipotético coste de dar respuesta a estas 726 descargas en forma de solicitudes de acceso a la información habría sido de 967.184,46 dólares, solo el mes de enero. No obstante, se debe tener en cuenta que no todas las descargas equivaldrían a una solicitud de acceso a la información, ya que descargar un fichero gratuito y que está disponible, es mucho más fácil que hacer la solicitud en papel y, a veces, pagar el coste que tiene asociado. De todas formas, y aunque sea una ganancia que no podemos cuantificar, el hecho que esté disponible ya cubre una necesidad o una demanda latente que antes no tenía respuesta. Para dar cifras más precisas, podemos suponer que únicamente el 50% de las descargas se convertirían en una solicitud de información y esto supondría, únicamente para el mes de enero, un coste de 483.592,23 dólares. Estos datos son una media mensual, así que si hacemos el cálculo anual tenemos que el ahorro de costes oscila entre 5,8 y 11,6 millones de dólares por año. La apertura de datos también puede suponer una forma de eficiencia interna ya que la propia Administración es consumidora de datos de la Administración. Un departamento puede necesitar datos de otro para prestar un servicio y estar esperando tiempo hasta poder conseguirlos, con lo que esto supone en coste, tiempo y en calidad de servicio. La apertura de datos permite que estén disponibles al momento, sin necesidad de espera y esto incrementa la rapidez en la respuesta y la calidad del servicio público. En este sentido, continuando con el ejemplo de Canadá, podemos ver como la apertura de un portal de datos provincial, el de British Columbia70, justamente aporto esta eficiencia interna: vieron que 1/3 del tráfico se originaba desde dependencias de la propia Administración, y fue uno de los beneficios que se obtuvo y que no se había previsto inicialmente. Tal como indica el portal OpenSpending71 "Transparency is not just about allowing civil society access to information. Governments also need information transparency internally and civil servants often suffer from lag times in waiting for data from other departments. Probably one of the less-expected impacts of creating the BC data portal was seeing how civil servants themselves are using the portal: about one third of all the traffic originates from government IPs.”72 70 Portal de datos abiertos de British Columbia: http://www.data.gov.bc.ca/ 71 Portal OpenSpending: http://openspending.org/about/contact.html 72 "DataBC Open Data Portal of British Columbia" http://openspending.org/resources/gift/chapter2-2.html Esther Caparrós Frias Pàgina 71 de 95
  • 72. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? Como indicaba Antoni Gutiérrez-Rubí en la comparecencia que hizo ante la Comisión Constitucional relacionada con el Proyecto de Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, en el Congreso de los diputados: “Los datos públicos de las Administraciones e instituciones públicas no son propiedad de sus administradores competenciales. Son datos de naturaleza pública y personal, de gran valor político, cultural, social y económico. Liberarlos para una utilización en forma de bien público es exigible y conveniente. La calidad democrática de nuestra arquitectura institucional está en riesgo. Y, aunque la razón última no deba ser económica, no podemos renunciar tampoco al enorme potencial de mejora de productos, servicios y procesos que un big data público puede generar en la sociedad en forma de innovación o eficiencias múltiples." Gutiérrez-Rubí, A. (2013b: 4:09-4:4:50). 9.3. Interoperabilidad En el Portal de Administración Electrónica 73 , se define la interoperabilidad como la capacidad de los sistemas de información y de los procedimientos a los que estos dan soporte, de compartir datos y posibilitar el intercambio de información y conocimiento entre ellos. Tal como se indica en el mismo Portal, la interoperabilidad es clave por muchos motivos, entre ellos:  para la cooperación entre diferentes aplicaciones que habiliten nuevos servicios  para la transferencia de tecnología y la reutilización de aplicaciones en beneficio de una mayor eficiencia,  para la cooperación, el desarrollo, la integración y la prestación de servicios conjunto para las Administraciones Públicas Tal como indica Sancho, D. (2009), el ciudadano normalmente no entiende la diferenciación entre las diferentes administraciones públicas: tiene un problema que ha de resolver y no importa quién tiene la competencia para hacer el trámite [Traducción al castellano] "La transparencia no es solo dar acceso a la información a la sociedad civil. Las Administraciones también necesitan transparencia interna y los funcionarios a menudo sufren retrasos esperando datos de otros departamentos. Probablemente uno de los efectos menos esperados de la creación del portal de datos de BC fue ver como los propios funcionarios públicos utilizaban el portal: aproximadamente un tercio de todo el transito se origina en IPs de la propia Administración." 73 Portal de Administración Electrónica: http://administracionelectronica.gob.es/?_nfpb=true&_pageLabel=P802624061272300408587&langPae=en [Fecha consulta 21/5/2013] Esther Caparrós Frias Pàgina 72 de 95
  • 73. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? correspondiente, lo que quiere el ciudadano es resolver su problema, sea quien sea quien lo haga. Los problemas son cada vez más polifacéticos y es necesaria una resolución transversal de los mismos. Esto supone ir hacia sistemas de prestación integrados que den una respuesta de forma conjunta, ya sea des de departamentos de la misma administración o des de administraciones públicas diferentes, aunque esto conlleve una estrategia organizativamente compleja, de forma que se dé un único punto de acceso al ciudadano. Para conseguirlo, la interoperabilidad es imprescindible y la compartición de datos es la base para llevarla a cabo. Esther Caparrós Frias Pàgina 73 de 95
  • 74. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? 10.El papel de las TIC Como apunta Darbshire, H. (2010), a lo largo de la historia ha habido cuatro factores que han impulsado una mayor publicación proactiva de información pública: 1. La necesidad de los gobiernos de informar a los ciudadanos de las leyes y decisiones, y el derecho de los ciudadanos a ser informados. 2. La demanda de información para que los gobiernos rindan cuentas en las elecciones y entre elecciones. 3. La evolución de la participación ciudadana en la toma de decisiones, que depende de la información disponible. 4. Asegurar que los ciudadanos conocen como acceder a los servicios que ofrece el gobierno. A estos cuatro factores, la autora añade otro e indica que la existencia de las TIC es, en sí misma un nuevo factor impulsor de un mayor acceso a la información y se podría considerar como el quinto factor impulsor de transparencia proactiva, aunque sea un factor transversal. Tal como indica Gascó, M. (2005), las TIC pueden jugar un papel clave a la hora de proporcionar información sobre las actuaciones públicas. Hablamos de gobierno electrónico en referencia al uso de las TIC para mejorar la acción de la administración pública y de los procesos políticos. No se trata únicamente de ofrecer información, sino que supone transformar la relación fundamental que hay entre gobierno y público. El gobierno electrónico es, por tanto, uno de los pasos necesarios que se debe dar en el camino hacia el gobierno abierto. Según la misma autora, las TIC tiene un rol en la promoción de la transparencia y la rendición de cuentas. En la actualidad, con la tecnología disponible, no hay ninguna limitación para que las decisiones públicas se pongan en Internet y estén disponibles para todo el que las quiera consultar, para que haya una mayor interactividad entre ciudadanos y administración o para utilizarlas para poner al alcance de todo el mundo un sistema transparente de cuentas o contratos. Pero facilitar información no quiere decir ser transparente. Un gobierno realmente transparente es el que proporciona la información que quieren los diferentes actores que la pueden consultar y lo hace de una forma clara. Esther Caparrós Frias Pàgina 74 de 95
  • 75. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? "Para que la información sea verdaderamente útil en el sentido expuesto no puede ser proporcionada de cualquier manera. Los presupuestos tal y como los auditores los presentan en los plenos municipales, los largos y poco entendibles informes de gestión o las interminables series de indicadores difíciles de interpretar no aportan ningún valor al ciudadano que no es capaz de procesar dicha información para interpelar a sus representantes. El gobierno realmente transparente es el que suministra a sus stakeholders la información que ellos desean y lo hace de una manera clara." Gascó, M. (2005: 4). En relación a los medios más adecuados para recibir la información, como se puede ver en el Gráfico 29, destaca que un 35.8% de los encuestados indica que la Administración debe enviar la información a los ciudadanos que se hayan apuntado para recibirla, mediante correo electrónico y que el 32.6% cree que la Administración debe publicarla mediante las redes sociales, poniendo de manifiesto que se consideren las diferentes herramientas TIC los medios más adecuados para acceder la información pública. Gráfico 29 - Mecanismos más adecuados para acceder a la información pública Fuente: ONTSI (2013:96) Tal como indica Peytibi, X 74 i Gutiérrez-Rubí, A. (2011), Ellen Miller 75 decía que el cambio en la relación entre gobiernos y ciudadanos es debido a la nueva información 74 Más transparencia también es más democracia: http://www.xavierpeytibi.com/2009/12/03/mas-transparencia-tambien- es-mas-democracia/ 75 SunlightFoundation http:///sunlightfoundation.com Esther Caparrós Frias Pàgina 75 de 95
  • 76. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? ofrecida por las administraciones, basada en la transparencia, que podemos encontrar en la red. Esta accesibilidad en red genera un aumento de la confianza en nuestros gobiernos. En palabras d'Ellen Miller "Public data means online. [...]. The data will be online in real time." Miller, E. (2009: 00-1:30). La democracia es igual a participación, pero la participación no se consigue sino hay, por parte de los organismos públicos, transparencia, colaboración y compromiso y en estos tiempos, es la red la que permite acceder a los datos desde cualquier sitio, a cualquier hora. Es por eso que Internet se presenta como el mejor elemento democratizador, siempre que sea utilizado por las administraciones para informar, comunicar y permitir la participación ciudadana. Finalmente, destacar, como apunta Álvaro Ortiz 76 que "La tecnología y las redes aceleran la circulación de la información y esto trae consigo la transparencia, un interesante mecanismo de autoregulación para personas y organizaciones. Cuando hacemos algo que no deberíamos lo hacemos con la seguridad de que nadie nos va a ver. Si sospechamos que vamos a ser vistos normalmente o no lo hacemos o seguimos buscando algún recodo donde no se nos vea." 76 "mySociety, ejemplo de proyectos activistas online" http://www.furilo.com/archivos/mysociety-ejemplo-de-proyectos- activistas-online/ Esther Caparrós Frias Pàgina 76 de 95
  • 77. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? 11.Ciudades inteligentes: un paso más allá "El siglo XIX fue el siglo de los imperios, el siglo XX fue el siglo de los estados-nación, el siglo XXI será el siglo de les ciudades" Wellington E.Webb, ex-alcalde de Denver. La ONU prevé que hacia mediados del siglo XXI vivirá en las ciudades el 70% de la población mundial, que se estima que será de unos 9.200 millones de personas. Según indica esta organización, ONU (2012), entre el 2011 y el 2050 la población mundial crecerá en 2.300 millones de personas, pasando de 7.000 millones a 9.300 millones. En este mismo periodo se prevé que la población que vive en áreas urbanas se incremente en 2.600 millones, pasando de los 3.600 millones actuales a los 6.200 millones. De este modo, se prevé que las áreas urbanas absorban todo el crecimiento de población previsto y una parte de la población que actualmente vive en áreas rurales. Además, la mayor parte de este crecimiento de población en áreas urbanas está previsto que se produzca en ciudades de las zonas menos desarrolladas. En 2011, el 78% de los habitantes de las regiones más desarrolladas y el 47% de los habitantes de las regiones menos desarrolladas viven en zonas urbanas. Se espera que la urbanización continuará aumentando tanto en los países más desarrollados como en las regiones menos desarrolladas de forma que, hacia el 2050, la población urbana es probable que represente el 86% de la población en las regiones más desarrolladas y el 64% de la de los países menos desarrollados. En general, se espera que en 2050 el 67% de la población mundial viva en áreas urbanas. Gráfico 30 - Población urbana por áreas (%) Fuente: United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population Division: World Urbanization Prospects, the 2011 Revision. New York, 201277 77 http://esa.un.org/unpd/wup/Analytical-Figures/Fig_overview.htm Esther Caparrós Frias Pàgina 77 de 95
  • 78. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? Actualmente, 3.600 millones de personas se distribuyen en ciudades de diferente tamaño, según el número de habitantes que tienen. En 2011, se contabilizaron 23 aglomeraciones urbanas cualificadas de “megaciudades” porqué tenían más de 10 millones de habitantes (más que muchos países actuales). A pesar de su visibilidad y dinamismo, su crecimiento en los próximos años será moderado, pasando de tener 9.9% de la población urbana, en el 2011, al 13.6% en el 2025. Más de la mitad de la población urbana vive, y continuará viviendo, en ciudades más pequeñas, de menos de medio millón de habitantes. Gráfico 31 - Estimación población urbana mundial 2025 Fuente: United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population Division: World Urbanization Prospects, the 2011 Revision. New York, 2012 Gráfico 32 - Población total según el tamaño de la ciudad (millones) Fuente: United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population Division: World Urbanization Prospects, the 2011 Revision. New York, 2012 Esther Caparrós Frias Pàgina 78 de 95
  • 79. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? Este aumento continuado de la población urbana, junto al desarrollo de las tecnologías de la información y la disponibilidad de unos recursos finitos que se han de gestionar de forma eficiente y sostenible garantizando una buena calidad de vida a los ciudadanos, son los tres elementos que encontramos en la base de las ciudades inteligentes (SmartCities). Las ciudades inteligentes son aquellas que tiene como objetivo el equilibrio entre tres conceptos: eficiencia, sostenibilidad y calidad de vida, aunque no hay un concepto claro de lo que es realmente una ciudad inteligente. Se habla de ciudades del conocimiento, de ciudades digitales, de ciudades ecológicas. La verdadera ciudad inteligente sería aquella que integra los tres modelos de ciudad anteriores. "In reality, a true smart city must be all three types integrated in a holistic and systemic way"78. Como indica Bell, H.; Niemei-Hugaerts, H (2013) el auge de los datos abiertos y los movimientos cívicos tecnológicos, ponen de manifiesto otra dimensión vital de las ciudades inteligentes: las ciudades abiertas. Hay una demanda de ciudades inteligentes que estén abiertas para que sus ciudadanos inteligentes puedan contribuir, ya sea en la toma de decisiones políticas, en la organización de eventos locales, en los presupuestos participativos o en el desarrollo de nuevas aplicaciones y servicios públicos digitales. Pero no solo deben estar abiertas a los ciudadanos, també deben estarlo a otras ciudades para compartir lo que haden y poder ofrecer así, a sus ciudadanos, las mejores soluciones posibles. Como indica la Fundació CTIC79 “En una ciudad inteligente, la información se recopila en una plataforma abierta que trata y distribuye los datos proporcionando un mapa de la actividad urbana que ofrece un conocimiento en tiempo real del entorno y facilita la toma de decisiones. Una gran mejora de este servicio consiste en que los ciudadanos se conviertan en un sensor más de la ciudad, incrementando de forma exponencial los puntos de medida y, en consecuencia, teniendo una mayor capacidad para calibrar y validar la información obtenida.” 78 Murray. A.; Minevich, M.; Abdoullaev, A (2011) amb cita de Bell, H.; Niemi-Hugaerts, H.(2010:59) 79 Fundación CTIC - "Open Data para la sostenibilidad medioambiental " http://datos.fundacionctic.org/2013/05/open- data-para-la-sostenibilidad-medioambiental/ Esther Caparrós Frias Pàgina 79 de 95
  • 80. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? En este sentido, la City Protocol Society 80 , ha propuesto un marco de protocolo de ciudad (CPF- City Protocol Framework) que identifica las diferentes características clave de la vida urbana. El CPF incluye la anatomía, funciones y el metabolismo de la ciudad (haciendo una analogía con un ser vivo) y una gama de sistemas interrelacionados que trabajan juntos para mantener una buena salud y permitir la autosuficiencia. Esta concepción por niveles proporciona a las ciudades una estructura común para describir sus retos y oportunidades y encontrar aquellos elementos comunes que puedan compartir. Imagen 6 - City Protocol Framewok (CPF) Fuente: City Protocol Society 81 Las ciudades inteligentes tienen un fuerte impacto en las Administraciones que deben hacer las inversiones necesarias en diferentes ámbitos. Desde un punto de vista tecnológico, a nivel de infraestructura, para asegurar que la tecnología se encuentra en 80 La City Protocol Society es una comunidad en la que participan ciudades, empresas, universidades y otras organizaciones, que aprovecha el conocimiento y la experiencia de las ciudades de todo el mundo para acelerar la transformación sostenible, ofreciendo orientación y colaboración para que las ciudades no se encuentren solas en su transformación. El objetivo es tener mejores ciudades para todo el mundo, en todo el mundo, construidas de forma conjunta por las ciudades, la industria, las universidades y la sociedad, trabajando y aprendiendo juntos. http://www.cityprotocol.org/ 81 City Protocol Framework: http://www.cityprotocol.org/framework.html Esther Caparrós Frias Pàgina 80 de 95
  • 81. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? todos los niveles de la vida cotidiana para poder prestar unos mejores servicios; desde un punto de vista ecológico, para reducir la contaminación o los niveles de ruido y des de un punto de vista de eficiencia, para asegurar una gestión eficiente del consumo energético o una mejor eficiencia en los servicios que se presten. Según ABI Research 82 las ciudades pueden instalar redes sin cables, implementar iniciativas de gobierno electrónico, integrar el transporte público con sistemas inteligentes de transporte, desarrollar formas de reducir la huella de carbono o reducir la cantidad de materiales reciclables que se tiran a la basura. Pueden utilizar tecnologías basadas en la comunicación (banda ancha, WiFi, RFID), o tecnologías para mejorar la eficiencia energética (red y contadores inteligentes) o para maximizar la eficiencia en el transportes (sistemas inteligentes de transporte y sistemas de información de transporte) y reducir así los retrasos en el tránsito, recortar el gasto en combustible y las emisiones de carbono. Estima que el mercado de las tecnologías que alimentan y dan soporte a programas y proyectos de ciudades inteligentes crecerá a nivel mundial de 8.000 millones de dólares en 2010 a superar los 39.000 millones de dólares en 2016, con un gasto acumulado en este periodo de 116.000 millones de dólares. A parte de las inversiones en infraestructuras que se deben hacer, y que se escapan del ámbito de este trabajo, si ampliamos la base del CPF podemos ver la importancia que tiene la información en este modelo de ciudad. Información, gran cantidad de datos que se obtienen de todos los procesos, de todos los ámbitos, y que están disponibles en una plataforma, a la que acceden diversas aplicaciones con las que interactúa el gobierno y la sociedad. Imagen 7 - Base del CPF Fuente: City Protocol Society 83 82 ABI Research "Smart City Technologies Will Grow Fivefold to Exceed $39 Billion in 2016" http://www.abiresearch.com/press/smart-city-technologies-will-grow-fivefold-to-exce [Fecha consulta: 7/6/2013] 83 City Protocol Framework: http://www.cityprotocol.org/framework.html Esther Caparrós Frias Pàgina 81 de 95
  • 82. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? La Administración, que dispondrá de toda esta información, no tendrá los recursos ni humanos ni materiales para poder crear todas las aplicaciones que se podrían crear para que los ciudadanos dispongan de los servicios que se pueden ofrecer con estos datos. El acceso a esta información, con estándares abiertos, permitirá que empresas y ciudadanos las utilicen para poder desarrollar aplicaciones que pueden contribuir tanto en la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos como a una gestión más eficiente por parte de las administraciones. Así, de forma conjunta, la Administración utilizará estos datos para ofrecer los servicios básicos a los ciudadanos y gestionar de una forma más eficiente, y la apertura de estos datos permitirá su reutilización y la creación de nuevos servicios, con el impacte económico que esto supone.84 Tal como indica CTecno (2012), desde un punto de vista de las TIC, las ciudades inteligentes pueden pasar por tres niveles de madurez: dispersa, integrada y conectada Imagen 8 – Nivel de madurez de la Smart City en relación a las TIC Fuente: IDC 85 Dispersa - Datos abiertos (Open Data) - Nivel inicial. En esta primera fase la ciudad hace un esfuerzo para ofrecer diferentes tipos de datos a sus ciudadanos y empresas, principalmente a través de portales online. Es una solución genérica no capacitada para responder a las necesidades individuales de los ciudadanos. 84 Ver apartado Datos abiertos: algunos números 85 CTecno (2012:17) Esther Caparrós Frias Pàgina 82 de 95
  • 83. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? Integrada - Información valiosa (Valuable Information) - Nivel medio. En esta fase los datos abiertos no sólo son fáciles de encontrar y de usar sino que también se contextualizan de forma relevante, hecho que facilita el uso por parte de los procesos de negocio y de los usuarios. Conectada - Información ubicua (Ubiquitous Information) – Nivel superior. Estamos en esta fase cuando, en cualquier momento y lugar y de forma proactiva, se entrega información a medida a aquellos ciudadanos que lo deseen, sin necesidad que ellos mismos vayan a buscarla. Tanto el alojamiento ubicuo de los datos como la conectividad de cualquier sensor (el internet de las cosas), son los pilares sobre los que se sustenta este nivel de madurez: al combinarse con los perfiles de los ciudadanos habilita la información a medida. La información se organiza a través de plataformas abiertas y seguras y empresas privadas y públicas que pueden acceder a dicha información a través de mecanismos que permiten innovar y optimizar sus operaciones. Vemos que los datos y el acceso a la información están en la base del desarrollo de las ciudades inteligentes. Como apunta Jorge Nuñez Ferrer 86 en la planificación de las ciudades hay un elemento importante que se ha de tener en cuenta: la capacidad de adaptación. Los modelos, las infraestructuras que se hacen hoy, se han de poder adaptar a las necesidades que surgirán en los próximos años y, des de un punto de vista tecnológico, esto pone de relieve la necesidad de no construir sobre soluciones cerradas, sino sobre plataformas o estándares abiertos que permitan esta adaptación y la incorporación de nuevos sistemas para poder dar respuesta a las nuevas necesidades y garantizar su interoperabilidad. Como apuntó John Tolva, en la conferencia PdF Europe 2010 sobre “How Open Data is Making Cities Smarter”, los datos por si solos no son suficientes "Data alone is not sufficient for problem solving in our communities. We need greater data liberalize, open applications and most of responsive urban information architecture. But an involved community informed with data is much 86 Jorge Nuñez Ferrer - Conferencia "Changes in Energy Business Models and Regulations Linking Technology Providers, Financiers and Cities" - Smart City Expo World Congress 2012 - http://www.youtube.com/watch?v=GMlGvzv5ZRY&feature=youtu.be Esther Caparrós Frias Pàgina 83 de 95
  • 84. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? closer to asking the hard questions the solution requires." Tolva, J. (2011: 12:45)87. "Smart cities are cites of smart people. We must make sure we are open to finding ways to put this connected intelligence to best use."88 Bell, H. ;Niemi-Hugaerts, H. (2013:65). 87 [Traducción al castellano] "Los datos por si solos no son suficientes para resolver los problemas de nuestras comunidades. Necesitamos abrir los datos, abrir las aplicaciones y la mayoría de sistemas de información urbanos. Pero una comunidad implicada, que dispone de los datos, está más cerca de formular las preguntas difíciles que la solución necesita. " 88 [Traducción al castellano] “Las ciudades inteligentes son ciudades de gente inteligente. Tenemos que asegurarnos de que estamos abiertos a encontrar formas de poner esta inteligencia conectada a trabajar de la forma más óptima.” Esther Caparrós Frias Pàgina 84 de 95
  • 85. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? 12.Epílogo Los ciudadanos muestran una desconfianza creciente hacia las instituciones, el gobierno y los políticos e identifican la corrupción como uno de los principales problemas en Catalunya y en España, a la vez que creen que una mayor transparencia mejoraría la confianza en el gobierno y la eficiencia de la Administración. Creen que las administraciones públicas, catalanas y españolas, son poco transparentes y que los ciudadanos han de tener garantizados, siempre o casi siempre, el acceso a la información de la que dispone el sector público. Señalan diferentes herramientas TIC (correo electrónico, redes sociales y páginas web) como la mejor forma de disponer de esta información pública. La corrupción actúa como un inhibidor de todas las inversiones de un país y de su crecimiento económico, además de ser un factor que provoca desigualdad económica y social. La transparencia está relacionada positivamente con las inversiones, la efectividad de las instituciones y el gobierno, el control de la corrupción y la competitividad de un país. Los países con más transparencia y menos corrupción, tienen instituciones públicas más eficientes y son más competitivas en el mercado global y local, ya que una mayor transparencia lleva a tomar decisiones más eficientes sobre las inversiones. Las TIC fomentan la transparencia proactiva de las Administraciones Públicas, ya que permiten que la publicación a gran escala de los datos se pueda hacer a bajo coste. Los datos del sector público tienen un valor económico importante. La apertura de estos datos, en formatos estándar, estimula el mercado infomediario y crea nuevas oportunidades de negocio y de ocupación, a la vez que abre las puertas a la innovación y a la creatividad para encontrar nuevas aplicaciones y servicios para ofrecer a los clientes o prestar a los ciudadanos. Esta apertura de datos, que con las TIC se puede hacer actualmente a un coste muy bajo, supone un ahorro para la Administración, ya que minimiza los costes de dar respuesta a las solicitudes de demanda de información tanto de los ciudadanos, como de las empresas, como de otras administraciones públicas. El desarrollo del nuevo modelo de ciudad, la ciudad inteligente, se basa en la gestión de grandes cantidades de datos públicos (big data public) que se generan desde Esther Caparrós Frias Pàgina 85 de 95
  • 86. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? diferentes ámbitos y elementos de la ciudad. Las TIC han de garantizar la gestión de estos datos y la interoperabilidad de todos los sistemas y, la apertura de datos, su reutilización para coproducir, entre los diferentes actores, los servicios de estas ciudades inteligentes. En estos momentos ¿qué es la transparencia? Como hemos visto, la transparencia es una necesidad. Es necesaria para recuperar la confianza de los ciudadanos en el sistema, en las instituciones y en sus representantes políticos; es necesaria para combatir la corrupción y el impacto que ésta tiene en la productividad del país y en los presupuestos públicos; y también es necesaria para poder aprovechar los beneficios económicos que la apertura de datos puede conllevar, un sector que puede ser impulsor en la creación de puestos de empleo y de empresas que utilicen esta información. La transparencia es una obligación en una sociedad democrática. Es una obligación porqué los ciudadanos tenemos derecho a saber que hacen nuestros gobiernos y nuestras administraciones y tenemos derecho a acceder a la información que estas tienen. Los representantes políticos tienen la obligación de rendir cuentas de sus acciones y la sociedad tiene no solo el derecho, sino también el deber, de ejercer un control claro sobre sus acciones. Pero la transparencia NO debe ser solo una necesidad, NO se debe considerar una obligación… La transparencia debe ser una forma de actuar, una forma de pensar. Debería estar interiorizada, de forma que la publicación y el acceso a los datos sea “simplemente” un paso más en cualquiera de los procesos que se diseñen. Esther Caparrós Frias Pàgina 86 de 95
  • 87. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? Bibliografía Bimber, B. (1998). “The Internet and Political Transformation: Populism, Community, and Accelerated Pluralism”. Polity (vol. 31, núm. 1, pàg. 133-160). Calderón, C. (2012). "Otro gobierno". Algon Editores. Canals, I.; Martí, J.L. (coords.) (2003). "L’àgora digital. Internet al servei de la participació democràtica." Barcelona: Editorial Mediterrània / Fundació Catalunya Segle XXI. Castells, M. (2006). "La sociedad red: Una visión global. [The Network Society: A Crosscultural Perspective]". Alianza Editorial. Elster, J. (1998) (compilador). "La democracia deliberativa" Barcelona. Editorial Gedisa. Gutiérrez-Rubí, A. & Innerarity, D. (2011). "La política vigilada: La comunicación política en la era de wikileaks" (1a en lengua caellana ed.). Barcelona: Editorial UOC. Levine, P. (2002). “Can the Internet Rescue Democracy? Toward an On-Line Commons”. A: R. Hayduk; K. Mattson (eds.). Democracy’s Moment: Reforming the American Political System for the 21 st Century. Lanham: Rowman & Littlefield. López, J. (2000). “El papel de las nuevas tecnologías en el combate de la corrupción”. Ponencia de la Reunión Centroamericana sobre Anticorrupción: El Rol de los Medios de Comunicación. San José (Costa Rica). 6 y 7 de abril de 2000. Villoria, M. (2010). "La democratización de la Administración Pública" p. 87-118 a RuizHuerta, J; Villoria, M , dirs. (2010) "Gobernanza Democrática y fiscalidad". Tecnos. Madrid. Esther Caparrós Frias Pàgina 87 de 95
  • 88. Transparencia y acceso a la información: ¿necesidad, obligación o convicción? Webgrafia Access Info Europe (2010). "El Derecho de acceso a la información: Definición, protección internacional del derecho y principios básicos". Disponible en línea: http://www.accessinfo.org/documents/Access_Docs/Advancing/Spain/El_Derecho_de_acceso_a_la_ informacin._principios_bsicos.pdf [Fecha consulta: 2/3/2013] Access Info Europe (2013). "Análisis del Proyecto de Ley de Transparencia y Buen Gobierno". Disponible en línea: http://www.access- info.org/documents/Access_Docs/Advancing/Spain/Indicadores_del_Proyecto_de _Ley_de_Transparencia_y_Buen_Gobierno.pdf [Fecha consulta: 10/11/2013] Access Info Europe (2013). "Tabla explicativa del alcance de la ley de transparencia". Disponible en línea: http://www.access- info.org/documents/Access_Docs/Advancing/Spain/Ambito_de_aplicacin_de_la_le y.pdf [Fecha consulta: 10/11/2013] Alcaide, L. (2005). "Corrupción: obstáculo al crecimiento y a la competitividad" Disponible en línea: http://www.transparencia.org.es/PUBLICACIONES_SOBRE_CORRUPCI%C3%93 N/Laura%20Alcaide.pdf [Fecha consulta: 15/3/2013] Argullol, R. (2012). "Corruptores y corruptos" El País. Disponible en línea: http://elpais.com/diario/2012/01/22/opinion/1327186804_850215.html [Fecha consulta: 2/3/2013] Barber, B. R. (1998). “Which Technology and wich democracy?”. Documento presentado al congreso Democracy and Digital Media, MIT, 8-9 de mayo. Disponible en línea: http://web.mit.edu/comm-forum/papers/barber.html [Fecha consulta: 2/3/2013] Bell, H.; Niemi-Hugaerts, H. (2010). "Open Cities" p. 59-66 a Braybrooke,K.;Nissilä,J.;Vuorikivi, T., ed. (2013) "The Open Book". Disponible en línea: http://issuu.com/finnish-institute/docs/theopenbook_issuu_final [Fecha consulta: 26/5/2013] Esther Caparrós Frias Pàgina 88 de 95
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